Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Беженцы и вынужденные переселенцы как субъекты административного права 14
1. Понятие беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 14
2. Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 47
3. Особенности административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 76
ГЛАВА 2. Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и меры его обеспечения в деятельности органов внутренних дел 95
1. Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 95
2. Меры обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел 130
Заключение 167
Список использованных источников 174
- Понятие беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
- Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
- Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
- Меры обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Распад СССР, дезинтеграционные процессы, наблюдавшиеся в России до недавнего времени, расшатывание политических и нравственных идеалов, многочисленные межнациональные конфликты, усиленные кризисными процессами в экономике, экологическими катаклизмами, снижением жизненного уровня большей части населения, вызвали появление в стране значительных потоков беженцев и вынужденных переселенцев. По официальным данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2005 г. в ее территориальных органах состояли на учете 3 871 беженец и 1 166 лиц, получивших временное убежище (граждане 27 иностранных государств), а общая численность вынужденных переселенцев составила 351 100 человек.
Вместе с тем административно-правовой проблематике статуса беженцев и вынужденных переселенцев уделено недостаточно внимания, отсутствуют специальные исследования по данному направлению. Правовые нормы, определяющие положение беженцев и вынужденных переселенцев в сфере государственного управления, а также регулирующие деятельность органов внутренних дел по его обеспечению в Российской Федерации, должным образом не систематизированы и не в полной мере отвечают современным требованиям.
Действующее законодательство, оказавшись перед необходимостью решать многие из ранее не возникавших вопросов, пока еще не может реагировать на появившиеся проблемы адекватным образом. Так, законы Российской Федерации «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г.)1 и «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 20 декабря
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 12. — Ст. 425; Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 26. — Ст. 2956; 1998. — № 30. — Ст. 3613; 2000. — №33. — Ст. 3348; №46. — Ст. 4537; 2003. — №27. — Ст. 2700; 2004. — №27. — Ст. 2711; 2004. — № 35. — Ст. 3607.
4 1995 г.)1 не позволяют эффективно разрешать сложные ситуации, связанные с вынужденной миграцией, не охватывают все складывающиеся в рассматриваемой сфере отношения, а также не полностью учитывают все виды и особенности миграционных потоков. Многие положения этих законов не являются правовыми нормами прямого действия и нуждаются в конкретизации соответствующими подзаконными нормативными актами. В частности, Закон РФ «О беженцах» предполагает принятие 11 специальных постановлений Правительства РФ.
В современных условиях необходимо по-новому решать вопросы, связанные с реализацией гражданских (личных), социально-экономических и иных прав беженцев и вынужденных переселенцев, совершенствовать деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на территории России.
В связи с этим проблемы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев, регламентации миграции населения должны стать одним из приоритетных направлений исследований в отечественной юридической науке.
Недостаточная теоретическая исследованность данной проблематики, некоторая противоречивость административного законодательства и потребности правоприменительной практики обусловили выбор темы диссертационного исследования, определили его актуальность и научную востребованность.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Отдельные вопросы правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев были предметом самостоятельных исследований таких ученых, как Л.А. Андриченко, Е.В. Белоусова, СЮ. Бушма-
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 12. — Ст. 427; Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 52. — Ст. 5110; 2000. — № 33. — Ст. 3348; 2002. — № 48. — Ст. 4829; 2002. — № 52. — Ст. 5132; 2003. — № 52. — Ст. 5038; 2004. — № 35. — Ст. 3607.
5 ринов, Л.А. Васильева, С.А. Ганнушкина, Ю.В. Герасименко, А.Н. Жеребцов, A.M. Ибрагимов, Т.М. Иванова, Н.Н. Каткова, Е.В. Клинова, В.В. Комарова, К.А. Корсик, Л.И. Котиева, Ю.Д. Куликов, Н.Н. Лапин, М.А. Лебедев, Н.А. Лимонова, Г.Н. Литвинова, Н.А. Михалева, Е.А. Назарова, М.В. Немы-тина, И.В. Плаксина, В.И. Потапов, В.В. Радул, Т.М. Регент, Л.М. Рябцев, Н.Н. Тоцкий, И.В. Фисенко, К.М. Цаголов и др.
Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.М. Богуславского, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Л.Н. Галенской, Н.Л. Гранат, И.Я. Дюрягина, В.А. Карташкина, С.А. Комарова, В.А. Кучин-ского, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.И. Марышевой, Н.И. Матузова, И.Л. Петрухина, Ю.И. Скуратова, P.O. Халфиной, Б.С. Эбзеева и др.
Диссертация базируется также на трудах известных отечественных ад-министративистов: А.П. Алехина, Ю.Г. Арзамасова, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, И.И. Веремеенко, А.В. Губанова, А.А. Демина, М.И. Еропкина, O.K. За-строжной, Я.И. Зидра, А.А. Кармолицкого, Е.Н. Козлова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.А. Мельникова, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова и ряда других, исследовавших важные теоретические вопросы административно-правового статуса человека и гражданина, деятельность правоохранительных органов по его обеспечению.
При написании диссертации автор использовал труды зарубежных правоведов: М. Геновски, Гай С. Гудвин-Гилла, Я. Лентовски, Ж. Эгера и других авторов, изучавших проблемы беженцев и переселенцев.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования являются комплексное изучение административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, рассмотрение теоретических и практических проблем, связанных с
деятельностью органов внутренних дел по его обеспечению, а также разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и организации деятельности Федеральной миграционной службы.
Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
определить специфику и содержание научных категорий, раскрывающих административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев;
раскрыть юридическую природу административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, его содержание, структуру, особенности;
проанализировать правовые и организационные основы формирования административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
— определить основные направления совершенствования законода
тельства, регулирующего административно-правовой статус беженцев и вы
нужденных переселенцев в Российской Федерации;
проанализировать права, обязанности и ответственность беженцев и вынужденных переселенцев в качестве содержания административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
исследовать проблемы, связанные с реализацией административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
провести анализ организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового статуса беженцев и вынужденных
7 переселенцев и практики его обеспечения в деятельности органов внутренних дел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и деятельности органов исполнительной власти по его обеспечению в Российской Федерации.
Предметом исследования служат правовые акты Российской Федерации и нормы международного права, регламентирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, а также регулирующие деятельность органов внутренних дел и иных органов исполнительной власти по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический) научные методы познания, а также методы социологических исследований (опрос, метод экспертных оценок, исследование документов).
В рамках исследования диссертантом было опрошено 362 сотрудника различных служб и подразделений органов внутренних дел Омской, Новосибирской областей, Алтайского края, Республики Бурятия (из них 55 специалистов территориальных органов ФМС России).
Научная обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций определяются эмпирической базой исследования, которую составляют международно-правовые документы и международно-правовые договоры РФ по правам человека, Конституция Российской Федерации, законы, нормативные правовые акты РФ, регламентирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, материалы периодической печати, а также ведомственные нормативные акты, конституции (уставы) и законы субъектов
8 Российской Федерации, практика деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
В работе широко использовалась относящаяся к теме диссертационного исследования научная литература по общей теории права, международному, конституционному, административному и другим отраслям права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании, посвященном административно-правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, которого в подобном аспекте ранее не проводилось.
Кроме того, элементы новизны присутствуют в постановке и решении ряда вопросов избранной темы, недостаточно исследованных в теоретическом плане. К их числу можно отнести такие, как выявление особенностей административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, классификация их прав и обязанностей.
Предложенная классификация позволяет наиболее полно показать специфику правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, проанализировать особенности и систему его элементов.
В работе рассмотрены основные административно-правовые меры, направленные на обеспечение статуса беженцев и вынужденных переселенцев органами внутренних дел.
Диссертационное исследование содержит ряд предложений по совершенствованию административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, в том числе по улучшению деятельности органов внутренних дел в обеспечении их прав, свобод и законных интересов.
Опираясь на результаты исследования, автором подготовлены предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности административно-правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев, которые получили по-
9 ложительную оценку и были экспериментально внедрены в практическую деятельность ряда территориальных органов Федеральной миграционной службы.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту:
На основе анализа существующих научных концепций, норм международного и отечественного права необходимо уточнить понятие беженца, сформулировав его следующим образом: беженец — это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации (иностранец или лицо без гражданства), прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской. Федерации, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследований в иных формах находится вне страны своей гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой.
В современных условиях вынужденным переселенцем должен считаться гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации, покинувшие место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации или иностранного государства, где они находились на законных основаниях после 12 июня 1991 г. вследствие совершенного в отношении них или членов их семьей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или
10 группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, внутригосударственного или международного вооруженного конфликта, затрагивающего территорию Российской Федерации, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, эпидемий, приводящих к массовой гибели людей.
Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев как юридическая категория в структурном плане определяется правами, свободами, обязанностями, гарантиями и ответственностью. Гражданство, правоспособность, дееспособность, являясь важными элементами административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, имеют важное значение при реализации административно-правового статуса в сфере государственного управления. При этом гражданство в качестве элемента правового статуса личности, как правило, выступает обязательным элементом правового статуса вынужденных переселенцев, но не является элементом правового статуса беженцев. Правоспособность вынужденных переселенцев значительно шире правоспособности беженцев, что обусловлено различным характером их правовой связи с Российским государством.
Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев могут быть подразделены на общие (экономические, социальные, идеологические, политические и др.), юридические (совокупность правовых норм, посредством которых регламентируется порядок реализации и защиты их прав и обязанностей в сфере государственного управления) и организационные (специальная организационная деятельность госу-
дарственных органов, органов местного самоуправления и в некоторых случаях уполномоченных на это общественных организаций).
Под гарантиями обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации следует понимать меры обеспечивающие фактическую реализацию юридических прав, обязанностей, законных интересов и надежную защиту указанных категорий лиц, условия и средства в их отношениях с субъектами административной власти. Существующие в системе, взаимодействующие друг с другом гарантии имеют важное значение не только для характеристики административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в нашем государстве, но и являются показателем реальности обеспечения прав, свобод, законных интересов и обязанностей личности в Российской Федерации.
5. Предложения по совершенствованию федерального законодательст
ва, регламентирующего административно-правовой статус беженцев и выну
жденных переселенцев в Российской Федерации:
а) дополнить ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ пунктом 10, изложив его в сле
дующей редакции: «10) начальник подразделения (управления, отдела) по
делам миграции, его заместитель — об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 18.8; частями 2, 3 статьи 18.9; статьями 18.10-18.12
настоящего Кодекса»;
б) изложить п. 15 ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ в следующей редакции:
«15) должностные лица органов, уполномоченных на осуществление имми
грационного контроля, а также иных функций по контролю и надзору в сфере
миграции населения, — об административных правонарушениях, предусмот
ренных статьями 18.8-18.13, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5,
статьями 19.6, 19.7 настоящего Кодекса».
6. Проведенное исследование показало, что специфика правого регули
рования и организация деятельности ФМС России, имеющей статус органа
исполнительной власти, вызывает необходимость специальной подготовки ее
сотрудников. В настоящие время ни одним образовательным учреждением
12 системы МВД России, Министерством образования и науки Российской Федерации такая подготовка не осуществляется. В связи с этим.представляется целесообразным создание системы профессиональной подготовки кадров ФМС России*на базе образовательных учреждений или факультетов, осуществляющих подготовку кадров для органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выносимые на защиту положения важны для развития общей теории административно-правового статуса личности. ОнИі могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, повышении эффективности: административной деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы:
при совершенствовании конституционного, административного законодательства, разработке ведомственных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
в деятельности органов, внутренних дел, других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
при совершенствовании организационной деятельности органов внутренних дел в целях улучшения,взаимодействия их служб и подразделений с государственными органами и общественными объединениями в.обеспечении административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в нашем государстве;
— в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при изучении конституционного, административного и международного права, а также административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основанные на результатах исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на совместном заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел и кафедры юридических дисциплин Омской академии МВД России, использовались при подготовке научных публикаций и сообщений, в частности, отдельные их положения докладывались на межвузовских научных конференциях, проходивших в Омской академии МВД России (2000, 2002, 2003 гг.), Омском государственном техническом университете (28 апреля 2000 г.); межвузовском научном семинаре «Право и политика: история и современность» (Омская академия МВД России, 25 марта 2003 г.); международной научно-практической конференции «Права и свободы человека и гражданина в современном мире» (Омская академия МВД России, 26 мая 2004 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Омской академии МВД России, Омского юридического института, Барнаульского юридического института МВД России.
Ряд положений диссертационного исследования был внедрен в практику работы Управлений по делам миграции УВД Омской области, МВД Республики Бурятия.
Результаты научного исследования отражены в восьми научных публикациях автора.
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
С начала XX в. не только отдельные страны, но и мировое сообщество в целом пришло к необходимости обратить самое пристальное внимание на все возрастающую проблему миграции населения, вынужденно покидающего места постоянного проживания. С наступлением третьего тысячелетия данная проблема приобрела поистине глобальный характер.
Так, только по официальным данным, в мире около 50 млн. человек могут считаться жертвами незаконного перемещения. Из них свыше 23 млн. находятся за пределами стран своего происхождения и около 27 млн. вынужденно покинули места проживания, оставшись в своем государстве . Причин, порождающих такие явления, достаточно много, однако главными из них остаются вооруженные конфликты, стихийные бедствия, экологические катастрофы, грубейшие нарушения основных прав и свобод личности в стране проживания. Верховный комиссар ООН по делам беженцев Садако Огато считает, что основной причиной вынужденного перемещения населения вы-ступают внутригосударственные конфликты .
Как отмечалось в докладе Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (далее — УВКБ ООН), «если только за последний год XX столетия свои дома в Косово, Восточном Тиморе и Чечне были вынуждены покинуть более миллиона человек, ясно, что проблема вынужденного переселения сохраняется и ее решение, скорее всего, останется одной из основных задач международного сообщества в XXI веке». В этой связи Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан подчеркивает, что «проблема вынужденного перемещения сегодня самая насущная из про-блем, стоящих перед Организацией Объединенных Наций» .
Вынужденная миграция населения не обошла стороной и Российскую Федерацию, которая продолжает принимать большое количество лиц в поисках убежища — беженцев и иных категорий мигрантов не только из стран СНГ, но и дальнего зарубежья. Таким образом, проблема вынужденной миграции является актуальной и для населения России. По официальным данным, с начала 90-х гг. прошлого столетия из стран СНГ и Балтии на территорию нашего государства прибыло более 5 млн. человек, из которых только 1,3 млн. были зарегистрированы как вынужденные переселенцы и беженцы и могли рассчитывать на содействие в своем обустройстве в установленном законодательством порядке3. Из числа зарегистрированных в России за этот период времени мигрантов свыше 1 млн. человек получили статус вынужденных переселенцев и около 200 тыс. — статус беженцев4. В результате проведения контртеррористической операции в Чеченской Республике вынуждены были оставить место своего жительства и обратиться за помощью в территориальные органы миграционной службы только в августе 1996 г. более 600 тыс. человек5. По состоянию на 1 января 2005 г. в территориальных органах Федеральной миграционной службы Российской Федерации состояли на учете 3 871 беженец и 1 166 лиц, получивших временное убежище (граждане 27 иностранных государств), а общая численность вынужденных переселенцев составила 351 100 человек. Таким образом, «вынужденная миграция, — пишет журнал «Уолд уоч», — стала обыденным явлением, которое можно наблюдать ежедневно и практически в любой части земного шара».
Согласно распространенному мнению неблагоприятные формы массовых миграций связаны с тем, что значительное число лиц, вытесняемых межнациональной напряженностью, переходящей в некоторых регионах в открытые конфликты, вынуждены покидать прежние места своего постоянного проживания, оставляя жилье, значительную часть нажитого имущества2.
Указанные обстоятельства, в значительной степени затрагивающие национальные интересы. Российской Федерации, требуют поиска новых возможностей для совершенствования регулирования правового статуса личности.
В юридической литературе справедливо отмечается, что «термин «личность» — собирательное, обобщающее понятие, подчеркивающее наличие определенной связи между человеком и государством»3. В зависимости от степени этой связи личность выступает в различных правовых состояниях относительно принадлежности к конкретному государству: отечественные граждане — в состоянии гражданства, иностранцы — в состоянии иностран-ства (иностранцем следует считать «любое физическое лицо, которое не является гражданином Российского государства, принадлежит к гражданству другого суверенного государства, что документально удостоверено»5), лица без гражданства (апатриды) — в состоянии безгражданства. Каждое из этих состояний предполагает свой вид правового статуса (соответственно гражданина, иностранца и лица без гражданства). Следовательно, проблемы личности в государстве нельзя сводить к проблемам гражданина — носителя прав и обязанностей. В равной степени это и проблемы иностранцев, и лиц без гражданства, проживающих постоянно или временно на территории Российской Федерации1. На территории нашего государства в настоящее время находится более 250 тыс. иностранных граждан, нуждающихся в предоставлении им статуса беженца в соответствии с международными обязательствами России.
Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
Вопрос о содержании административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации следует рассматривать, исходя из уже имеющихся в отечественной юридической науке исследований по проблемам правового положения личности.
Статус правовой (лат. status состояние, положение) — установление нормами права положения его субъектов, совокупность их прав и обязанно-стеи .
В этой связи не случайно правовой статус, природа прав и обязанностей привлекают пристальное внимание специалистов различных отраслей. «Каждый человек, — считает А.Д. Воеводин, — является субъектом правового общения, как в целом, так и во всех его отдельных отраслях. Поэтому его статус регулируется нормами соответствующей отрасли права» .
Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев рассматривается в сочетании с реализацией в сфере исполнительной власти прав, свобод и обязанностей данной категории лиц. В качестве важной составной части он непосредственно входит в иные правовые статусы.
Прежде чем перейти к раскрытию вопроса о содержании административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, представляется необходимым сформулировать дефиницию этого понятия.
Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации — предоставленная Российским государством беженцам и вынужденным переселенцам система прав, свобод, гарантий и возложенных в сфере государственного управления обязанностей, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.
В научно управляемом обществе личность находится в разнообразных по конкретному содержанию административно-правовых отношениях, в которых одной из сторон всегда выступает орган государства или представитель этого органа1. В этих правовых отношениях и личность, и орган государственного управления имеют взаимные права, и несут соответствующие обязанности.
Административно-правовой статус личности представляет собой достаточно сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и другие элементы: принципы, правоспособность, гражданство, гарантии и т.д. Причем относительно вопроса о количестве элементов высказываются различные точки зрения.
Не вступая в общую дискуссию по поводу предлагаемых.элементов статуса, выделим; общую закономерность, которая отражается в работах практически всех авторов, независимо от используемых ими различных подходов. Сущность ее заключается в том, что главными, основополагающими элементами любого статуса, в том числе и административно-правового, отражающими его содержание, являются соответствующие права и обязанности. Г.В. Мальцев считает, что система прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем1. Поэтому административно-правовой статус гражданина (личности), по справедливому замечанию А.П. Коренева, «немыслим без единства прав и обязанностей» .
На наш взгляд, анализ изложенных позиций позволяет сделать следующий вывод. Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, с точки зрения его внутренней структуры, должно определяться тремя элементами: правами, обязанностями и ответственностью. Это, в свою очередь, позволит четко обозначить функциональную направленность и структуру административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
В то же время такие элементы правового статуса, как гражданство, правосубъектность, гарантии, имеют существенное, а порой и решающее значение в части регулирования и реализации административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в России. Иные элементы правового статуса (например, законные интересы) вряд ли целесообразно включать в указанную структуру, ввиду того что они производны от названных компонентов или не оказывают существенного влияния на административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. .
Гарантии административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие особое место личности в системе конституционных отношений, в качестве одного из основополагающих принципов, действующих в обществе и государстве, выдвигают защиту ее прав и свобод. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Таким образом, развитие данного тезиса необходимо подкреплять наличием эффективных механизмов реализации, защиты и гарантий1 прав личности. Гарантированность прав и свобод — это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни2. По мнению Л.Д. Воеводина, «гарантии служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности»3. Он считает, что «гарантии необходимы для правового статуса в целом и для каждого его элемента. Однако прежде всего в них нуждаются права, свободы и обязанности», поэтому «без соответствующих гарантий провозглашенные в Конституции, в законах права и свободы — пустой звук»4. Гарантии являются самым динамичным элементом правового статуса личности. Эффективность их реализации предполагает наличие благоприятных условий, но, кроме того, она должна подкрепляться эффективной деятельностью государства и его органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также самих заинтересованных лиц. В отечественной юридической литературе охрана правового статуса личности рассматривается зачастую как проблема гарантий прав и свобод. В то же время не следует забывать о таком элементе правового статуса, как юридические обязанности.
Представляется, что большинство авторов зачастую не выделяли проблему гарантий применительно к обязанностям ввиду достаточно несложного механизма их реализации1. Л.Д. Воеводин считает, что «гарантии для обязанностей имеют значение в первую очередь тогда, когда их осуществление непосредственно связано с реализацией прав и свобод» . Сказанное позволяет сделать вывод о том, что гарантии необходимы не только для реализации прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, но и для их обязанностей. Создание скоординированной системы гарантий прав личности является важным условием становления правового государства. Д.Н. Бахрах выделяет два главных направления юридической защиты личности: 1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других фаждан, юридических лиц; 2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти3. Рассматривая вопрос о гарантиях административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, будем опи- раться на мнение Н.Ю. Хаманевой, считающей, что «основным гарантом может быть только закон, если он соответствует политической, экономиче ской ситуации в стране, содержит в себе механизмы реализации.его положе ний, а не является декларацией, предусматривает ответственность органов и должностных лиц»1 за ущемление прав личности. Таким образом, недоста точно простого провозглашения в нормативных правовых актах прав и обя занностей, необходимо еще и обеспечение их гарантиями, т.е. предоставле ние возможности реального использования беженцами и вынужденными пе реселенцами прав и исполнения возложенных на них обязанностей. Государ ство обязано гарантировать их реальное осуществление всеми доступными ему законными средствами. Н.В. Витрук полагает, что «под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов личности понимаются те условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (за-щиту) для всех, каждого человека» . В юридической науке проблеме гарантий уделялось много внимания, ей посвящалось большое количество научных публикаций и монографий3, В настоящее время среди юристов достаточно распространено мнение о том, что по своему содержанию и характеру действия гарантии могут подразделяться на общие и специальные (юридические). Общие гарантии выступают в качестве определенных экономических, идеологических, политических ус- ловий и предпосылок, реально обеспечивающих возможность реализации прав и обязанностей. Под специальными (юридическими) гарантиями подразумевается совокупность правовых норм, посредством которых регламентируется порядок реализации и защиты прав и обязанностей. Как известно, общие гарантии в настоящее время подвергаются определенным изменениям, что обусловлено отказом государства от чрезмерной идеологизации и пересмотром его роли и функций в сфере экономики. Все виды гарантий административно-правового статуса личности действуют в тесном, неразрывном единстве, в системе. Среди общих гарантий административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации первую группу составляют экономические гарантии. Права и свободы указанной категории лиц могут быть в полной мере реализованы и надежно обеспечены только тогда, когда государством будет обеспечено экономическое благосостояние личности. Экономическими гарантиями выступают материальные богатства и блага общества, национальный доход, служащие фундаментом для фактической реализации прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в нашем государстве
Меры обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел
В Российской Федерации в деятельности ряда государственных органов и их должностных лиц, а также некоторых общественных организаций вопросы обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев занимают весьма существенное место.
Слово «обеспечить» означает сделать вполне- возможным, действительным, реально выполнимым1. В юридической литературе традиционно под обеспечением подразумевают деятельность государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, которая направлена на осуществление своих функций, компетенций, обязанностей с целью создания оптимальных условий для реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и обязанностей или определенный итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний, прав и обязанностей граждан .
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина органами внутренних дел включает в себя не только мероприятия, направленные на охрану и защиту, но и соблюдение прав и свобод человека и гражданина самими сотрудниками их структурных подразделений.
Основная деятельность органов внутренних дел по защите и охране заключается в профилактике и пресечении нарушений, установлении и устранении причин, мешающих реализации прав и свобод, а также в принятии незамедлительных мер по восстановлению нарушенных прав и свобод3.
Роль отдельных правоохранительных органов в решении вопросов обеспечения прав и свобод человека далеко не одинакова. Это объясняется, по мнению ряда авторов, «различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, форм, методов, условий работы, а также наличием сил и средств, которыми эти органы располагают»4. Анализ указанных факторов позволяет заключить, что основную нагрузку в решении правоохранительных задач несут органы правосудия, прокуратуры и внутренних дел.
Применительно к теме диссертационного исследования повышенный интерес представляет функционирование органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в России, так как практическая реализация подавляющего большинства прав и обязанностей указанных категорий лиц обусловлена прежде всего их деятельностью1.
Исходя из значительного количества основных направлений деятельности, органы внутренних дел полифункциональны: такого разнообразия задач и функций больше нет ни у одного из правоохранительных органов2.
Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации3.
Согласно данному Положению Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и.реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.
Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.
МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России).
Основными полномочиями МВД России в области обеспечения административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев являются: — разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; — разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации проектов законов и подзаконных актов, иных документов, относящихся к статусу беженцев и вынужденных переселенцев; — на основании и во исполнение действующего законодательства по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности в соответствии со своей компетенцией; — на основе обобщения практики применения законодательства Российской Федерации разработка мер по совершенствованию деятельности ФМС России; — участие в формировании федеральных целевых программ; — организация производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел; — в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечение проведения государственной дактилоскопической регистрации; — обеспечение собственной безопасности ФМС России, участие в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС России; — участие в организации и развитии материально-технической базы ФМС России; — информационно-правовое обеспечение ФМС России, ведение баз данных правовой информации в установленной сфере деятельности; — представление в установленном порядке в Минфин России предложений по финансированию ФМС России; — обеспечение взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск с территориальными органами ФМС России и др.
