Содержание к диссертации
Введение
1. Управление социальным развитием региона и роль программно-целевого подхода 9
1.1. Анализ основных задач и подходов к управлению социальным развитием региона 9
1.2. Сущность и особенности применения программно-целевого подхода к управлению социальным развитием региона 23
1.3. Анализ и выбор рациональных форм организации управления разработкой и реализацией программ в регионе 42
1.4. Цели и задачи исследования 59
2. Совершенствование программно-целевого подхода к управлению социальным развитием региона 61
2.1. Уточнение методики оценки эффективности региональных программ социальной направленности 61
2.2. Определение параметров социального развития региона (на примере Тульской области).. 69
2.3. Анализ существующих моделей планирования и управления составом и структурой целевых программ региона- 82
2.4. Математическая постановка задачи формирования комплекса целевых программ 92
2.5. Выводы 111
3. Практическое использование предложенной методики планирования и управления комплексом региональных программ (на примере тульской области)
3.1. Выбор программ для проведения расчетов и их основные характеристики ; 113
3.2. Выявление внутренних приоритетов и оценка воздействия мероприятий программ на величину локальных и общих критериев развития
3.3. Решение задачи формирования комплекса социальных программ - 141
3.4. Сравнительный анализ эффективности предложенной и существующей систем планирования и управления составом и структурой социальных программ на примере Тульской области
3.5. Выводы 163
Заключение, основные выводы и результаты 165
Библиографический список использованной литературы
- Сущность и особенности применения программно-целевого подхода к управлению социальным развитием региона
- Определение параметров социального развития региона (на примере Тульской области)..
- Математическая постановка задачи формирования комплекса целевых программ
- Выявление внутренних приоритетов и оценка воздействия мероприятий программ на величину локальных и общих критериев развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач реформирования российского общества является повышение качества управления социальным развитием государства.
Современная наука имеет в своем арсенале множество подходов к управлению социальными процессами. При этом значительное внимание в настоящее время уделяется программно-целевому подходу, позволяющему эффективно решать комплексные задачи социально-экономического развития. Сущность данного метода может быть раскрыта при рассмотрении его на фоне взаимодействия двух более общих подходов - целевого и программного.
Целевой подход представляет собой систему методов и методических приемов, обеспечивающую постоянную ориентацию управленческой деятельности, прогнозно-управленческих решений и процессов выполнения этих решений на конечные результаты с учетом перспективных целей развития. Программный подход предполагает увязку поставленных задач с ресурсами и организацию выполнения мероприятий.
Реализацией программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием региона выступает целевая комплексная программа. В общем случае данную программу можно характеризовать как инструмент решения совокупности задач различного уровня на основе анализа исходной ситуации и путей ее улучшения.
Отличительными характеристиками программы, как формы интеграции ресурсов и видов деятельности, а также организации выполнения управленческих решений, являются комплексное включение в программу всех необходимых и достаточных мероприятий, а также установление четких зависимостей и связей отдельных мероприятий и исходной задачи, позволяющих оценить их «вклад» в конечный результат деятельности.
Выполнение программы связано с централизацией функций управления, что обеспечивает решение проблем, преодоление которых в рамках существующей организационной структуры и механизма координации невозможно или неэффективно
Данный подход с наибольшей последовательностью и полнотой реализует принципы системного анализа, конкретизируя их применительно к процессам управления социально-экономическими системами, а также является основой для адекватного отражения региональной специфики, и поэтому представляет собой наиболее эффективный инструмент управления территориальным развитием.
Однако, как показал опыт реализации программ социальной и иной направленности, процесс их разработки и осуществления далек от совершенства. Глубокая критика целевых программ содержится в научных работах А.Адамеску, П.Бурака, Г.С.Бурдуладзе, Н.П.Глушенко, В.Н.Лексина, Ю.А.Селищева, А.Н.Швецова и др.
Авторы выделяют такие недостатки современного целевого программирования, как размытость целеполагания, нехватка взаимосвязей, неэффективность системы оценок, нерациональность организационных форм управления, отсутствие гибкости и др.
Очевидно, преодоление отмеченных недостатков является актуальным и позволит реализовать более эффективное управление социальным развитием территории на основе программно-целевого подхода.
Все перечисленные обстоятельства определили выбор цели исследования.
Цель диссертационной работы заключается в разработке научных и методических положений по совершенствованию планирования и управления комплексом социальных программ региона, позволяющих достичь максимального соответствия их воздействия приоритетам
регионального развития в сочетании с повышением гибкости системы управления и усилением контроля на всех этапах осуществления программ
Задачи исследования. Для достижения указанной цели в работе решаются следующие задачи:
1) построение адекватной системы показателей социального развития
региона, которая будет служить основой для оценки эффективности и сопоставления программ;
2) формирование единой методики оценки эффективности программ.
позволяющей сопоставить их по степени воздействия на уровень и динамику социального развития территории;
3) построение методики выбора состава и структуры комплекса
социальных программ, реализуемых в регионе, и создание максимально гибкого механизма распределения ресурсов между ними:
4) разработка предложений по реорганизации системы управления проектированием и осуществлением целевых программ, совершенствованию контроля обоснованности включения программ в план и распределения ресурсов.
Объектом исследования выступают целевые программы социального характера, реализуемые в рамках региона.
Предметом исследования определены методические основы планирования и управления составом и структурой социальных программ, осуществляемых в пределах административно-территориального образования.
Методы исследования: метод системного анализа и проектирования, методы математического моделирования, методы оптимизации.
Научная новизна заключается в следующем:
1. Предложено для социальных программ осуществлять оценку, во-первых, их эффективности, а во-вторых, результативности, которая выражается в прямом воздействии на уровень социального развития региона и должна применяться для взаимной увязки данных программ.
2. Введены понятия локальной и глобальной результативности, отражающие воздействие мероприятий социальной программы на величины как внутренних критериев достижения ее основных целей, так и общих критериев социального развития региона.
3. Разработана оригинальная методика оптимального планирования и управления составом, структурой, параметрами распределения ресурсов и временными характеристиками реализации социальных программ региона, которая использует математическую модель, основанную на параметрическом анализе внутренней и внешней результативности программ по отношению к изменению условий их выполнения.
4. Предложен новый комплекс показателей социального развития региона, отличающийся строгим иерархическим построением, на основе которого производится единообразная оценка результативности социальных программ.
Достоверность научных результатов подтверждается корректной постановкой задачи, применением современных экономико-математических методов, исследованием предложенной модели на экспериментальных данных с использованием средств вычислительной техники.
Практическая ценность работы. Разработанная методика обеспечивает принятие оптимальных решений органами исполнительной власти при формировании комплекса социальных программ территории.
Внедрение результатов работы заключается в осуществлении расчетов структуры и временных характеристик реализации набора целевых программ социального характера, предложенных в качестве контрольного примера. Материалы диссертации приняты к использованию в Главном экономическом управлении администрации Тульской области.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты работы представлены на Всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы» (г. Тула. 1997, ТулГУ), Всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы», посвященной десятилетнему юбилею создания экономического факультета (г. Тула. 1998, ТулГУ), Всероссийской научно-практической конференции «Экономика. Управление. Финансы» (г. Тула, 1999, ТулГУ).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, основных выводов, списка литературы из 103 наименований и приложений. Работа содержит 146 страниц машинописного текста, 20 рисунков, 18 таблиц.
Автор выражает глубокую признательность научному руководителю академику Васину Л.А. за методическую и организационную помощь, оказанную в процессе диссертационной работы, директору Главного экономического управления администрации Тульской области Фадееву ВИ. за оказанную помощь в получении необходимых материалов и консультаций.
Сущность и особенности применения программно-целевого подхода к управлению социальным развитием региона
Сущность данного метода может быть раскрыта при рассмотрении его на фоне взаимодействия двух более общих подходов - целевого и программного.
Целевой подход - это система методов и методических приемов, обеспечивающая постоянную ориентацию управленческой деятельности на конечные народнохозяйственные результаты с учетом перспективных целей развития.
Область использования целевого подхода охватывает всю систему управления экономикой. На базе целевого подхода могут быть решены такие задачи как: 1) выявление структуры всей системы целей социально-экономического развития государства или региона; 2) формирование и определение количественных характеристик целей; 3) обеспечение строгой целевой ориентации направлений мобилизации ресурсного потенциала; 4) анализ комплексных проблем социально-экономического развития, выявление совокупностей общественных и личных потребностей, связанных с нерешенностью этих проблем; 5) совершенствование системы показателей в направлении более полного отражения ими целей социально-экономического развития и целый ряд других.
Итак, целевой подход заключает в себе значительное число различных методов, направленных на обеспечение строгой целевой ориентации всей управленческой деятельности на конечные результаты. Центральное место среди этих методов занимает анализ целей управления, который заключается в конкретизации общей (исходной) формулировки цели, ее детализации до такой степени, которая позволила бы количественно охарактеризовать основные компоненты целевого состояния и связать с ними намечаемые мероприятия.
Программный подход подобно целевому имеет обширную область приложения и предполагает увязку поставленных задач с ресурсами и организацию выполнения мероприятий.
Программно-целевой подход как направление совершенствования методологии и технологии планирования, решения проблем социально-экономического развития получил широкое распространение в нашей стране в 70-х годах. Вместе с тем следует отметить, что хотя именно в этот период рассматриваемый подход был признан одним из ведущих направлений совершенствования планирования и управления, его элементы и ранее использовались в практике хозяйствования.
Обращаясь к первому опыту программно-целевого подхода, обычно указывают на план ГОЭЛРО, при разработке мероприятий по достижению целевых установок которого предусматривалось согласование социально-экономических и производственных факторов развития, подчиненность ресурсного обеспечения реализации основной цели, межотраслевая координация [7, 27, 32, 37-39, 66, 83].
Характерной чертой управления разработкой и реализацией плана ГОЭЛРО, как отмечает Е.В.Руднева, явилась «концентрация ресурсов и централизация полномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСНХ), наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужных специалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевого финансирования работ по подготовке проекта плана» [83].
Реализацией программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием региона выступает целевая комплексная программа. Науке известно множество трактовок указанного термина.
Так, например, в работе Ю.П.Иванилова, Н.Н.Моисеева и А.А.Петрова дается определение программы как средства, «с помощью которого экономическая система меняет внутреннее состояние, реагируя на воздействие внешней среды, чтобы поддержать гомеостаз» [21]. Однако необходимо отметить, что такое понимание программы является слишком широким, на что справедливо указано в [38].
В качестве более точного авторы последней публикации приводят определение Э.Б.Ершова и В.Н.Новикова: «Программа - последовательность действий, связанная единым замыслом и целью, предполагающая народнохозяйственную оценку целесообразности ее выполнения, требующая согласования с другими программами и процессами, допускающая варианты в своем осуществлении, определяющая задачи и направления научно-исследовательских и проектных работ на следующих за предварительной стадией этапах» [3 8].
Поскольку процедуры согласования различных программ и процессов связаны с межотраслевым характером взаимодействий, формируется новое определение программы как планируемого комплекса «экономических, социальных, производственно-технических, организационных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение одной, четко очерченной цели общественного развития... Программа - это процесс интеграции различных видов деятельности, необходимых для достижения поставленной цели»[38].
Трактовка программы как взаимоувязанного по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления комплекса различных мероприятий, направленного на достижение одной или нескольких целей плана ПОЛУЧИЛО широкое распространение и упоминается в большинстве работ, например, в [7, 20, 27, 32, 38, 62, 74]. Однако такая трактовка не позволяет выделить особенности программы, а также ее отличие от плана.
Попытки уточнения понятия программы на основе выявления ее отличий от плана предпринимались в ряде публикаций [37, 38, 41, 78, 52, 62, 74]. При этом специфика программ связывалась, в частности, с характером представления их целей, особенностями программно решаемых задач, осуществление которых связано с резким изменением сложившихся пропорций, структуры и темпов развития затрагиваемых сфер народного хозяйства.
В ряде работ отличия программ определяются несколькими признаками, в частности, комплексностью, несовпадением сроков осуществления программ и длительности плановых периодов. В публикациях других авторов упор делается на межотраслевой долговременный характер программ [48], динамизм и охват более значительного временного горизонта управления экономической системой [38], невозможность отождествления объекта планирования с каким-либо определенным элементом организационной структуры управления народным хозяйством [71], полноту цикла решения проблемы [52], необходимость комплексного освоения ресурсов межотраслевого значения и новых территорий [28, 79].
Определение параметров социального развития региона (на примере Тульской области)..
Информационной основой разработки и реализации социальной политики в регионе служит эффективная система показателей, характеризующих уровень и динамику социального развития. Выработке подобной системы критериев посвящено немало работ отечественных экономистов.
При этом ряд ученых выдвигают различные критерии в качестве основополагающего признака, отражающего степень социального развития. Так, например, Р.И.Шнипер видит подобным признаком систему параметров воспроизводства трудовых ресурсов [42]. Данную позицию разделяют А.А.Саградов [17], Л.И.Севастьянов [85]. Однако такая категория как уровень социального развития не может быть в принципе выражена единым показателем. Требуется их множество, упорядоченное иерархически.
Априорное выделение "основных" и "неосновных" параметров характеризует упрощенный подход к планированию и управлению социальным развитием. На современном этапе, в условиях совершенствования информационных систем процесс управления должен осуществляться на основе одновременного учета множества иерархически упорядоченных параметров. Таким образом, необходимо производить сравнение критериев социального развития и выявлять существенные связи между ними.
Структуризацию данных критериев часто производят на основе построения пирамид потребностей. Так, к примеру, в совместной работе Р.И.Шнипера, А.С.Маршалова, В.Л.Лысенко и др. [33] предложена следующая иерархия. 1) Потребности первого рода в элементарных жизненных благах, необходимых для простого поддержания жизни (ограниченный набор продуктов питания, одежды, жилья). 2) Потребности первого рода в элементарных духовных благах (медицинская помощь, зрелища и увеселения). 3) Потребности первого рода в элементарном повышении культурно-образовательного уровня (навыки и умения, знания об окружающем мире). 4) Потребности второго рода в жизненных благах, обеспечивающих развитие личности (рациональное питание, благоустроенное жилье, модная и удобная одежда). 5) Потребности второго рода в духовных благах, обеспечивающих развитие личности (охрана здоровья, профилактика заболеваний, полноценный отдых, неприкосновенность личности и др.). 6) Потребности второго рода в росте духовного развития личности (самосовершенствование, творчество).
Серьезная работа по формированию набора первичных и сводно-групповых показателей оценки уровня социального развития региона, а также определению каналов их информационного наполнения проделана А.Е.Когутом и В.Е.Рохчиным [30,31]. В частности, ими предложен ряд обобщающих критериев, таких как текущая занятость, доходы населения по отношению к прожиточному минимуму, обеспеченность населения качественным жильем, реальный объем потребления продуктов питания и непродовольственных товаров, оценка населением уровня безопасности своей жизни и материального благополучия, оценка степени социальной напряженности в обществе и возможных точек социальных взрывов и ряд других. Информационной основой этих критериев являются как традиционно отслеживаемые органами госстатистики наборы первичных и сводных показателей, так и специальные социологические исследования. Однако в предложенном комплексе показателей в недостаточной степени учтены элементы системного анализа, что не позволяет эффективно использовать их в экономических расчетах, а также ведет к несопоставимости комплексных оценок социального развития (в том числе результативности целевых программ).
Важной и ответственной задачей является соотнесение отдельных показателей социального развития. Существующие на сегодняшний день наборы, как правило, ограничиваются лишь перечислением весьма широкого ряда параметров, что очевидно, недостаточно для эффективного управления социальным развитием территории. В этой связи надо согласиться с позицией ряда экономистов (в частности, И.П.Хасановой [99], З.И.Калугиной [26], О.Г.Дмитриевой [18]) в том, что системы оценки уровня и динамики социального развития территории должны иметь общее ядро, а для учета имеющихся особенностей дополняться иными показателями.
Таким образом, на основе системного подхода необходимо разработать комплекс показателей социального развития региона, что позволит в максимальной степени обеспечить сопоставимость оценок социальной результативности целевых программ и иных мероприятий, реализуемых в рамках территориальных образований. Экономической наукой выработаны различные модели построения показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития территории (подробнее об этом см. работы Е.П.Голубкова [14], Е.П.Парфеновой [51], О.А.Платонова [88], Н.М.Римашевской [87], А.Г.Терехова [57]).
Математическая постановка задачи формирования комплекса целевых программ
Логическая зависимость порождает дополнительные ограничения на возможность и момент начала реализации зависимого мероприятия. Наглядно это может быть представлено в виде графа, где вершины есть события, отражающие начало и окончание мероприятий программы, а соединительные дуги - длительности данных мероприятий.
В этом случае: tHi - момент начала /-го мероприятия; tOKi - момент окончания /-го мероприятия. / ОКІ " ні Для зависимого мероприятия моментом начала будет служить наиболее позднее из окончаний детерминирующих мероприятий.
Следует отметить, что возможны крайние ситуации, когда все мероприятия программы связаны логическими зависимостями или наоборот таких зависимостей не выявлено, а также некоторые промежуточные состояния, когда часть мероприятий взаимозависима, а часть - «свободна».
Как уже отмечалось выше, оценка внутренней результативности программы производится по системе локальных (актуальных только для данной программы) критериев. m - количество внутренних критериев результативности программы; Ry -j-н критерий локальной результативности программы у = 1,т).
Каждое из мероприятий программы характеризуется определенным воздействием на величину указанных критериев. и. = {Uilf ui2, ..., uim} - вектор локальной результативности /-го мероприятия. Компоненты векторов локальной результативности мероприятий образуют матрицу U размерностью т х п, характеризующую совокупную результативность комплекса мероприятий программы по отношению к комплексу внутренних критериев. Указанная система критериев обладает внутренней связью, выраженной через набор локальных приоритетов (весов) параметров. Р = (Pit Р2 — Рт} - вектор приоритетов критериев результативности программы. Данные веса определяются на стадии разработки программы любым из доступных способов, например, в системе МАИ на основе экспертных оценок.
При построении программы важнейшей задачей является выявление воздействия каждого из мероприятий программы на уровень социального развития региона в целом через систему общеобластных критериев социального развития.
Таким образом, результативность каждого из мероприятий рассматривается в двух аспектах: 1) во внутренней системе показателей (локальная результативность); 2) в общей для группы программ системе критериев социального развития региона (глобальная результативность). h - количество обобщающих параметров социального развития территории; R06z - обобщающий критерий социального развития [z = l,hj; В этом случае вектор глобальной результативности мероприятия программы имеет вид: U i = {иХП, UTi2, ..., UFim} Аналогично локальной результативности, существует матрица ЇҐ размерностью h х п, а также вектор приоритетов, определяемый в системе МАИ.
На реализацию программы предусматривается выделение определенного объема ресурсов каждого из g видов. При этом, как показывает практика, часто запланированного количества ресурсов недостаточно для полного обеспечения комплекса мероприятий программы, то есть: п X Bik В , Ї (2.4) где Bik - объем ресурсов к-го вида, необходимых для выполнения /-го мероприятия программы;
Вк - объем ресурсов к-то вида, предусмотренных на реализацию программы в целом.
Последнее неравенство в большей мере соответствует ситуации, связанной с финансовым обеспечением программы.
Надо предусмотреть такую структуру программы (набор реализуемых мероприятий), которая обеспечила бы максимальную локальную результативность последней, исходя из объема выделенных ресурсов. Кроме того, необходимо произвести оптимальное распределение ресурсов во времени. При этом возможны различные варианты такого распределения: 1) достижение максимально равномерного распределения на период реализации программы; 2) осуществление комплекса программных мероприятий в кратчайшие сроки (максимальная концентрация ресурсов); 3) распределение ресурсов с минимальным отклонением от определенного графика и другие.
В качестве условия данной задачи принимаем максимально равномерное распределения ресурсов во времени. При этом критерием равномерности считаем отклонение объема ресурсообеспечения в конкретный период времени от среднего значения, рассчитанного по всему сроку реализации программы.
Выявление внутренних приоритетов и оценка воздействия мероприятий программ на величину локальных и общих критериев развития
При решении локальной задачи принимаем число промежуточных решений равным десяти. Объемы финансирования для каждого опыта представляют арифметическую прогрессию, начинающуюся величиной, соответствующей 30% от общего объема средств, предусмотренных для реализации данной программы в плановом периоде. Последнее значение ряда есть максимально возможный объем средств. Это подразумевает выполнение всех мероприятий из числа запланированных.
По формуле (2.15) производим поиск такой структуры программы, чтобы обеспечить максимальную совокупную локальную результативность мероприятий, включенных в план, исходя из имеющегося объема ресурсов.
В частности, при выделении средств на реализацию программы социально-экономического развития Ленинского района в размере 6742 млн. руб оптимальный план будет иметь следующий вид: 1) реализуются мероприятия №№ 3, 6, 8, 14; 2) суммарная локальная результативность данных мероприятий составит 317,8 /0 ь 3) объем распределенных ресурсов 6674,0 млн. руб.
При данной структуре программы суммарное воздействие на величину глобальных критериев социального развития составляет 5,27 /0о. Далее согласно формуле (2.20) производим оптимизацию сроков осуществления мероприятий. Следующим шагом является выбор структуры и временных характеристик реализации мероприятий с целью удовлетворения критериям максимизации локальной результативности и минимизации отклонения объемов финансирования от среднего значения с использованием функции (2.19). Аналогичным образом вычисляем оптимальную с точки зрения внутренних критериев развития структуру программы и планы ее финансового обеспечения для всех этапов параметрирования (прилож.6).
Как уже упоминалось ранее, в общем случае функция, отражающая динамику локальной результативности по отношению к изменению объемов ресурсного обеспечения программы, имеет нелинейный характер, что наглядно отражено на рис.3.3.
Это обусловлено тем, что при решении оптимальной задачи в план включаются в первую очередь мероприятия, являющиеся наиболее эффективными с позиции соотношения локальной результативности и величины запрашиваемых ресурсов.
Отличие динамики величин локальной и глобальной результативности обусловлено использованием различных систем критериев и методик расчета показателей. В подтверждение этому приведем график, на котором отражены результаты параметрических расчетов результативности для текущей программы (рис.3.4).
На данном рисунке показано, что при сохранении общего возрастающего характера обеих кривых, их конкретные характеристики весьма отличаются друг от друга.
В частности, при проведении линейной аппроксимации методом наименьших квадратов для обеих кривых имеем уравнения прямых: 1) для локальной результативности у = 24,68 + 368,5 2) для глобальной результативности у = 38,48 + 194,4 (при построении по основной оси ЛР с учетом масштаба) \ Таким образом, согласно усредненным данным для рассматриваемой программы глобальная результативность растет на 56 % быстрее ff 38,48
Можно отметить, что сходная ситуация в соотношении локальной и глобальной результативности наблюдается и для программы социально-экономического развития Воловского района (рис.3.5).
При этом для второй программы характерно более плавное изменение величины глобальной результативности, чем для первой.
Анализ отношения величин локальной и глобальной результативности к объему затраченных ресурсов на каждом этапе параметрирования показывает, что с ростом затрат происходит относительное снижение результативности. При этом динамика данных отношений для различных категорий результативности неодинакова (рис.3.6).
Таким образом, осуществление полного пакета мероприятий по нескольким социальным программам, как правило, будет менее эффективно, чем выполнение фиксированного их перечня по более широкому кругу программ. Фактически это означает, что к исполнению в условиях ограниченных ресурсов должны приниматься только те мероприятия, которые являются наиболее эффективными с позиции социального развития региона.
Отличие динамики показателей результативности вызвано 1 тем, что мероприятия программ, в силу применения различных методик и систем показателей, неодинаково воздействуют на величины внутренних и общих критериев развития. Из графика (рис.3.7) видно, что при убывании локальной глобальная результативность мероприятий может иметь обратную динамику, а также возможны всплески и разрывы кривой.
