Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в РФ, как проблема науки права социального обеспечения 18
1.1. Понятие и сущность социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 18
1.1.1. Понятие социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев и его соотношение со смежными правовыми явлениями .. 18
1.1.2. Формы социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 43
1.1.3. Функции и задачи социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 50
1.2. Становление и развитие социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев в России .55
1.3. Беженцы и вынужденные переселенцы, как субъекты социально-правовой защиты 80
1.3.1. Субъекты социально-правовой защиты: понятие, виды .80
1.3.2. Правосубъектность беженцев и вынужденных переселенцев 87
1.3.3. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, права и обязанности 95
Глава 2. Организационно-правовая деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 109
2.1. Международно-правовые акты и Законодательство РФ в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 109
2.2. Компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления, (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области) общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 127
2.2.1 Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев .128
2.2.2. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев (на примере Санкт– Петербурга и Ленинградской области) .145
2.2.3. Полномочия общественных организаций осуществляющих социально-правовую защиту беженцев и вынужденных переселенцев 152
2.3. Особенности правового регулирования общественных отношений по осуществлению социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев 157
2.3.1. Пробелы законодательства, регулирующего социально-правовую защиту беженцев .157
2.3.2. Пробелы законодательного регулирования социально-правовой защиты вынужденных переселенцев .171
Заключение 185
Список использованных нормативных правовых актов и
литературы 192
Приложения
- Понятие социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев и его соотношение со смежными правовыми явлениями
- Функции и задачи социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев
- Компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления, (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области) общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев
- Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев (на примере Санкт– Петербурга и Ленинградской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новый исторический этап, который переживает современная Россия, начиная с конца ХХ в., связан со значительными социально-ценностными изменениями, с преобразованиями в политической, экономической, культурной сферах жизни. В современных условиях в России возникают проблемы возрождения национального единства, национальной духовности, гуманизации общества, - проблемы, решение которых, во многом определяются особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социально-правовой защиты граждан РФ, а также беженцев и вынужденных переселенцев, большие потоки которых, после распада СССР устремились в нашу страну.
Следует подчеркнуть, что стихийные миграционные процессы создают одну из сложнейших государственных проблем в России. Сотни тысяч вынужденных мигрантов нуждаются в правовой, материальной и финансовой помощи, объемы, которой, зачастую превышают социально-экономические возможности государства и отдельных регионов, а условия, в которых экономически активная часть переселенцев могла бы заняться самообеспечением, практически отсутствуют. Противоречия возникают и при выборе нового места жительства – интересы вынужденных мигрантов, которые в основной массе стремятся поселиться в крупных городах таких как: Москва, Санкт-Петербург и др. и интересы государства в целом, регионов и местных органов власти часто не совпадают.
Сложнейшей задачей является формирование прочного правового фундамента в сфере разрешения проблем беженцев и вынужденных переселенцев, где многие явления еще не привлекли внимание законодателей. Речь идет, в частности, о миграционном законодательстве, миграционной политике и о самих мигрантах как объекте правового регулирования и социальной политики государства. Эту проблему
поднимают важнейшие международные документы, в частности: Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г., подписанные Россией в 1992 г. и вступившие в силу после ратификации Верховным Советом РФ в мае 1993 г., Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Общественные отношения по социально-правовой защите указанных категорий лиц регулируют множество внутригосударственных нормативных правовых актов, например: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ; «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.
Однако необходимо отметить, что наличие большого спектра нерешенных задач в области социально-правовой защиты вынужденной миграции, и необходимость теоретического осмысления социально-правовых процессов, происходящих в современной системе социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, динамичность развития права социального обеспечения, приводит, с одной стороны, к беспрецедентной «декодификации» законодательства, то есть резкому увеличению количества законодательных и иных нормативных правовых актов, а с другой – к длительному отсутствию таких жизненно важных законов, которые регулировали бы социально-правовую защиту беженцев и вынужденных переселенцев.
В ходе проведенного исследования были обнаружены серьезные упущения в Российском законодательстве, касающемся социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев, слабое нормативно-правовое обеспечение вопроса защиты прав вынужденных мигрантов.
Таким образом, необходимость теоретического осмысления
социально-правовых процессов происходящих в современной системе социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, а также наличие большого спектра нерешенных задач в области социально-правовой защиты вынужденной миграции, обусловили актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Интерес к правовому положению беженцев и вынужденных переселенцев возник в ходе резкого обострения межнациональных отношений и этнических конфликтов, вспыхнувших на территории бывшего Советского Союза. Они выдвинули правовое решение проблем вынужденной миграции, приема миллионов людей, возвращающихся на историческую родину, в число актуальнейших государственных задач России. Несмотря на большое количество работ, посвященных проблемам вынужденной миграции, появившихся в последнее время, тема социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев практически не исследована.
Таким образом, теоретическое обоснование проблем социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев, обусловленных пробелами в российском законодательстве, заметно отстает от потребностей политической практики.
Вопросы социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев в большей или меньшей степени освещались в работах отечественных ученых преимущественно в последние годы.
Проблеме правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев в России посвящены работы таких исследователей как Л. В. Андриченко, Е. В. Белоусова, Н. А. Воронина, С. А. Ганушкина, В. И. Евтушенко, Г. И Литвинова, Н. А. Михалева, Е. Ю. Никитин, М. Д. Оздоев, Т. М. Регент, А. Е. Юрицин.
Вопросы, связанные с социальной защитой беженцев и вынужденных переселенцев освещены в работах В. А. Иваненко, Е. И. Петровой, Н. Н. Синчиной, Е. С. Шуршаловой, С. В. Якимчук и др.
История развития социального обеспечения и социальной защиты населения раскрыта в трудах таких теоретиков как И. В. Демидова, Е. Ю. Костина, В. Г. Краснова, Е. Г. Лозовская, В. П. Мельников, Д. Н. Наклонов, О. Н. Никифорова, Е. С. Новак, М. В. Фирсов, Е. И. Холостова и др.
Политологический аспект проблемы беженцев и вынужденных переселенцев нашел отражение в работах Л. Ф. Абазалова, Т. Н. Балашовой, Г. А. Бордюгова, А. В. Волоха, А. В. Гаджиева, Е. Ю. Заречкина, Е. К. Кирилловой, А. А. Мацнева, Л. Н. Симановича, Т. Я. Хабриевой.
Нельзя не отметить и вклад социологов в изучение данного вопроса: в контексте проблемы социологии наций - Ю. В. Арутюнян, З. В. Сикевич, Г. Г. Силласте, с точки зрения социологии конфликта - А. Г. Здравомыслов, В. Н. Кудрявцев.
Анализ проблемы социально-правовой защиты беженцев, а именно:
аспектов теории и практики международного права, особенностей
национального характера и социальной стратификации, проблем
миграционной политики, был бы неполным, без изучения работ зарубежных ученых: Гай С. Гудвин-Гилл, А. Инкельс, Д. Левинсон Д. Пападемиетриу.
Однако, несмотря на то, что в последние годы исследовательская работа по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев стала значительно активнее, многие вопросы остаются открытыми. Отдавая должное всем авторам, работы которых тем или иным образом причастны к теме, которую мы исследуем, следует все же выделить те многочисленные вопросы, которые требуют дальнейшего анализа. Прежде всего: правовые и политические последствия вынужденной миграции в существующих работах в основном получили характеристику через фиксацию положения беженцев и вынужденных переселенцев по показателям нуждаемости, а также взаимооценок мигрантов и коренного населения. Проведение анкетных опросов по этой тематике осложнено, данные по мигрантам скудны, статистика несовершенна. Монографических исследований, которые рассматривали бы комплекс правовых последствий вынужденной миграции, как для самих мигрантов, так и для покинутых ими и принявших их сообществ, для территорий их нового проживания, практически не существует.
Объект исследования: общественные отношения по обеспечению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации.
Предмет исследования: механизм правового регулирования
социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, массив нормативных правовых норм, регулирующих эту защиту.
Цель исследования: определение мер по совершенствованию правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев.
В соответствии с поставленной целью решены следующие задачи:
исследованы генезис социально-правовой защиты населения в России и Российской Федерации, этапы развития и определены пути ее дальнейшего совершенствования;
определены понятия «социальная защита», «правовая защита», «социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев» и другие понятия примыкающие к ним;
разрешить проблемы категориально-понятийного аппарата, возникающие при исследовании данных понятий;
раскрыты функции, задачи и формы социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев;
исследован механизм законодательного регулирования социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
дана оценка реализации законодательства о социально-правовой защите беженцев в современной России и её регионах;
исследованы особенности регулирования социально-правовой защиты беженцев в России на региональном уровне;
сформулированы основные проблемы, возникающие при осуществлении социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев в России, а также предложены собственные пути их разрешения.
Методы исследования. Научной основой анализа стали общенаучные методы исследования: историзм, систематизация, а также сравнительно-правовой, статистический и др. При помощи диалектического метода проблемы механизма правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев рассмотрены критически, последовательно, с учетом внутренних противоречий, изменений, развития, причин и следствий.
Коррелятивно-интегративный подход, - объединяющий морально-этический, психологический, социологический, общеисторический и правовой принципы анализа, - позволил детально проанализировать поднятую проблему с позиций перечисленных областей знания.
Формально-юридический метод дал возможность детально
проанализировать и обобщить существующие теоретические концепции, а
также правовприменительную практику, что, в свою очередь, позволило
обосновать авторскую позицию относительно совершенствования
действующего отечественного законодательства.
Нормативную базу исследования составили: Конституция
Российской Федерации, официальные документы Организации Объединенных Наций (УВКБ ООН), Международной организации труда, Международной организации по миграции, международные правовые акты в сфере миграции населения, прав человека, федеральные и региональные законы Российской Федерации, указы Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы судебной практики, периодической печати, результаты социологических исследований миграционных процессов в России, статистические данные и аналитические документы о социально-правовой защите беженцев и вынужденных переселенцев, материалы международных, всероссийских и региональных конференций и семинаров, периодические издания, ресурсы Internet.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
-
Исследовано влияние состояния общества и общественных отношений, политического устройства государства, международной обстановки в различные исторические периоды на сущность понятий «беженцы» и «вынужденные переселенцы», а также на степень эффективности социальной защиты и ее правовое регулирование;
-
На основе исследования теоретических подходов к трактовке понятий «социальное обеспечение», «социальная защита», «правовая защита», обоснована необходимость введения понятия «социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев»;
-
Анализ классификаций форм, функций и задач социальной защиты различных категорий населения, приводимых в научных источниках по социальной защите и социальному обеспечению, а также исследование соотношения понятий «социальное обеспечение», «социальная защита» и «социально-правовая защита» позволили сформулировать классификации форм, функций и задач социально-правовой защиты именно беженцев и вынужденных переселенцев, что позволяет лучше понять внутреннюю суть и содержание общественных отношений по социально-правовой защите указанных категорий населения;
-
Исследованы понятия «субъект правоотношений», «субъект права социального обеспечения», «правосубъектность» и «правовой статус», что позволило определить сходства и различия правосубъектности беженцев и вынужденных переселенцев, а также влияние их правового статуса на объем прав и обязанностей в области социальной защиты Внесены предложения по дополнению действующего Закона РФ «О вынужденных переселенцах».
-
Рассмотрена достаточность и эффективность деятельности государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также деятельность различных общественных
объединений по обеспечению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев.
6. Определено состояние правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе развития российского общества. Автором освещены основные пробелы в праве, регулирующем социальную защиту данных категорий населения, а также предложены пути их преодоления.
Положения, выносимые на защиту:
-
Проанализированные определения понятий «социальное обеспечение», «социальная защита», «социально-правовая защита» позволяют вычленить авторскую дефиницию понятия «социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев». Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев – регламентированная и регулируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений по реализации мер экономического, социального и правового характера, направленная на социальное обеспечение и поддержку беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей, в целях преодоления ими трудной жизненной ситуации и скорейшей социальной адаптации на новом месте жительства.
-
В целях наиболее полного и всестороннего осуществления социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев, автор предлагает ввести в научный оборот понятие «Право социальной защиты», которое в рамках одноименной комплексной отрасли права должно будет включать в себя нормы нескольких отраслей права: права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, жилищного права и других.
-
Целесообразно внести изменения в Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»дополнив пункт 1 статьи 1 указанного Закона положением, в котором зафиксировано следующее: правовой статус вынужденных переселенцев может быть
предоставлен и гражданам, вынужденно покинувшим места постоянного жительства, в результате техногенных аварий либо климатических катастроф.
-
Автор считает необходимым на федеральном уровне разработать и принять единый нормативный правовой акт - Социальный кодекс Российской Федерации, который должен закреплять конкретные права различных категорий населения Российской Федерации, в том числе беженцев, вынужденных переселенцев в области социальной защиты, поскольку, существующие законы и подзаконные акты, не позволяют осуществлять должную защиту прав вынужденных мигрантов.
-
В Российской Федерации и ее субъектах есть мощный потенциал и перспективы в области обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, который в настоящий момент в полном объеме еще не используется. Попыткой решить эту проблему, по мнению автора, могла бы стать долгосрочная Федеральная целевая программа, и разработанные на ее основе, региональные программы «Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев».
-
Необходимо изменить принципиальный подход к формам реализации мер социальной защиты беженцев, определяя их с учетом всех факторов: экономических, социальных, культурных, географических и национальных, что одновременно позволит решить и многие проблемы в перенаселенных и трудоизбыточных регионах.
Практическая значимость. Результаты данного исследования могут быть использованы при разработке путей совершенствования социальной защиты, как населения в целом, так и беженцев и вынужденных переселенцев, а также при выработке направлений дальнейшего развития правовой основы регулирования процессов социальной защиты в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях. Кроме того, данные материалы могут использоваться в лекционных курсах и при подготовке учебных пособий по дисциплинам,
связанным с изучением права социального обеспечения, а также с изучением организации и регулирования деятельности по социальной защите беженцев и вынужденных переселенцев.
Апробация результатов исследования. Основные аспекты
диссертации были изложены и обсуждались на следующих конференциях:
Международная научная конференция XIV Царскосельские Чтения «Профессиональное образование: социально-культурные аспекты» г. Санкт-Петербург (2010 г.); Научно-практическая конференция «Проблемы защиты прав: история и современность» г. Санкт-Петербург (2011 г.).
По результатам диссертационного исследования опубликовано четыре работы в журналах, рецензируемых ВАК. Общий объем публикаций составляет 2 п. л.
Структура диссертации. Структура роботы обусловлена логикой развития темы. Диссертация состоит из введения, двух глав по три параграфа каждая, заключения, списка нормативных правовых актов, списка литературы и приложений. Общий объем диссертации 209 страниц.
Понятие социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев и его соотношение со смежными правовыми явлениями
Человечество в процессе своего развития накопило немалый опыт в организации и устройстве экономической и социальной сторон жизни общества. Это привело к тому, что права человека стали признаваться общечеловеческой ценностью; они стали основой свободы, справедливости, достоинства человеческой личности и ценности человеческой жизни. «Именно институт прав человека в цивилизованных странах выступает основой организации всей общественной жизни, а защита прав и свобод человека – основной целью деятельности демократического правового государства. Признание, уважение и всесторонняя защита прав и свобод человека является основой компромисса в обществе, устранения всевозможных конфликтов между личностью и государством»11. При этом права человека должны быть закреплены в законе и охраняться властью закона. В любом цивилизованном обществе все люди равны перед законом и имеют равные права на защиту, от какой бы то ни было дискриминации.
Анализ современных тенденций миграционных процессов свидетельствует о том, что Российская Федерация проходит этап снижения активности вынужденной миграции. Автор полностью согласен с мнением Е. С. Шуршаловой, что снижение активности вынужденной миграции, а также развитие миграционного законодательства в части, касающейся порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, привело к определенному нивелированию и ассимиляции проблем беженцев, вынужденных переселенцев в проблемах трудовых мигрантов12. Вместе с тем для осуществления достойной социально-правовой защиты именно беженцев и вынужденных переселенцев, а не трудовых мигрантов у России в настоящий момент недостаточно средств, несмотря на то, что многие страны, имея гораздо меньшую территорию в сравнении с Российской Федерацией обладают гораздо большими ресурсами для социально-правовой защиты вынужденных мигрантов. А. Ибадов, заместитель директора Приморского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации также разделяет озабоченность автора. На открытом заседании совета Ассамблеи народов Приморья было заявлено: «…Взять, например, такую развитую страну, как Канада. Там, в случае необходимости, готовы принять 3 миллиона лишившихся крова людей, и не просто принять, но и накормить, дать место для проживания, хотя бы временного. Россия же не готова принять и 100 000 человек – у нас просто нет ресурсов для этого. А ведь наши соседи – такие густонаселенные страны, как Китай и Индия, которым в случае масштабных катастроф может понадобиться помощь»13.
Важной составляющей основных прав человека, в том вынужденных мигрантов, являются их социальные права. Термин «вынужденные мигранты» закреплен в Общероссийском классификаторе информации о населении ОК 018-95 (ОКИН), утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1995 г. № 412. Статья 220 (категории вынужденных мигрантов) относит к таковым беженцев; лиц, ходатайствующих о признании беженцем; вынужденных переселенцев; лиц, вынужденно покинувших место жительства в результате техногенных катастроф; лиц, вынужденно покинувших место жительства в результате стихийных бедствий; лиц, вынужденно покинувших место жительства в результате каких-либо событий; других вынужденных мигрантов. Социальные права и свободы человека и гражданина закреплены во Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)14. В ст. 22 Декларации установлено, что у каждого человека, как члена общества, есть право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержание его достоинства и свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи, право на помощь и поддержку со стороны государства и общества в случае утраты средств к существованию или иного ухудшения уровня жизни по независящим от него самого причинам. В 1952 году МОТ принята Конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», содержащая целую концепцию социальной защиты. Она провозглашает право всех членов общества на социальную защиту. В Конвенции зафиксирован базовый принцип равноправия при оказании социальной защиты – все государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают на себя обязательство предоставлять на своей территории гражданам любого другого государства — члена МОТ, а также беженцам и лицам без гражданства одинаковые со своими гражданами права, касающиеся установленных Конвенцией видов социальной защиты15. (Российская Федерация, данную конвенцию на настоящий момент не ратифицировала). Право каждого на социальное обеспечение признает и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.16 В ст.11 Пакта закреплено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Также социальные права в целях повышения уровня жизни и социального благополучия гарантированы Европейской социальной хартией от 3 мая 199617. Права человека, закрепленные в вышеназванных международных актах, свидетельствуют о том, что забота о тех, кто потерял источник средств к существованию по независящим от него причинам, признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе. При этом согласно международным актам, требование о соблюдении прав человека на социальное обеспечение никак не ставится в зависимость от гражданства конкретного лица. Любой индивид, в том числе и беженец, законно находящийся на территории того или иного государства, имеет право на социально-правовую защиту наравне с гражданами этой страны.
В современной отечественной научной литературе понятие «социальная защита» используется достаточно широко, поэтому важен теоретический анализ и уяснение сущности категории «социальная защита», так как на практике порой невозможно ответить на вопросы: кто нуждается в защите и подлежит ей, кто является объектом и субъектом защиты и как происходит взаимодействие между ними, от кого и как нужно защищать, имеет ли наше общество возможность обеспечить в современных условиях социальную защиту всего населения или только отдельных лиц.
Функции и задачи социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев
Конституции РФ провозгласила наше государство социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как отмечают А. М. Лушников и М. В. Лушникова, «Задачи государства в социальной сфере сегодня осуществляются не только через распределение социальных благ, компенсацию материальных потерь в связи с утратой (отсутствием) заработка, иного дохода, но и через защиту членов общества от социального отторжения, обеспечение условий для социальной интеграции в общество в русле идей социальной солидарности и социальной безопасности»73. Автор также считает, что социальное государство должно обеспечить членам общества эффективный доступ к услугам в области здравоохранения, образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности. Все это регламентируется множеством законов и иными нормативными актами, в которых выделены задачи социально-правовой защиты населения. Н. И. Матузов, А.В. Малько пишут: «Если цель государства есть то, к чему стремится общество, а задачи - средства ее достижения, то функции -это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Следовательно, цели и задачи определяют функции»74.
Как уже отмечалось ранее, в научной литературе, вопросы именно социально-правовой защиты лиц исследованы слабо, в основном речь идет о социальной помощи и социальном обеспечении, т.е. о слагаемых социально-правовой защиты. В связи с этим, целесообразно определить в первую очередь функции и задачи социального обеспечения, а затем перейти к задачам, стоящим перед институтом социально-правовой защиты непосредственно беженцев и вынужденных переселенцев. Функции социального обеспечения как общественно полезной деятельности формулировались исходя из функций государства и целей социальной политики Российской Федерации. Д. А. Никонов, А. В. Стремоухов выделяют следующие функции социального обеспечения: экономическую, защитную, политическую, социально-реабилитационную, демографическую и производственную75. Социальное обеспечение является частью социальной политики государства и в свою очередь имеет свои задачи. Исходя из приведенного выше соотношения функций и задач, представляется возможным выделить задачи социального обеспечения: 1) соблюдение прав человека и реализация конституционных положений. Недопущение нарушения социальных прав населения, гарантированных конституцией РФ; 2) выравнивание личных доходов населения. Достижение социально-приемлемого уровня жизни населения, в соответствии с конкретными условиями общественного развития; 3) регулирование занятости; 4) поддержание демографии; 5) восстановление полноценной жизнедеятельности при наступлении социальных рисков, установление нижней границы уровня социальной защищенности граждан; 6) социально-психологическая поддержка. Ранее были рассмотрены определения, а также соотношение социального обеспечения и социально-правовой защиты, как части и целого. Вследствие этого и на основании приведенных задач социального обеспечения можно выделить задачи социально-правовой защиты. В целях конкретизации задач, стоящих перед социально-правовой защитой различных слоев населения предлагается выделить основные задачи. Их целесообразно разделить на общие и специальные. Общие (общесоциальные) - это задачи по социально-правовой защите населения в целом. Специальные (узкосоциальные) - это задачи по социально-правовой защите отдельных категорий населения (в контексте данной работы - беженцев и вынужденных переселенцев). Общесоциальные задачи социально-правовой защиты включают в себя задачи социального обеспечения, а также: 1. Правовое обеспечение социальной защиты населения. 2. Установление обязательной правовой ответственности за несоблюдение положений законодательства регулирующего социально-правовую защиту. Специальные задачи социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев: 1. Соблюдение прав человека и реализация конституционных положений. 2. Выравнивание личных доходов беженцев и вынужденных переселенцев, достижение социально-приемлемого уровня жизни. 3. Обеспечение занятости беженцев и вынужденных переселенцев. Трудовая поддержка беженцев и вынужденных переселенцев позволит им скорее интегрироваться в новую действительность, выделение дополнительных трудовых мест позволит им быстрее социально адаптироваться на новой местности и скорее стать полноправным членом общества; 4. Помощь семье, поддержание уровня рождаемости. 5. Восстановление полноценной жизнедеятельности при наступлении социальных рисков. 6. Социально-психологическая поддержка. Необходимо учитывать, что прибывающие в новую местность вынужденные переселенцы, а особенно беженцы, нуждаются в скорейшей социальной адаптации. Она может произойти при условии, когда не только сами вынужденные мигранты, но и члены их семей надежно защищены. А для этого необходимо в местах их предполагаемого поселения строить, школы, детские сады библиотеки и другие, объекты социально-культурного плана. Целесообразно строительство культовых сооружений, в местах массового этнического скопления вынужденных мигрантов, либо обеспечение обрядоотправления служителями культа, в местах, где отсутствуют соответствующие храмовые сооружения. Все эти положения необходимо принять на законодательном уровне. 7. Обеспечение соблюдения законности реализуемых мер социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев 8. Обеспечение соблюдения мер ответственности за несоблюдение закона. Г. И. Литвинова, Н. А. Михалева справедливо отмечают, что данная категория населения рассматривается как объект социальной защиты только в узко теоретическом плане, на практике социальная защищенность беженцев и вынужденных переселенцев находится на самом низком уровне76. Возможно, выделение приведенных задач по социально-правовой защите конкретно беженцев и вынужденных переселенцев, помогут качественнее реализовывать свои функции субъектам, уполномоченным на осуществление социально-правовой защиты этих особо нуждающихся, в силу специфичности их социального статуса.
Компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления, (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области) общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев
«Социально-правовая защита вынужденных мигрантов, как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий, предполагает наличие системы органов, обеспечивающих правовое воздействие общественных отношений. При этом полномочия органов власти в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев четко разграничены путем закрепления их компетенции в положениях нормативных правовых актов»209.
Компетенция – круг полномочий какого-либо учреждения, лица, или круг дел, вопросов, подлежащих чьему-либо ведению210. Это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица определяет его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления). Юридическое содержание понятия «компетенция» включает в себя такие элементы: предметы ведения (круг тех объектов, явлений, действий на которые распространяются полномочия); права и обязанности, полномочия органа либо лица; ответственность; соответствие поставленным целям, задачам и функциям. Полномочие – это право, официально предоставленное кому-либо на совершение чего-либо211.
Говоря о разграничении компетенции между органами государственной власти, необходимо отметить, что участие в решении вопросов социально-правовой защиты вынужденных мигрантов принимают органы государственной власти различных уровней. Так в ст. 71-73 Конституции РФ определены предметы ведения, т.е. круг тех вопросов, на которые распространяются полномочия Российской Федерации, совместные с субъектами Российской Федерации предметы ведения и предметы ведения субъектов Федерации (так называемая остаточная компетенция). Вопросы ведения Российской Федерации определены в ст. 71 Конституции РФ в частности п. «в» ст.71 определяет, что в ведении Российской Федерации находятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств…» Статья 72 Конституции РФ определяет, какие вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так вопросы социальной и правовой защиты населения отражены в п.п. «б», «ж»: «б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств…», «ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение».
Согласно Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан Российской Федерации, вынужденных переселенцев, является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации. Формирование всей социальной политики Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание РФ как законодательный орган власти, состоящее из Государственной Думы и Совета Федераций. Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Основная роль Федерального Собрания РФ в регулировании вопросов социально-правовой защиты в Российской Федерации заключается в принятии законов Государственной Думой и их одобрении Советом Федерации в области регламентации указанных правоотношений. Принимая законодательные акты, содержащие нормы права, которые регулируют отношения в области социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, Федеральное Собрание определяет все формы социально-правовой защиты. Так, например, Федеральный закон от 19 февраля 1993 № 4528-1 «О беженцах» и Закон РФ от 19 февраля 1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»212 закрепляют правовое положение данных категорий населения, регламентируют их права в области социальной защиты, а также разграничивают компетенцию государственных органов различных уровней в области социально-правовой защиты. Федеральный закон от 2 августа 1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»213 регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии, закрепляет комплекс прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания. Данный Федеральный закон предусматривает, что иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе беженцы, пользуются теми же правами в сфере социального обслуживания, что и граждане Российской Федерации, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (ст.6). Действие Федерального закона от 19 мая 1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»214, согласно ст. 1, распространяется и на постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также беженцев. Федеральный закон от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»215 устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим малоимущим гражданам. Оказание государственной социальной помощи осуществляется в виде денежных выплат или натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи). В законе определены источники оказания государственной социальной помощи и основания отказа в назначении и прекращения оказания государственной социальной помощи.
Федеральный закон от 2 августа 1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания, регламентирует порядок предоставления материальной и консультативной помощи, осуществления социального обслуживания на дому, в стационарных учреждениях, в учреждениях социального обслуживания. Положения двух последних законов применимы к вынужденным переселенцам как к гражданам РФ без оговорок, так как эта категория населения является гражданами РФ. Президент Российской Федерации, посредством издаваемых Указов, также определяет компетенцию исполнительных органов государственной власти, в том числе и в сфере социальной защиты. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»216 утверждено Положение, определяющее порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Определен порядок представления и рассмотрения ходатайств о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, порядок исполнения указов Президента РФ о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.
Вопросами реализации социально-правовой защиты вынужденных мигрантов, занимаются Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне непосредственное руководство и контроль за состоянием социально-правовой защиты осуществляет Правительство Российской Федерации. В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Статья 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»217 за высшим исполнительным органом государственной власти закрепляет следующие полномочия в сфере социальной защиты.
Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев (на примере Санкт– Петербурга и Ленинградской области)
Определенными полномочиями в области социально-правовой защиты вынужденных переселенцев наделены не только органы государственной власти Российской Федерации, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст.13 Федерального закона от 19 февраля 1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут: 1) содействовать в реализации прав вынужденного мигранта на занятость, профессиональную подготовку (переподготовку) и повышение квалификации в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) регистрировать вынужденного переселенца в качестве безработного в случае невозможности его трудоустройства в соответствии с законодательством Российской Федерации независимо от срока проживания в данной местности на территории Российской Федерации; 3) вынужденному переселенцу оказывать, по его просьбе, содействие в получении документов, необходимых для восстановления трудового стажа, в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) вынужденным переселенцам -детям - сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предоставлять места в детских домах; 5) оказывать вынужденному переселенцу по его просьбе содействие в возвращении на прежнее место жительства.
К сожалению, в законах закреплены не обязанности органов государственной власти, а только их права в области социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев. Указанные полномочия органы государственной власти субъектов Российской Федерации практически не реализовывают. Даже в Санкт-Петербурге или Ленинградской области, несмотря на то, что регион является экономически и социально привлекательным для мигрантов любых категорий (по сравнению с другими регионами России, за исключением Москвы), отсутствует нормативно-правовая база, регламентирующая социальную защиту беженцев и вынужденных переселенцев. Только с 01 января 2012 года вступил в силу Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. №728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»233, который регулирует отношения, связанные с исполнением органами власти полномочий в сфере социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга. Социальная поддержка оказывается различным категориям лиц, имеющим место жительства или пребывания на территории Санкт-Петербурга, гражданам без определенного места жительства, а также иным лицам. В социальном кодексе Санкт-Петербурга определены формы социальной поддержки, компетенция Законодательного Собрания и Правительства Санкт-Петербурга в данной сфере, разграничены полномочия. Рассмотрены виды, порядки расчета и выплат социальной поддержки, условия предоставления, льготы по налогообложению. Предусмотрено, что меры социальной поддержки оказываются в виде ежемесячных, единовременных и ежегодных пособий и выплат (также компенсационного характера), компенсаций различных расходов, предоставления жилых помещений и земельных участков, льгот и др. Меры социальной поддержки финансируются из средств городского и федерального бюджетов, при этом размер денежного выражения мер социальной поддержки подлежит индексации. Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 г. № 133-рп «О районных комиссиях по вопросам предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, признания граждан нуждающимися в специальной социальной защите и предоставления им жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан»234 относит к полномочиям Комиссии принятие решений о предоставлении гражданам жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, о признании граждан нуждающимися в специальной социальной защите и предоставлении им жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан. Но решение Комиссии является лишь рекомендательным для принятия правового акта администрацией района Санкт-Петербурга. Закон Ленинградской области от 29 ноября 2004 г. № 97-оз «О социальном обслуживании населения в Ленинградской области»235 определяет правовые, экономические и организационные основы по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социально-экономических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Указанные Закон Ленинградской области и Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга применимы лишь при регулировании отношений по социальной защите вынужденных переселенцев, являющихся гражданами РФ. Но ни один нормативный правовой акт не устанавливает компетенцию органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, как субъекта Российской Федерации, в сфере социально-правовой защиты и помощи беженцев.
Необходимо сказать и о возможностях органов местного самоуправления по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев. Как отмечает Т. Я. Хабриева «…органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти»236. Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за муниципальными образованиями путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального или регионального бюджетов (например, по вопросам осуществления регистрационного учета прибывающих лиц).
Нельзя также исключать возможности осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках местного значения по реализации на территории муниципального образования (округа) вопросов социально-правовой защиты вынужденных мигрантов. Например, социальное обустройство вынужденных мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т.п.).
Но, несмотря на предоставленные полномочия и возможность осуществлять конкретную адресную социальную помощь и защиту беженцам и вынужденным переселенцам, в настоящее время нет ни одного нормативного акта органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге или в Ленинградской области, предусматривающего какие-либо меры социальной защиты этих категорий населения. Подобная ситуация складывается по всему Северо-Западному региону. Нельзя сказать, что социально-правовая защита не осуществляется совсем. Но на уровне местного самоуправления регламентирована социальная защита и помощь только гражданам, имеющим постоянную регистрацию на территории конкретного муниципального образования. Так, например, Постановление Главы администрации муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 17 января 2007 г. № 24 «Об утверждении Положения о порядке адресных выплат жителям муниципального образования «Город Гатчина»237 устанавливает порядок предоставления адресных выплат в качестве дополнительной меры социальной поддержки, оказываемой жителям муниципального образования «Город Гатчина» из средств местного бюджета. Правом на получение адресных выплат обладают совершеннолетние граждане, имеющие постоянную регистрацию по месту жительства на территории МО «Город Гатчина». Основным условием для предоставления адресных выплат является тяжелое материальное положение, экстремальная ситуация. Адресные выплаты предоставляются, исходя из сложности ситуации, с учетом имеющихся возможностей бюджета 1 раз в год, в иных случаях дополнительно только в экстремальной жизненной ситуации гражданина. Решение Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа № 38 Санкт-Петербурга от 23 января 2007 г. № 11-МС «Об утверждении порядка предоставления экстренной социальной помощи жителям муниципального образования № 38»238 определяет случаи, когда оказывается экстренная социальная помощь, которая предоставляется в виде денежных выплат. Размер выплат определяется в зависимости от кризисной ситуации.
