Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие положения о возникновении, изменении и прекращении прав на землю в Российской Федерации 8
1. Понятие и система прав на землю 8
2. Понятие возникновения, изменения и прекращения прав на землю 35
3. Система норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение прав на землю 41
Глава 2. Возникновение прав на землю 55
1. Возникновение прав на землю из актов органов государственной власти и местного самоуправления 56
2. Возникновение прав на землю из договоров и иных сделок с землей 67
3. Возникновение прав на землю из иных оснований 87
Глава 3. Изменение прав на землю 109
I. Система оснований изменения прав на землю 109
2. Отдельные основания и порядок изменения прав на землю 116
Глава 4. Прекращение прав на землю 127
1. Система оснований прекращения прав на землю 127
2. Отдельные основания и порядок прекращения прав на землю 132
Библиографический список использованной литературы 157
Законодательство
- Понятие и система прав на землю
- Возникновение прав на землю из актов органов государственной власти и местного самоуправления
- Система оснований изменения прав на землю
- Система оснований прекращения прав на землю
Введение к работе
Актуальность темы диссертации
Земля как объект отношений, возникающих между людьми и регулируемых правом, является основой жизни и деятельности человека, природным объектом, охраняемым в качестве важнейшей части окружающей природной среды. Одновременно земля является природным ресурсом, используемым в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав. В связи с этим при правовом регулировании отношений, возникающих по поводу земли, в том числе отношений по возникновению, изменению и прекращению прав на землю, требуется согласованное применение норм различной отраслевой принадлежности, прежде всего - норм земельного и гражданского права. В юридической науке по этому вопросу ведется дискуссия, но общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет.
Введенный в действие в 2001 году Земельный кодекс Российской Федерации изменил систему оснований и порядок возникновения, изменения и прекращения прав на землю. При этом впервые в земельном законодательстве закреплено правило, в соответствии с которым права на землю возникают по основаниям, установленным гражданским и иным федеральным законодательством.
С определенными трудностями при реализации положений законодательства о возникновении, изменении и прекращении прав на землю сталкивается и правоприменительная практика. Поэтому представляется важным как с теоретической, так и с практической точки зрения рассмотрение процесса возникновения, изменения и прекращения прав на землю, включающего в себя не только отдельные юридические факты (или составы), влекущие за собой соответствующие правовые последствия, но и порядок, процедуру возникновения, изменения и прекращения данных прав.
Сложным и малоизученным также является вопрос об изменении прав на землю. По данной теме вообще не проводилось специальных научных исследований.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных па выявление понятия и содержания возникновения, изменения и прекращения прав на землю; исследование системы оснований и процедуры возникновения, изменения и прекращения прав на землю.
В соответствии с поставленными целями была предпринята попытка решить следующие задачи:
выявить признаки и сформулировать определение возникновения, изменения и прекращения прав на землю;
выделить и охарактеризовать структурные элементы процесса возникновения,
изменения и прекращения прав на землю, в том числе объект, субъект и основания;
исследовать юридические и фактические действия и события, составляющие содержание процесса возникновения, изменения и прекращения прав на землю по отдельным основаниям;
выявить направления совершенствования законодательства, регулирующего возникновение, изменение и прекращение прав на землю.
Выбор указанных выше цели и задач предопределили предмет исследования. Им является: 1) совокупность правовых отношений, складывающихся в сфере возникновения, изменения и прекращения прав на землю; 2) правовые нормы, устанавливающие основания и порядок возникновения, изменения и прекращения прав на землю; 3) система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих указанные нормы; 4) практика реализации данных правовых норм и правоотношений; 5) проекты законов и иных нормативных правовых актов в области возникновения, изменения и прекращения прав на землю; 6) научные исследования по проблемам возникновения, изменения и прекращения прав на землю.
В случаях, где это было возможно, предметом исследования по названным выше позициям являлись также материалы по истории и зарубежный опыт.
Теоретическую основу диссертационного исследовании составили труды ученых - представителей обшей теории права С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, P.O. Халфиной; теории земельного права - Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, Л.А. Кассо, О.И. Крассова, II.А. Сыродоева; ученых-цивилистов - С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, О.А. Красавчикова, Д.И. Мейера, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черспахина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Методологической основой диссертации послужили современные представления о значении земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности па территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
В работе над диссертацией использованы следующие группы методов исследования: а) установление единичных фактов и системы сбора первичных данных: анализ нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие основания и порядок возникновения, изменения и прекращения прав на землю, анализ иных источников, в том числе материалов практики, содержащих данные о возникновении, изменении и прекращении прав на землю; б) обработка первичных данных: описание, обобщение, классификация, анализ и синтез применительно к определению понятия возиикнове-
ния, изменения и прекращения прав на землю, структуры данного процесса, а также к рассмотрению отдельных оснований и порядка возникновения, изменения и прекращения прав на землю; в) сравнительный анализ результатов обработки указанных данных. Кроме того, в работе использованы исторический и сравнительно-правовой методы исследования.
Научная новизна диссертации и основные положения, выносимые на затн-іу
Настоящая работа является первым комплексным исследованием возникновения, изменения и прекращения прав па землю по новому земельному законодательству Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и выводы, обладающие научной новизной:
Возникновение, изменение и прекращение прав на землю представляет собой процесс, содержанием которого является установленная законом упорядоченная система фактических и юридических действий и событий, находящихся в заданной законом последовательности и направленных на достижение конкретного правового результата - возникновение субъективного права на земельный участок у определенного лица, изменение этого права или его прекращение.
Презумпция государственной собственности на землю, не находящуюся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, не является нормативным основанием возникновения права государственной собственности на землю. Не правовое значение состоит в констатации и фиксации факта принадлежности государству тех земельных участков, которые на момент принятия Земельного кодекса РФ не были переданы в частную или муниципальную собственность. Принадлежность же земель государству на будущее данными нормами не устанавливается.
Изменение прав на землю возможно только в форме изменения объема правомочий правообладателя, поэтому основаниями изменения прав на землю являются установление ограничений, обременении на земельный участок, а также изменение физических характеристик участка, повлекшее изменение объема правомочий правообладателя.
Основания прекращения прав на земельный участок по сфере применения можно разделить на две группы:
-общие, действующие в отношении любого субъективного права на землю; -специальные, используемые законодателем в отношении отдельных видов земельных прав.
Гибель имущества как основание прекращения права собственности применимо и к земельному участку.
Реквизиция земельного участка не является безусловным основанием прекращения права собственности. По своей правовой природе реквизиция земельного
участка представляет собой временное изъятие в публичных интересах. И лишь в исключительных случаях, когда реквизированный земельный участок невозможно вернуть, право собственности на него прекращается с выплатой собственнику рыночной стоимости земельного участка или предоставлением равноценного участка.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем сформулированы практические предложения о необходимости:
-установления внеконкурсного и внеаукционного порядка предоставления земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства;
-включения в Земельный кодекс РФ требования об обязательном кадастровом учете земельных участков как условии совершения с ними сделок;
-законодательного определения добросовестности давностного владельца: «Владелец является добросовестным, если исходя из обстановки, в которой происходило завладение имуществом, он не мог предполагать, что у него не возникает права собственности на имущество»;
-установления срока приобретательной давности для недобросовестного владельца;
-установления возможности отказа от права собственности на землю в форме совершения действий, со всей очевидностью свидетельствующих об устранении собственника от владения, пользования и распоряжения земельным участком без намерения сохранить какие-либо права на него;
-установления следующего порядка отказа от права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: 1) подача владельцем или пользователем земельного участка заявления об отказе от соответствующего права на землю в орган государственной власти или местного самоуправления, предоставивший земельный участок; 2) принятие органом государственной власти или местного самоуправления на основании поданного заявления решения о прекращении указанного права; 3) государственная регистрация прекращения права пожизненного наследуемого владения или права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на основании решения органа государственной власти или местного самоуправления.
Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в законотворческой, правоприменительной деятельности, а также при разработке разъяснений высших судебных органов по проблемам практики применения земельного законодательства.
Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курса «Земельное право», а также специального курса о правах на землю.
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования обсуждены на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Они докладывались на научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях» (Москва - пос. Жаворонки, 22-23 мая 2000 г.), на Седьмой школе молодых ученых юристов-экологов (г. Великий Новгород, 16-18 декабря 2002 г.), па Восьмой школе молодых ученых юристов-экологов (г. Ярославль, 1-3 декабря 2003 г.) и опубликованы в шести научных статьях и учебном пособии по теме диссертации.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе чтения лекций и проведения практических занятий по земельному праву на дневном и заочном отделениях юридического факультета Алтайского государственного университета.
Структура и содержание диссертации
Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, библиографического списка, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов.
В первой главе работы рассматриваются понятие и система прав на землю, понятие возникновения, изменения и прекращения прав на землю, а также система норм, регулирующих указанные отношения.
Вторая глава диссертации посвящена рассмотрению отдельных оснований и процедуры возникновения прав на землю, в том числе возникновению прав на землю из административных актов, сделок, возникновению прав на основании приобретатель-ной давности, на бесхозяйный земельный участок и др.
Третья и четвертая главы работы посвящены, соответственно, системам оснований изменения и прекращения прав на землю, а также исследованию отдельных оснований и порядка изменения и прекращения земельных прав.
Понятие и система прав на землю
Прежде чем говорить о возникновении, изменении и прекращении прав на землю, следует определить понятие такого права.
Право на землю в настоящей работе рассматривается как субъективное право, принадлежащее конкретному лицу или лицам. Субъективное право - это мера возможного или дозволенного поведения управомоченного лица, обеспеченная юридическими обязанностями других лиц. Проблеме субъективных прав в юридической литературе уделено большое внимание1. Проанализировав различные суждения по данному вопросу, можно выделить характерные черты субъективного права вообще и права па землю в частности.
Субъективное право практически всеми авторами определяется через категорию свободы: «Субъективные права представляют собой как раз тот элемент правовой системы, в котором выражается сама природа права как «определителя» свободы правомерного поведения. Они закрепляют свободу, инициативу и самостоятельность лиц у
носителей права» . Свобода - понятие многозначное, в самом общем виде ее можно рассматривать как неограниченную кем-либо или чем-либо возможность самостоятельно определять свои действия, поведение. Вот что пишет о свободе В.И. Даль: «Свобода - своя воля, простор, возможность действовать ио-своему; отсутствие стес- нения, неволи, рабства, подчинения чужой воле» . Но нельзя сказать, что субъективное право - это абсолютная свобода действия. Напротив, при рассмотрении понятия субъективного права всегда указывается на определенную меру, границу свободы, поскольку в обществе «... при сожительстве людей такая неограниченная свобода невозможна, ибо она нарушила бы свободу других.... Эта-то мера и составляет право человека, лица» . Итак, первым отличительным признаком, характеризующим субъективное право, является определенная мера свободного, дозволенного поведения.
Абсолютная свобода индивида в обществе ограничивается различными социальными нормами, в том числе нормами морали, нравственности, обычаями и нормами права. Именно последние играют главную роль в определении границ субъективного права, поскольку только признанные и закрепленные в объективном праве субъективные права оснащаются «... юридическими средствами и механизмами по их реализации»3. Таким образом, вторая отличительная черта субъективного права - это фиксация его границ в правовой норме. Именно в рамках обозначенных границ индивид полностью свободен в выборе своего поведения. Например, в ст. 36 Конституции РФ4 закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Т.е. законодатель определил рамки дозволенного поведения, предоставив индивиду внутри них свободу действий5.
Обладатель субъективного права самостоятельно определяет свое поведение в соответствии с собственными желаниями, потребностями и исходя из собственных интересов, но в установленных нормой права пределах. Отсюда вытекает третья черта субъективного права, а именно его неразрывная связь с субъективным интересом. «Под именем права в смысле субъективном понимается обусловленная объективным правом возможность осуществления интереса»6.
Существует несколько точек зрения по поводу соотношения субъективного права и интереса. Некоторые авторы полагают, что интерес является одним из элементов со- держания субъективного права . В частности, О.С. Иоффе указывает, что «... в индивидуальном интересе, проявляющем в себе определенный общественный или классовый интерес, заключается сущность субъективного права»2. Другая группа авторов считает, что интерес не входит в содержание субъективного права, но очень тесно с ним связан3. Так, В.П. Грибанов пишет: «... удовлетворение интереса управомоченио-го лица является целью любого субъективного права, которое выступает как правовое средство удовлетворения интересов»4. Т.е. интерес и субъективное право соотносятся между собой как цель и средство.
Интерес является побудительным фактором, целью реализации субъективного права. Поскольку субъективное право представляет собой возможность свободно определять свое поведение в установленных рамках, постольку у субъекта всегда есть выбор между двумя, как минимум, вариантами поведения: активным и пассивным. И стимулирующим началом в этом случае выступает интерес, в соответствии с которым определяется дальнейшее поведение управомоченного лица. Так, именно заинтересованность лица, например, в строительстве жилого дома, побуждает его обратиться к органам государственной власти или местного самоуправления с заявлением о предоставлении ему земельного участка и начать сложный процесс землеотвода.
Четвертый признак субъективного права состоит в том, что всякому субъективному праву всегда корреспондирует юридическая обязанность, гарантирующая реализацию этого права. «Любое право гражданина является юридической категорией, а не политической декларацией только тогда, когда есть лицо или лица, имеющие по отношению к этому праву обязанности» . Такая обязанность может состоять в необходимости выполнения каких-либо действий либо в необходимости воздержаться от них. Например, Земельный кодекс РФ6 (п. 4. ст. 28) не допускает отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением трех случаев: 1) изъятия земельных участков из оборота; 2) установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; 3) резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Иначе говоря, в осталь- пых случаях органы государственной власти или местного самоуправления обязаны предоставить обратившемуся лицу земельный участок в собственность. Именно данная норма гарантирует право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, установленное п. 2. ст. 15 Земельного кодекса РФ.
Содержанием субъективного права является комплекс отдельных правомочий. «Правомочие - составная, "дробная" часть субъективного права»1. Традиционно выделяют три группы правомочий, составляющих содержание любого субъективного права: право на свои активные действия, право требования и право притязания.
При рассмотрении вопроса о содержании субъективного права неизбежно встает вопрос о соотношении понятий «право» и «правомочие». Так, С.С. Алексеев указывает, что эти категории, в принципе, тождественны2. Но это справедливо только в том случае, когда субъективное право состоит из единственного правомочия. Чаще всего содержанием субъективного права является комплекс правомочий, и поэтому категория «право» более широкая по сравнению с категорией «правомочие», хотя в законодательстве эти термины часто используются как синонимы. Например, ст. 40 Земельного кодекса РФ закрепляет права собственников на использование земельных участков, где по существу приводится перечень отдельных правомочий, составляющих содержание права собственности на землю.
Все сказанное выше о субъективных правах в целом относится и к правам на землю. Субъективное право на зелию представляет собой закрещенную в законе меру возможного, дозволенного поведения лица - обладателя права - в отношении принадлежащего ему земельного участка, обеспеченную корреспондирующей отому праву обязанностью конкретного лица гаи неограниченного круга лиц. Это комплекс определенных правомочий, включающий в себя в различных сочетаниях правомочия по владению, пользованию и распоряжению земельным участком. Объел/ правомочий обладателя субъективного земельного права зависит от вида такого права.
Возникновение прав на землю из актов органов государственной власти и местного самоуправления
Возникновение прав па землю из актов органов государственной власти или местного самоуправления является одним из наиболее распространенных оснований возникновения прав на землю.
Акты органов государственной власти или органов местного самоуправления являются основаниями возникновения прав на землю в случае предоставления земельных участков из государственных или муниципальных земель гражданам или юридическим липам (далее - предоставление земель), а также при переоформлении земельных участков, рапсе предоставленных в пожизненное наследуемое владение или постоянное (бессрочное) пользование (далее - переоформление прав на земельный участок), в собственность или аренду.
У. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам
Предоставление земель можно рассматривать в различных аспектах. Во-первых, это функция государственного управления в сфере использования и охраны земель, во-вторых - одно из правомочий собственника по распоряжению землей и, в-третьих — основание возникновения субъективного права на земельный участок . Именно последнее значение предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и является предметом настоящего исследования.
На основании решения органа государственной власти или местного самоуправления земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное срочное пользование государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, в собственность и аренду гражданам и юридическим лицам.
При этом необходимо отметить, что в собственность граждан и юридических лиц земельные участки по общему правилу предоставляются на основании договора купли-продажи, заключаемого по результатам конкурса или аукциона. В этом случае решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о выставлении земельного участка на торги расценивается как публичная оферта, поскольку оно адресовано неопределенному кругу лиц, всем желающим приобрести землю на возмездной основе.
В случаях, установленных законом, возможно бесплатное предоставление на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Например, в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, бесплатно по месту военной службы предоставляются в собственность земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства.
Предоставление земельных участков па основании решения органа государственной власти или местного самоуправления может осуществляться для строительства, а также для иных целей, не связанных со строительством. Также по решению названных органов земельные участки предоставляются собственникам объектов недвижимости, расположенных на этих участках. В зависимости от вышеназванных целей различается порядок предоставления земли1.
Земельные участки предоставляются как из состава свободных земель (земель запаса либо специально созданного фонда перераспределения), так и за счет земель, ранее предоставленных другим субъектам. В последнем случае предоставлению земли предшествует ее изъятие у прежнего землепользователя, землевладельца, арендатора или выкуп земли у собственника.
Право изымать и предоставлять земельные участки имеют органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в зависимости от полномочий, предоставленных им законодательством. Органы местного самоуправления в целях обеспечения потребностей населения в земле вправе предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности или переданные в ведение муниципалитета органами государственной власти субъекта РФ . Предоставление земельных участков из государственных или муниципальных земель должно базироваться на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления.
Предоставление земельного участка из государственных или муниципальных земель для строительства на основании решения органа государственной власти или местного самоуправления
Для строительства объектов недвижимости земельные участки могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование или аренду при условии предварительного согласования места размещения объекта. В собственность же земельные участки по общему правилу предоставляются без предварительного согласования на торгах. В последнем случае право собственности возникает на основании договора купли-продажи земельного участка. Поэтому порядок проведения торгов и заключения договора рассматриваются в следующем параграфе настоящей главы.
Итак, предоставление земельного участка из государственных или муниципальных земель для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта представляет собой процесс, включающий в себя как юридические, так и фактические действия. В рамках данного процесса происходит накопление юридических фактов, влекущих возникновение права на земельный участок. Первым фактом, которым возбуждается процесс предоставления земельного участка, является подача заинтересованным лицом в орган государственной власти или местного самоуправления заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В заявлении должно быть указано назначение будущего объекта, место, где предполагается его разметать, обоснование необходимого размера земельного участка, а также право, на котором заявитель хотел бы получить земельный участок. К заявлению также прилагается технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Заявление - юридический факт, который является основанием для дальнейшего развития юридического состава предоставления земельного участка для строительства.
Далее следует выбор подходящего земельного участка, который осуществляет орган местного самоуправления на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства. В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге — выбор земельных участков для строительства объектов осуществляется органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами этих субъектов. При выборе земельного участка должны быть учтены экологические, градостроительные и иные условия использования территории и ее недр. При выборе земельного участка подбирается несколько вариантов размещения объекта, из которых в дальнейшем определяется оптимальный.
Система оснований изменения прав на землю
Субъективное право существует в границах, определенных временем, пространством, а также характером складывающихся по поводу объекта права общественных отношений, социальных связей. Изменение одной из указанных констант влечет за собой для правообладателя значительные правовые последствия.
В отличие от вопросов об основаниях возникновения и прекращения прав на землю, которые достаточно разработаны в отечественной теории земельного права, вопрос о системе оснований изменения земельных прав не привлек к себе особого внимания исследователей.
Проблема изменения земельных прав имеет как теоретическое, так и практическое значение. Во-первых, ее решение играет роль стабилизирующего экономического фактора, придавая отношениям собственности и иным отношениям по поводу земли более устойчивый характер. Во-вторых, решение этого вопроса влияет на процедуру государственной регистрации прав на землю. Она зависит от квапификации тех или иных юридических фактов как правоизменяющих или правопрекращающих. В первом случае достаточно будет лишь внести изменение в регистрационную запись о существующем праве на землю, а во втором - необходимо зарегистрировать прекращение этого права и возникновение его у нового субъекта. Эти и иные факторы определили необходимость рассмотрения вопроса об основаниях и порядке изменения прав на землю.
Изменение субъективных прав на землю возможно в рамках земельного правоотношения на основании юридических фактов, с которыми закон связывает изменение правоотношения. Возникшее земельное правоотношение не всегда существует до момента своего прекращения в неизменном виде. В «жизни» земельного правоотношения могут произойти различные метаморфозы, поскольку именно после возникновения правоотношение вступает в активную фазу, в рамках которой происходит реализация содержания данного правоотношения. «На этой стадии к фактической основе присоединяются факты осуществления прав и исполнения обязанностей, односторонние сделки, разного рода правоизмеияющие и, наконец, правопрекращающие факты»1.
В этой связи возникает необходимость определить основания изменения правоотношения, а через это- основания изменения права на землю.
Вопрос об изменении правоотношения является непростым. «Наиболее сложным моментом движения правоотношения является его изменение. Всякое изменение есть отрицание старого и возникновение нового»1. Трудность, в частности, заключается в разграничении оснований изменения правоотношения и оснований его прекращения и возникновения нового правоотношения. Прекращение правоотношения не всегда носит абсолютный характер, когда право прекращается и не переходит к другому субъекту. В отношении же земельного участка такая ситуация, хотя теоретически и возможна, но практически встречается крайне редко, лишь в случае уничтожения земельного участка2. Поэтому чаще всего происходит именно переход права на земельный участок от одного лица к другому. Следовательно, достаточно сложно определить, в каком случае имеет место изменение существующего правоотношения (а вместе с ним и субъективного права), а в каком - прекращение и возникновение нового.
В теории права сложились различные мнения по этому поводу. Так, В.Б. Исаков считает, что «разграничение качественных состояний правоотношения - изменения и прекращения — должно быть связано со степенью изменения его структуры» . Он предлагает считать изменением правоотношения изменение не более одного его элемента (например, объекта или содержания правоотношения, по не изменение его субъекта, которое практически всегда влечет прекращение данного правоотношения и возникновение такого правоотношения для другого субъекта). Изменение же двух и более элементов правоотношения «столь значительно, что по общему правилу влечет прекращение прежнего правоотношения и возникновение нового»4.
В отличие от этого О.А. Красавчиков, напротив, указывает, что правоотношение может изменяться в двух направлениях - по линии его содержания и по линии субъектов. Не исключена, пишет он, возможность изменения правоотношения в обоих направлениях. В этом случае изменение будет усложненным5.
Изменение правоотношения на основании изменения его субъекта или содержания также обосновывает Б.Б. Черепахин. «Движение правоотношения начинается его возникновением и заканчивается его прекращением. В этих пределах правоотношение существует и действует... За время действия правоотношение может претерпеть то или иное изменение в содержании или в субъектном составе, сохраняя прочие свои черты, продолжая существовать в измененном виде»6.
В свою очередь, Б.В. Ерофеев указывает, что изменение земельного правоотношения может осуществляться по объекту, субъекту или по содержанию1.
Анализ существующих теорий изменения правоотношения приводит нас к заключению о том, что выводы о возможности или невозможности изменения какого-либо элемента правоотношения2 зависят от того, что взято за критерий разграничения изменения и прекращения правоотношения. Так, если рассматривать правоотношение как определенную юридическую конструкцию, элементы которой объект, субъект и содержание, то изменение любого из этих элементов есть изменение правоотношения. Но при этом, как было показано выше, при рассмотрении вопроса об изменении правоотношения предполагается неизменность одного из двух его элементов - объекта или субъекта.
Система оснований прекращения прав на землю
«Права прекращаются. Рано или поздно эта участь постигает всякое право, ибо всякое право связано с земными отношениями людей, а в этих отношениях ничего нет вечного»1. Это также верно и в отношении прав на землю.
Предваряя рассмотрение отдельных оснований прекращения прав на землю, хотелось бы остановиться на некоторых общих предпосылках. Представляется, что системы оснований прекращения и оснований возникновения прав на землю должны быть взаимосвязаны и должны корреспондировать друг другу. Прежде всего это относится к праву собственности на землю. За всяким прекращением данного права с неизбежностью должно следовать его возникновение у другого субъекта, пусть даже и с некоторым временным разрывом, в противном случае земельный участок, как уже от-мечалось, может «выпасть» из экономического и юридического пространства. Отсутствие у земли собственника со всей очевидностью может привести к отрицательным экономическим и экологическим последствиям.
Наличие корреспондирующей связи между системой оснований возникновения и прекращения права на землю не означает, что право прекращается и возникает вновь на основании одного и того же юридического факта (или юридического состава). Действительно, на практике основания прекращения и основания возникновения прав на землю чаще всего совпадают. Например, совершение сделки купли-продажи в отношении земельного участка прекратит право собственности у продавца и повлечет возникновение этого права у покупателя. Равно как и изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд прекратит право собственности у юридического или физического лица и повлечет возникновение этого права у государства или муниципального образования. Но возможны ситуации, когда право прекращается по одному основанию, а возникает - по иному. Например, при отказе собственника от нрава собственности на земельный участок последний может быть приобретен как бесхозяйное имущество в муниципальную собственность или на основании приобре-тателыюй давности - в собственность гражданина или юридического лица.
Взаимосвязь оснований прекращения и оснований возникновения прав на землю гарантирует правообладателей от административного произвола и обеспечивает стабильность экономических отношений по поводу земли, поскольку возможность возникновения права на землю у лица ставится в зависимость от законности основания прекращения этого права у предшественника. В этой связи очень важно, чтобы перечень оснований прекращения прав на землю носил исчерпывающий характер.
Основаниям прекращения прав на землю посвящена глава VII Земельного кодекса РФ, которая предусматривает исчерпывающие перечни таких оснований для каждого земельного титула. По вопросу регулирования оснований для принудительного изъятия земельного участка у его собственника, а также оснований прекращения частного сервитута и договора аренды Земельный кодекс РФ отсылает к Гражданскому кодексу РФ.
Во избежание необоснованных повторений и дублирования материала в дальнейшем будут рассмотрены только те основания прекращения прав на землю, которые ранее не рассматривались в качестве оснований возникновения таких прав.
Все основания прекращения прав на земельный участок по сфере применения можно разделить на общие, действующие в отношении любого субъективного права на землю (за исключением сервитута, поскольку для него предусмотрен особый перечень оснований прекращения), и специальные, используемые законодателем в отношении отдельных видов земельных прав. К первым относятся такие основания, как отказ от права на землю, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, изъятие земельного участка, используемого с нарушением земельного законодательства, реквизиция земельного участка, ликвидация юридического лица или смерть физического лица.
К специальным основаниям прекращения для отдельных видов прав на землю относятся следующие: для права собственности: отчуждение земельного участка и принудительное изъятие земельного участка у его собственника в порядке, установленном гражданским законодательством. Такое изъятие возможно в случае: -обращения взыскания на имущество по обязательствам (статья 237 Гражданского кодекса РФ); -отчуждения имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (статья 238 Гражданского кодекса РФ); -конфискации (ст. 50 Земельного кодекса РФ)1; -выплаты денежной или иной компенсации участнику долевой собственности в случае несоразмерности земельного участка, выделяемого в натуре, его доле в праве общей долевой собственности (п. 4 ст. 252 Гражданского кодекса РФ); -принудительного выкупа земельного участка собственником находящейся на этом участке недвижимости (п. 2 ст. 272 Гражданского кодекса РФ); -приватизации (ч. 2 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ); -национализации (ч. 3 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ); для аренды: истечение срока договора аренды, а также досрочное расторжение договора по инициативе одной из сторон по основаниям, установленным в гражданском законодательстве. Из оснований досрочного расторжения договора аренды по инициативе арендодателя, предусмотренных ст. 619 Гражданского кодекса РФ, к договору аренды земельного участка могут быть применены случаи, когда арендатор: -пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями; -существенно ухудшает имущество; -более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату.
По инициативе арендатора досрочно расторгнуть договор аренды земельного участка можно но следующим основаниям (ст. 620 Гражданского кодекса РФ): -арендодатель не предоставляет имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества; -переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества при заключении договора; -имущество в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования; для права ограниченного пользования чужим земельном участком (сервитута): -отпадение оснований, по которым он был установлен (общественной или иной необходимости); -в случае невозможности использования земельного участка, обремененного частным сервитутом, по назначению; для права безвозмездного срочного пользования: -истечение срока; -прекращение работником трудовых отношений, в связи с которыми был предоставлен служебный надел.
Среди оснований прекращения прав па землю можно выделить как события, например, истечение срока договора аренды или смерть собственника земельного участка, так и действия, например, отказ от права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Среди действий можно выделить правомерные действия: сделки с землей, повлекшие прекращение права собственности на нее, и неправомерные действия, например, использование земельного участка не по целевому назначению, что привело к изъятию этого участка.
Кроме того, традиционно среди оснований прекращения прав на землю выделяют две большие группы: прекращение прав на землю по воле правообладателя и принудительное прекращение прав на землю. Первую группу оснований составляют отказ от земельных прав, отчуждение собственником земельного участка другим лицам, добровольная реорганизация и ликвидация юридического лица. Во вторую группу входят обращение взыскания на земельный участок по обязательствам, изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие неиспользуемого земельного участка или используемого с нарушением земельного законодательства, реквизиция, конфискация, национализация.
