Содержание к диссертации
Введение
I Возникновение и развитие экологического контроля в России: исторический опыт правового регулирования 1917-1991 гг 23
1.1. Становление правового регулирования пользования природными объектами по русскому праву 24
1.2. Регулирование управления и контроля за использованием природных ресурсов в первых декретах РСФСР и в законодательстве 20-30-х гг 34
1.3. Закрепление ведомственно-отраслевой системы управления и контроля в законодательстве 30-70-х гг 47
1.4. Реформы ведомственно-отраслевой системы экологического управления и контроля по законодательству 70-80-х гг 57
1.5. Формирование системы органов экологического контроля на оазе специально уполномоченных органов в 1988-1991 гг 68
2. Методологические основы экологического контроля .78
2. 1 . Современные философские и естественно-научные представления о типах взаимодействия общества и природы 79
2.2. Новейшее понимание международных принципов экологической деятельности и требования кэкологическому контролю 84
2.3. Традиционные теоретические основы экологического контроля и результаты их применения в практике контрольной деятельности 96
3. Контроль как функция экологического управления... 106
3.1 . Понятие экологического контроля: цели, функции, формы, принципы, методы. ,. 107
3. 2. Система видов экологического контроля 119
3. 3. Экологический мониторинг. 163
3.4. Экологическая экспертиза 174
4. Контроль как гарантия эффективности экологической деятельности. — . ... 197
4.1. Место контроля в системе гарантий эффективности экологической деятельности 198
4.2. Новый организационный механизм экологического контроля 207
4.3. Создание экономического механизма обеспечения экологического контроля 243
4. 4. Экологический кодеке республики в составе Российской Федерации как элемент нового правового механизма экологического контроля 274
Заключение. 287
Приложение 1: Словарь эколого- правовой терминологии 290
Приложение 2: Постатейная схема Экологического кодекса республики в составе Российской Федерации. 298
Библиография 315
- Становление правового регулирования пользования природными объектами по русскому праву
- Закрепление ведомственно-отраслевой системы управления и контроля в законодательстве 30-70-х гг
- . Современные философские и естественно-научные представления о типах взаимодействия общества и природы
- . Понятие экологического контроля: цели, функции, формы, принципы, методы.
Введение к работе
"Времена, когда объясняли во введении пользу науки или знания, коему книга посвящалась... миновали; нынче верят тому что всякий добросовестный труд полезен и что пользе той россказнями не псдспоришь... "/1/
Ироничное замечание это, сделанное В. Е Далем, порождает желание ограничить вводную часть данной цитатой и перейти к существу вопроса. Но вместе с первым желанием приходит и второе - предъявить "визитную карточку" проблемы, имя которой вынесено в название диссертаций. Показать ее с тем, чтобы заинтересовать читателя или, по крайней мере, сэкономить его время.
Сложившееся положение с контролем за использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды - он будет далее именоваться экологически контролем - представляет собой один из парадоксов, которыми так богато время нынешнее. Суть его состоит в том, что такой контроль вроде бы проводится, существует. Но его как будто и... нет!
В Национальном докладе Российской Федерации к Конференции в Рио-де-Жанейро официально заявлено, что кризисную экологическую ситуацию в России определяли и усиливали в числе прочих такие факторы, как централизованное командно-административное управление народным хозяйством на базе монополии государственной собственности на основные средства производства и природные ресурсы в отношении использования которых, таким образом, государство контролировало само себя; отсутствие у населения возможности влиять на принятие решений о размещения новых производств и развития действующих, закрытость для общественного экологического контроля производств военно-промышленного комплекса /і/.
Одновременно, установление в федеральном Законе "00 охране окружающей природной среды" правовых основ экологического контроля, закрепление в Межправительственном Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. договоренности о том, что проведение согласованного экологического контроля является одним из основных направлений сотрудничества государств Содружества, предполагают необходимость разработки современной теории экологического контроля, закрепление в законодательстве новых, соответствующих международным, подходов, критериев (показателей), методов и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей природной среды и антропогенных воздействий на нее, В этой связи тему диссертационного исследования нельзя не признать актуальной
В такой ситуации желание доискаться причин означенного парадокса вряд ли можно рассматривать лишь как личный интерес автора: проблемы экологического контроля из актуально-рядовых превратились в неотложные. Да еще в такие, которые нужно было решить, как говорится, еще вчера. В этой связи тему диссертационного исследования нельзя не признать актуальной,
Но ее трудно назвать, перефразируя известное выражение, темой "приятной во всех отношениях". В процессе исследования выяснилось, что причины суш ствуюшэго здесь неблагополучия нужно разделить на общие и частные. И если частные у многих специалистов давно, что называется, на слуху (ведомственно-отраслевой принцип организаций контроля, игнорирование экономических методов воздействия на подконтрольные объекты, слабое материально-техническое обеспечение органов государственного контроля, остаточный принцип их финансирования, отсутствие прямого общественного контроля и др.), то об общих долгое время предпочитали не говорить. Ведь они - отражение недостатков в политической, экономической, организационной, правовой, идеологической системах общества. Следовательно, их устранение связало с изменением этих систем.
Потребовалось отойти от ряда стереотипов» от принципа "нас так учили". Бе потому, что учителя были плохими. Наоборот. Просто жизнь в который раз показала, что даже самые хорошие теории - это не догмы, а руководство к действию.
К действию побуждали и результаты изучении степени иссдедованностм темы. "До сих пор советская юридическая наука и особенно теория права не ставили специальной аадачи исследовать природу и содержание контрольной деятельности, раскрыть ее структуру, функции и выяснить общее и особенное Е сопоставлении с правотворчеством и правоприменением" /1/. Этот вывод в отношении общей теории контрольной деятельности, сделанный несколько лет назад, Е значительной степени верен и ныне применительно к теории экологического контроля.
Специалисты, занимавшиеся теорией, а также административно-правовыми проблемами управления и контроля, предпочитали не углубляться в экологическую сферу /1/.
В эколого-правовой литературе вопросы контрольной деятельности исследовались прежде всего Б рамках общей теории экологического права ((ХС. Колбасов, R В, Петров, Ю. С. Шемшученко и др.) /3/, излагались в учебниках и учебных пособиях /3/? ряде статей /1/. І На монографическом уровне они рассматривались также в качестве неотъемлемой части охраны окружаюшэй среды в промышленности //, сельском хозяйстве /3/, в городах /4/, от загрязнения токсичными веществами /5/; природоохранной деятельности общественных организаций /6Л
Одновременно исследовались организационно-правовые проблемы смежных с контролем видов деятельности, например экологической экспертизы /1/Л мониторинга /2Л природно-ресурсовых кадастров /3/. Анализировался зарубежный опыт работы в области экологического контроля /4Л
Специальные же монографические изыскания единичны и посвящены проблемам контроля за охраной отдельных природных объектов, например, атмосферного воздуха /5/; за соблюдением некоторых видов специальных правил, в частности санитарных правил и норм охраны окружающей среды /6/.
Все это и обусловило выбор цели диссертационного исследования - обоснование теории экологического контроля как самостоятельного направления экожэго-щивовой науки»
Названная цель предопределила постановку следующих задач:
і. Изучение национального исторического опыта развития контроля за использованием природных ресурсов и их охраной.
2. Оценка современного состояния целевой, функциональной и структурной систем экологического контроля: целей, задач, функций, форм, методов; объектов, органов, практики контроля, а также их правовой регламентации; обоснование прогноза их развития; установление роли контроля в механизме правового регулирования природопользования и охраны.
3. Разработка на этой основе концепции экологического контроля.
4. Моделирование новых организационных структур экологического контроля и регулирующих зколого-контрольные отношения систем правовых актов на различных уровнях (федеральный, субъектов федерации, местный).
Выбор таких цели и задач предопредилили предмет исследования. Им является совокупность общественных отношений, складывающаяся в сфере экологического контроля и обеспечивающий их регулирование комплекс правовых, экономических, политических, организационных и иных средств:
- система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащиеся в них нормы права, а также правоотношения в сфере экологического контроля и смежных с ним сферах деятельности;
- практика реализации указанных законодательства, правовых норм и правоотношений;
- опыт контрольной деятельности органов государственного, проивводственного и общественного контроля, а также практика проведения государственных и общественных экологических экспертиз;
- опыт законопроектной работы в области охраны окружающей природной среды, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасности в промышленности, в особенности - разработки, касающиеся деятельности соответствующих органов контроля (надзора);
- научные исследования, предметом которых являлись правовые, экономические, философские, исторические, естественно-научные и иные аспекты эколого-правовых проблем вообще и контроля за природопользованием и охраной окружающей природной среды, в особенности.
Ео всех случаях, где это было возможно, предметом исследования по названным выше позициям являлись так же материалы по истории проблемы и зарубежный опыт. Автор счел возможным также обобщить собственный опыт участия в законопроектных работах в качестве разработчика, консультанта или эксперта, а также в проведении государственных экологических экспертиз ряда проектов.
Методологической основой исследования послужили современные естественно-научные и философские представления о типах и формах взаимодействия живых организмов и человека е окружающей их природной средой; общепризнанные международные принципы экологической деятельности в их новейшем понимании; конституционные положения, определяющие основы деятельности Российского государства и общества в экологической сфере., закрепляющие экологические права и обязанности человека и гражданина, гарантии их реализации.
В работе над диссертацией использованы три группы методов исследования: а) установления единичных фактов и системы сбора первичных данных: анализ нормативных правовых актов и иных источников; б) обработки первичных данных: описание, обобщение. классификация, анализ и синтез, поиск закономерностей; в) сравнительного анализа результатов обработки первичных данных.
Теоретическую основу исследования составили труды в области общей теории права С. С. Алексеева, В. Д. Зорькина; теории экологического права 0.0. Колбасова, Б. В. Петрова, Ю. С, Шемшученко; теории управления и контроля, государственного и административного права В. М. Горшенева, їй М. Козлова, Б, IL КурашЕили, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, 11 И. Пискотина, М. С. Студеникиной, Е. С. Фролова, И. Б. Шахова.
В процессе работы над диссертацией изучены разработки специалистов в области экологического, земельного и других природноресурсовых отраслей права В. И. Андрейцева, М. М. Вринчука, Р. Д. Ботолепова, Е Г. Жаворонковой, А. И- ЛОнотова, JL А. Заславской, Ж И. Козырь, О. М. Козырь, Е. Е Колотинской, О. И. Крассова, В. В. Круг лова, Е Р. Малышевой, Е И. Малышко, В. Л. Мунтяна, Е Е Осокина, И. Ф. Панкратова, Г. Е Полянской, Б. Г. Розовского, А. Г. Тарнавского, А. А. Транина, А. С. Шестерюка.
Использованы также работы экономистов, философов, историков, биологов, представителей других отраслей знаний, исследовавших те или иные экологические проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации - СЕ БобылеЕа, В. И. Данилова-Данильяна, Е Е Дубинина, Е Е Воронцова, Ю. А. Йзраэля, Г. В. Платонова, Е Ф. Реймерса, А. В. Яблокова.
Особое место среди источников занимают труды великих представителей русской культуры: философа Е А. Бердяева, писателя и филолога В. И. Даля, историка В. О. Ключевского.
В диссертации по-новому решен ряд вопросов. К ним относятся:
1. Обоснование теории (концепции) экологического контроля.
2. Разработка концепции развития законодательства об экологическом контроле (как составной части формирующейся системы экологического законодательства).
3. Обоснование структуры экономического механизма экологического управления и контроля, ключевые элементы которого - экономическое стимулирование разумного природопользования, экологически безопасной деятельности предприятий и предпринимателей, экологическая индустрия как самостоятельная отрасль (отрасли) хозяйства, рынок экотехники и услуг, финансовая экологическая база.
4. Установление путей формирования нового организационного механизма контроля, опирающегося на самоконтроль предприятий в сочетании с выборочным государственным контролем, экологическую экспертизу, процедуру заявления о влиянии на окружающую среду.
5. Аргументация необходимости и выбора путей перехода от концепции участия общественности в экологическом управлении и контроле к концепции прямого общественного управления и контроля; разработка соответствующих процедур.
6. Установление (уточнение) и классификация причин современного состояния экологического контроля как контроля формального, а не реального.
7. Классификация исторических этапов правового регулирования в России (с 1917 г. по н/вр.) отношений контроля за природопользованием и охраной окружающей природной среды; установление основных тенденций формирования системы органов государственного экологического контроля.
На защиту вьиосятся следующие теоретические выводы и ПОЛОЖенИЯ:
1. Разработка концепции экологического контроля предполагает определение (уточнение), обоснование, развернутую характеристику таких ее элементов как: понятие экологического контроля; его цели; принципы контроля; виды контрольной деятельности; задачи контроля применительно к каждому из видов; функциональная и структурная организации контроля, соразмерные его целям и задачам; формы контроля; методы контроля; механизмы контроля; социально-экономический прогноз реализации предлагаемой концепции экологического контроля.
Й. В основе концепции экологического контроля лежит понимание его как функции, гарантии и правовой формы экологической деятельности.
Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью представляет собой систему действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях.
Экологический контроль как гарантия экологической деятельности является способом обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элементом экономического механизма решения экологических проблем, а издаваемые для или в процессе его осуществления акты применения права - элементом правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности представляет собой систему действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, об охране окружающей природной среды, об использовании природных ресурсов, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формирования адекватного происходящим в этой области изменениям нового законодательства, в том числе путем прямого контроля, экспертизы законопроектов.
3. Выделяются цель, подцели и задачи экологического контроля. Его цель совпадает с целью всей экологической деятельности - удовлетворение справедливых социальных, экономических, экологических потребностей нынешнего и будущих поколений. Его подцелями являются обеспечение; а) социально адоровой и безопасной, б) экономически продуктивной в) экологически целостной и разнообразной окружающей природной среды, т. е. достижение и поддержание такого ее качества, при котором: воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой; разработка природных ресурсов ведет к экономическому росту и устойчивому развитию общества; достигается защита и восстановление здорового состояния и целостности экосистемы, зашита разнообразия флоры и фауны. Задачи экологического контроля определяются применительно к его видам.
4. Принципы экологического контроля можно подразделить на общие и специальные. Специальные принципы экологического контроля должны определяться исходя иа общепризнанных международных руководящих принципов контроля, с учетом специфики контроля экологической деятельности. Это принципы;
а) независимости контрольных органов и их должностных лиц;
б) иммунитета хозяйственной деятельности от незаконного вмешательства органов контроля; в) разграничения контрольных и хозяйственных функций; г) приоритета предупредительного контроля, дЗ приоритета финансового контроля, е) принцип контроля результата экологической деятельности; ж) принцип самоконтроля предприятий; з) принцип законодательного ограничения сроков функционирования органов экологического контроля, действующих в составе центральных органов государственного управления; и) принцип информационного, научного и кадрового обеспечения контроля.
5. Е подходе к определению видов экологического контроля заложены три следующие посылки. В их традиционную классификацию - государственный, производственный, общественный, ведомственный - последний вид не включен. Во-вторых, она должна быть дополнена классификацией видов государственного экологического контроля по критерию принадлежности органа контроля к одной из трех ветвей власти. С этих позиций выделяются законодательный, исполнительный, судебный виды государственного экологического контроля. Наконец, в его систему не могут быть включены мониторинг окружающей природной среды и экологическая экспертиза. Они хотя и имеют сферы пересечения с экологическим контролем, но все т представляют собой самостоятельные виды управленческой деятельности.
6. Экологический контроль обладает собственный! функциями: информационной, предупредительной, коррегирующей, правоохранительной.
7. Система федеральных органов государственного экологического контроля должна включать: а) высшие органы государственной власти; б) высшие органы исполнительной власти; в) специально уполномоченные органы экологического управления и контроля - федеральное Министерство, курируемое непосредственно Президентом, и его органы на местах; г} центральные органы исполнительной власти (министерства госкомитеты, федеральные службы и агентства); д) краевые, областные, автономных образований и местные Советы народных депутатов и соответствующие администрации.
8. Эффективность работы правового механизма экологического контроля зависит предде всего от качества его базового элемента - правовых норм, регулирующих отношения в данной области. Эти отношения должны регулироваться законодательными актами- Вэзмоявн следующий вариант построения их системы: Основы законодательства об охране окружающей природной среды Российской Федеращш (на баае одноименного действующего Закона); Экологические кодексы республик в составе Российской Федерации; Экологические уставы краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; правовые акты об охране окру-жающей природной среды автономных образований (их форма определяется в зависимости от национальных традиций); Положения (уставы) об охране окружающей природной среды района, города, поселка, села.
Концепция Экологического кодекса республики в составе Российской Федерации включает обоснования и характеристики; необходимости его принятия, формы акта, его места среди других актов действующего законодательства, целей, задач, основных положений будущего акта, а также оценку социально-экономических и иных последствий его применения 10. Создание нового организационного механизма якелогического контроля предполагает решение ключевой проблемы - закрепление на законодательном уровне статуса Минзкологии России как государственного органа, специально уполномоченного на осуществление государственного экологического контроля. При этом: курировать Минэкологию России должен Президент России, а не один из вице-премьеров; ее органами на местах должны быть не только представительства, но и местные органы едююй системы экологического контроля; Минэкологии России не должно включаться в ресурсный или любой другой блок; в случае выделения из Минэкологии комитетов по лесу, водным ресурсам, гидрометеорологии и мониторингу, они, равно как и иные органы, не должны сочетать хозяйственные и контрольные фунтами.
Предлагается ввести систему, по которой функции государственного экологического управления и контроля могут быть предоставлены другим центральным органам исполнительной власти только в законодательном порядке на определенный срок, продление которого прямо зависит от результатов их деятельности и осуществляется путем внесения изменений Е закон.
11. Правовое регулирование экологического контроля должно быть "замкнуто" на экономическмй механизм обеспечения экологической безопасности охраны скружаюшэй природной среды и разумного природопользования, который, в дополнение к экономическому стимулированию природоохранной деятельности предприятий, учреждений и организаций должен включать финансовую базу, экологическую индустрию (экобизнес), рынок экологической техники и услуг.
Практическая зиачююсть содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций подтверждается тем, что они использовались;
1. Е подготовленных с участием автора проекте Основ санитарного законодательства Союза ССР и республик (1989 1991 гг.). проектах Санитарных кодексов России и Казахстана (1991-1992 г.); в проекте Экологического кодекса РСФСР (1991), на базе которого разработана предлагаемая в настоящей работе модель Экологического кодекса республики Б составе Российской Федерации [1992 г.); в концепции и схеме Закона РФ "О безопасности Б промышленности" (1992 г.).
2. Б разработанных автором или с участием автора утверлщенных правовых актах: Инструкции о порядке привлечения должностных лиц и гравдан к административной ответственности за санитарные правонарушения и Инструкции о порядке приостановления или прекращения работ Государственной санитарно-эпидемиологической службой России [утверждены приказом Госкомсанэпйднадзора России "Об утверждении инструкций и учетных форм" от 8 мая 1992 г, N 47).
3. В практической деятельности при совдании экологических слулй гг. Казани и Щелкова Московской области (в виде методических и иных рекомендаций в рамках научно-исследовательских работ по договорам с органами местного самоуправления и (или) предприятиями и органшациями этих городов); при проведении государственных экологических экспертиз ряда проектов промышленных предприятий в составе экспертных комиссий бывшей Госкомприроды РСФСР.
4. В процессе преподавания правовых дисциплин: в учебниках и учебных пособиях, в курсе "Экологическое право" и спецкурсах для студентов юридического факультета МГУ, з учебно-методических пособиях для слушателей Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (1990-1991, 1991-1992 уч. гг.), Центрального института усовершенствования врачей (1990-1991 уч. г.), Открытого экологического университета при МГУ (1991-1992 уч. г.), Института бизнеса при Союзе предпринимателей и арендаторов (1990-1991, 1991-1992 уч. гг. ;.
Аппробацкн результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения, а также практические рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры экологического и земельного права Кридического факультета МГУ им, М. В. Ломоносова (1991 и 1992 гг.),
Они излагались в виде доклада на Межвузовском семинаре по экологическому праву (г. Пушкино, 1991 г.), докладывались на международных конференциях (ПНР, г. Гожов ЕеликопсльскиД987 г.; ЧССР, г.Брно, 1989 г-); представлялись в виде сообщений и (или) их тезисов на более чем ЕО всесоюзных, республиканских и региональных конференциях, совещаниях, семинарах, школах, круглых столах, в том числе по проблемам; выполнения правовых требований охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности (г.Уфа, 1984 г.), в юридической науке и практике (г.Москва, 1984 г.). в условиях ускорения научно-технического прогресса (г. Москва, 1986 г.), гражданско-правовой защиты имущественных интересов гравдан и организаций (г. Алма-Ата, 1986 г.), в деятельности арбитража (г. Москва, 1988 г.), концепции Закона СССР об охране природы (г.Москва, 1988 г.) проекта УК РСФСР (г.Москва, 1989 г.), истории взаимодействия обшэства и природы (г.Шсква, 1990 г.), прогнозирования кризисов, включая экологические (г- Москва, 1991 г,), самоуправления в районе (городе) на этапе перехода к рынку (г.Москва, 1991 г.), государственной экологической экспертизы (г.Львов, 1991), новых союзного и российского земельных законов (г. Москва, 1991 г. , а 992 г.) и др:
Основные положения диссертации опубликованы в 41 научной работе общим объемом 5Е п. л. , включая статьи на польском, чешском и украинском языках.
Структура диссертационного исследования. Диссертаций состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии,
В введении охарактеризована актуальность темы Диссертации; определена степень ее исследования Б эколого-правовой литературе; определены цели и задачи диссертационного исследования; сформулированы те из полученных Б результате исследования теоретических выводов и положений, которые по мнению автора обладают научной новизной и выносятся на защиту; дана характеристика практической значимости работы и информация о результатах ее практической аппробацш; показана структура и изложено краткое содержание работы.
Б Главе 1. "Возникновение и развитие экологического контроля в России: исторический опыт правового регулирования 1917 -- 1992 годов"; рассматривается становление правового регулирования управления и контроля за использованием природных ресурсов в первых советских и российских декретах, в законодательстве 1920-30-х годов; прослеживается закрепление ведомственно-отраслевой системы управления и контроля в законодательстве 1930-70-х годов; исследуются попьггки реформ указанной системы по законодательству 1970-80-х годов; анализируются процессы формирования системы экологического контроля по новейшему российскому законодательству 1991-199Й годов.
Глава 2. "Методологические основы экологического контроля" содержит результаты и обобщения современных естественно научных, философских и правовых воззрений на типы и формы взаимодействия общества и природы, суишость коптроли в этой области, конституционные положения, лежащие в основе правового регулирования возникающих здесь общественных отношений.
Глава 3, "Контроль как функция управления экологической деятельностью" посвящена анализу понятия экологического контроля, его целей, форм, методов, видов; исследованию таких смежных с ним функций экологического управления, как экологический мониторинг, экологическая экспертиза.
В Глаєе А. "Контроль как гарантия эффективности механизма охраны окружающей среды и природопользования" анализируется место контроля в системе таких гарантий; исследуется новый организационный механизм экологического контроля; рассматриваются перспективы созданий экономического механизма обеспечении экологического контроля; излагаются варианты развития законодательства об экологическом контроле, концепция модели Экологического кодекса республики Е составе Российской Федерации.
В тексте имеются; Окема і. "Спираль" развития органов экологического управления и контроля" (с, 77}, Схема 2. "Современная система органов экологического контроля Российской Федерации" (с.127), Схема 3. иПроектируемая система органов экологического контроля Российской Федерации5 (с. 219), Таблица 1. "Опенка воздействия на окружающею среду по законодательству Нидерландов, Норвегии, ФРГ, США, ЕЭС" (с. 242).
В Приложении і дан Словарь эколого-правовой терминологии, Е Приложении 2 - Постатейная схема модели Экологического кодекса республики в составе Российской Федерации.
Библиография включает 141 источник.
Становление правового регулирования пользования природными объектами по русскому праву
История правового регулирования людьми отношений по использованию ими природных объектов насчитывает десятки тысячелетий, а правовые нормы, которые сегодня мы назвали бы природно-ресуроовыш,- едва ли не самые древние в ряду других юридических правил поведения. Нельзя сказать, что эта история и эти нормы в правовой литературе не изучались /1/. Однако казалось, что ценность исторического "наследства" не совсем соразмерна тому интересу, который проявляли к нему "наследники1 . Это впечатление (может быть весьма субъективное) побудило автора совместно со специалистами по истории русского, советского права - Т. Е. Новицкой и всеобщей истории права С. В. Іїиркиньім предпринять в 1989-1991 гг. специальное исследование, основные результаты которого были опубликованы в серии статей. В них был дан анализ текстов обиеизвестнш и доступных памятников права. Это делалось с тем, чтобы (ни в коей мере не претендуя на создание исчерпывающей картины) Охрана окружающей среды в городах. Организационно-правовые вопросы / Отв. ред. КХ С. Шэмшученко. Киев» 1981. С. 273-295; и др. проследить основные идеи, подхода к регулированию отношений природопользования и соответствующие им правовые нормы и институты.Изучение названной практики правового регулирования позволило сделать ряд выводов /1/.
Прежде всего, такое регулирование первоначально предопределялось природный факторами, В тех местах, где необходимые для жизнеобеспечения людей природные ресурсы были ограничены, правовые нормы устанавливали такой режим их использования, который позволял бы удовлетворять естественные потребности людей в питьевой воде и плодородных землях (ограниченных и потому ценных), разумное ведение хозяйства в данных природных условиях.
Другую картину являло собой правовое регулирование в регионах, где запасы тех или иных природных ресурсов были огромны, а масштабы их использования ограничены, что Б совокупности не влекло за собой угрозы их истощения ИЛИ уничтожения как средства и условия жизни. Более того, в этом случае естественная природная среда противостояла человеку в качестве силы, с которой нужно бороться, чтобы въишть, например леса в местах франкских и русских поселений. Здесь правовое регулирование природопользования определялось преимущественно экономическими факторами, шло через механизм охраны собственности - сначала общинной (коллективной), а
Далее дано по: Голмченков ІК, Новицкая Т.Е., Чиркин С. В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы /У Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право.1 ПП-1 МИ П СП- Р - 2Q -затем и частной. Прослеживается и сочетание этих подходов, которое затем эволюционизирует (по крайней мере до середины XIX в.) в сторону приоритета охраны частной собственности. Природные факторы здесь также воздействуют на характер общественных отношений природопользования, но больше опосредствовано: наличие рек предопределяет сеть торговых путей и местоположение торговых центров, а это в свою очередь, определяет, какими природными ресурсами выгоднее торговать, а, следовательно, использовать (заготавливать) и охранять как имущество, объект собственности. Увеличение масштабов хозяйственного воздействия на природу приводит к появлению отношения к отдельным природным объектам как к "общему" ресурсу. Их использование ограничивается или даже запрещается для одних целей в интересах ведения других видов хозяйственной деятельности, которые определяются государством как приоритетные. Одновременно интенсификация использования природных ресурсов, по мере роста культуры общества, приводит к осознанию необходимости охраны мест проживания (среды обитания). Предпринимаются попытки правового регулирования природопользования в обидах интересах поддержания чистоты, порядка, борьбы с эпидемиями и др. Очевидно, что при определенной обіцности развития различные страны имели специфику правового регулирования отношений природопользования, определяемых различными комбинациями их природных, экономических и культурных особенностей. Русь, Россия не являлась исключением.
Закрепление ведомственно-отраслевой системы управления и контроля в законодательстве 30-70-х гг
"В начале 30-х годов, как пишет 0. С Колбасов,- произошло рассредоточение природоохранителъвых функций между равличными ведомствами - Наркомземом, Наркомпищепромом, Комитетом по заповедникам, Госсанинспекциейs Горным надзором и местными органами власти"/!/. Однако можно утверждать, что это "рассредоточение" не свидетельствовало о децентрализации управления охраной природы (волна децентрализации управления народным хозяйством, поднятая нэпом, почти не коснулась сферы охраны природы). Оно было лишь проявлением тенденции соединения Б одном органе функции хозяйственного использования природного ресурса с его охраной и контролем за использованием. УЬжо, вероятно, согласится с тем, что первоначально в основе такого подхода лежала идея слияния интересов ведомств с интересами "трудового народа" /2/. Однако в основе дальнейшего развития ведомственно-отраслевого принципа лежали уже другие идеи, политические и экономические процессы. "С переходом от нэпа к жестким, централистеко-нажимным способам осуществления индустриализации и коллективизации возникла административно-приказная система управления и юридического регулирования". Вот одна из оценок-этих идей и процессов, их влияния на управление и право, принадлежащая В. Д. Зорькину /1Л пожалуй, типичная для современных правовых воззрений. Следует подчеркнуть, что в управлений охраной природы эта тенденция наметилась гораздо раньше, уже в 1919-1920 гг. Так, в задачи ГлаЕрыбы при Наркомпроде входили организация и ведение рыбного хозяйства, включая добычу рыбы "в общегосударственном масштабе", и, одновременно осуществление "мер охраны водных пространств", а также "наблюдение за правильным применением действующих законов и правительственных распоряжений в области рыбоводства и рыболовства 1 /2Л По Декрету СНК Чї0б охоте" от SO июля 1920 г. Яаркомвем должен был осуществлять ведение охотхозяиства и вместе с тем охрану
Такой подход развивался далее и в отношении других природных ресурсов. Постановление СТО "О реорганизации лесного хозяйства и лесной промышленности" от 12 июля 1929 г. установило, что в число основных лесозаготовителей входят лесозаготовительные органы наркомземов и Народного комиссариата путей сообщения (НКПО), Е то ж? время оно возложило на НКПС охрану лесов, переданных ему в долгосрочное пользование (на 60 леч). Чуть позднее постановлением ЦИК СССР "Об образовании 1. Зорькин В. Советская правовая доктрина: опыт и уроки // Коммунист. 1989. N 1. С. 109. 2. Декрет СНК от 26 февраля 1920 г. "О реорганизации главного управления по рыболовству и рыбной промышленности в России и его органов на местах". Ст. 3 "б","а", "и". - 49 -Народного комиссариата земледелия СССР" от 7 декабря 1929 г, на этот наркомат было возложено наблюдение за ведением лесного хозяйства (п.2). В 1927 г. учреждается Горный надзор при ВСНХ /1Л Так получал "путевку в жизнь" ведомственно-отраслевой принцип управления и контроля в области охраны природы. Дела не меняет тот факт, что в соответствии с Положением об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденным постановлением ВЦИК и СНК КЖР ст 30 марта 1931 г. , к компетенции местных органов власти было отнесено издание обязательных постановлений по вопросам проведения санитарных мероприятий, охраны лесов, рыбного и охотничьего промыслов /Л Дальнейшее раавитие событий показало, что "заказывать музыку" будут не они. Постановлением СНК СССР "00 организации лесного хозяйства" от 31 июля 1Q31 г. контроль за соблюдением режима водоохранных лесов лесопромышленной зоны и за использованием лесов местного значения был возложен на НКШ (по.6, 10), Затем свои позиции в управлении рыбным хозяйством укрепил Народный комиссариат пищевой промышленности. Б соответствии с постановлением СНК СССР от 25 сентября 1935 г. заведование водоемами общесоюзного значения (в рыбохозяйственном отношении)? регулирование в них рыболовства и надзор за ним, а также проведение мер по воспроизводству и охране их рыбных запасов возлагались на Рлаврыбвод в составе Наркошишэпрома. В 1936 г. образуется союзный Наркомат здравоохранения. Б его ведение передается Государственная санитарная инспекция /І/, в функции которой помимо установлення основных правил охраны водопроводов и источников водоснабжения был включен контроль за сбросом в водоемы неочищенных сточных вод /2А Так формировался в 30-е гг. ведомственно-отраслевой принцип управления и контроля в области природопользования и охраны природы. Война обострила противоречия в этой сфере общественных отношений. Они проявились в двух тенденциях, нашедших отражение в законодательстве того периода; а) усиления эксплуатации природных ресурсов; 5) дальнейшей централизации управлении и контроля путем создания новых природоохранительных органов или наделения старых более широкими полномочиями
. Современные философские и естественно-научные представления о типах взаимодействия общества и природы
В новейших исследованиях отечественных биологов и философов, занимающихся методологическими проблемами познания живой природы, на основе современных данных выделяются два типа взаимодействия живых организмов с окружающей их природной средой /ІЛ Первый - соответствует биотической форме жизнедеятельности /2/. Он возншїаєт с появлением жизни на земле и характеризуется "естественным равновесием" биосферы. Такое равновесие обеспечивается действием не только законов, регулирующих физико-химические (геологические, тектонические и др.) процессы, но и, в дополнение к ним, всеобщими законами существования и эволюции органического мира. Этот тип взаимодействия характеризуется следующим: а") воздействие окружающей природной среды на организм является преобладающим; б) реагирование организма на это воздействие (поступакшую извне информацию) выражается в приспособлении организма к всеобщим законам существования, в) преобразование организмом окружающей среды производится, но оно производится-бессознательно, просто в силу его присутствия; г) получение (использование) необходимых для жизни ресурсов происходит непосредственно из природной среды, одним и тем же способом, предопределенным природными свойствами живого организма.
Второй тип взаимодействия живого организма с окружающей его природной средой соответствует социальной Форме жизнедеятельности, Оп связан с появлением человека и человеческого общества и характеризуется угрозой нарушения "естественного равновесия" в силу того, что развитие биосферы стало определяться не только физике-химическими и биотическими, но и социальными законами. Этот тип взаимодействия характеризуется следующем: а) воздействие окружающей природной среды на человека как на живой организм ослабляется; 0) реагирование человека на поступающую извне информацию выражается в деятельности по преобразованию природной среды; в) преобразование окружающей среды производится сознательно» целенаправленно для создания условий жизни; г) получение необходимых для жизни природных ресурсов происходит опосредствовано - с применением орудий труда в процессе труда.
В теории экологического праша, пожалуй, в наиболее целостном виде философско-правовые аспекты взаимодействия общества и природы были исследованы в работах В. В Петрова С его точки зрения связи человека с природной средой Библиографию. Данное утверждение не направлено на умаление заслуг других юристов-экологов. Просто изложенные в этих работах положения явились отправными для формирования взглядов автора на данную проблему.реализуются в трех формах; экологической, экономической, эколого-экономической /I/. Содержанием экшюиетеекой формы вваимодействий- является использование, потребление природных ресурсов для удовлетворения интересов человека как части яивой природы -экологических интересов в чистой, здоровой, биологически продуктивной, генетически разнообразной природной среде. Такое взаимодействие подчиняется естественным законам существования и развития неорганического и органического мира. Содержанием экономической формы взаимодействия является использование природных ресурсов для удовлетворения интересов человека как социального организма - экономических, культурных и иных интересов объединенных в общество людей. Такое взаимодействие регулируется социальными, прежде всего, экономическими и соразмерными им юридическими законами.
Осознание человеком опасности разрушения природной среды, необходимости его предотвращения привело к возникновению новой формы взаимодействия общества и природы зіюлого-зіюномдеіеской. Ее содержание составляет охрана окружающей срелы на основе познания и учета в хозяйственной и иной социальной деятельности законов развития природы, изучения и правильного использования опыта преобразования природной среды /2/. Представляется что к определению форм взаимодействия общества и природы в рамках социального типа их взаимодействия ОС возможен несколько иной подход. Е его основе тезис о том, что формы взаимодействия предопределяется потребностями (интересами) людей. Эти интересы с достаточной долей условности можно подразделить на социальные, экономические и экологические. Естественно, что их набор, содержание и приоритеты менялись и меняются на протяжении человеческой историй. На современном этапе взаимодействие общества и природы приобрело ряд особенностей связанных прежде всего с интенсивностью, масштабами и последствиями преобразования природы. К ним относятся: 1- Регкое усиление темпов целенаправленного преобразования природы в среду обитания человека - окружающую природную среду. Эта тенденция проявляется в формировании различных зон жизнедеятельности человека с сознательно создаваемыми им условиями жизнедеятельности. Это промышленные зоны, складывающее я в результате концентрации производства; урбанизированные зоны, формирующиеся вследствие роста числа городов, концентрации Б НИХ промышленности и основной части населения; агропромышленные зоны, возникающее в результате вступления сельского хозяйства в новый этап развития машинную стадию производства, создания агропромышленных комплексов; рекреационные и лечебно-оздоровительные зоны, создаваемые для удовлетворения общественных потребностей в отдыхе, туризме, охране и восстановлении здоровья, увеличении трудовой активности людей и продолжительности жизни.
. Понятие экологического контроля: цели, функции, формы, принципы, методы.
Экологический контроль можно рассматривать в трех уровнях: как функцию, гарантию и правовую форму экологической деятельности. Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью представляет собой систему действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений Б заранее определенных целях. Этот ерев экологического контроля будет исследован в данной главе. Но можно взглянуть на экологический контроль и иначе, как на элемент механизма управления качестзом окружающей природной среды. Этот срез экологического контроля позволяет рассматривать его в качестве гарантии выполнения природоохранительных мероприятий и реализации регулирующих эти мероприятия правовых норм, способа обеспечения законности в государственном управлении охраной природы. Наконец, экологический контроль может быть предметом изучения в качестве правовой форны экологической деятельности. В этом срезе наиболее четко просматриваются связи контроля е правотворчеством и правоприменением. Хотелось бы ошибиться, но надлежащее использование двух последних потенций контроля - дело будущего. Они являются предметом исследования в следующей главе. Понятие экологического контроля: цели, футщт, фор ш, принципы, методы Характеристика экологического контроля в качестве функции управления экологической деятельностью предполагает исследование цели, принципы, виды, задачи, функциональную и структурную организации, формы и методы. Дели экологического контроля целесообразно рассмотреть в соответствии с требованиями системного анализа выделив еметецу целей, включающую конечные цели, подцели и задачи. Конечная цель контрольной деятельности, очевидно, совпадает с конечной целью всей экологической деятельности в стране. Не имеет значения, идет ли речь об учете природных ресурсов, регулировании их использовании, об экологическом планировании, нормировании или контроле, - цель у них одна, общая Действующая Конституції?. России определяет, что необходимые мерьфкологического характерфривишютея в интересах настоящего и будущего поколений (ст,18); декларирует, что государство поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию (ст. 55).
Толкование статьи 1 Закона FCS0F "06 охране окружающей природной среды т от 19 декабря 1991 г. позволяет заключить что сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности., оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды осуществляются в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Такая трактовка Б целом корреспондирует новейшим международным подходам. Как было показано ранее, целью экологической деятельности, как неотъемлемой части процесса развития., мировое сообщество считает заботу о людях нынешнего и будущего поколений, понимай под этим обеспечение справедливого удовлетворения их потребностей в областях развития и окружающей среды /1/.
Таким образом можно эВКЛЮЧИТЬ, что целью экологического контроля» совпадающей с целью всей экологической деятельности является удовлетворение справедливых социальных, экономических, экологических потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.
Подцели экологического контроля предопределяются основными формами экологической деятельности. Ими являются обеспечение экологической безопасности человека, организация рационального природопользования охрана окружающей природний среды //. Соответственно подцелями экологического контроля являются ибеспечение: а) социально здоровий и безопасной5 6.1 экономически продуктивний в) экологически целостной и разнообразной окружающей природной среды, т. е. достигни и поддержание такого ее качества, при .котором: воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой; разработка природных ресурсов ведет к з РЮНОШ чес кому росту и устойчивому развитию общества; достигается восстановление здорового состояния и целостности зкооиетеуьц защиты разнообразия Флоры и фауны.
Задачи экологического контроля определяются применительно-к конкретному его виду: государственному., производственному, общественному. Ибеєстноі что задачи органа управления предопределяют его компетенцию. Компетенция же органа очерчивается путем указания на его функции. Одновременно органу предоставляется право применять те или иные формы управленческой деятельности для выполнения имеющихся функций, Б результате возникает такой элемент компетенции, как конкретные полномочия /1Л Таким образом, в триаде "задачи - функции - полномочия" органа имеется вполне определенное соотношение элементов. А именно: для решения данной конкретной задачи орган наделяется вполне определенными функциями, а для реального осуществления этих функций - конкретными полномочиями. Следует оговориться, что для решения одной задачи может осуществляться несколько функций и наоборот. Кроме того, довольно часто функция формулируется в законодательном акте в виде задачи органа,
Экологический контроль является не только проявлением функций ряда институтов экологического управления, не и обладает собственными функциями. Система таких функций опирается на функции, свойственные любой контрольной деятельности: корректировки, социальной превенции, правоохракы /ЙЛ В то же время они отличаются по составу, содержанию, приоритетности. Экологический контроль выполняет функции; а) информационную, б) предупредительную, в) коррогируюшую.
