Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и классы социально-обеспечительных правовых отношений в России 8
1. Методологические предпосылки для изучения категории «правоотношение в социальном обеспечении» 8
2. Доктрина права социального обеспечения о понятии правоотношения в социальном обеспечении 16
3. Единство и дифференциация правоотношений по социальному обеспечению 34
Глава II. Общая характеристика процедурных правоотношений в пенсионном праве России 42
1. Юридическая наука о процедурных правоотношениях в системе права социального обеспечения 42
2. Элементы структуры процедурных правоотношений в сфере пенсионного права 78
Глава III. Классы процедурных правоотношений, возникающих при реализации закона о государственных пенсиях 103
1. Процедурные правоотношения по назначению пенсий 103
2. Другие классы процедурных пенсионных правоотношений 133
Заключение 150
Список использованных источников 152
Нормативные акты Российской Федерации и бывшего СССР 152
Литературные источники 155
Практические источники 162
- Методологические предпосылки для изучения категории «правоотношение в социальном обеспечении»
- Доктрина права социального обеспечения о понятии правоотношения в социальном обеспечении
- Юридическая наука о процедурных правоотношениях в системе права социального обеспечения
- Процедурные правоотношения по назначению пенсий
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами. (1) В науке права социшіьного обеспечения РФ комплексное изучение процедурных отношений, возникающих при реализации пенсионного права, осуществлялось, в основном, В.К. Субботенко и В.А. Тарасовой. Признавая высокий научный авторитет этих ученых, внесших большой вклад в названную науку, хочется заметить, что их исследования были выполнены до принятия действующего Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ». После же его появления данные вопросы рассматривались в научных трудах лишь отчасти. Между тем при последнем свершившемся реформировании отечественной пенсионной системы в 90-х гг. первоочередное внимание было уделено материальным пенсионным правоотношениям, проблемы же процедурных пенсионных правоотношений остались на втором плане. Данные общественные отношения оказались с минимальным числом норм, часть из них остатись, вообще, не урегулированными, что вызвало многочисленные проблемы, затрагивающие интересы значительной части населения. В связи с этим возникла необходимость их решения, значит и изучения. (2)Набирающая силу новая пенсионная реформа в России ставит на повестку вопрос и о новом реформировании процедурных пенсионных правоотношений. Однако, несмотря на всю «революционность» грядущей пенсионной реформы, тем не менее, в ней просматриваются определенные черты преемственности. Есть все основания полагать, что будущие процедурные нормы вберут в себя все лучшее, что было выработано за предыдущее время. Но этот процесс, однако, опять же необходимо тщательно изучить. (З)Актуальный кризис пенсионного обеспечения обусловлен не>несовершенными нормами пенсионного права, а экономическим и социальным кризисом в России. Так как разрешение социально-экономических проблем требует не только сил и средств, но и временных затрат, то есть основания прогнозировать, что осуществление новой пенсионной реформы - задача достаточно отдаленного времени. В настоящее же время в России пенсионирование продолжает осуществляться в рамках существующих пенсионных правил, в том числе
процедурных. Поэтому, невзирая на всю сложность вопросов в области пенсионного обеспечения в РФ, связанных с функционированием действующих материальных норм, реформированием существующей системы пенсионирования при переводе ее на страховые принципы, проблемы сложившихся процедурных пенсионных правоотношений остаются одними из самых актуальных.
Цели и задачи исследования. Целями диссертации являются: 1) выработка теоретической базы для решения проблемы процедурных пенсионных правоотношений; 2) определение условий для оптимального практического осуществления механизма реализации пенсионных правоотношений; 3) внесение необходимых предложений по совершенствованию пенсионного законодательства России относительно правового регулирования процедурных пенсионных правоотношений. Исходя из этих целей в диссертации были поставлены следующие задачи: определить понятие «правоотношения в социальном обеспечении» и классифицировать такие правоотношения; раскрыть процедурные пенсионные правоотношения среди комплекса социально-обеспечительных правоотношений, дать их понятие, подробно проанализировать их состав: выделить классы процедурных пенсионных правоотношений, возникающих в России в связи с реализацией Закона о государственных пенсиях, охарактеризовать их.
Методологическая основа исследования характеризуется использованием положений материалистической теории познания и диалектики. В диссертации большое внимание уделено общей теории права. В качестве основного при написании диссертации использован формально-логический метод. Также в исследовании применяются метод исторического анализа, системно-структурный подход и некоторые иные научные приемы.
Информационной базой для диссертационного исследования послужили: 1) российские правовые нормативные акты, а также правовые нормативные акты СССР, действующие (действовавшие) на территории России; 2) правовые нормативные акты Пермской области; 3) материалы судебной практики; 4) практические материаты назначения и выплаты пенсий в органах пенсионного обеспечения Пермской области; 5) литературные
источники по философии, логике, социологии, теории государства и права, праву социального обеспечения, трудовому праву, административному праву, гражданскому праву, гражданско-процессуальному праву, иным юридическим наукам; 6) публикации в периодической печати.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определяется тем, что данная диссертация является первым комплексным исследованием процедурных пенсионных правоотношений, возникающих в России в связи с Законом о государственных пенсиях от 20 ноября 1990 г. В диссертации выдвигаются следующие новые основные положения и выводы, выносимые на защиту: доказано, что право социального обеспечения РФ расположено исключительно в сфере публичного права, новационные частноправовые решения отдельных вопросов не включаются в эту отрасль права; сформулировано новое понятие правоотношения по социальному обеспечению; своеобразно показана взаимосвязь материальных и процедурных пенсионных правовых отношений; выведено новое понятие процедурного пенсионного правоотношения; в новом аспекте, проанализировано соотношение процедурных пенсионных правоотношений и норм пенсионного права; доказано, что субъекты процедурных правоотношений есть самостоятельная категория, не совпадающая полностью с субъектами пенсионных материальных правоотношений, такие несовпадения проанализированы (гражданин выступает в качестве заявителя; кроме органов пенсионного обеспечения при назначении пенсии фигурируют и комиссии по назначению пенсий, а также органы субъекта РФ или (и) местного самоуправления, назначающие доплаты к пенсиям, и т.д.); субъекты процедурных правоотношений разделены на основные (граждане и органы пенсионного обеспечения) и дополнительные (комиссии по назначению пенсий; органы субъекта РФ или (и) местного самоуправления, назначающие доплаты); предложена отличающаяся от ранее высказанных в литературе мнений динамика категорий «правовой статус» и «правосубъектность», «правоспособность» и «дееспособность» применительно к указанным субъектам; при анализе содержания процедурного пенсионного правоотношения также сделан ряд новых выводов, в частности, об обязательности указания на субъективность не только права, но и обязанности; о
*
6 том, что объект пенсионных правоотношений имеет абстрактный характер; о признании в качестве объекта правоотношений субъективного права, о том, что юридические факты в |м значительной мере (в той, в какой они являются действиями субъектов данных правоотношений) включаются в состав правоотношения; приведена новая классификация процедурных пенсионных правоотношений; предложена формулировка законодательного закрепления статуса администрации организации в процедурных пенсионных правоотношениях по назначению пенсий; аргументировано мнение о том, что при реформировании системы пенсионного обеспечения в России и переводе ее на страховые принципы целесообразно оставить в отношении пенсионирования по старости существующий порядок назначения и выплаты пенсии; внесен ряд новых предложений по совершенствованию нормативного массива, связанного с отношениями по назначению пенсий: например, высказаны суждения о содержании и форме решений о назначении пенсии и об отказе в таком назначении; с новых позиций проанализированы иные классы процедурных пенсионных правоотношений (по переводам с одного вида пенсии на другой; связанные с перерасчетами пенсий; по выплате пенсий; по установлению юридических фактов; по рассмотрению споров).
Теоретическое значение. Исследование, в целом, носит теоретический характер, обусловленный его темой. Дано понятие процедурных пенсионных правоотношений, рассмотрены их классификация и сущность, структура, изучены отдельные классы правоотношений.
Практическое значение. Внесены и обоснованы многочисленные предложения по совершенствованию российского законодательства по вопросам назначения и выплаты пенсий. В диссертации обобщен опыт рассмотрения судами вопросов, касающихся назначения и выплаты пенсий. Основные положения, изложенные в диссертации, и их аргументы могут послужить в качестве рекомендаций при разрешении конкретных ситуаций в органах пенсионного обеспечения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного
университета. По теме диссертации имеется задепонированная и печатная работы. Состоялись выступления на ежегодных отчетных научных конференциях юридического факультета ПГУ (1997, 1999, 2000 гг.). Выводы, полученные в результате исследования, используются в практической работе органов пенсионного обеспечения Пермской области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, и заключения. Содержание изложено на 162 страницах компьютерного текста. В тексте приведено 8 схем.
Методологические предпосылки для изучения категории «правоотношение в социальном обеспечении»
Понятие как основной элемент научного познания должно отражать важнейшие объективные свойства явления, раскрывать его определяющие черты, его сущность. Необходимо признать, что в философской литературе существуют разные точки зрения по вопросу о том, что есть понятие. Но наиболее распространенным является определение понятия как формы мысли, представляющей собой отражение предметов и явлений со стороны их существенных признаков. Так, Д.П.Горский констатирует, что «чаще всего понятие определяется как мысль, в которой отражаются общие и существенные свойства и отношения предметов действительности». Несколько сложнее, но, по сути, аналогична позиция В.Кнаппа и А.Герлоха, которые пишут: «Основной формой человеческой мысли является высказывание. Понятие является ... материалом высказываний, а, следовательно, элементарной частицей человеческого мышления». Есть и такие высказывания: «понятие -мысль, отражающая существенные признаки предметов», «научное понятие как форма логического мышления является концентрированным отражением внутренних, существенных, определяющих свойств и закономерных связей предметов материального мира» . Если подойти к определению понятия с точки зрения его структурных особенностей, специфики его форм выражения и роли в процессе усвоения и углубления наших знаний, то есть смысл согласиться с определением понятия Д.П.Горского.
Представляется, что нужно разделить мнение С.Ю.Головиной о том, что следует различать понятия и термины. Категория «термин» означает слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве, является обобщенным наименованием юридического понятия, имеющего точный и определенный смысл, и отличается смысловой однозначностью, функциональной устойчивостью". Например, в трудовом праве и в пенсионном праве имеется понятие «трудовой стаж». Однако в пенсионном праве под термином трудовой стаж понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно-полезной деятельности, а в трудовом праве под понятием трудовой стаж чаще всего понимается продолжительность трудовой деятельности.
Таким образом, понятие в праве социального обеспечения есть мысль, отражающая отличительные специфические свойства явлений, входящих в предмет права социального обеспечения, а термины в праве социального обеспечения есть слова или словосочетания, которые употребляются в российском законодательстве о социальном обеспечении и являются обобщенными наименованиями соответствующих юридических понятий.
Понятия и термины в науку вводятся посредством определения, под которым обычно понимается логический прием, позволяющий отличать, отыскивать, строить интересующий нас предмет, уточнять значение уже введенного в науку термина. Поскольку знание отличительных свойств предметов, значений соответствующих терминов означает владение понятиями об определяемых предметах, в логике зачастую говорится не об определении предметов и значений терминов, а об определении соответствующих понятий . Определение охватывает собой и процесс выработки соответствующего предложения и результат этого процесса, т.е. само предложение. В настоящей диссертации определение рассматривается только в этом значении, которое часто называют дефиницией.
Теперь целесообразно обратить внимание на еще одну логическую операцию и ее результат - классификацию, в формальной логике чаще называемую делением5. Не рассматривая проблему классификации подробно, представляется важным обратить внимание на некоторые классы определений. Для юридических наук, в том числе и для науки права социального обеспечения, наибольшее значение, как думается, имеет выделение среди определений классификационных6.
К таковым относятся определения через род и видовые отличия. В определениях через род и видовые отличия определяемое отличается от предметов некоторой области (она при этом явно указывается в определении - род) посредством описания специфических свойств определяемого, фиксируемых в определяющем (видовые отличия). Справедливо заметить, что уже само название этих определений является дискуссионным. Например, В.Кнапп и А.Герлох соответствующие определения называют реальными. С этим мнением солидарна и С.Ю.Головина . Название «классификационные» представляется более удачным, поскольку любая классификация есть признание рода и его видов. Интересно, что в литературе отмечается следующее: классификационные определения имеют аналитический характер и формируются как реальные определения .
С учетом темы данной диссертации, а особенно в связи с ее центральной категорией надо констатировать особую значимость классификационных Hj g rx дефиниций. Примерами таких определений могут быть следующие. О.С.Иоффе и М.Д.Шаргородский уточняли: «правоотношение есть не что иное, как регулируемое правом общественное отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается мерами государственной охраны». С точки зрения С.С. Алексеева правоотношение есть «индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой социалистического государства» . В первом определении общественные отношения представляют собой род, а свойства, обозначенные как «отношение между конкретными лицами», «юридическое закрепление поведения субъектов», «обеспечение поведения мерами государственной охраны» - видовые отличия. С помощью этих свойств из множества общественных отношений выделяется то его подмножество, элементы которого являются правовыми отношениями. Во втором определении в качестве родового критерия используется понятие «индивидуализированная общественная связь», а в качестве видовых отличий отмечаются наличие субъективных юридических прав и обязанностей и гарантированность со стороны социалистического государства.
Необходимо кратко охарактеризовать генетические определения, которые впервые в истории логики были выделены в особый класс. Если путем определений через род и видовое отличие решается вопрос о выделении некоторого подмножества предметов из некоторого множества существующих предметов (рода) по некоторым их свойствам, то генетическими определениями решается вопрос о спецификации определяемых объектов посредством описания способов их образования, возникновения, построения. Примечательно, что категорию «правоотношение» определяли и генетически. Например, С.Ф.Кечекьян писал, что это «...особые идеологические отношения, возникающие вследствие воздействия норм права на поведение людей»10.
Доктрина права социального обеспечения о понятии правоотношения в социальном обеспечении
Думается, что невзирая на определенную спорность, видится уместным введенный в научный оборот Р.И.Ивановой термин «социально-обеспечительные отношения» как синоним термина «правоотношения в социальном обеспечении» . Одним из первых признаки правоотношений по социальному обеспечению выделил В.С.Андреев: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение, с другой - гражданин; первый из них должен представить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно; обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо вычетов из заработной платы граждан; обеспечение возникает в особых случаях: когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать, получая по труду, либо оно в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось и государство освобождает его от обязанности трудиться, получая обеспечение из общественных фондов, либо, когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях . Впоследствии учение о признаках социально-обеспечительных правоотношений бьшо дополнено в работах других ученых в области социального обеспечения19.
Прежде всего, практически всеми авторами отмечается государственный характер правоотношений в области социального обеспечения20. Данное положение было интересно интерпретировано Р.И.Ивановой. Она считает, что по своей природе все материальные отношения права социального обеспечения могут быть отнесены к социально-обязательственным правоотношениям недоговорного характера. Они существуют как отношения правовые благодаря тому, что общество приняло на себя обязанность осуществлять распределение фондов социального обеспечения и предоставлять гражданам (иным физическим лицам) пенсии, пособия, иные выплаты, услуги и т.д.21 Основанные на законе такого рода социальные обязательства возникают из фактических юридических составов. Вот почему ошибочно утверждать о возникновении этих правоотношений непосредственно из закона, так как, по общему мнению, закон не является непосредственным основанием движения конкретных правоотношений . Таким образом, социально-обеспечительные отношения, в основном, нужно отнести не к отношениям с государственным характером, а к отношениям публично-правового характера.
При этом некоторые правоотношения составляют исключение, ибо их необходимо расценивать в качестве частноправовых, например, при пенсионировании с использованием негосударственных пенсионных фондов -. Это дало Е.Е.Мачульской возможность высказать мнение о том, что недоговорной характер установления права и обязанностей субъектов в праве социального обеспечения в какой-то мере утратил свою универсальность (распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения)24. В продолжение этого возникает мысль о том, не следует ли уже сейчас признать, что есть как бы две отрасли пенсионного права, имея в виду публичное и частное. И тем не менее нельзя не констатировать, что право социального обеспечения все-таки расположено только в сфере публичного права, а включать в право социального обеспечения новые частноправовые решения отдельных пенсионных вопросов вряд ли верно, во-первых, в силу самого смысла отрасли, во-вторых, как представляется, неправильно объединять в одной отрасли права полярные публично-правовые и частноправовые правоотношения. На мой взгляд, все отношения частноправового характера по пенсионным вопросам функционируют за пределами права социального обеспечения, хотя и близко к нему.
Продолжая анализ черт правоотношений в социальном обеспечении, надо заметить, что большинство правоотношений носят длящийся характер, при этом устанавливается длительная координация действий его участников, свидетельствующая о периодичности исполнения обязанности соответствующим субъектом.
Далее нельзя не оговорить, что социально-обеспечительные правоотношения являются имущественными правоотношениями. Они возникают по поводу предоставления определенного материального блага в связи с наличием оснований социальной алиментации (понятие оснований социальной алиментации будет дано ниже). Положение об особых источниках финансирования указанных имущественных правоотношений сохраняется и в наше время. Новая система сбора и резервирования средств для целевого использования на нужды социального обеспечения включает в себя, прежде всего. Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Эти, а также некоторые иные фонды, как думается, можно по-прежнему называть общественными фондами потребления.
В литературе отсутствует единое определение общественных фондов потребления, по-разному определяются их признаки и объем. Хотя нельзя не заметить, что ученые-юристы обращают особое внимание на следующие признаки указанной категории: источник образования фондов, их целевое назначение, объект распределения; характер распределения. Так, Е.И.Астрахан, характеризуя общественные фонды потребления, подчеркивал, что блага из них предоставляются гражданам государством сверх вознаграждения за труд бесплатно. В.С.Андреев помимо этого обратил внимание на следующие специфические признаки общественных фондов потребления: они являются частью национального дохода; создаются не за счет фонда оплаты по труду; предназначены для совместного удовлетворения потребностей и обеспечения нетрудоспособных; блага из них предоставляются гражданам в виде денежных выплат, материальных и культурных услуг. М.В.Молодцов в своем определении общественных фондов потребления отмечает, что они предназначены для удовлетворения особых, заранее учтенных потребностей граждан ". Исходя из анализа суждений авторов, можно выделить следующие основные признаки, которые характеризуют общественные фонды потребления: это часть национального дохода, их средства направлены на удовлетворение определенных социально важных потребностей граждан, являются средством их всестороннего развития: при распределении этих фондов нет отношений непосредственной эквивалентности: средства, выделенные из них, не находятся в непосредственной зависимости от общественно-полезного вклада лица, т.е. удовлетворение потребностей из данных фондов осуществляется безэквивалентно, бесплатно. Эти фонды выступают материальной гарантией важнейших социально-экономических прав граждан.
Юридическая наука о процедурных правоотношениях в системе права социального обеспечения
Необходимо оговорить, что термин «пенсионное право» не является общепринятым в праве социального обеспечения. Одни авторы его признают другие нет6". Наверное, этот термин не без недостатков, но вместе с тем, он имеет существенное достоинство, ибо является одним из немногих «удобных» и точных терминов среди «неудобных» и неоднозначных в понятийном аппарате права социального обеспечения РФ. Основатель пермской научной юридической школы А.А.Ушаков писал: «Трудно назвать какую-либо другую область общественной жизни, где неточность слова, разрыв между мыслью и словом, между законодателем и читателем были бы чреваты такими иногда тяжелыми последствиями. как в области права. Неточное слово в праве - большое социальное зло». А в другой работе А.А.Ушаков отмечал: «Из всех качеств для стилистических норм языка законов наибольшее значение имеет точность. Хотя точность и является первоосновой в языке законов, в одном ряду с ней находится и доступность»66. Вот почему для обозначения основного правового института в нашей отрасли права термин «пенсионное право» используется в данном исследовании.
Далее считаю крайне важным подчеркнуть относительность сентенции В.Ш. Шайхатдинова о том, что процедурные правоотношения относятся к правоотношениям второго порядка и играют второстепенную роль67. Это верно относительно материально-правовых связей, но нельзя воспринимать абсолютно. Процедурные вопросы при пенсионном обеспечении в России, как представляется, имеют большую значимость. Ведь пенсионные правоотношения (как отношения длящиеся; основанные на обязательстве компетентных органов на совершение определенных действий по материальному обеспечению пенсионеров; для возникновения которых требуется констатация наличия определенной совокупности связанных между собой юридических фактов), могут возникнуть только при соблюдении установленной процедуры. Для надлежащей реализации права граждан на пенсию необходимы процедура выплаты пенсии, порядок разрешения разногласий соответствующих субъектов и т.п. Кроме того, несоблюдение процедуры, например назначения и выплаты пенсии, может привести к признанию материального пенсионного правоотношения незаконным. Можно привести и другие доводы, обосновывающие важность изучения в науке права социального обеспечения всех пенсионных правоотношений, в том числе процедурных.
Должен оговориться, что в правовой доктрине пенсионные процедурные правоотношения обычно рассматриваюсь и рассматриваются сейчас в границах общего анализа с другими процедурными правоотношениями в области права социального обеспечения. Вот почему при дальнейшем изложении материалов своего исследования я вынужден адаптировать высказывания правоведов, в частности, убирая из них то, что не относится к пенсиям.
Одним из первых в юридической литературе вопрос о данной категории правоотношений поставил В.С.Андреев. Процедурные правоотношения, связанные с пенсионными правоотношениями, он называл сопутствующими пенсионным и другим основным правоотношениям по социальному обеспечению. В дальнейшем, основателем нашей науки было отмечено, что процедурные правоотношения возникают обычно после возникновения права на вид обеспечения, процедурное правоотношение того или иного вида есть отношение по правоприменительной деятельности, связанное с применением материально-правового отношения68. Нельзя не заметить, что ныне, когда трансформируется социально-экономическая основа пенсионной системы в России, когда предпринимаются попытки внести принципиальные новеллы в нормативный массив, регулирующий соответствующие общественные отношения, естественно, должна изменяться и правовая доктрина. Многие выводы, сформулированные В.С.Андреевым, требуют пересмотра. И тем не менее, все равно надо признавать, что ученый был пионером данной области научных интересов. То, что первоначачьно было сделано и написано им, в последующем развивалось другими.
А.Д. Зайкин специально отмечает значение предпенсионных правоотношений. Они предшествуют возникновению пенсионных правоотношений в собственном смысле, а иногда и сопутствуют пенсионным правоотношениям. А.Д. Зайкин подчеркивает: характерной особенностью предпенсионных правоотношений является то, что все они связаны с фактом назначения пенсий гражданам, которые подпадают под объективные условия, предусмотренные для пенсионирования. Автор выделяет виды процедурных правоотношений» к которым кроме правоотношенний по назначению пенсий (собственно «предпенсионных» правоотношений) относит также правоотношения, связанные с переводом пенсионеров с одного вида пенсии на другой вид, и правоотношения, возникающие в связи с пересмотром размеров ранее назначенных пенсии .
Р.Й.Иванова считает, что процедурные правоотношения по социальному обеспечению тесно связаны с социально-обязательственными правоотношениями. При этом, отмечает Р.И.Иванова, если последние являются результатом действия норм материального права, устанавливающих права и обязанности субъектов, связанных с доставлением пенсий и т.д., то процедурные правоотношения есть результат опять же процедурных норм. Их производность от основных правоотношений прослеживается также в особой временной связи: они могут возникнуть до основного материального правоотношения (например, процедурные правоотношения по установлению юридических фактов, с которыми связано возникновение права на конкретный вид обеспечения); могут сопутствовать основному материальному правоотношению (например, правоотношения по изменению группы инвалидности, возникшие между гражданином и, выражаясь современными нам понятиями, комиссией по медико-социальной экспертизе); могут приходить ему на смену (например, процедурное правоотношение, связанное с изменением вида пенсионного обеспечения). По мнению Р.И.Ивановой, содержание рассматриваемых процедурных правоотношений раскрывается через субъективные права и обязанности участников этих правоотношений: через правомочие гражданина требовать проверки необходимых фактов, подтверждающих его право на конкретный вид обеспечения; требовать соблюдения установленной процедуры рассмотрения дела (например, сроков рассмотрения жалобы); требовать помощи в осуществлении прав, связанных с получением пенсий и т.д.; требовать защиты своего права и соответствующих указанным правомочиям обязанностей компетентного органа.
Процедурные правоотношения по назначению пенсий
В пенсионных правоотношениях существует сугубо процедурный орган - комиссия по назначению пенсий, принимающая решение либо о назначении пенсии, либо об отказе в назначении пенсии. Обоснованность существования данного коллегиального органа в пенсионных правоотношениях на современном этапе аргументирована В.Б Савостьяновой. Ею, в частности, указывается, что комиссия по назначению пенсий, как коллегиальный орган, кроме гаранта обоснованности вынесения решения является одной из форм привлечения общественности к участию в пенсионных правоотношениях . Считаю возможным согласиться с указанным мнением и поддержать его.
В теоретической литературе по праву социального обеспечения существует мнение, что процедурные правоотношения по назначению пенсий возникают не между органом пенсионного обеспечения и гражданином, а между гражданином и комиссией по назначению пенсий168. К обязанностям отделов пенсионного обеспечения такими авторами отнесены лишь подготовка документов для назначения пенсий и проекта решения комиссии, а также другие действия оперативного характера. Позволю себе высказать некоторые возражения, касающиеся данной точки зрения.
Как известно, общественные отношения между комиссией по назначению пенсии и отделом пенсионного обеспечения в настоящее время не урегулированы централизованными правовыми нормативными актами. Однако есть примеры регионального нормотворчества по данному вопросу. Например, Главным управлением пенсионного обеспечения при Администрации Пермской области разработано примерное положение о комиссиях по назначению пенсии , в соответствии с которым в городах и районах Пермской области приняты Положения о комиссиях по назначению пенсий17 . Следовательно, можно утверждать, что обязанность отдела пенсионного обеспечения по принятию заявления и подготовке решения комиссии закреплены нормативно, и никто другой, кроме указанного органа, данные действия производить не вправе.
Характеризуя отношения между гражданином и органом пенсионного обеспечения, в частности, можно отметить следующее. Орган пенсионного обеспечения обязан принять от гражданина заявление о назначении пенсии вместе с приложенными к нему документами, свидетельствующими о стаже и других имеющих значение обстоятельствах, после чего обязан выдать расписку гражданину о приеме документов. Вместе с принятием заявления орган пенсионного обеспечения проверяет определенные обстоятельства, в частности, связанные с личностью гражданина, его возрастом и местом жительства. В тех случаях, когда к представлению или заявлению приложены не все необходимые документы, отдел социального обеспечения сообщает заявителю - какие документы должны быть представлены дополнительно. Если они будут представлены не позднее 3 месяцев со дня получения извещения о необходимости предоставления дополнительных документов, то согласно ч. III ст. 118 Закона о государственных пенсиях днем обращения за пенсией считается день приема представления или заявления. Органы пенсионного обеспечения обязаны давать разъяснения и справки по вопросам назначения пенсий, а также содействовать заявителю в получении необходимых документов. Отделы пенсионного обеспечения имеют право требовать соответствующие документы от организаций и отдельных лиц, а также проверять обоснованность их выдачи. Следовательно, де-факто существует правовые отношения между гражданином и органаом пенсионного обеспечения. С другой стороны, если данные отношения не принимать во внимание, то процедура назначения пенсии сводится исключительно к факту заседания комиссии по назначению пенсий. В известной мере процедурные правоотношения по назначению пенсий необходимо характеризовать как отношения трехсторонние, где каждая из сторон по отношению к другой имеет взаимные права и обязанности. В таких отношениях участвуют гражданин, выступающий в качестве заявителя, отдел пенсионного W обеспечения и комиссия по назначению пенсий.
Если краткая характеристика отношений гражданина и отдела пенсионного обеспечения приведена выше, то, что касается отношений между комиссией по назначению пенсий и отделом пенсионного обеспечения, их можно вкратце характеризовать следующим. Отдел пенсионного обеспечения готовит пенсионные дела, предварительные заключения о наличии у представляемого лица права на пенсию или отсутствие такого права и проекты решений комиссии по назначению пенсий. Комиссия по назначению пенсий может давать поручения отделу пенсионного обеспечения проверить документы и обстоятельства, необходимые для назначения пенсий. Принимая решения о назначении пенсии, комиссия по назначению пенсий дает поручение отделу пенсионного обеспечения о производстве выплаты назначенной пенсии.
Таким образом, я никак не могу согласиться, что действия органа пенсионного обеспечения, связанные с назначением пенсий, носят вспомогательный характер, а отношения между отделом пенсионного обеспечения и комиссией по назначению пенсий, а также между отделом пенсионного обеспечения и гражданином являются дополнительными. Думается, что действия отдела по назначению пенсии и комиссии по назначению пенсий носят сущностной комплексный характер. Без действий отдела пенсионного обеспечения, обусловленного взаимной связью между этим органом и гражданином, не представляется возможным объективное вынесение комиссией по назначению пенсий своего решения. Исходя из этого, считаю, что правоотношения между гражданином и органом пенсионного обеспечения, между органом пенсионного обеспечения и комиссией по назначению пенсий носят процедурный характер, также как и отношения между комиссией по назначению пенсий и гражданином. Комиссия по назначению пенсий, во-первых, констатирует полноту юридического фактического состава, необходимого для назначения лицу пенсии, то есть подтверждает наличие субъективного права гражданина на пенсию определенного вида; во-вторых, на основе констатации наличия фактического состава определяет вид пенсии, размер и срок назначения, и, в-третьих, своим решением дает распоряжение органу пенсионного обеспечения о производстве выплаты назначенной пенсии.
Основанием возникновения любого из процедурных правоотношений является заявление заинтересованного лица о назначении пенсии. Представление о назначении пенсии со стороны организации, в которой работает будущий пенсионер, по общему мнению, не влечет за собой правовых последствий. Данное представление является предварительным обращением и не связывает орган пенсионного обеспечения в принятии им решения о назначении или в отказе в назначении пенсии. Данный порядок оформления документов при выходе работника на пенсию преследует цель облегчения для работника организации сбора документов, необходимых для назначения пенсии. При этом достигаются и некоторые иные позитивные цели, например, упрощается процедура исчисления и назначения пенсии пенсионными органами.
