Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика права государственной собственности на землю 15
1. Понятие права государственной собственности на землю 17
2. Общая характеристика развития законодательства о праве государственной собственности на землю 21
3. Субъекты права государственной собственности на землю 35
4. Объекты права государственной собственности на землю 57
5. Содержание права государственной собственности на землю 71
Глава 2. Понятие, принципы и правовое регулирование разграничения государственной собственности на землю 83
1. Понятие «разграничение государственной собственности на землю» и его содержание 83
2 Принципы разграничения государственной собственности на землю 96
3. Характеристика законодательства о разграничении государственной собственности на землю 102
4. Субъекты разграничения государственной собственности на землю 122
Глава 3. Порядок разграничения государственной собственности на землю 128
1. Основания отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и образований 130
2. Порядок отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 138
3. Судебная практика по спорам о разграничении государственной собственности на землю 150
Заключение 165
Библиография 168
- Понятие права государственной собственности на землю
- Общая характеристика развития законодательства о праве государственной собственности на землю
- Понятие «разграничение государственной собственности на землю» и его содержание
- Основания отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью систематизации и обобщения представлений о разграничении государственной собственности на землю. Изучение исторического происхождения разграничения государственной собственности в России, его понятия, принципов и порядка могут послужить основой для совершенствования действующего законодательства и порядка его применения.
На всех этапах сложного развития земельной реформы главным ее содержанием было становление частной собственности на землю, неизвестной советскому законодательству. Споры о собственности граждан и юридических лиц на земельные участки не утихают до сих пор, причем эта проблема ошибочно расценивается как наиважнейшая и единственная. В то же время публичная земельная собственность долгое время оставалась вне сферы пристального и постоянного внимания законодателя.
В федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ № 694 от 26 июня 1999 г.1 в качестве основных мероприятий и ожидаемых результатов Правительство РФ обозначило разграничение неприватизированных земель на находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. Разграничение планировалось осуществить на втором этапе реформы (с 2001 по 2002 г.). В последующем Правительством РФ в Федеральной целевой программе «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 гг.)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 745 , был обозначен более реальный срок завершения разграничения государственной собственности на землю — до
1 Собрание законодательства Российской Федерации 1999 №27 Ст 3379 Далее — С3 РФ 2СЗРФ 2001 №45,2005 №5,39 Ст 395
конца 2007 г. Однако принятые нормативные акты не обеспечили эффективного разграничения, что привело к их отмене и внедрению с 1 июля 2006 г. нового порядка разграничения государственной собственности на землю.
В ежегодных посланиях Федеральному собранию Президент России неоднократно подчеркивал необходимость «навести порядок с государственной и муниципальной собственностью. ...Каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий — и не более того»1. Кроме этого, Президент Российской Федерации ежегодно указывает на необходимость разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъекта-ми РФ и муниципальными образованиями .
«Преобразование отношений собственности как экономической основы общества стало одним из главных направлений осуществляемых в стране экономических реформ. Центральное место в этом процессе отведено реформированию отношений государственной и муниципальной (публичной) собственности, с которым связано и которым обусловлено коренное изменение как социально-экономических, так и государственно-политических институтов. Ведь речь идет не только о восстановлении и развитии частной собственности, но и о принципиальном изменении государственного устройства, связанном с необходимостью его значительной децентрализации, отказом государства от ряда его традиционных функций и т. д.» .
Принцип разграничения объектов государственной собственности между всеми уровнями публичной власти в Российской Федерации провозглашен в последние годы в качестве приоритетных задач политики государства в отношении государственной собственности. На реализацию этого принци-
1 Послание Президента Российской Федерации от 26 05 2004 года // Российская газета 2004 № 109 27
мая
2 Например Послание Президента от 4 04 2001 года//Российская газета 2001 №66 4 апреля, Послание
Президента от 19 04 2002 года // Российская газета 2002 №71 19 апреля, Послание Президента от
25 04 2005 года//Российская газета 2005 №86 26 апреля
3 Суханов Е А Проблемы правовою регулирования отношений публичной собственности и новый Гра
жданский кодекс //Гражданский кодекс России проблемы, теория, практика М , 1998 С 205
па сегодня направлены работы по инвентаризации собственности, созданию и ведению реестра объектов. Этому посвящены и разрабатываемые законы.
Степень разработанности темы:
Современные разработки названной темы представлены в работах Г. Е. Быстрова, Б. В. Ерофеева, И. В. Ершовой, Ю. Г. Жарикова, С. А. Зинченко, И. А. Иконицкой, А. М. Каландадзе, Е. А. Кодиной, О. И. Крассова, А. И. Масляева, В. П. Мозолина, М. С. Пашовой, Е. А. Сухановым, Н. А. Сыродоева, Л. П. Фоминой и др.
Данная тематика привлекала молодых ученых. Так в 2004 г. защищена кандидатская диссертация А. Г. Василенко «Правовой режим государственных земель в дореволюционной России — инструмент политики государства». В работе исследован правовой режим государственных земель в рамках дореволюционного права, его становление и развитие. В 2006 году защищена кандидатская диссертация Н.А.Прохоровой «Право государственной собственности на землю в Российской Федерации». В работе исследуется понятие права государственной собственности на землю, его субъект, содержание. Однако данные работы не исследовали понятие разграничения государственной собственности на землю, его принципы, основания, порядок. Исследование указанных вопросов с позиций современного законодательства проводится впервые.
Объектом исследования служит правовое регулирование права государственной собственности на землю, порядка его разграничения на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Предметом исследования является система правовых норм, регулирующих право государственной собственности на землю, его субъект и объект, содержание, а также разграничение государственной собственности на землю, принципы, содержание и порядок разграничения, практика примене-
ния нормативно-правовых актов о разграничении государственной собственности на землю и закреплении публичной собственности на землю.
Цели и задачи диссертационного исследования. В соответствии с предметом исследования его основная цель заключается в обобщении и анализе нормативно-правовых актов, регламентирующих право государственной собственности на землю, а также порядок разграничения государственной собственности на землю, выявить основные принципы такого разграничения, определить наиболее эффективные и законные способы разграничения, определить пути их дальнейшего развития и совершенствования.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
проанализировать понятие права государственной собственности на землю в Российской Федерации;
исследовать понятия субъекта и объекта права государственной собственности на землю, содержание этого права;
систематизировать действующее законодательство о разграничении государственной собственности на землю;
сформулировать понятие разграничения государственной собственности на землю;
выявить принципы разграничения государственной собственности на землю;
обобщить действующий порядок разграничения государственной собственности на землю;
внести предложения направленные на совершенствование действующего законодательства применяемого в области разграничения государственной собственности на землю.
Методологической основой диссертации стали общие методы исследования: анализ, синтез, обобщение, метод комплексного подхода, аналогии
и частные: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формальнологический.
Теоретическая основа. В советской правовой науке праву государственной социалистической собственности посвящено немало работ. Необходимо отметить фундаментальный труд А. В. Бенедиктова «Государственная социалистическая собственность» и другие его работы, монографию А. В. Карасса «Право государственной социалистической собственности. Объекты и содержание», а также работы С. Н. Братуся, Д. М. Генкина, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной, А. А. Пушкина, А. В. Дозорцева, Ю. М. Козлова, Г. А. Аксененка, А. М. Турубинера, Г. Н. Полянской, В. П. Грибанова, А. Г. Гойхбарга, С. М. Корнеева и др.
Понятие права собственности исследовалось в дореволюционных работах Л. А. Кассо, Д. И. Мейера, К. П. Победоносцева, Г. Ф. Шершеневича, а также в работах Б. Б. Черепахина.
Для демонстрации исторической взаимосвязи исследуемой темы с историей развития государства были использованы работы И. Б. Новицкого, И. А. Исаева, Е. С. Строева.
Вопросы теории государства и права поднимались в работах С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, В. В. Лазарева и др.
Роль современного государства была рассмотрена в работах О. Е. Кутафина, Л. Н. Бахраха, Д. М. Козлова, В. С. Петрова и др.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые в науке земельного права дается комплексный анализ права государственной собственности на землю с позиций его последующего разграничения на право собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Впервые комплексно исследовано законодательство о разграничении государственной собственности на землю, его понятие, принципы, основания, порядок осуществления и судебная практика по спорам о разграничении.
На основе изучения, анализа теоретических исследований в области российского, нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на защиту выносятся следующие положения:
1. Действующее земельное законодательство не раскрывает понятия «разграничение государственной собственности на землю». На основе анализа норм земельного законодательства можно сформулировать следующее понятие «разграничение государственной собственности на землю — это безвозмездное отчуждение земельных участков, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также признание права собственности Российской Федерации на земельные участки».
2. Сформулированное понятие разграничения государственной собственности на землю необходимо закрепить в нормах Земельного кодекса РФ. Подпункт 9 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «...безвозмездное отчуждение земельных участков, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, а также признание права собственности РФ на земельные участки, согласно которому правовые основы и порядок такой передачи устанавливаются федеральными законами».
П. 2 ст. 16 Земельного кодекса РФ необходимо изложить в следующей редакции: «...безвозмездное отчуждение земельных участков, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также признание права собственности РФ на земельные участки осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами».
В результате анализа нормативных правовых актов и предлагаемых в юридической литературе принципов разграничения государственной собственности необходимо сформулировать принципы правового регулирования разграничения государственной собственности на землю, отвечающие предложенному понятию разграничения государственной собственности на землю. К их числу относятся принципы: конституционного закрепления полномочий по разграничению государственной собственности; верховенства федерального законодательства; приоритета и контроля органов государственной власти Российской Федерации в процессе разграничения государственной собственности на землю; безвозмездности приобретения земельных участков в результате разграничения; производности права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним; единства порядка оформления прав собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в результате разграничения государственной собственности на землю; сохранения и обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц на земельные участки; сохранения целевого назначения земельных участков; сохранения и учета стратегического, экономического и исторического значения земельных участков, подлежащих разграничению; регулирования порядка распоряжения не разграниченными земельными участками федеральными законами.
Исходя из смысла и понятия государственной собственности на землю Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, осуществляя полномочия по распоряжению имуществом Российской Федерации, должно иметь полномочия по контролю за разграничением государственной собственности на землю и сохранить полномочия по контролю за порядком использования и распоряжения неразграничениыми землями.
Ст. 16-18 и ЗО1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» закреплен перечень доку-
ментов, необходимых для государственной регистрации, и требования к ним. Правительством Российской Федерации указанный перечень изменен или дополнен быть не может. По аналогии со ст. 24-28 Федерального закона перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю должен быть включен в ст. 30 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ.
6. Нормативные правовые акты, регламентирующие разграничение госу
дарственной собственности на землю, можно объединить в следующие груп
пы:
— нормативные правовые акты, устанавливающие возможность и основа
ния разграничения государственной собственности на землю;
нормативные правовые акты, определяющие порядок разграничения и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области разграничения государственной собственности на землю;
нормативные правовые акты, регламентирующие порядок оформления прав на земельные участки, землеустройство, кадастровый учет, государственную регистрацию прав.
7. П. 5 Федерального закона № 53-ФЗ от 17 апреля 2006 г. необходимо
внести в ст. 3 Закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» как
предусматривающий преемственность норм земельного законодательства
наравне с п. 9 ст. 3 закона, дополнив п. 10 ст. 3 Закона «О введении в дейст
вие Земельного кодекса РФ» пятым абзацем следующего содержания:
«Изданные Правительством Российской Федерации до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для госу-
дарственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на такие земельные участки».
8. Ст. 17 Земельного кодекса РФ необходимо дополнить п. 2 (взамен утратившего силу с 1.07.2006 г.) следующего содержания: «2. К федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли».
Ст. 18 Земельного кодекса РФ дополнить п. 2 (взамен утратившего силу с 1.07.2006 г.) следующего содержания: «2. К собственности субъектов Российской Федерации относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли».
Ст. 19 Земельного кодекса РФ дополнить п. 2 и 4 (взамен утратившего силу с 1.07.2006 г.) следующего содержания соответственно:
«2. К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
4. К собственности субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, указанные в пунктах 2 и 3 настоящей статьи и расположенные в границах этих субъектов Российской Федерации».
9. Необходимо выделить несколько этапов оформления прав в порядке разграничения государственной собственности на землю:
- определение принадлежности находящегося на земельном участке зда
ния, строения, сооружения или пользователя земельного участка и пра
ва, на котором осуществляется пользование разграничиваемым земель
ным участком;
- проведение землеустроительных мероприятий в отношении земельного
участка, подлежащего разграничению;
кадастровый учет земельного участка;
государственная регистрации права собственности на земельный участок;
внесение сведений в реестр имущества соответствующего собственника.
Указанный порядок должен быть единым для всех участников разграничения государственной собственности на землю.
Законодательно не урегулирован порядок разграничения земельных участков, на которых располагаются здания, сооружения, находящиеся в долевой собственности нескольких собственников, в том числе публичных. Данный вопрос должен решаться с учетом приоритета интересов публичных собственников и важности объекта, находящегося на земельном участке. Весь неделимый земельный участок должен передаваться в собственность одного из публичных собственников, другой - будет осуществлять пользование земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 Земельного кодекса РФ).
Все споры, возникающие в процессе разграничения государственной собственности на землю, можно разделить на два вида:
споры о праве собственности на земельный участок;
обжалование отказа в государственной регистрации права собственности публичного собственника.
«Спорами о разграничении» являются только споры о праве собственности публичных собственников, рассматриваемые в порядке искового производства арбитражными судами субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации понятия, выводы и предложения могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства.
Теоретические выводы и предложения могут быть использованы научными работниками при проведении исследований по данной и другим темам земельно-правовых проблем, преподавателями при чтении лекций по курсу «Земельное право» и разработке спецкурсов.
Кроме того, сделанные в работе выводы могут быть полезны практическим работникам при применении норм о разграничении государственной собственности на землю, норм земельного и гражданского законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, а также обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Основные положения диссертации изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, V Международной конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права», в процессе преподавания земельного права в Северном филиале Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, Петрозаводском государственном университете и Северо-Западной Академии государственной службы. Выводы и результаты исследования использованы в практической деятельности в должности государственного регистратора прав на недвижимое имущество Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Карелия и в работе Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия в должности начальника отдела государственного земельного контроля.
Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
Понятие права государственной собственности на землю
Право государственной собственности на землю целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.
Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов3.
В объективном смысле право государственной собственности на землю представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (землей)4. Указанное определение дополняется авторами учебника «Земельное право» как еще и совокупность норм, «...также регулирующих порядок разграничения, при- обретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)» .
В указанную совокупность С. М. Корнеевым , например, включались нормы, которые закрепляют принадлежность материальных благ Советскому государству; нормы, устанавливающие способы, порядок приобретения государством имущества в собственность; нормы, определяющие содержание и порядок осуществления владения, пользования и распоряжения общенародным имуществом; устанавливающие средства охраны принадлежащих государству как собственнику прав на имущество.
Основополагающими из этих норм являются положения Конституции РФ, развиваемые и конкретизируемые в нормах других отраслей права. Все группы норм образуют в совокупности институт права государственной собственности. При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др. «Данные отношения, включающие в себя присвоение, владение, пользование и распоряжение ресурсами природы, регулируются также отраслевым законодательством, относящимся к административному, финансовому и другим отраслям права, разграничивающим полномочия между различными «этажами власти» федеративного государства по управлению и распоряжению объектами государственной собственности»3.
В субъективном смысле под правом государственной собственности на землю рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права. Под этим понимается обеспеченная законом (т. е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности на землю.
Профессор О. Л. Дубовик отмечает особое содержание и особое значение права собственности на природные ресурсы .
Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит: — в определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции; — в установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т. е. ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73); — в установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении конституционного содержа-ния права собственности и его публично-правового выражения .
Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие природные ресурсы, по мнению О. Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение — социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов1.
Кроме того, государство, субъекты РФ должны использовать государст-венную собственность по целевому назначению .
Отличие же права государственной собственности, по мнению С. М. Корнеева, от других видов собственности состоит в наиболее всеобъемлющем характере права государственной собственности. Всеобъемлющий характер выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И, наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной.
Право государственной собственности на землю в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности на землю в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь, прежде всего, состоит в том, что государство одновременно выступает и как законодатель, творец объективного права собственности, и вместе с тем осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности), распоряжения, владения, управления и пользования землей. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предопределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу — законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принадлежит вещь на основании действующих законов1.
Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомочий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику .
Общая характеристика развития законодательства о праве государственной собственности на землю
Давая общую характеристику развития законодательства о праве государственной собственности на землю, необходимо определить временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого целесообразно выделить несколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности на землю: дореволюционный (до октября 1917 г.), характеризующийся многообразием субъектов права собственности на землю; с октября 1917 г. до декабря 1935 г., период ликвидации права собственности различных субъектов и становления единой монопольной государственной собственности в лице Союза Советских Социалистических республик, период формирования единого объекта права государства на землю и иные природные объекты;
с декабря 1935 г. по февраль 1990 г., период развития права государственной собственности на землю и иные природные объекты как права на всенародное достояние;
с февраля 1990 г. по январь 1995 г., период законодательства, характеризующийся разрушением монополии государства на землю, законодательным закреплением многообразия форм собственности и их равенства, первыми попытками разграничения государственной собственности на недвижимое имущество и, в том числе на землю;
с января 1995 г. по октябрь 2001 г., период развития права государственной собственности на основе разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ, утверждения необходимости разграничения права государственной собственности;
с октября 2001 г. по настоящее время, период развития законодательства, основанный на разграничении государственной собственности на землю, на собственность РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, определения и закрепления прав публичных собственников на конкретные земельные участки как основы для самостоятельного управления и распоряжения земельными участками.
В основе указанной периодизации лежит развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие основополагающее влияние на развитие института государственной собственности на землю.
В дореволюционной правовой литературе проблема государственной собственности на землю была связана с теорией о так называемых публичных вещах.
Можно отметить две более или менее законченные теории по этому вопросу. Одна из них признавала, что право государства на публичные вещи есть публичное право, а другая утверждала, наоборот, что это есть частное право. Наиболее ярким выразителем первой теории был Г. Ф. Шершеневич1, а второй — В. Б. Ельяшевич2. Г. Ф. Шершеневич, исходя из деления права на публичное и частное, различал два вида имущества, находящегося в собственности государства: имущество, которое принадлежало государству и не находилось в общественном пользовании граждан, и имущество, которое, хотя и составляло также собственность государства, находилось в общественном пользовании всех граждан. Государство по отношению к первому виду имущества являлось «таким же неограниченным собственником, как и частное лицо», т. е. права собственности государства по отношению к этому виду имущества по своему содержанию ничем не отличались от права частной собственности отдельных частных лиц на их имущество.
Что же касается второго вида имущества, то, по мнению Шершеневича, это имущество оставалось в общем пользовании до тех пор, пока не изменялось само назначение этого имущества, и поэтому государство, хотя и являлось собственником этого имущества, не могло его продавать, сдавать в аренду и т. д. Таким образом, его право в данном случае было ограничено общественным интересом, и поэтому данное право не может быть признано частным правом, а является правом публичным.
По мнению Ельяшевича, «право собственности казны ничем не отличается от права собственности всех прочих субъектов гражданского права». Поэтому нет необходимости делить имущество, принадлежащее государству, на два вида (частное и публичное с точки зрения права собственности). В. Б. Ельяшевич считал, что «между государственными имуществами, предоставленными в общее пользование, и всеми прочими государственными имуществами нет никакого различия в смысле права, которое принадлежит государству, на те и на другие оно имеет одинаковое право собственности». В отношении имущества, находящегося в общественном пользовании, Ельяшевич считал, что по отношению к этому имуществу частная собственность являлась одинаково ограниченной, независимо от того, кому это имущество принадлежало государству или частным лицам. Таким образом, государственная собственность не отличается от общегражданской собственности: «Единственное различие между ними лишь в том, что по отношению к первым из них это право собственности ограничено правом участия общего. Но то же самое мы находим и по отношению к собственности частных лиц».
Однако обе теории природу государственной собственности на землю ищут в определении понятия публичной вещи.
А. М. Каландадзе отмечал крайнюю запутанность земельно-правового режима накануне Октябрьской революции. Дореволюционное право закрепляло государственные, удельные, кабинетские земли, т. е., по сути, средневековое земледелие1.
Коренные изменения в земельном законодательстве были связаны с событиями Октябрьской революции 25 октября 1917 г.
Декретом «О земле» , принятым Вторым Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 г., помещичья собственность на землю отменялась немедленно без всякого выкупа. В Наказе о земле, который стал неотъемлемой частью Декрета о земле, была другая формулировка: «...право частной собственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются». Земля «государственная, удельная, кабинетская, майоратная, частновладельческая, монастырская, церковная, посессионная, общественная и крестьянская и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». Согласно ст. 8 Декрета: «Вся земля поступает в общенародный земельный фонд». В. И. Ленин и указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли»1, однако на самом деле провозглашалась социализация земли, так как собственником всех природных ресурсов стали трудящиеся.
Понятие «разграничение государственной собственности на землю» и его содержание
Решение задачи формирования новой системы публичной собственности и принципов управления ею сегодня происходит в Российской Федерации путем преобразования на принципах реального федерализма всех основных государственно-правовых и экономических институтов. Зачастую собственность федеративного государства образуется «снизу» путем отчуждения субъектами федерации части своей государственной собственности в пользу федеративного центра для обеспечения закрепленных за ним общефедеральных экономических и внешнеэкономических функций. Однако в части решения вопроса установления права собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований такой путь невозможен, поскольку до настоящего времени подавляющее большинство земель находится в государственной собственности Российской Федерации.
Становление федеративного государства поставило вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Термин «разграничение» в этом случае четко отражал сущность начавшейся процедуры: происходило разграничение предметов ведения именно между Российской Федерацией и ее субъектами, органы местного самоуправления не принимали участия в подобной процедуре, не входя в систему органов государственной власти. Многие сложности возникали в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия»1. Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» . Как следовало из положений Закона, полномочия производим от предметов ведения.
Под «ведением» в русском языке подразумевается «заведование, управление, распоряжение чем-либо», под «компетенцией» — «круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен» или «круг чьих-нибудь полномочий, прав»3.
Разграничение полномочий между союзными и республиканскими органами очень четко прослеживается и в советском законодательстве. Например, Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. в ст. 5 и 6 закрепили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. в гл. 2 и 3 также определял компетенцию Союза ССР, РСФСР, республик в его составе и местных Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений.
Ст. 11 Конституции Российской Федерации закрепила необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. А. Н. Чертков утверждает: «Следует отметить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией России, разграничение полномочий — федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий — соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов»1.
Постепенно термин «разграничение» стал использоваться и в отношении распоряжения государственным имуществом, создав гражданско-правовой институт разграничения государственной собственности. Так, в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 речь шла о разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность. Правда, сам Гражданский кодекс РФ (п. 5 ст. 214) использовал термин «отнесение» государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации. Однако это не препятствовало рассмотрению указанного термина как именно «разграничения»3.
Конституционный суд РФ дал свою трактовку понятия «разграничение государственной собственности». Согласно постановлению Конституционного суда РФ от 10 сентября 1993 г. № 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления энергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»: «Речь идет о таком предмете совместного ведения, как разграничение государственной собственности края, области, под которым имеется ввиду прежде всего законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности — федеральной, собственности республик, других субъектов Российской Федерации, за исключением тех объектов, которые в соответствии с частью второй статьи 11.1 Конституции Российской Федерации относятся исключительно к федеральной собственности»1.
Земельный кодекс РФ 2001 г., выделив полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области земельных отношений (ст. 9—11 ЗК), в ст. 1 и 16 провозгласил необходимость «разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность)...»
Таким образом, необходимо говорить о наличии в современном законодательстве двух объектов разграничения: полномочий (компетенции, предметов ведения) и имущества (в том числе земли). Оба объекта имеют свое особое правовое регулирование, порядок разграничения, основания и даже порядок оспаривания. Соответственно можно говорить о двух институтах разграничения: конституционно-правовом и гражданско-правовом. Второй институт и был заимствован земельным правом. Благодаря наличию особого предмета разграничения и дополнению его нормами земельного законодательства был сформирован земельно-правовой институт разграничения государственной собственности на землю.
Выбор термина «разграничение» не раз обсуждался правоприменителями и учеными, отмечавшими явное несоответствие его смысла и названной им в данном случае процедуры2. Действительно, слово «разграничение» производно от глагола «разграничить», используемого либо в значении «разделить, обозначая границы (например, разграничить земли)», либо в значении «точно определить, отделив одно от другого (например, разграничить
понятия)»1. Следовательно, если речь идет о разграничении именно государственной собственности, под которой в силу п. 1 ст. 214 ГК Российской Федерации подразумевается собственность Российской Федерации и субъектов РФ, то упоминание муниципальных образований в качестве участников разграничения и субъектов права государственной собственности в результате разграничения недопустимо.
Используемый Гражданским кодексом РФ и Конституционным судом РФ термин «отнесение» также не отражает сущности обозначенного им процесса.
В широком смысле под «разграничением государственной собственности на землю» можно понимать разгосударствление земли путем введения частной собственности, а также раздела государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, то есть отмену монополии государства на землю введением частной собственности и собственности других субъектов. В узком смысле под «разграничением» стало пониматься разделение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Именно в последнем смысле разграничение исследуется в данной работе.
Основания отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и образований
Федеральный закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» закреплял два направления разграничения права государственной собственности на землю:
по принадлежности земельного участка к определенной категории или подкатегории земель. Причем, как отмечает С. А. Боголюбов, такое отнесение может быть безусловным (абз. 2 ст. 3, абз. 2, 4 п. 1 ст. 4, абз. 2 п. 1 ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю») и в зависимости от определенных условий (абз. 3, 4 ст. 3, абз. 3, 5 п. 1 ст. 4, абз. 3, 4 п. 1 ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»)1; по нахождению на земельном участке недвижимого имущества, являющегося собственностью соответствующего публичного субъекта, или до момента приватизации находившегося в такой собственности;
Состояние, категория земель и принадлежность земельного участка оценивались на момент внесения этих участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности. Вопрос о моменте оценки принадлежности земельного участка законодатель оставил без внимания. Однако этот вопрос был скорректирован судебной практикой.
Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» в зависимости от субъекта возникающего права установил основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности (ст. 3—5 закона).
Однако столь обширный перечень оснований отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не был лишен недостатков.
В частности, законодательно не был урегулирован порядок разграничения земельных участков, на которых располагаются здания, сооружения, находящиеся в долевой собственности нескольких собственников, в том числе публичных. Передача такого участка в долевую собственность невозможна, так как формы собственности могут быть разными. Здесь вопрос должен решаться с учетом приоритета интересов публичных собственников и важности объекта, находящегося на земельном участке. То есть весь неделимый земельный участок должен передаваться в собственность одного из публичных собственников (например, если в его собственности находится большая часть здания, сооружения, либо на земельном участке располагается объект, использование которого в интересах одного из публичных собственников было бы приоритетным) либо в собственность Российской Федерации при равенстве интересов, а субъекты РФ и муниципальные образования будут осуществлять пользование земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 Земельного кодекса РФ).
Наибольшее количество вопросов вызывало разграничение земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам в пользование. С одной стороны, не было целесообразности в разграничении таких земельных участков, так как гражданам и юридическим лицам принадлежит право выкупа или переоформления своих прав пользования (пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования), но, с другой стороны, Земельный кодекс РФ для граждан не устанавливает срока, до которого необходимо переоформить право пользования в собственность, впрочем, даже если бы такой срок был установлен на прекращение права пользования, ситуация бы не изменилась (право пользования может быть прекращено или добровольно, или принудительно на основании решения суда), то есть, если отказаться от разграничения таких земель, то они неопределенно долгое время будут сохранять статус неразграниченных государственных земель.
Другой важной проблемой в определении оснований для разграничения государственной собственности на землю является незаконченность работ по разграничению недвижимого имущества, находящегося на земельном участке. Зачастую отсутствие правоустанавливающих документов у государственных, муниципальных предприятий и учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления на находящиеся в их пользовании объекты недвижимого имущества делает невозможным разграничение и земельного участка. Отсутствие документов объясняется тем, что не всегда имущество, передаваемое в пользование предприятия (учреждения), закреплялось за ним в установленном законом порядке (в соответствии с нормами ГК РСФСР 1964 г. и ГК РФ), в лучшем случае оно ставилось предприятием на баланс. Такая ситуация спровоцировала в последние годы массовые судебные тяжбы. Однако до момента установления собственника здания, сооружения, находящегося на земельном участке, невозможно приступить к разграничению права на земельный участок.
Все эти сложности в определении оснований разграничения государственной собственности на землю привели к выводу о необходимости пересмотра таких оснований. Например, учитывая то, что собственник здания, сооружения имеет право на земельный участок под ним в силу общих норм земельного законодательства, вряд ли необходимо устанавливать какие-то особые условия для публичных собственников. Только в отношении публичных собственников получение участка в таком случае должно быть бесплатным. Кроме того, уже упоминавшимися федеральными законами признано право федеральной собственности на ряд земельных участков и земель, повторное их упоминание в качестве объектов разграничения необоснованно.
По предварительным подсчетам Росимущества на территории Мурманской области в федеральной собственности останется 99,2 % земель, на территории Республики Карелия — 96 % земель, на территории Приморского края — 80 % земель, на территории Москвы — 60 % земельных участков. Такое распределение земельных участков вполне объяснимо: большое количество федеральных объектов недвижимого имущества, а также большая протяженность земель лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов федерального значения, участков недр. Но это еще и наиболее доходные земли, способные значительно пополнять бюджет Российской Федерации. При этом в собственность субъектов РФ преимущественно перейдут земли промышленности. Муниципальными образованиями не раз высказывались серьезные сомнения в рентабельности земель, которые перейдут в их собственность, что существенно отразится на доходности бюджетов муниципальных образований. Общая площадь, которая будет разграничена на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, составляет 1580,2 млн. га, что составляет 92,4 % земельного фонда страны1.
