Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Демографическая политика государства и роль права в ее осуществлении 14
1.1 Основные цели и задачи социальной политики государства 14
1.2 Демографическая политика - одно из направлений социальной политики на современном этапе развития России 29
1.3 Семья как один из важнейших социальных институтов и значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи 39
1.4 Демографическая функция права: отраслевой аспект 49
Глава 2. Значение социального обеспечения в поддержке и укреплении семьи, защите материнства, отцовства и детства 72
2.1 Международные акты о социальной защите семьи, материнства, отцовства и детства 72
2.2 Конституционные основы социального обеспечения семьи в России 89
2.3 Материнство, отцовство и детство как основания возникновения социально-обеспечительных правоотношений и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения 99
2.4. Семья как субъект правоотношений 114
2.5 Тендерное равенство субъектов правоотношений 127
Глава 3. Пособия и иные социальные выплаты семьям с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством 136
3.1 Пособия гражданам, имеющим детей 136
3.2 Компенсационные выплаты, субсидии, материнский (семейный) капитал в системе социальных выплат семьям с детьми 154
3.3 Социальные выплаты в механизме оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям 177
Глава 4. Социальное обеспечение семей, потерявших кормильца. Социальное и медицинское обслуживание детей и семей с детьми 191
4.1 Пенсионное обеспечение - один из основных видов социального обеспечения семей, потерявших кормильца 191
4.2 Обеспечение семей, потерявших кормильца вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания 209
4.3 Социальное обслуживание семей с детьми 223
4.4 Социальное обслуживание детей, лишенных родительской опеки и попечительства 242
4.5 Медицинская помощь в связи с материнством и детством 256
Глава 5. Анализ состояния российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Концептуальные основы его дальнейшего развития 265
5.1 Общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства 265
5.2 Тенденции развития законодательства о социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством 276
5.3 Система и структура законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства, детства и их соотношение с системой отрасли права социального обеспечения 286
5.4 Концепция развития законодательства о социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством 293
Заключение 311
Библиографический список 3
- Семья как один из важнейших социальных институтов и значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи
- Материнство, отцовство и детство как основания возникновения социально-обеспечительных правоотношений и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения
- Компенсационные выплаты, субсидии, материнский (семейный) капитал в системе социальных выплат семьям с детьми
- Обеспечение семей, потерявших кормильца вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Международные акты охраняют семью как естественную и основную ячейку общества, гарантируя оказание ей помощи, в особенности, при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несовершеннолетних детях и их воспитании. Конституция Российской Федерации устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Но реальное воплощение этих норм в жизнь непоследовательно и противоречиво. Семьи с детьми в России в большей степени по сравнению с остальными группами населения подвержены риску бедности. Доля детей в численности населения с доходами ниже прожиточного минимума составляет около 24 %, что существенно выше удельного веса детей в общей численности россиян (18,3%). Соответственно, и уровень бедности детей (19,4 % в 2009 г.) выше среднего по населению (13,2 %). Более того, разрыв между показателями общей бедности и детской бедности в последние годы не сокращается, а возрастает. Это свидетельствует о неэффективности перераспределительной политики и системы социальной поддержки семей с детьми. В свою очередь материальная и жилищная необеспеченность влекут за собой проблемы, лежащие в плоскости человеческих взаимоотношений (социальное сиротство, безнадзорность детей, преступные посягательства со стороны взрослых).
Вопросы поддержки материнства, отцовства и детства как стратегического направления социальной политики неоднократно становились темой Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, но предпринимаемые меры поддержки семьи не носят системного характера, являются разовыми, «пожарными». В современной социально-демографической ситуации (естественной убыли населения России, низком уровне жизни семей с детьми) институты семьи, материнства, отцовства и детства приобретают повышенную публичную значимость, что настоятельно требует формирования законодателем системы социального обеспечения, учитывающей потребности родителей и детей. Значение социального обеспечения семей с детьми возрастает вследствие низкого размера оплаты труда и, как следствие, парадоксальной ситуации, когда зачастую двое работающих не могут прокормить двоих детей. Именно социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства является инструментом активной социальной политики инвестиций в человеческий капитал.
В то же время действующее российское законодательство не содержит конкретных гарантий уровня социального обеспечения, адресованных семье и позволяющих достойно содержать и воспитывать детей. Современная система социального обеспечения не способна эффективно защитить семью с детьми в состоянии социального риска: в законодательстве о социальном обеспечении явно доминирует публичный интерес государства, что выражается в преобладании мер, стимулирующих принятие решения о рождении ребенка, при этом меры, поддерживающие благосостояние семей с несовершеннолетними детьми, развиты недостаточно. Прямым следствием сложившейся ситуации является отказ семьи от выполнения воспитательной функции, из-за преимуществ бездетности дети вытесняются из семьи, с каждым годом нарастают тревожные тенденции увеличения социального сиротства.
В целях стимулирования семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принят Указ Президента РФ от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который предусматривает введение ряда социально-экономических мер, таких как увеличение размеров социальной пенсии детям-инвалидам и инвалидам с детства I группы, единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, компенсационной выплаты лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет, и др., что подтверждает особое значение социального обеспечения для поддержки семей с детьми.
Появление новых видов социального обеспечения, изменение размеров и порядка предоставления социальных выплат и услуг не всегда приводит к позитивным результатам. Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсации части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, принимаются спорные законодательные решения: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в связи с «монетизацией льгот», сокращение сроков выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случаях ухода за больным ребенком, изменение порядка исчисления размера пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, приведшего к значительному сокращению размера пособий. Именно отсутствие концептуального системного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства влечет его низкую эффективность и непрогнозируемые социальные последствия, а иногда и нарушение прав граждан на социальное обеспечение.
Существование столь широкого спектра проблем побудило автора к исследованию российской системы социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ российской системы социального обеспечения семьи и в связи с материнством, отцовством и детством.
В ходе исследования были поставлены следующие задачи:
- выявить основные цели и задачи социальной политики государства, рассмотреть демографическую политику как составляющую социальной политики России, доказать особое значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи;
- раскрыть содержание демографической функции права, исследовать воздействие трудового права и права социального обеспечения на демографические процессы;
- сформулировать понятие семьи и доказать необходимость признания семьи субъектом социально-обеспечительных правоотношений;
- обосновать роль социального обеспечения в поддержке и укреплении семьи, защите материнства, отцовства и детства на основе положений международных актов и норм Конституции Российской Федерации;
- рассмотреть материнство, отцовство и детство как основания возникновения правоотношений и дифференциации правового регулирования социального обеспечения;
- провести анализ системы пособий и иных социальных выплат семьям с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством;
- исследовать виды социального обеспечения семей, потерявших кормильца, условия и порядок их предоставления;
- проанализировать содержание правоотношений по социальному обслуживанию семей и детей-сирот, а так же по оказанию медицинских услуг в связи с материнством и детством;
- оценить состояние российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства, выявить тенденции его развития;
- охарактеризовать систему и структуру законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства и установить их соотношение с системой отрасли права социального обеспечения;
- разработать концепцию развития законодательства о социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, методы анализа и синтеза), а также специальные юридические методы (сравнительно-правовой, историко-правовой, метод правового моделирования).
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области права, экономики, социологии, демографии. Теоретико-правовой фундамент диссертационного исследования определили работы таких ученых как А.И. Абрамов, С.С. Алексеев, А.И. Бобылев, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, О.С. Иоффе, В.Н. Карташев, Г. И. Литвинова, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, И.С. Морозова, С.В. Поленина, Т.Н. Радько, В.П. Реутов, О.В. Родионова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, А.А. Ушаков, А.И. Экимов и др.
Поставленные задачи потребовали обращения к работам специалистов в области конституционного права (М.В. Баглая, В.Д. Зорькина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др.), семейного права (О.Ю. Ильиной, О.Ю. Косовой, Р.П. Мананковой, А.М. Нечаевой, В.А. Рясенцева и др.), гражданского права (А.В. Баркова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Ю. Михеевой, Е.Г. Шабловой и др.).
В основу выводов автора положены труды представителей науки трудового права и права социального обеспечения – В.С. Андреева, В.С. Аракчеева, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.И. Кобзевой, В.М. Лебедева, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.И. Полупанова, В.Б. Савостьяновой, Г.С. Скачковой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.
В науке права социального обеспечения до настоящего времени специального комплексного исследования социального обеспечения семей и в случаях материнства, отцовства, детства предпринято не было, хотя отдельные вопросы рассматривали Е.Г. Азарова, Ю.Б. Корсаненкова, Е.В. Кравченко, Л.В. Отырба, Е.В. Соловьева, Л.В. Сотникова, Н.Т. Полис, Е.В. Протас, Е.Ф. Чернышева и др.
Многогранность проблемы исследования обусловила использование научной литературы по экономике, социологии, демографии. Важными источниками диссертационного исследования послужили труды экономистов (В.В. Антропова, Н.А. Волгина, Е.В. Жилинского, Л.С. Ржанициной, В.Д. Роика и др.), социологов и демографов (А.И. Антонова, Л.А. Беляевой, А.Г. Вишневского, С.В. Дармодехина, В.В. Елизарова, Н.М. Римашевской, Т.Ю. Сидориной, Ж.В. Черновой и др.)
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное научное исследование теоретических и практических проблем правового регулирования социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства с учетом новейшего федерального и регионального российского законодательства, международных норм, зарубежного опыта развитых стран, обширной судебной практики последних лет. В диссертации обосновываются предложения, направленные на создание эффективной модели правового регулирования социального обеспечения семей с детьми, в целях решения важных социально-экономических проблем – обеспечения достойного уровня жизни граждан и воспроизводства населения России.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
1. Выработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию понятийного аппарата отрасли – сформулировано базовое определение понятия семьи как совокупности лиц, связанных браком, родством, свойством, принятием детей на воспитание, или совместно проживающих и ведущих общее хозяйство. На основе базовой дефиниции даны определения понятий различных типов семьи - «многодетная семья», «молодая семья», «неполная семья».
2. Обосновывается, что семья должна признаваться субъектом права в тех случаях, когда удовлетворяются, с одной стороны, общие интересы семьи, а, с другой стороны, преследуется публичный интерес государства – сохранение семьи как социального института с целью выполнения присущих ей функций. На основе современных знаний отраслевой науки более детально исследована проблема правосубъектности семьи.
3. Материнство, отцовство и детство рассмотрены, во-первых, как взаимосвязанные правовые категории; во-вторых, как правообразующие факты-состояния, выступающие основаниями возникновения определенных видов социально-обеспечительных правоотношений; и в- третьих, как социальные риски, создающие для семьи угрозу материальной необеспеченности.
4. Доказана необходимость расширения круга лиц, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, за счет наделения правом на пенсию лиц, не только состоящих в определенной степени родства или свойства с кормильцем, но и членов семьи, фактически состоящих с ним в семейных отношениях.
5. Впервые в науке права социального обеспечения поставлена проблема социального обеспечения детей, рожденных с использованием вспомогательных репродуктивных технологий, и детей, родившихся с использованием генетического материала умершего донора. Доказано, что пенсионное законодательство должно отразить практику активного использования современных методов репродукции.
6. Тенденция увеличения видов денежных выплат в системе социального обеспечения семей с детьми позволила обосновать необходимость введения в понятийный аппарат права социального обеспечения родовой категории «социальные выплаты» для обозначения денежных выплат, отличных от пенсий. Установлено, что теоретическая ценность категории «социальные выплаты» состоит в возможности усовершенствовать понятийный аппарат, разграничить и определить видовую принадлежность существующих социальных выплат. В систему социальных выплат предложено включать пособия, компенсационные выплаты и субсидии. Выявлены отличительные признаки этих выплат, сформулированы определения понятий «компенсационные выплаты», «субсидии».
7. Анализ выплат семьям с детьми с точки зрения целевой направленности позволил доказать их недостаточную эффективность и внести предложение о необходимости формирования единой системы социальных выплат, адресованных семье с детьми, в качестве самостоятельного элемента в системе социального обеспечения населения.
8. Впервые в отраслевой науке обоснована принадлежность правоотношений по социальному патронату и постинтернатному патронату к предмету права социального обеспечения. Доказано, что предметом указанных правоотношений является оказание комплекса социальных услуг семье или выпускнику интернатного учреждения, определяемого в целях преодоления трудной жизненной ситуации с учетом индивидуальных потребностей. Сформулировано предложение о регулировании отношений по социальному и постинтернатному патронату федеральным законодательством о социальном обслуживании.
9. Исследованы особенности взаимодействия системы права социального обеспечения и системы законодательства о социальном обеспечении. Представляя собой доктринальную модель системы законодательства, система права социального обеспечения динамично развивается под влиянием двух факторов: 1) объективных изменений общественных отношений в области социального обеспечения; 2) развития научных представлений о расширении отраслевого предмета правового регулирования.
10. Установлен характер влияния демографической функции права на структуру отрасли. Новые демографические ориентиры влекут изменение институциональной структуры отрасли, что выражается в появлении новых и существенном обновлении ранее сложившихся отраслевых институтов.
11. Выявлен существенный дефект законодательства субъектов РФ о социальном обеспечении семей с детьми, который заключается в отсутствии единообразной трактовки категорий, определяющих статус субъектов-получателей различных видов социального обеспечения. Это обусловливает различие в уровне социальной защищенности семей, проживающих в разных регионах России. Доказано, что тенденция децентрализации в законодательстве о социальном обеспечении семей с детьми, социальной поддержке материнства, отцовства и детства негативно отражается на материальном положении семьи и ее возможностях осуществлять содержание и воспитание детей.
12. На основе всестороннего комплексного научного исследования обозначенных в диссертации проблем разработана авторская Концепция развития законодательства о социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством. В Концепции обоснована необходимость подготовки и принятия федерального закона «О социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством», предложены основные разделы в структуре закона.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в выработке научно-обоснованной концепции развития российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Полученные автором результаты и теоретические выводы, сделанные на их основе, пополняют потенциал науки права социального обеспечения, могут быть положены в основу дальнейших научных разработок. Практическое значение выражается в предложениях, направленных на совершенствование содержания и структуры законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Результаты проведенного исследования могут послужить основой нормотворческой деятельности в сфере регулирования социального обеспечения семей, детей, родителей и лиц их заменяющих, а также полезным инструментарием оптимизации правоприменительной деятельности. Полученные автором результаты могут использоваться в учебном процессе при разработке методики преподавания и содержания учебного курса «Право социального обеспечения».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина.
Результаты исследования были использованы автором при подготовке комментариев к Федеральным законам «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации».
Основные положения диссертации содержатся в опубликованных автором монографиях, учебном пособии, статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения» (Москва, 2012 г.), «Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ)» (Москва, 2011 г.) «Право и его реализация в ХХI веке» (Саратов, 2011 г.), «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, 2010 г.), «Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения» (Москва, 2010 г.) и др.
Результаты исследования апробированы автором в процессе чтения лекций в Пензенском государственном университете.
Структура работы состоит из введения, пяти глав, объединяющих двадцать один параграф, заключения, библиографического списка.
Семья как один из важнейших социальных институтов и значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи
Рассуждая о значении социальной политики, О.Е. Кутафин писал, что «сегодня социальная политика стала масштабной социальной технологией, важным инструментом решения социальных проблем общества и государства»4. Выбор социальной политики, определяющей отношение государства к обществу, обусловлен уровнем экономического развития, развитостью гражданского общества, государственным устройством, историческими предпосылками развития страны. Английский социолог Эспин-Андерсен предложил классифицировать модели социальной политики государства, выделив три базовых типа .
Либеральная модель основана на социальной поддержке уязвимых слоев населения посредством института социальной помощи с учетом нуждаемости. Государство устанавливает невысокие единые ставки пенсионного страхования, стимулирует граждан активно участвовать на рынке труда, но фактически граждане не имеют возможности изменить свое социальное положение. Для этой модели характерна сильная стратификация общества, распределение благ обеспечивается преимущественно рыночными механизмами. Среди стран с либеральной системой - США, Канада, Великобритания, Австралия.
Консервативная модель ориентирована на оказание содействия различным профессиональным группам в зависимости от их роли на рынке труда. Развиты механизмы обязательного социального страхования. Здесь в большей степени государство, а не рынок, ответственно за благосостояние граждан. Эта модель социальной политики характерна для Германии, Австрии, Франции, Италии, Бельгии.
Социально-демократическая модель нередко отождествляется со скандинавскими странами (Швецией, Данией, Норвегией, Финляндией). Этот режим основывается на принципах универсализма и равенства. Государство предоставляет гражданам широкий круг гарантий, льгот независимо от нуждаемости и принадлежности к определенным профессиональным группам. Устанавливаются высокие ставки налогов на прибыль и доходы. Общество однородно, стратификация слабая.
Конечно, приведенная классификация несколько абстрактна, но позволяет оценить характер социальной политики и сделать вывод, какая бы модель ни была выбрана государством (либеральная, консервативная или социал-демократическая), оно обязано выполнять присущие ему функции в социальной сфере (регулировать труд и здравоохранение, учитывать интересы всех слоев общества, формировать финансовые ресурсы для перераспределения на социальные нужды). Эта проблема не теряет своей актуальности для современной России.
Период построения в Российской Федерации социального государства нового типа совпал с рыночными преобразованиями в экономике. В основу проводимых в России экономических и социальных реформ была положена либеральная модель перехода к рынку. Как справедливо отмечает Т.Ю. Сидорина, «Россия в 1990-х годах была не готова к реальному воплощению идеалов рыночной экономики, социального государства, гражданского общества. Необдуманные, скороспелые решения и действия привели к крайне негативным последствиям и не были приняты широкими слоями населения России. Очевидно, что внедрение любой социальной или
Современный этап развития российской социальной государственности не является начальным, ведь наше государство уже имело опыт социальной политики. В СССР была реализована патерналистская модель социальной политики, которая соответствовала экономической и политической ситуации в стране, менталитету российских граждан и на протяжении длительного периода времени обеспечивала высокий уровень социальной защищенности населения. экономической модели (особенно предполагавшей кардинальное изменение всего уклада жизни российского общества) требовало специальной подготовки. В России нужны были поэтапность проведения реформ, соответствующие превентивные меры» .
Абсолютизация экономической функции государства в ущерб социальной привела к таким результатам как снижение социальных гарантий, падение уровня жизни большинства населения, усиление имущественной дифференциации. Эти негативные последствия перехода к рынку Россия не может преодолеть до настоящего времени. В.Д. Роик очень образно описывает происходящие изменения: «произошел поворот маятника государственной экономической и социальной политики от «защиты интересов трудящихся» - основной массы населения - к «защите интересов капитала» не превышающего 15 % от численности всего населения страны»8. С одной стороны, Россия - страна, где самыми высокими темпами в мире растет количество долларовых миллиардеров: по данным журнала «Финанс» с 2005 по 2006 год их число увеличилось с 33 до 61, а сумма их активов возросла с 171 до 310 млрд. долл. С другой стороны, по данным Российской академии наук, за 15 лет реформ 80 % населения в материальном плане больше потеряло, чем приобрело. Доходы 10 % наиболее обеспеченного населения России превышали доходы 10 % наименее обеспеченного населения в 15 раз (по некоторым оценкам - в 40 раз)9. Приведенные диспропорции указывают на то, что существующее воздействие государства на процессы расслоения населения по доходам не эффективно, а на фоне снижения уровня социальных гарантий для уязвимых групп населения, растущей коммерциализации социальных услуг и медицинской помощи приводит к катастрофическим демографическим последствиям.
Данные приводятся по статье Зорькина В. Справедливость и социальные права: проблемы реализации // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 12-13. Сложившаяся ситуация тревожит научное сообщество и порождает поиск путей согласования социальных целей государственной политики и экономических способов их достижения.
В научной литературе последних лет сформировались две полярные точки зрения относительно государственного воздействия на социальную политику. Одни исследователи отстаивают необходимость регулирующего воздействия государства и недопустимость ухода государства из социальной сферы. Так, А. Никифорова характеризует социальное государство как государство, базирующееся на социальном рыночном хозяйстве, на использовании его стимулов и движущих сил10. При этом отмечая, что «социальная справедливость, социальная защита обеспечиваются, прежде всего, посредством государственного вмешательства в экономику (перераспределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение), т.е. государство своей волей, а не сама рыночная экономика, поворачивает ее к интересам народа и придает ей статус социальной рыночной экономики».11 Т.Ю. Сидорина отмечает, «роль государства в обеспечении системы социальной защиты в странах с переходной экономикой (и прежде всего в России) должна быть снова усилена, а не передана на откуп приватизации, децентрализации и дерегулированию»12. В основе этого подхода лежит в первую очередь политика повышения доходов от занятости, что позволит государству увеличить бюджетные поступления в форме налогов, т.е. появятся материальные ресурсы для финансирования социальной сферы. Ведь без должного финансового обеспечения социальная политика останется не реализованной.
Материнство, отцовство и детство как основания возникновения социально-обеспечительных правоотношений и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения
Р.П. Мананкова выделяет четыре существенных признака семьи (из которых два правовых, а два неправовых) и предлагает определять семью как малую социальную группу (объединение, союз лиц), основанную на браке, родстве, усыновлении и иных формах принятия детей на воспитание, связанная общностью жизни, а также семейными правами и обязанностями212. Ю.А. Королев справедливо отмечает, что «любое из определений общего понятия семьи будет нуждаться в дополнении его новым и очень существенным признаком - указанием на то, что семья - защищаемый государством союз или объединение лиц»213.
Понятие «член семьи» производно от понятия «семья» и так же, как последнее, имеет только одно содержание и включает совокупность существенных признаков. Член семьи - это гражданин, связанный с определенной семьей как малой социальной группой браком, родством, усыновлением или иной формой принятия детей на воспитание, общностью жизни, а также семейными правами и обязанностями. Если отсутствует хотя бы один из указанных существенных признаков, то субъекта нельзя именовать членом семьи .
Характеристика семьи предполагает исследование ее внутренней структуры. Одним из основополагающих признаков семьи является основание возникновения связи между ее членами. Согласно действующему семейному законодательству юридическими фактами, с которыми связано возникновение семьи, признаются брак, родство, материнство, отцовство, усыновление или иная форма принятия детей на воспитание. Эти основания возникновения семейных отношений общепризнанны наукой, что освобождает нас от необходимости их дальнейшего рассмотрения в рамках настоящего исследования.
Брак выступает традиционной формой семейного устройства, вступая в брак, мужчина и женщина переводят свои отношения в область правового регулирования. A.M. Нечаева подчеркивает, что «сам по себе факт регистрации брака является непременным условием того, что образовавшаяся семья находится под охраной государства, которую оно осуществляет не только с помощью норм семейного, но и других отраслей права (жилищного, пенсионного, наследственного и проч.)»215. Д.М. Чечот отмечает, что регистрация брака придает отношениям супругов устойчивость и определенность; облегчает им оформление каких-либо прав, вытекающих из брачных отношений; обеспечивает правовой статус их детей»216. Этим объясняется, что в зарегистрированных браках, существующих не менее трех лет, доля бездетных семей составляет всего лишь 8,3 %, а в незарегистрированных - 42 % .
С момента заключения брака союз охраняется государством: супруги признаются семьей безотносительно к наличию у них детей. Отметим, что сам брак - это еще не семья, а лишь основа для ее возникновения (рождения детей, совместного проживания, приобретения общего имущества и т.д.). СИ. Реутов полагает, что регистрация брака является, безусловно, необходимой и с общественных позиций целесообразной, в то же время незарегистрированные фактические браки не могут находиться вне правового поля, так как сложившаяся на их основе семья характеризуется теми же признаками, что и семья, созданная на основе зарегистрированного брака, и выполняют аналогичные функции: деторождение, воспитание детей, взаимная материальная поддержка и сотрудничество .
Сегодня, когда потребность в брачных отношениях снижается в силу распространения «альтернатив» семейным отношениям - многоженство, гомосексуальные союзы, повышение ценности традиционной семьи в российском обществе неизбежно связано с правовым запретом полигамных семей219 и однополых браков. В настоящее время большая часть людей живет в так называемом «гражданском браке». И эта форма совместного проживания и ведения хозяйства фактически стала альтернативой браку, заключенному в органах ЗАГС. В таких браках рождаются дети, приобретается имущество. Однако они не получили правового оформления, хотя отдельными специалистами в области семейного права предлагается восполнить этот пробел и выделить в структуре Семейного кодекса главу (гражданский брак)» , либо принять специальный закон «О фактических брачных отношениях» .
Если в советский период семья отождествлялась с зарегистрированным браком, то в современной российской действительности цепочка «семья-брак» потеряла свою императивность, что ослабило возможность правового регулирования этой группы отношений. Стоит признать, что российский законодатель довольно безразлично относится к фактическим семейным отношениям, словно не замечает их существования, в то время как судебная практика давно имеет дело с внебрачным сожительством - конкубинатом. Принципиальное значение для осмысления фактического сожительства как основания возникновения семейных отношений имеет практика
Европейского Суда по правам человека. В Постановлении от 2 июня 2005 г. по делу Знаменская против России (жалоба 77785/01) ЕСПЧ сделал вывод, что понятие «семейная жизнь» статьи 8 Конвенции подразумевает существование семейных уз между женатыми или неженатыми партнерами и ребенок, рожденный ими, является частью этой связи с момента своего рождения. Дело Гаврикова против России222, хоть и завершилось «проигрышем» заявительницы в Европейском Суде, является знаковым в развитии национальной судебной практики по вопросам защиты семейных отношений. Верховный Суд РФ, принимая надзорную жалобу заявительницы и направляя дело на новое рассмотрение в Президиум Свердловского областного суда признал, что семейная жизнь имеет место не только в браке, зарегистрированном в органах ЗАГС, но и в фактических брачных отношениях. 5 октября 2005 года Президиум Свердловского областного суда отметил, что семейные отношения могут существовать не только в браке, а смерть кормильца отражается не только на кровных родственниках или законных супругах, но и на других членах семьи. Игнорирование законодателем фактических семейных отношений в итоге приводит к ущемлению прав детей, рожденных в незарегистрированных союзах, что в свою очередь влечет нарушение норм международного права, в частности Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 25), провозглашающей «все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой».
Все приведенные прецеденты без сомнения свидетельствуют о необходимости признания фактических супружеских отношений и фактического принятия ребенка на воспитание одиноким лицом основанием возникновения семейных отношений. В связи с этим лица, состоящие или состоявшие в фактических семейных отношениях, должны иметь право на защиту со стороны государства.
Компенсационные выплаты, субсидии, материнский (семейный) капитал в системе социальных выплат семьям с детьми
Бедность в России сегодня имеет детское лицо, и к концу 2006 года риск бедности для детей почти в два раза выше, чем для населения в целом (21,5% по сравнению с 12,8%)343. В рамках проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения (СПИЛ) в 2002-2003 гг. было проведено научное исследование на тему: «Государственная социальная поддержка (социальная помощь и услуги) различным типам семей с детьми». Его результаты показали, что самой распространенной формой нуждаемости семей с детьми остается бедность. Наиболее остро она присуща семьям, уязвимым по характеристикам физического и нравственного здоровья.3 Как правило, причины бедности семей с детьми состоят в низком уровне оплаты труда и наличии проблем в сфере занятости населения. Актуальность исследования проблем предоставления государственной социальной помощи обусловлена участившимися случаями отобрания детей или лишения родительских прав в малообеспеченных семьях, где родители в силу своих возможностей заботятся о детях, но не могут выбраться из нищеты. Подобные прецеденты являются грубым нарушением норм международного права, обязывающих государство оказывать поддержку семье, пока она заботится о несовершеннолетних детях.
На борьбу с бедностью направлен такой вид социального обеспечения как государственная социальная помощь, правовые и организационные основы которой урегулированы Федеральным законом от 17 июля 1999 года «О государственной социальной помощи». Т.В. Деркачева полагает, что «государственная социальная помощь имеет все признаки самостоятельной организационно-правовой формы социального обеспечения. Во-первых, она распространяется на особых субъектов - малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане. Во-вторых, источниками финансирования служат бюджеты различных уровней. В-третьих, в рамках государственной социальной помощи предоставляются особые виды социальных выплат и услуг. В-четвертых, государственная социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания малоимущего субъекта».345
Стоит отметить, что данное утверждение автора не бесспорно. В науке права социального обеспечения общепризнано, что формы социального обеспечения обладают сущностными признаками: 1) способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет средств которых предоставляется социальное обеспечение; 2) круг субъектов, обеспечиваемых за счет средств определенного финансового источника; 3) виды обеспечения за счет данного источника конкретного круга субъектов; 4) система органов, осуществляющих социальное обеспечение346. Учитывая эти критерии, государственная социальная помощь не может рассматриваться как самостоятельная форма социального обеспечения наряду с государственным социальным обеспечением и социальным страхованием. Государственная социальная помощь финансируется из бюджетных средств, как и государственное социальное обеспечение. Правом на государственную социальную помощь обладает каждый как член общества, а реализовать его гражданин может в случае, если уровень его доходов опускается ниже прожиточного минимума. Виды государственной социальной помощи не являются сколь-нибудь уникальными, так как пособия, субсидии, социальные услуги законодатель активно использует в отношении других
Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и «егиональный аспекты). Дисс. ... канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2002. С. 156-157. 46 Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 179 категорий граждан. Специальная система органов, осуществляющих государственную социальную помощь, отсутствует, органы социальной защиты оказывают помощь не только малоимущим, но и другим категориям граждан при наступлении социальных рисков.
Институт государственной социальной помощи был введен в условиях социально-экономических преобразований, которые спровоцировали массовое обнищание населения, при этом адресность была провозглашена приоритетным направлением социальной политики России. М.В. Лушникова, A.M. Лушников полагают, что адресный характер социальной помощи определяет уровень правового регулирования этого вида отношений. Социальная помощь по своей природе является местной: член общества получает социальную поддержку в той среде, где он постоянно проживает, где реально можно определить уровень его материальной обеспеченности, потребности в иных видах социальной помощи347. Перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти в сфере социальной поддержки населения повлекло развитие нормативно-правовой базы оказания государственной социальной помощи в субъектах РФ. В большинстве регионов были приняты специальные законы о государственной социальной помощи или о государственной социальной поддержке отдельных категорий граждан. В некоторых субъектах РФ социальная помощь предоставляется в соответствии с приказами и постановлениями органов исполнительной власти региона.
Право на получение мер социальной поддержки имеют малоимущие семьи. Базовым ориентиром для отнесения семьи к малоимущей является прожиточный минимум. Бедность семьи как юридический факт определяется в результате установления соотношения среднедушевого дохода семьи с прожиточным минимумом, определенным в регионе348. Несоответствие прожиточного минимума реальным потребностям семьи было доказано в
Главе 1 настоящего исследования. Здесь отметим, что механизм выявления доходов для определения среднедушевого дохода семьи не учитывает того, что финансовые поступления российских семей могут иметь скрытый характер (например, в случае «серой» занятости, осуществления одним из членов семьи предпринимательской деятельности). В отдельных регионах Российской Федерации установлены собственные критерии оценки нуждаемости семей: причем, чем выше уровень распространения бедности в регионе, тем более низкая планка определена в законодательстве. Иногда право на получение государственной социальной помощи связывается с наступлением трудной жизненной ситуации, которой признается материальный ущерб от пожара или стихийного бедствия, необходимость неотложной оплаты медицинских услуг349.
При использовании адресной социальной помощи материальную поддержку получают только нуждающиеся, но бывает чрезвычайно трудно определить со стопроцентной вероятностью, кто больше всего нуждается, какая семья должна быть предметом заботы государства в первую очередь. Причем, чем точнее мы хотим определить адресата, тем больше будут административные расходы. Но в то же время увеличение административных расходов уменьшает сумму помощи и одновременно - снижает эффективность данного вида социальной защиты350.
Обеспечение семей, потерявших кормильца вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания
Вопрос о соотношении системы права и системы законодательства занимает одно из ключевых мест в юридической науке и практике. Решение вопроса о соотношении системы права и системы законодательства о социальном обеспечении необходимо для целей систематизации отраслевого законодательства. С учетом того, что законодательство о социальном обеспечении прежде никогда не подвергалось кодификации, это - задача первостепенной важности, ее решение позволит привести законодательство о социальном обеспечении в стройную логическую систему, сократить количество нормативных правовых актов, обеспечит их согласованность.
Традиционным является рассмотрение соотношения системы права и системы законодательства как содержания и формы. Система права как его содержание — это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства -внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативных правовых актов543. При этом в юридической науке довольно распространено выявление различий между системой права и системой законодательства. А.И. Бобылев, проведя сравнительный анализ системы права и системы законодательства, выявил ряд существенных отличий. Во-первых, если система права - это совокупность правовых норм, то система законодательства - это совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм. Во-вторых, если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства - это внешняя видимая форма системы права. В-третьих, если система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений, то система законодательства строится по иному принципу: в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики. В-четвертых, если система права представляет собой совокупность норм права, разделенных по предметному признаку (отраслям права), то система законодательства - это совокупность нормативных актов, которая строится как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях законодательство издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других - закон содержит нормы различных отраслей права. В-пятых, первичным элементом системы права служит норма права, первичным элементом системы законодательства является статья нормативного правового акта544.
Несмотря на имеющиеся отличия, недопустимо противопоставлять систему права и систему законодательства в силу наличия их тесной взаимосвязи. Согласимся с А.А. Ушаковым, который писал, что право как единое явление не может иметь двух, к тому же несовпадающих между собой систем545. Ю.В. Васильева предостерегает, что «противопоставление анализируемых систем для права социального обеспечения может иметь весьма негативные последствия. Сначала оно затруднит систематизацию нормативных актов, для которой не будет найдено четкого ориентира (каковым может выступить структура соответствующей отрасли права), а затем приведет к дроблению отрасли права на отдельные группы норм, не имеющие между собой структурных связей, общих целей и задач. Развитие законодательства пойдет по пути усиления комплексности, и право социального обеспечения постепенно раствориться в конгломерате норм и институтов так называемого «социального права»546.
СВ. Поленина пишет: «Система права выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Формирование системы права есть одновременно процесс раскрытия объективно существующих закономерностей общественного развития. Научно обоснованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности. На достижение максимального соответствия системы права объективной действительности должны быть направлены усилия науки. Познанная наукой объективно существующая система права должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии конкретного решения, если он хочет добиться эффективности действующего законодательства»547.
Система права, по сути, представляет собой доктринальную модель системы законодательства, она имеет более стабильную структуру и по сравнению с системой законодательства, менее подвержена воздействию оперативных потребностей социальной политики. В то же время система права социального обеспечения не статична, она динамично развивается, причем на ее развитие оказывают влияние два фактора: 1) развитие научных представлений об этой области правового регулирования; 2) объективные изменения общественных отношений. В. Д. Зорькин отмечает, что «обеспечение надлежащего внутреннего единства системы права и системы законодательства требует усилий не только со стороны законодателя, но и со стороны юридической науки, которая в современных условиях должна гибко и своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях, корректируя правовую доктрину в соответствии с новыми общественными потребностями»548.
В юридической науке общепризнанной является точка зрения, что в основу построения системы права положены предмет и метод правового регулирования. В.П. Реутов доказывает недопустимость решения проблем структуры системы права и законодательства в отрыве от анализа функций права549. Исследователь отмечает, что функции имеют самостоятельное значение для построения системы права. «Единый предмет - не основание для выделения отрасли, ибо он может быть у самых разных совокупностей норм, выделяемых в том числе и по чисто случайным основаниям. Главное в возникновении у права функции, которая становится самостоятельной, вырастает до уровня других»550. Ю.В. Васильева убедительно доказала функциональную природу изменений структуры права социального обеспечения на примере социальной и экономической функции права551.
Развивая представление о демографической функции права социального обеспечения, оценим ее влияние на структуру отрасли. Воздействие демографической функции права проявляется в том, что в основу построения системы отрасли ложатся не только виды и формы социального обеспечения, но и субъектный критерий, который позволяет учесть особенности потребностей отдельных групп населения (семей с детьми, бедных, пенсионеров, работающих граждан) с целью создания благоприятных условий для демографического развития.
