Содержание к диссертации
Введение
Глава I Экологическая диагностика: трехуровневый анализ 6
1.1 Экологическая проблема в Российской Федерации 6
1.2 Особенности экологической ситуации в северных регионах России 28
1.3 Общая характеристика экологической ситуации в Сургутском районе 36
Глава II Современное состояние и проблемы регулирования окружающей среды в сургутском районе 50
2.1 Правовые и оранизацнонные основы экологического регулирования 50
2.2. Практика природоохранной деятельности на территории района 63
Глава III Направления повышения эффективности экологического регулирования на уровне муниципального образования 78
3.1 Демократизация системы институтов экологического регулирования 78
3.2 Становление местного экологического программирования: алгоритм составления программ и их типовая структура 106
Заключение 119
Список литературы и источников 121
Приложения 131
- Особенности экологической ситуации в северных регионах России
- Общая характеристика экологической ситуации в Сургутском районе
- Практика природоохранной деятельности на территории района
- Становление местного экологического программирования: алгоритм составления программ и их типовая структура
Введение к работе
Актуальность исследования определена, во-первых, критическим обострением экологической ситуации в России и на ее конкретных территориях. Во-вторых, — резким повышением в условиях развертывания постсоветских рыночных реформ роли территориальных — субфедеральных и местных — органов управления в решении социально-экономических, в том числе экологических, вопросов, с одной стороны, низкой эффективностью деятельности этих органов в данном направлении, — с другой. В-третьих, — практически полным отсутствием научных исследований природоохранных проблем управления на муниципальном уровне, что негативно сказывается на степени их решения.
В этой связи целью диссертационного исследования является концептуальное обоснование направлений и мер повышения эффективности регулирования окружающей среды на местном уровне (на уровне муниципального образования), связанных с соответствующей институциональной перестройкой, а также с разработкой и реализацией местных экологических программ.
Объект исследования - функционирующая на уровне муниципального образования (на местном уровне, или «местноуровневая») подсистема формируемой в РФ системы регулирования окружающей среды, а предмет - институциональный и программно-обеспечивающий аспекты этой подсистемы. Предпосылкой и общим контекстом рассмотрения названных объекта и предмета стал эмпирический анализ экологической ситуации в России с особым упором на ее специфику в северных территориях, в том числе и прежде всего в
Сургутском районе Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) Тюменской области.
Методологической и теоретической основой диссертации послужили: 1) системный подход к исследуемому предмету; 2)ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых по эколого-экономической тематике и вопросам государственного и муниципального управления; 3) концептуальные подходы, реализованные в правовых актах РФ, региональных и муниципальных нормативных и методических документах (в том числе в законах и постановлениях Думы ХМАО и в актах местного самоуправления Сургутского района).
В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Госкомстата России и его региональных управлений, а также государственных ведомств, занимающихся экологией, прежде всего — информационно-аналитические и методические разработки Министерства природных ресурсов РФ, Госкомэкологии России и Федерального экологического фонда
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией сформулированной ее цели, заключается в разработке концепции повышения эффективности экологического регулирования на уровне муниципального образования на основе улучшения соответствующей институциональной структуры и задействования программных методов управления.
Конкретный личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту, отражен в заключение к диссертации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что обоснованные в ней выводы и рекомендации могут быть использованы в развертывании эффективных оргструктур экологического регулирования на уровне муниципального образования, в правовом и методическом обеспечении их деятельности. Возможно применение материалов диссертации в преподавании вузовских курсов государственного и муниципального управления, в системе подготовки и переподготовки кадров для местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Некоторые положения диссертации воплощены в правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа (законах и постановлениях Думы ХМАО), а также в официальных документах и материалах органов местного самоуправления Сургутского района. Соискатель принял участие в работе ряда региональных и общероссийских научно-практических форумов, в совещаниях административно-хозяйственного актива областного, окружного и муниципального уровней.
Особенности экологической ситуации в северных регионах России
Основная часть природных ресурсов находится в северных районах России. Здесь проживает всего 8% населения страны. Несмотря на это в недалеком прошлом северные территории формировали 20% национального дохода СССР. В настоящее время после нескольких десятилетий упорного "покорения" Севера стране предстоит ответить на вопрос: "а нужен ли России Север?". Постоянный срыв планов завоза топлива, продовольствия, промышленных товаров, строительных материалов по "северному морскому пути" ставит по угрозу дальнейшее пребывание людей в северных районах. Таким образом, северные районы потеряли свое былое значение, фактически став обузой для федеральных правительственных органов.
Северные районы России обладают значительным природно-ресурсным потенциалом. Однако это обстоятельство не может служить основанием для расточительного их использования и порождать иллюзию об их неисчерпаемости. Здесь следует также отметить не решенный достаточно четко для России вопрос о разделении прав собственности на природные ресурсы и произведенную продукцию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Эта проблема напрямую связана и с вопросом о получателе выгод и эффектов от охраны окружающей среды. В условиях экономического и финансового кризиса отсутствие средств у региональных и муниципальных властей приводит к усилению эксплуатации природных ресурсов в регионах для получения быстрой прибыли.
Тенденции дезинтеграции в России, кризис центрального руководства также ухудшают экологическую ситуацию. Региональные структуры власти стремятся проводить собственную экономическую политику. Это часто приводит к хищническому использованию природных ресурсов. Регионы стремятся "приватизировать" как можно больше природных ресурсов для их последующей эксплуатации и получения прибыли. В этом плане сохранение федеральной собственности на многие природные объекты представляется оправданным.
Для России чрезвычайно остро стоит проблема монополизма. Огромным монополиям в условиях отсутствия конкуренции, наличия действенных лобби в законодательных и исполнительных структурах власти, удается уделять экологическим факторам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характерна для добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация, огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки, многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промышленных гигантов, зато в полной мере отражаются на положении местного населения, лишенного качественной среды обитания. Государственная политика освоения нефтяных месторождений в шестидесятые-восьмидесятые годы сводилась к требованию скорейшего получения максимальной добычи нефти при минимуме затрат на добычу сырья. Разработка месторождений осуществлялась преимущественно вахтовым методом, обустройство месторождений нефти производилось с наименьшими затратами, в расчете на предельную интенсивность выработки месторождений и быстрое их истощение. Экологической безопасности строящихся нефтегазопромысловых объектов фактически не уделялось никакого внимания, природоохранные мероприятия практически не осуществлялись, средства, выделяемые на повышение технологической надежности трубопроводов, максимально экономились. Темпы роста добычи нефти были очень высокими. Через 25 лет после начала разработки нефтяных месторождений уровень её добычи достигал одного миллиона тонн в сутки (1987 г.).
В настоящее время на результаты деятельности нефтегазодобывающих предприятий оказывает негативное влияние ухудшение горногеологических условий извлечения нефти и высокий процент износа основных фондов. На подавляющем большинстве месторождений запасы нефти классифицируются как трудноизвлекаемые, добыча которых требует применения новых технологических методов и технических средств. За годы экономического кризиса износ оборудования, скважин, нефтепроводов на месторождениях достиг высокой степени.
Для обеспечения таких объемов извлечения углеводородного сырья нефтегазодобывающими предприятиями были построены десятки тысяч километров внутри- и межпромысловых трубопроводов, дорог, линий электропередач. Практически весь добываемый природный газ, нефть и их продукты транспортируются по трубопроводам - единственно возможному виду транспорта в существующих природно-климатических условиях. При условии соблюдения технологии прокладки и эксплуатации трубопроводный транспорт на сегодняшний день является наиболее экономичным и экологически чистым в сравнении с другими видами транспорта: автомобильным, воздущным, водным и железнодорожным.
Однако при строительстве и эксплуатации трубопроводов имеет место отрицательное техногенное воздействие на окружающую природную среду: нарушение почвенно-растительного покрова, водного режима, способствующее проявлению термокарста, термоэрозии и других негативных процессов. При авариях трубопроводов происходит загрязнение углеводородами атмосферы, подстилающих грунтов и прилегающих водоемов на значительных территориях. Сколько фактически разливается нефти точно не знает никто. В странах с передовыми технологиями потери составляют до 3-4% от объема добычи. Считается, что в России этот показатель в несколько раз ниже, но это маловероятно, ибо в стране не существует нормальной системы предупреждения порывов магистральных, межпромысловых и внутрипромы еловых трубопроводов и отслеживания экологических последствий произошедших аварий. Сведения о масштабах нефтезагрязнения, представляемые нефтегазодобывающими предприятиями, как правило, очень сильно занижены. По различным экспертным оценкам, при имеющемся технологическом уровне производства в процессах добычи, подготовки и транспортировки теряется от 1 до 16,5% добываемой нефти и продуктов ее переработки. Даже если ориентироваться на нижний предел потерь (1%), то ежегодно в окружающую среду на территории только одного Ханты-Мансийского автономного округа поступает порядка 1,5 млн. тонн нефти, не говоря о сопутствующих высокоминерализованных пластовых и подтоварных водах.
Общая характеристика экологической ситуации в Сургутском районе
Типичным северным районом России, богатым природными ресурсами, является Сургутский район, на примере которого мы и проиллюстрируем характерные экологические проблемы. Сургутский район расположен на территории Ханты-Мансийского автономного округа (в составе Тюменской области), являющегося полноправным субъектом Российской Федерации и обладающего уникальными природными ресурсами. На территории округа открыто более 500 нефтяных и газовых месторождений с запасом нефти около 20 млрд. тонн; прогнозные ресурсы оцениваются в 35 млрд. тонн. Кроме того, имеются залежи железных руд, золота, а также проявления бокситов, цинка, свинца, ниобия, тантала и других редкоземельных металлов. Свыше 70% территории округа занимают земли лесного фонда. . Сургутский район занимает более 105 тыс. кв. км и является крупнейшим и одним из наиболее развитых в промышленном отношении районом в составе Ханты-Мансийского автономного округа. По своему экономическому потенциалу район имеет не только региональное, но и общегосударственное значение. На его территории добывается около 70 млн. тонн нефти (25% нефтедобычи Российской Федерации) и около 8 млрд. куб. м природного газа, В г.Сургуте действуют две мощные электростанции ОАО "Тюменьэнерго".
Район имеет важное природоохранное значение: расположенный на его территории государственный заповедник "Юганский" играет большую роль в воспроизводстве животного и растительного мира Западной Сибири.
На территории района и г.Сургута (по данным налоговых служб) зарегистрировано порядка 9000 предприятий различных форм собственности, из них 2850 предприятий числятся в реестре Сургутсткого межрайонного комитета по охране окружающей среды в качестве природопользователей и загрязнителей окружающей среды.
Промышленность Сургутского района представляет моноотраслевую структуру: примерно 50% территории лицензировано под месторождения, добыча нефти и газа в совокупности со всей технологической и бытовой инфраструктурой является основной отраслью хозяйственной деятельности. Экономику района в основном формируют 7 крупных нефтедобывающих акционерных компаний. Около половины добычи нефти приходится на ОАО "Сургутнефтегаз", чуть меньше - на ТИП "Когалымнефтегаз", доля же остальных компаний (размещаемых за пределами района) в общем объеме добычи невелика. Второй по значению отраслью является переработка газа и конденсата, осуществляемая на заводах газоперерабатывающем и стабилизации конденсата.
Экологические проблемы Сургутского района являются типичными для северных регионов России и возникли, главным образом, вследствие форсированного освоения нефтегазовых месторождений и строительства магистральных трубопроводов, осуществляемых на фоне высокой ранимости и длительности восстановления естественных природных комплексов. В результате промышленной экспансии Сургутский район по доходам жителей, увы, не стал вторым Кувейтом, в то время как негативные последствия освоения недр уже проявили себя в полной мере. К неблагоприятным экологическим факторам, снижающим безопасность жизнедеятельности населения и имеющим антропогенное происхождение, следует отнести : значительное изъятие земель при обустройстве месторождений, строительных, геологоразведочных и других работах (как следствие — изменение баланса земельного фонда, сокращение численности оленьих пастбищ и др.); нарушение лесов и почвенно-растительного покрова (деградация или перестройка структуры растительных сообществ); развитие отрицательных физико-географических процессов (подтопление, заболачивание, развитие оползней, эрозия почв, интенсификация криогенных процессов в районах распространения многолетней мерзлоты и т.п.); углеводородное загрязнение окружающей среды (вследствие аварий и несовершенства технологий) при разведке, добыче, подготовке, транспортировке и переработке нефти; трансграничный перенос загрязненных поверхностных вод (сокращение рыбных запасов, угроза уничтожения уникальных популяций ихтиофауны Обского бассейна); снижение лесистости территории в результате пожаров и вырубки лесов (сокращение численности популяций диких животных; снижение кислорода в атмосфере и развитие гипоксии у населения). В совокупности с перечисленными, еще более осложняет ситуацию ряд факторов социально-экономического характера: неудовлетворительное развитие в населенных пунктах объектов инфраструктуры, обеспечивающих санитарные нормы проживания; недостаточная обеспеченность населения продуктами питания и высокая стоимость прожиточного минимума; значительное увеличение потоков автотранспорта (приводит к локальным превышениям ПДК по оксидам углерода, азота, серы, тяжелым металлам и канцерогенным продуктам).
Освоение и эксплуатация нефтегазовых месторождений в Сургутском районе традиционно велись без должного учета специфики местных природно-климатических условий, фоновых уровней загрязнения окружающей среды и трансформации ландшафтов. Сопутствующие интенсивной нефтедобыче сбросы и выбросы вредных веществ привели к обширному загрязнению почв и поверхностных вод, качественному истощению биоресурсов, деградации экосистем.
Практика природоохранной деятельности на территории района
Анализ структурной организации экологической деятельности свидетельствует о наличии в районе как специальных природоохранных и экологически ориентированных служб, так и отдельных подразделений, в той или иной мере учитывающих вопросы экологии в своей работе. Государственные (федеральные, областные, окружные) органы осуществляют свою деятельность на территории района через подведомственные им службы : специально уполномоченный природоохранный орган - Сургутский межрайонный комитет по охране окружающей среды; районный центр санитарно-эпидемиологического надзора; комитет по земельным ресурсам и землеустройству. отделение водной службы комитета природных ресурсов по ХМАО; лесхозы Сургутский и Юганский; охотинспекцию; рыбоинспекцию; государственный заповедник "Юганский".
Следует выделить специально организованный в структуре администрации района комитет по экологии и охране природы (выполняет возложенные на органы местного самоуправления функции), а также ряд других подразделений, курирующих вопросы управления имуществом, архитектуры и градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, здравоохранения, образования и др. Эти структурные подразделения участвуют в процедуре подготовки и принятия управленческих решений (касающихся различных сфер жизни района), от качества которых в значительной мере зависит экологическая ситуация. В районе имеется более десятка муниципальных и негосударственных предприятий;, обеспечивающих обслуживание инженерной инфраструктуры и санацию территорий. На крупных промышленных предприятиях организованы отделы окружающей среды. В их ведении разработка собственных природоохранных проектов предприятий, расчеты платежей за загрязнение окружающей среды, вопросы охраны труда.
Соблюдение природоохранительного законодательства обеспечивает Ханты-Мансийская межрайонная природоохранная прокуратура. Таким образом, в районе сложилась ситуация, объективно отражающая существующую практику управления, когда вопросами экологического регулирования занимаются природоохранные и экологические службы различной ведомственной подчиненности, имеющие различные организационно-правовые формы. Это создает ряд организационных сложностей в их совместном функционировании и не может не отразиться на эффективности принимаемых мер. Комитеты по охране окружающей среды не просто фиксируют экологическое состояние территорий, но и активно содействуют снижению негативных экологических нагрузок, предотвращению экологического ущерба и оздоровлению природной среды.
В качестве обобщающих показателей природоохранной деятельности комитетов по охране природы в Ханты-Мансийском автономном округе были приняты: объем контролируемых капитальных затрат природоохранного назначения (по всем источникам финансирования); объем предотвращенного экологического ущерба в результате осуществления природоохранных мероприятий. Если первый показатель отражает результаты усилий по активизации природоохранной деятельности на подведомственной территории и привлечению средств практически всех возможных источников на природоохранные цели (целевые программы, прогнозы, мероприятия), то второй - отражает результаты осуществленных мероприятий по снижению негативной экологической нагрузки на окружающую среду.
При сопоставлении размеров предотвращенного ущерба с объемом госбюджетного финансирования на содержание комитетов, в целом по округу на каждый рубль бюджетного содержания предотвращается ущерб в размере 204 рублей39.
Анализ освоения капиталовложений на охрану природы и рациональное использование природных ресурсов показывает, что основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере остаются средства предприятий и организаций всех форм собственности.
Основными направлениями природоохранной деятельности нефтегазовых предприятий-природользователей являются: строительство природоохранных объектов; мероприятия по охране, рациональному использованию и восстановлению атмосферного воздуха, водных ресурсов, земель, растительного и животного мира, контроль за состоянием природной среды и производственных объектов, профилактика аварий; экологическое обучение персонала.
Организация и проведение работ входят в обязанности служб и отделов охраны окружающей среды предприятий. До начала 90-х годов -при отсутствии государственной системы природоохранных органов -деятельность отраслевых природоохранных служб и отделов предприятий замыкалась на решении внутриведомственных вопросов и текущих задач. В последние годы ситуация существенно изменилась в лучшую сторону: в практическую деятельность прочно внедрилась разработка предприятиями годовых (и перспективных) планов мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, их согласование с комитетами по охране природы и местными администрациями.
Становление местного экологического программирования: алгоритм составления программ и их типовая структура
Обострение экологической ситуации в северных районах России выдвигает эту проблему в число наиболее приоритетных в системе управления на уровне муниципального образования. Не стоит перекладывать всю ответственность за обострение экологической ситуации в северных районах России на федеральный центр, регионы и газово-нефтяные монополии. Определенная доля вины ложится и на плечи местных администраций. В их деятельности имеются слабые стороны и неиспользованные возможности: Финансовые средства, за счет которых формируются местные бюджеты, увеличились по сравнению с советским периодом, однако удельный вес расходов на охрану окружающей среды как правило сокращается. Экологические программы, разрабатываемые на уровне муниципальных образований, зачастую нереалистичны и носят декларативный характер, продиктованный конъюнктурными интересами местных лидеров (особенно в период избирательных компаний); Потенциальные возможности активного участия местного населения в улучшении экологической обстановки не используются должным образом, а порой и просто игнорируются. Редки случаи тесного сотрудничества местных органов власти с массовыми экологическими движениями и инициативными группами. В результате деятельность этих движений и групп выражается в основном в форме протестов и носит временный характер. В то же время очевидно, что участие населения в решении экологических проблем может иметь созидательный и долгосрочный характер. К сожалению, приходится констатировать низкий уровень экологической культуры как местного населения, так и работников органов власти и управления. Анализ проведенных в последние годы работ экологически ориентированных служб Сургутского района выявил следующий их спектр: натурно-реализационные, инвентаризационные, исследовательские и проектные разработки. Управленческая эффективность этих работ невысока. Исследования ориентированы в основном на анализ экологической обстановки и отвечают на вопрос "что происходит?", при этом движущие силы и механизмы регулирования экологической ситуации остаются "за кадром".
Практически отсутствуют работы проектного характера, основывающиеся на "своем собственном" видении ситуации и наличии необходимых ресурсов. Вместе с тем, при отсутствии целостного видения будущего развития района, эффективность проектных разработок может быть обеспечена только за счет обязательного "достраивания1 экспертными, программными и шире - концептуальными работами.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время осуществляется преимущественно текущее планирование, в то время как стратегическому планированию (комплексному программированию) уделяется меньшее внимание. Да и собственно экологическая линия в общем плане работ по району прослеживается слабо.
Следует принимать во внимание, что основой природоохранной деятельности являются превентивные меры в рамках социально-экономической стратегии развития той или иной территории. Анализ показывает, что довольно часто затраты на ликвидацию нанесенного экологического ущерба во много раз превосходят затраты превентивного характера. Однако именно меры долгосрочного характера не являются сегодня предметом управленческих решений на уровне муниципального образования, в отличие от политики ФПГ тщательно планирующих перспективы собственного развития.
Отсутствует практика выделения приоритетных направлений. Большая часть работ осуществляется в результате реакции отдельных экологических служб на конкретные проблемно-конфликтные ситуации, либо по предложению исполнителей.
Перечисленные проблемы можно решить только в рамках целостной и реалистичной экологической программы района. Мы остановились на названии "экологическая программа" по нескольким причинам. С одной стороны, название "программа по охране окружающей среды" представляется нам слишком узким, ориентированным на стандартный набор мероприятий. С другой стороны, предлагаемые некоторыми авторами названия типа "программа перехода к устойчивому развитию", по нашему мнению, не соответствует существующим российским реалиям, обусловленным проблемами переходного периода. Термин "экологическая программа" может достаточно широко трактоваться и в то же время не несет в себе элементов утопии.
Экологическая программа должна отражать особенности экономического, социального и экологического состояния района. Основными требованиями к модели развития района в условиях переходного периода являются: оживление экономического развития с приданием ему нового качества, обеспечивающего сохранение природно-ресурсного потенциата, удовлетворение основных потребностей в трудоустройстве, продуктах питания, чистой воде и энергии и т. п. В основу экологической и социально-экономической политики района должны лечь следующие принципы:
Сохранение окружающей среды, безусловно, первично по отношению к целям экономического развития. Безопасная и здоровая окружающая среда относится к главным жизненным потребностям человека. Поэтому любые экономические цели должны быть согласованы с экологическими условиями жизни.
Цели районного развития должны соответствовать целям регионального, национального порядка, а также глобальным целям развития цивилизации. Любой вид хозяйственной деятельности должен отвечать не только территориальным нормам н правилам, но и не противоречить системе региональных, национальных, международных норм и правил.
Размещение и развитие материального производства на определенной территории должно осуществляться в соответствии с ее экологической устойчивостью к техногенным воздействиям.
Все хозяйственные начинания и проекты подлежат опережающему социальному экологическому контролю. Население любой территории имеет право на всестороннюю информацию о планах хозяйственного развития территории и об оценке возможных экологических последствий от их реализации.
Управление качеством окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов должно быть включено в единую функциональную и организационную систему управления социально-экономическим развитием района в качестве наиболее приоритетной функции.
Похожие диссертации на Совершенствование системы экологического регулирования на уровне муниципального образования (Институциональный и программный аспекты)
