Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические аспекты правосубъектности государственных органов в Российской Федерации 14
1. Правосубъектность государственных органов как форма выражения государственной власти 14
2. Специфика правосубъектности государственных органов 33
Глава 2. Правоотношения с участием государственных органов Российской Федерации 56
1. Общая характеристика правоотношений с участием государственных органов 56
2. Формы реализации правовых отношений с участием государственных органов 82
Глава 3. Особенности охранительных правоотношений в Российской Федерации в виде юридической ответственности государственных органов 103
1. Теоретические предпосылки участия государственных органов в охранительных правоотношениях в качестве субъектов юридической ответственности 103
2. Практика юридической ответственности государственных органов 122
Заключение 146
Библиографический список
- Правосубъектность государственных органов как форма выражения государственной власти
- Специфика правосубъектности государственных органов
- Общая характеристика правоотношений с участием государственных органов
- Теоретические предпосылки участия государственных органов в охранительных правоотношениях в качестве субъектов юридической ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием государственных органов.
Представленная тема актуальна и в связи с поиском резервов правового обеспечения процесса обновления законодательства, регламентирующего функционирование государственных органов, нового видения конституционно-правового статуса государственных органов. Исследование проблемы правового положения государственных органов как субъектов правоотношений в современной России позволяет более глубоко отразить все многообразие общественных отношений, а также их роль в осуществлении и публичной власти.
Немаловажное значение исследуемому вопросу придают протекающие в настоящее время процессы, связанные с оптимизацией функционирования государственных органов посредством перераспределения властных полномочий между государственными органами различных уровней, проходящие, в частности, в форме разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также и в связи с реформой исполнительной власти в регионах.
Как видно, важность исследования данной проблемы объясняется многими факторами, в том числе и интенсивными правотворческими процессами в масштабе России.
Актуальность темы обусловлена важностью глубокого и всестороннего исследования механизма реализации проводимых государством мероприятий, направленных на недопущение нарушения социально-экономических прав граждан. Поэтому требуются научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, направленной на оптимизацию деятельности как механизма государства в целом, так и его элементов. Вышеназванные обстоятельства и обусловили выбор темы и структуру диссертационного исследования. Степень научной разработанности проблемы.
Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены исследованию различных свойств государственной власти и выражающих ее государственных органов, вторые - правовым отношениям и их разновидности - юридической ответственности.
Государственная власть и государственные органы, их онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлекают многих исследователей. Этой проблеме посвящены труды многих отечественных исследователей: М.И. Байтина, A.M. Барнашова, И.Л. Бачило, A.M. Витченко, Ю.А. Дмитриева, В.И. Зуева, В.М. Морозова, О.Г. Морозовой, Г.Н. Манова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Хорошильцева, В.Е. Чиркина и др. Иными словами, существует целый ряд весьма специальных монографический исследований, анализирующих государственную власть и государственные органы в различных аспектах их бытия. Но как показывает источниковедческий анализ в рамках общей теории права и государства, исследование государственных органов как субъектов правоотношений не проводилось.
В основу изучения правоотношений с участием государственных органов были положены труды С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.Т. Базылева, В.М. Баранова, Н.В. Витрука, А.Б. Венгерова, Р.Б. Головкина, B.C. Жеребина, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, О.Г. Лейста, М.С. Строговича и др.
Методологическую значимость трудов вышеуказанных авторов, выполняющих концептуально-мировоззренческую функцию, формирующих общетеоретический фундамент настоящего исследования, трудно переоценить. Вместе с тем, существенные изменения в законодательстве и в государственном аппарате предопределяют необходимость исследования участия государственных органов в правовых отношениях в качестве самостоятельных субъектов.
Таким образом, можно утверждать, что проблема государственных органов как субъектов правоотношений, в предложенном в настоящей работе исследовательском ключе, в общей теории права и государства ставится и решается впервые.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права, участником которых выступает государство.
Предмет диссертационной работы составляет правовой статус государственных органов современного российского государства в процессе осуществления ими своих полномочий.
Цель исследования состоит в установлении природы и специфики функционирования государственных органов в рамках правовой системы, выяснении специфики их правосубъектности, а также особенностей правореализующей деятельности, субъектами которой они являются.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
1. Рассмотреть теоретические аспекты понятия «государственные органы» и особенности их функционирования как субъектов права.
2. Проанализировать специфические элементы содержания правосубъектности государственных органов, обусловленные их особым статусом в правоотношениях.
3. Раскрыть основные признаки и содержание 1 правоотношений, участниками которых выступают государственные органы.
4. Исследовать правореализующие правоотношения как основную разновидность правоотношений с участием государственных органов.
5. Изучить сущность и особенности юридической ответственности государственных органов.
6. Раскрыть механизм привлечения государственных органов и их должностных лиц к юридической ответственности в рамках современного российского государства.
Методологическая основа диссертационного исследования. В решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философией и теорией права и государства и апробированные юридической практикой. При подготовке настоящей работы использовались три группы методов, присущих теории права и государства: общефилософские, общенаучные и специально-юридические.
Поскольку государство - явление социальное, а государственные органы представляют собой одну из социальных систем, чрезвычайно продуктивным для настоящего исследования стало использование как общесоциологических (системного, институционального, поведенческого подходов), так и конкретно-социологических (анализ документов и статистических данных, контент-анализ, качественный анализ и т.п.) методов исследования.
Исследование государственных органов предполагает формулирование соответствующего понятия, отграничение его от «смежных» категорий. Поэтому в работе используются методы собственно теории государства и права в совокупности с логическими приёмами анализа, синтеза, конкретизации и абстрагирования. Нормативно-догматический метод применяется при анализе юридико-технической составляющей финансовых правоотношений. Сравнительный метод используется при сопоставлении однопорядковых элементов в различных подсистемах государства, а также при анализе процессов преемственности в развитии правовой регламентации функционирования государственных органов.
В ходе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, среди которых следует выделить метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики.
Теоретическую основу работы составили классические и современные исследования в области теории, философии и истории права и государства, сравнительного правоведения, юридической социологии, конституционного права и других наук об обществе. Проведенное исследование основывалось на работах современных отечественных и зарубежных ученых: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ф.Х. Банхаевой, М.И. Байтина, В.В. Барчука, Ж.Л. Бержеля, А.Б. Венгерова, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенского, Ю.И. Гревцова, В.Н. Карташова, Дж. Кейнса, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, Г.Н. Куцури, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, М.В. Романовского, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, А. Смита, П.А. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Ж. Фурнье, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирическую основу работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и другие правовые акты. Диссертантом изучены материалы юридической практики, официальные отчеты государственных органов России, на основании статистических данных произведено сравнительное исследование результатов деятельности государственных органов отдельных субъектов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены анализом документов и статистических данных федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, а также практическим внедрением результатов диссертационной работы в региональное законодательство.
Научная новизна исследования. Анализ публикаций и диссертаций по теме исследования позволяет констатировать, что процесс функционирования государственных органов как субъекта права с позиций общей теории права и государства еще не изучался # и до сих пор не стал предметом самостоятельного междисциплинарного монографического исследования.
В настоящей работе впервые на общетеоретическом уровне произведен комплексный анализ деятельности государственных органов в рамках правоотношений, в которых они участвуют:
1) выявлены их признаки и специфика;
2) определены критерии, позволяющие характеризовать их правосубъектность;
3) показана многоаспектность правоотношений с их участием;
4) установлена специфика правового регулирования функционирования государственных органов;
5) выявлены факторы, детерминирующие необходимость изменения действующего законодательства, устанавливающего правовое регулирование юридической ответственности государственных органов;
6) изучены, раскрыты и описаны закономерности процесса привлечения государственных органов и их должностных лиц к юридической ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Государственные органы - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в определенной сфере государственного управления, на определенной территории, участвующий в правоотношениях.
2. Характерные черты государственных органов:
- они являются частью механизма государства;
- осуществляют от имени государства его задачи и функции в определенной сфере правоотношений;
- обладают государственно-властными полномочиями;
- имеют определенную законами компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности;
- образуются в порядке, установленном законом;
- характеризуются правовыми связями с иными органами государства.
3. Правоотношение с участием государственных органов - это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между юридическими или физическими лицами, их организациями, объединениями, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей, поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства, хотя бы одним из участников которой выступают государственные органы.
4. Специфическими признаками правоотношений, выделяющими его среди других общественных связей, можно назвать следующие: это связь между лицами, возникающая на основе норм права; связь между лицами, возникающая через их взаимные субъективные юридические права и обязанности; связь, поддерживаемая принудительной силой государства; в той или иной степени имеет индивидуализированный, конкретно-определенный характер; характеризуется индивидуализированностью по содержанию прав и обязанностей; связь через реальные, фактически существующие, наличные права и обязанности, фиксирующие строго определенную меру поведения лиц; выражает особую общественную связь между лицами, связь через их права и обязанности.
5. Субъективное право есть мера свободы поведения, которая социально оправдана и официально признана, закреплена в правовых нормах в качестве юридической возможности определенного поведения, направленной на удовлетворение личных и общественных интересов и потребностей. Характеризуется тем, что право закреплено в нормативных актах государства, формально определено, юридически обеспечено.
6. Правоприменение государственных органов — это разновидность управленческой деятельности, отличающаяся властным, подзаконным, творческим характером, обладающая повышенной социальной значимостью и оказывающая воспитательное воздействие на субъектов правоотношений, в рамках которой на основе норм права осуществляется индивидуально-правовое регулирование.
7. Для оптимизации процесса применения права в деятельности государственных органов требуется решение следующих проблем: подбор и обучение кадров; озабоченность вызывает такое явление, как коррупция; информационное, техническое и финансовое обеспечение исполнительной власти; контроль над деятельностью исполнительной власти.
8. Юридическая ответственность государственных органов - это реализация закрепленной в правовых нормах обязанности по возмещению государством ущерба (ликвидации последствий), восстановлению прав и законных интересов потерпевших от незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.
9. Юридическая ответственность государственных органов характеризуется следующими признаками:
- состоит в реализации законодательно установленной санкции правовой нормы;
- имеет ретроспективный характер;
- направлена на обеспечение и восстановление правопорядка;
- связана с определенными отрицательными последствиями (имущественного и неимущественного характера) для государства;
реализуется в публично-правовых охранительных правоотношениях, возникающих между государством и лицом, которому нанесен вред;
- возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, не устраняет обязанности последних понести ответственность в соответствии с отраслевым законодательством;
- в ряде случаев, специально оговоренных в законе, наступает независимо от вины конкретных органов и лиц, причинивших ущерб; реализуется в гражданско-процессуальном порядке, предусмотренном законодательством.
10. В качестве целей юридической ответственности государственных органов необходимо рассматривать то, что она: призвана охранять сложившийся в обществе правопорядок, а также права и законные интересы пострадавших от правонарушений; направлена на максимальную компенсацию вреда от противоправной деятельности властных органов государства и их должностных лиц; предупреждая возможных правонарушителей о неизбежности наказания, способствует сокращению количества совершаемых правонарушений; способствует воспитанию как рядовых граждан, так и должностных лиц государства в духе уважения закона.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в научном осмыслении и исследовании правового статуса государственных органов. Сделанные теоретические выводы о понятии, основных свойствах, элементах структуры, содержании правоотношений с участием государственных органов, позволили показать их специфику. Указанные выводы будут полезны при исследовании аналогичных или смежных проблем права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что рекомендации по повышению эффективности правового регулирования правоотношений с участием государственных органов учтены при создании нормативно-правовых актов, а также в правоприменительной деятельности государственных органов. Кроме того, отдельные положения работы могут быть использованы для прогнозирования и планирования государственной политики.
Дидактическое значение диссертации. Полученные результаты могут использоваться преподавателями при чтении лекций и проведении семинарских занятий, студентами и слушателями юридических вузов при подготовке научных докладов (сообщений), написании курсовых и дипломных работ. Материалы диссертационного исследования уже используются автором при проведении различного вида занятий по курсам теории государства и права и конституционного права России.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования:
- отражены в 5 научных публикациях автора;
- используются в учебном процессе;
- излагались на научно-практических конференциях;
обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и кафедре государственно-правовых дисциплин
Владимирского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, трех глав (6 параграфов), заключения и библиографического списка источников.
Правосубъектность государственных органов как форма выражения государственной власти
Понятия «власть» и «государственная власть» широко используются в литературе, специальных юридических изданиях, а также в формулировках нормативных правовых актов. Соединение термина «власть» с термином, обозначающим конкретных носителей этой власти (например, государственные органы), позволяет персонифицировать понятие власти, свести его к конкретному носителю. Носителем власти выступает человек или орган, наделенный правом или имеющий реальную возможность оказывать организующее воздействие на других лиц. Формализация понятия «государственная власть» порождает ряд проблем содержательного характера, что напрямую связано с трактовкой некоторых конституционных положений (например, объем полномочий носителей власти, возможность разделения власти и обеспечения ее единства).
Рассматриваемая проблема неоднократно обсуждалась в отечественной науке, что свидетельствует о неослабевающем интересе исследователей к вопросам власти вообще и государственной власти в частности . Отмечается, что «организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой права» . Еще Л.И. Петражицкий указывал на неясность и спорность природы государственной власти3. Н.М. Коркунов писал: «Государственная власть как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода»4. Характеристика государственной власти как силы, способной подчинять, верна в силу того, что организующее воздействие государства не может осуществляться, опираясь лишь на убеждение.
Следует отметить, что власть проявляется, прежде всего, в деятельности государственного органа, сила которого определяется не тем, в каком направлении власть осуществляется, а тем, какие возможности (ПРАВОмочия), позволяющие выполнять поставленные перед ним задачи, есть у органа.
Несколько иной подход к определению природы государственной власти изложен Л.И. Петражицким. Признавая принуждение как атрибут власти, он понимал государственную власть как правоотношение, а о власти говорил как о правах одних во взаимосвязи с обязанностями других. «Под специальными властями следует разуметь соответственные специальные, т.е. ограниченные определенною областью поведения, обязанности одних -права других»5. В то же время, по Л.И. Петражицкому, субъекты верховной и подчиненных властей осуществляют функции: издания законов (законодательная власть), судебную и исполнительную .
Распространенным является понимание власти как волевого отношения. В.Е. Чиркин формулирует его следующим образом: «Государственная власть - это возникающее на основе социальной асимметрии в обществе и обусловленное потребностями управления им социальное волевое отношение, в котором одной из сторон является особый политический субъект - государство, его орган, должностное лицо» .
Приведенные подходы к определению государственной власти позволяют нам выделить, по крайней мере, четыре ее понимания: как волевого отношения, как органа государства, как функции и как совокупности полномочий. Каждый из этих подходов дает возможность всесторонне рассмотреть содержание такого сложного социального понятия как государственная власть, выявить ее социальное назначение и роль в упорядочивании общественных отношений. Впрочем, такое широкое понимание не прибавляет ясности в вопрос о природе государственной власти как правовой категории.
В учебной литературе государственную власть определяют как «руководство обществом при помощи государственного аппарата при опоре на особые отряды вооруженных людей, на специальные принудительные учреждения»8. Механизм государственной власти трактуется как «совокупность организационных форм, в которых происходит ее реализация. Центральное место в механизме государственной власти занимает государственный аппарат»9.
Термин «механизм государства» довольно-таки часто употребляется в отечественной юридической науке. Встречается нередко и иное словосочетание - «государственный аппарат». Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных механизму государства, в юридической науке пока еще нет единого мнения о том, что представляет собой механизм государства. В российской юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание на многообразие понимания механизма государства, на длительную дискуссию о точности формулировок.
Анализ концепций и точек зрения на рассматриваемое понятие, по нашему мнению, позволяет прийти к следующим выводам. Одни исследователи этой проблемы считают, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны и, по сути, означают то же самое. Однако другие ученые полагают, что понятие механизма государства является более широким по сравнению с понятием государственного аппарата, который признается составной частью механизма государства.
Первая точка зрения имела более широкое распространение в юридической науке советского периода10. Впрочем, она встречается и в настоящее время: М.И. Байтин прямо утверждает, что «в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма» . При этом он совсем не случайно обуславливает понятие государственного аппарата широким смыслом.
Иногда государственный механизм отождествляют с «государственной машиной» - термином, взятым из того же ленинского арсенала. Под государственным механизмом и государственной машиной в этом случае понимается вся совокупность государственных органов, учреждений и должностных лиц, наделенных властными, управленческими или правоприменительными полномочиями12. Были попытки включения в механизм государства людей, работающих в государственном аппарате.
Наше же определение механизма государства, исходя из задач и специфики предмета исследования, представляется возможным сформулировать следующим образом: механизм государства — это система государственных органов (государственного аппарата) и ее функционирование, выражающееся в определенных способах, принципах и во взаимосвязи и взаимодействии отдельных его частей, направленное на достижение конкретных целей в сфере государственного управления.
Специфика правосубъектности государственных органов
В правовых отношениях участвуют граждане и образуемые ими для своих частных и общественных целей организации: государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные объединения и организации. Для участия в правоотношениях люди и организации должны обладать определенными качествами, признанными или установленными законом для всех и каждого из будущих участников правового отношения. Совокупность этих качеств образуют понятия правосубъектности лица либо организации, участвующих в правоотношениях.
Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность, а также правовой статус субъекта права. Под правоспособностью понимается способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, то есть конкретные позитивные права и обязанности участника регионально-правовых отношений. Под дееспособностью подразумевается способность своими действиями приобретать права и налагать на себя юридические обязанности. У юридических лиц, органов государства и местного самоуправления правоспособность и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда присутствуют у правомочного юридического лица.
Правоспособность и дееспособность государственных органов, как правило, возникают одновременно и составляют единое качество праводееспособности. Правосубъектность государственного органа, в отличие от правосубъектности лица физического, является специальной. По своему содержанию она должна соответствовать целям и задачам его деятельности, определенным законодательством. Поскольку цели и задачи государственных органов чрезвычайно разнообразны, то для них не может и не должно быть равной правосубъектности. Специальная правосубъектность означает, что ее объем и содержание у разных органов существенно различаются.
Специальная правосубъектность - это способность лица быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках данной отрасли права. Специальной правосубъектностью наделены органы государства и должностные лица - в пределах правоотношений.
Специфические разновидности имеет специальная правосубъектность в отраслях права, регулирующих властеотношения. Здесь нужно различать: а) активную правосубъектность, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти - органы государственной власти и государственного управления; б) пассивную правосубъектность, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты подчинения. Если пассивная правосубъектность в данном круге отношений одинакова и равна для всех субъектов подчинения, то активная правосубъектность, именуемая компетенцией, не одинакова для различных государственных органов, а, главное, всегда конкретизирована по содержанию.
Общая правосубъектность, а также правосубъектность в ряде отраслей права существует как единая праводееспособность, одновременно охватывающая два момента: возможность обладания правами и обязанностями и возможность их самостоятельного осуществления.
Государственные органы выступают в двух основных качествах. Это могут быть: а) субъекты властных функций руководства; б) субъекты оперативно-хозяйственной и социально-культурной деятельности .
Правосубъектность органов, выполняющих властные функции государственного руководства, обозначается в юридической науке, законодательстве и на практике специальной категорией - «компетенция».
Компетенция выражает активную административную правосубъектность. Своеобразие компетенции государственных органов состоит в следующем: во-первых, права и обязанности, составляющие компетенцию, распределяются между подразделениями государственного органа и должностными лицами; во-вторых, в компетенции властные права тесно связаны с обязанностями.
С юридической стороны главное в компетенции составляют властные обязанности и права государственных органов - обязанности и права на активные юридически значимые действия. Они заключаются в предоставленной государственному органу возможности своими односторонними действиями (актами) порождать, изменять или прекращать конкретные правоотношения.
Правосубъектность организаций, осуществляющих оперативно-хозяйственную и социально-культурную деятельность, зависит от их организационно-правовой формы. Её содержание определяется в уставах, учредительных документах различных хозяйствующих субъектов путем обозначения цели, способов хозяйствования и т.д.
Таким образом, компетенция государственных органов - это характеристика правосубъектности органов, выполняющих властные функции государственного руководства, а организационно-правовая форма -характеристика субъектов оперативно-хозяйственной и социально-культурной деятельности.
Специфическая черта, характеризующая правосубъектность государственных органов, состоит в том, что они всегда остаются субъектом политической системы общества. Государственные органы являются субъектом права в области: а) государственно-правовых отношений; б) некоторых имущественных отношений; в) международно-правовой области. Вместе с тем, оставаясь во всех случаях субъектом политической власти, государственный орган как субъект права выражает волю и интересы народа, действует на основе и в пределах конституции и закона. Изначальную предпосылку правоотношений, участниками которых являются государственные органы, составляют правовые нормы. В нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность государственных органов, говорится о том, что в своей деятельности они руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. В процессе своей деятельности сотрудники государственных органов, выступающие от имени государства, вступают в разнообразные правовые отношения, которые возникают на основе норм различных отраслей права (конституционного, административного, уголовного, уголовно-процессуального и др.).
Общая характеристика правоотношений с участием государственных органов
Категория «правоотношение» - одна из ключевых в общей теории права. Это предопределяет традиционное внимание к ней ученых. Интенсивная разработка данной проблематики расширила неоднозначность подходов к пониманию правоотношений. Правоотношения являются одной из форм общественных отношений. В зависимости от характера предметной деятельности выделяют экономические, социальные, политические, духовные, правовые и другие отношения.
В русской дореволюционной литературе под юридическим отношением понимается бытовое отношение, регулируемое нормами права1. Для периода 40-60-х годов прошлого века характерно «узконормативное» понимание правоотношения как особого идеологического отношения, складывающегося на основе действующих правовых норм и состоящего из взаимной связанности его участников правами и обязанностями, которая поддерживается принудительной силой государства.
70-80-е годы отмечены распространением социологического подхода к пониманию правоотношений, когда наряду с углубленным исследованием отдельных их элементов больше внимания стало уделяться изучению системных связей правоотношений с другими правовыми и неправовыми явлениями. Следствием данной тенденции явилось понимание правоотношения как вида идеологического отношения и одновременно как формы фактических общественных отношений2, выделение в нем материального (фактическое поведение) и юридического (субъективные права и обязанности) содержания, характеристика содержания правоотношения как средства реального общественного отношения и его формы4.
Авторы приведенных концепций исходят из нормативного понимания права, когда специфика его норм исчерпывается тем, что государство придает последним гарантию принудительного осуществления. Право сводится к закону, что сказывается на исследовании всех производных от них категорий. Следовательно, с позиций данной концепции, правоотношением становится любое общественное отношение, получившее государственное признание и защиту.
На заре становления советской юридической науки специфика правоотношений была определена Е.Б. Пашуканисом. Вслед за К. Марксом он стал искать сущность правовой формы в отношениях обмена. В итоге он установил, что основная предпосылка правового регулирования -противоположность частных интересов и наличие товарно-денежного хозяйства. В науке стало вырабатываться историко-материалистическое понимание правоотношения как типа социальной связи, образующейся на базе взаимного признания субъектами свободы и формального равенства всех участников правового общения.
Равенство, закрепляемое правом, является формальным (в этом его отличие от уравниловки) и «нормированным», т.е. право не просто гарантирует равенство участников данного отношения, но и определяет его меру, норму. Будучи видом общественных отношений, правоотношение носит объективный характер. Правоотношения опосредуют типичные, объективно необходимые взаимосвязи. Субъектами их выступают носители определенных социальных ролей.
В настоящее время становится общепризнанным, что право -относительно независимый от государства и воли законодателя социальный феномен. Отмечая, что исторически и логически правоотношения возникают на основе экономических и иных фактических отношений, Л.С. Явич одновременно пишет, что при активной законодательной деятельности, особенно в сфере публичного права, правовые нормы предшествуют правоотношениям5. Законодатель, в лице государственных органов, по нашему мнению, официально признает уже сложившиеся правила поведения. Причем эти правила могут браться им непосредственно из жизни, либо относительно самостоятельно формулироваться в результате известного обобщения жизненных ситуаций6. Правоотношения по своей природе, пишет Л.С. Явич, имеют экономическое, политическое, социальное, нравственное содержание7.
Правоотношение - норма права в её действии, в её осуществлении. Это не значит, что всё действие нормы права сводится к образованию правоотношений. Действие нормы права выражается также в некоторых случаях в установлении не только правоотношений, но и одних только обязанностей, оно может выразиться также в определении объема правоспособности тех или иных лиц, и этим её действие может ограничиться.
В то же время правоотношения являются двусторонней связью лиц. Правоотношение - результат действия норм права не в том смысле, что это тот результат, ради которого установлены нормы права, тот результат, без которого нормы права лишены смысла. В правоотношениях через права и обязанности раскрывается социальное назначение норм права.
Правоотношение, в указанном смысле, есть такое общественное отношение, которое складывается на основе действующих правовых норм, участники которого выступают как носители определенных взаимных правомочий и юридических обязанностей, предусмотренных и обеспечиваемых нормами права, и, следовательно, охраняемых государством.
Правоотношение в своем большинстве - это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства.
Нам представляется, что специфические признаки правоотношений, выделяющие его среди других общественных связей, заключаются в следующем:
1. Это связь между лицами, возникающая на основе норм права.
2. Это возникающая на основе норм права связь между лицами через их взаимные субъективные юридические права и обязанности.
3. Это возникающая на основе норм права связь между лицами, которая поддерживается принудительной силой государства.
4. Это возникающая на основе норм права связь между лицами, которая в той или иной степени имеет индивидуализированный, конкретно-определенный характер.
5. Правоотношению свойственна также индивидуализированность по содержанию прав и обязанностей - определенность того поведения, которому должны или могут следовать участники данного правоотношения.
6. Правоотношение - это всегда связь между лицами через реальные, фактически существующие, наличные права и обязанности, фиксирующие строго определенную меру поведения лиц.
7. Основная черта правоотношения выражается в особой общественной связи между лицами, связи через их права и обязанности. В соответствии с тем, что правовую основу деятельности государственных органов составляют Конституция РФ, другие законы и правовые акты РФ, Конституции, законы и другие правовые акты республик, входящих в состав РФ, изданные в пределах их полномочий, мы будем касаться лишь правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающих своё существование на основе правовых норм.
Теоретические предпосылки участия государственных органов в охранительных правоотношениях в качестве субъектов юридической ответственности
Категория «ответственность» характеризует взаимоотношения между личностью и обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований1. Социальная ответственность, выполняя важную регулятивную функцию, обеспечивает такое поведение членов общества, которое соответствует общественным интересам, выраженным в существующих социальных нормах.
Рассматривая социальную ответственность как динамичное явление, можно отметить, что оно имеет свою структуру. Среди элементов социальной ответственности обычно выделяют: субъект, объект, субъективную и объективную сторону.
Субъектами социальной ответственности выступает единичная личность (индивид), группа индивидуумов (коллектив, партия, класс, народ и т.п.), общество в целом, а также представляющие это общество государство и его органы.
Объектом принято считать различные акты деятельности, реализующиеся в процессе общественных отношений.
Субъективной стороной является осознание субъектом ответственности социальной действительности.
Объективной стороной ответственности выступает совокупность требований, предъявляемых обществом к своим членам в виде принципов, норм, установок, выражающих общественную необходимость. Здесь следует привести справедливое, на наш взгляд, замечание B.C. Осипова: «Объективное содержание ответственности не выполнит своего социального назначения, если не будет обработано сознанием личности и не выльется в поведенческое решение»2.
В научной литературе юридическую ответственность (как и социальную) обычно рассматривают в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Все многообразие взглядов на это понятие в самых общих чертах можно свести к двум основным подходам, которые условно можно обозначить как «широкий» и «узкий».
Сторонники «широкого» подхода объясняют свою концепцию необходимостью философско-социологического и этического понимания юридической ответственности. Попытки привнести философский подход в определение, сложившееся в общей теории права, привели к формированию понятия так называемой «двухаспектной правовой ответственности», включающей в себя как позитивную правовую ответственность, под которой понимается обязанность давать отчет за свои действия при правомерном поведении, так и традиционную ретроспективную ответственность3.
Смысл данного подхода состоит в том, что, помимо юридической ответственности за совершенное правонарушение, одновременно и неразрывно существует позитивная правовая ответственность как осознание долга, обязанность совершать действия, соответствующие природе общественного строя4. Как утверждал М.С. Строгович, «юридическая ответственность есть, прежде всего, ответственное отношение человека к своим обязанностям, ответственность за правильное выполнение лицом возложенных на него законом обязанностей... Если же обязанность не выполнена, наступает ответственность в ее, так сказать, негативном значении - принуждение, взыскание, наказание и т.п.» .
В то же время в научной литературе достаточное распространение получила точка зрения, согласно которой вышеизложенная концепция основана на искусственном, механическом переносе общефилософских понятий и категорий в другие науки (в частности, в общую теорию права) без учета их реальной применимости и специфики предмета конкретной частной науки. Не случайно идея двухаспектной юридической ответственности подверглась аргументированной критике в научной литературе.
Сторонников традиционного подхода объединяет понимание юридической ответственности как реакции государства на совершенное правонарушение. При этом все они согласны с утверждением, что основанием ответственности выступает наличие состава правонарушения. Однако уже при анализе содержания юридической ответственности возникают разногласия.
Например, ряд авторов придерживается взгляда на правовую ответственность как обязанность лица отвечать за совершенное правонарушение, претерпевать меру государственного принуждения6. Данный подход базируется на понимании ответственности как реализации только материально-правовых норм и, как справедливо отмечает О.Э. Лейст, «основан на крайне ограниченных представлениях о правах лица, обвиняемого в правонарушении», что радикально противоречит не только принципам отечественного законодательства, но и принципам и нормам международного права7. На наш взгляд, утверждение О.Э. Лейста не подлежит сомнению, так как привлечь к ретроспективной юридической ответственности можно лишь то лицо, чья вина в совершенном правонарушении будет доказана в судебном либо ином установленном законом порядке. Рассматривая юридическую ответственность как материальное охранительное правоотношение, следует иметь в виду, что она реализуется лишь через наказание, предусмотренное санкцией правовой нормы. Принципиальным здесь является понимание юридической ответственности как совокупности процессуальных действий и процессуальных правоотношений, образующих единый процесс, выступающий в качестве формы и способа осуществления норм материального права. Например, С.Л. Кондратьева отмечает, что юридическая ответственность проходит в своем развитии три стадии: возникновение, конкретизацию и реализацию. На первой стадии - возникновения - отсутствуют какие-либо процессуальные формы, так как они возможны только с момента обнаружения правонарушения, то есть со второй материальной стадии ответственности. Конкретизация юридической ответственности осуществляется в рамках различных процессуальных стадий и процессуальных производств, зависящих от конкретного вида юридической ответственности (отраслевой ее принадлежности). На стадии реализации юридической ответственности С.Л. Кондратьева выделяет ряд специальных процессуальных стадий и производств (например, надзорное производство, пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам и т.п.) .
