Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке Чуб Надежда Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Формирование российского законодательства в сфере государственно-служебных отношений в период реформирования губернских учреждений в XIX веке

1. Правовая регламентация системы губернских органов и учреждений Российской империи 35

2. Особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне 57

3. Нормативное обеспечение механизма контроля деятельности губернских служащих 80

Глава 2. Государственные служащие губернского управления: комплектование, функционирование, статус

1. Должности губернского административного аппарата 100

2. Требования к кадровому составу. Прием, перемещение по службе, увольнение губернских должностных лиц 130

3. Правовой статус чиновников и канцелярских служащих губернских присутственных мест 158

Заключение 191

Список использованных источников и литературы 202

• Правовая регламентация системы губернских органов и учреждений Российской империи
• Особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне
• Должности губернского административного аппарата
• Требования к кадровому составу. Прием, перемещение по службе, увольнение губернских должностных лиц

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен тем значением правового института государственной службы, которое он имеет в системе общества и власти. Государственная служба сегодня — необходимый элемент процесса выполнения задач и реализации функций государства; форма организации совместной (профессиональной) деятельности граждан с регламентацией в законодательстве их поведения в процессе осуществления должностных обязанностей.

Усиление внимания к проблемам развития государственной службы обусловлено выявленными в настоящее время существенными недостатками в работе государственного аппарата. Непрофессионализм и слабое знание законодательства отечественных чиновников, факты коррумпированности среди служащих (как на государственном, так и местном уровне) снижают уровень доверия населения к власти и не способствуют позитивному развитию служебных отношений.

В настоящее время в России государственная администрация активизировала свои действия по совершенствованию процессов формирования корпуса государственных служащих и реализации их полномочий. Теория и практика управления на центральное место выдвигают идею организации такого кадрового состава властного аппарата, где каждый служащий не только должностное лицо, наделенное различными полномочиями, обладающее классным чином или званием, т.е. чиновник («носитель чина»¹), но и представитель власти, призванный оказать (предоставить) государственную услугу обратившемуся к нему гражданину (потребителю услуги). При этом сами услуги, оказываемые чиновниками, должны быть качественными,

¹ При принятии в 1722 году в России Табели о рангах, установившем сетку чинов и должностей государственной службы, поделенной на три вида, ранг по данному документу (не соединенный с должностью) получил название «чина», а лицо, обладавшее чином, стало именоваться чиновником. В.И. Даль объясняет происхождение «чина» от слова «чинить», т.е. делать, осуществлять.

4 доступными, а сфера деятельности государственной органов открытой для общества. Данное направление реорганизации властных структур отмечено в последнем послании Президента РФ к Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года¹.

Оптимизация численности, улучшение личного состава государственных органов, внедрение современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности служащих, установление дополнительных мер ответственности, борьба с коррупционными проявлениями, усиление контроля, в том числе общественного, за работой чиновников, - основные направления реформирования института государственной службы на современном этапе.

Важной задачей в ходе организационных мероприятий в данной сфере является совершенствование аппарата служащих на местах - в субъектах РФ (государственных гражданских служащих) и органах местного самоуправления (муниципальных служащих) как наиболее приближенных к населению должностных лиц, от деятельности которых зависит реализация прав и удовлетворение повседневных потребностей жителей конкретной территории.

В этой связи, необходимость повышения преобразовательной деятельности власти по формированию служебных отношений до уровня современных требований способствует проведению исследований в области историко-правовой практики организации и прохождения государственной службы, генезис которой насчитывает в России несколько столетий.

Служебная деятельность в России осуществлялась как в центральных органах власти, так и органах на местах (в провинциях - губерниях (уездах), областях, краях). В XIX веке по отраслевому принципу создаются специальные органы - министерства, расположенные в столице. Данные центральные органы, каждый по своему ведомству, сосредоточили всю полноту власти, проистекающей до губернских и уездных учреждений. В номенклатуре соответствующего министра и императора находились главы местных органов,

¹ Российская газета. 2009 г. 13 ноября. - С. 3-5.

5 их заместители, иные должности губернского административного аппарата. При этом разобщенность среди министерств нередко приводила к дезорганизации в деятельности подчиненных им органов в губернии, негативно отражаясь на авторитете губернаторской власти.

Учет этих особенностей исторического развития процесса управления особенно важен в настоящих условиях, когда отдельные субъекты РФ и публичные структуры на первый план выдвигают местные потребности и ведомственные интересы. Тем более, сейчас государственная служба «рассыпана» на виды и ветви власти по вертикали и горизонтали, а ее организация стала предметом ведения или совместного ведения многих государственных органов¹.

Исследование основ функционирования губернских административных учреждений XIX века, их нормативного обеспечения, форм и процедур организации прохождения службы в местных правительственных органах, механизма контрольной деятельности центральной власти над губернскими чиновниками, правового положения последних, будет способствовать, на наш взгляд, формированию необходимого материала, который можно использовать при модернизации служебных отношений в современной России. При этом необходимо изучить как положительный, так и отрицательный опыт организационно-правовых основ прохождения губернской службы в исследуемый период, чтобы учесть его при проведении кадровой политики власти в настоящее время.

Степень научной разработанности темы. Проблеме становления и развития института государственной службы в России посвящено значительное число исследований отечественных и зарубежных авторов различных периодов историко-правовой науки. Вместе с тем, научных работ, посвященных государственной службе в местных учреждениях управления, немного.

Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы РФ // Журнал российского права. 2008. № 6. - С. 23

Поскольку на местном уровне государственная служба осуществлялась в губернских органах и учреждениях, расположенных в пределах конкретной территории (губернии), значительное внимание следовало уделить рассмотрению правового обеспечения их системы в исследуемый период. Впервые эти вопросы были освещены в дореволюционной отечественной историографии в трудах И.А. Андреевского, И.А. Блинова, А.Д. Градовского, М.Н. Лохвицкого, В. Кочубея и др.¹.

В работах И.А. Андреевского, И. А. Блинова содержится эволюция российского законодательства, касающегося высших должностных лиц губернской администрации - генерал-губернаторов (наместников) и гражданских губернаторов. И.А. Андреевский, подробно рассматривая служебные обязанности и функции последних, подчеркивает наличие тесной связи указанных должностных лиц со всей системой местного и государственного управления; указывает на сосредоточение в законодательстве XIX века и развитие в должности губернатора централизации губернского управления.² И.А. Блинов делает вывод о чрезмерной широте полномочий губернатора и сложностях их эффективного выполнения, а также отрицательном отражении данного обстоятельства на значении сенаторских ревизий как способа контроля правительства над деятельностью местного чиновничества³.

О проблемах осуществления губернатором своих полномочий и мерах по их преодолению рассуждает В. Кочубей. Последний в целом положительно оценивает увеличение законодательством функций губернатора, указывая на необходимость равновесия в правах и полномочиях начальников губернии их обязанностям и ответственности. Данный автор предлагает верховной власти

¹ Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб. 1864; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-
юридический очерк. СПб. 1905 г.; Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-
прокуроры. СПб. 1866 г; Он же. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. Ч.
1. СПб. 1883; Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и административные учреждения. 4.1. СПб. 1864; Кочубей
В. О губернаторской должности. М. 1868.

² Андреевский И.А. Указ. Соч. - С. 1, 156.

Блинов И.А. Указ. Соч. - С. 160; Он же. Отношение Сената к местным государственным учреждениям в XIX веке. СПб. 1911.-С. 240.

7 избирательно подходить к формированию губернаторского корпуса из числа лиц, обладающих административной способностью. Ученый указывает, что после реформирования системы губернских установлений в 60-х гг. XIX века губернатор был обременен делами по переписке, занимаясь пустым формальным делом, заботясь о внешней стороне своих полномочий и отвлекаясь от занятий по благоустройству¹.

В исследованиях А.Д. Градовского дается характеристика как центральных, так и местных учреждений управления. Ценность данных работ заключается в том, что автор сам занимал различные должности в местном аппарате ряда российских губерний, а, следовательно, был знаком с системой учреждений этого уровня власти. Под влиянием личного опыта деятельности в провинциальных органах ученый развивал идею особенности управления на местах и пагубности централизации власти для губернского аппарата . Так, автор указывал, что с учреждением министерств, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению, поскольку главные из местных должностей (вице-губернатор, управляющий казенной палатой и пр.) замещались лицами из центральных управлений. Исследователь заключает, что служба в министерствах в этот период была заманчивее службы на местных должностях.

Тема губернской службы, рассмотренная А.Д. Градовским, исследуется в направлении, заданным доктором права А.В. Лохвицким, который в своих теоретических рассуждениях о провинции указывает, что централизованная администрация, заметив в местном чиновнике особенное знание или талант, немедленно похищает его у провинции . Данный автор замечает, что в рамках централизации административной деятельности, предпринятой правительством России в начале ХГХ века, губернские учреждения «оторвались» от губернской почвы и открылась беспрерывная смена и передвижение чиновников.

¹ Кочубей В. Указ. Соч. - С. 3-4, 7-8.

² Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. Ч. 1. СПб.
1883.-С. 132-133.

³ Лохвицкий А.В. Указ. Соч. - С. 10-11

А.В. Лохвицкий рассматривает систему правительственных учреждений губерний и уездов, подведомственных министерствам внутренних дел, финансов, юстиции, народного просвещения, государственных имуществ и другим центральным органам власти. Освещая компетенцию местных чиновников, основы взаимоотношений различных уровней администрации (губернской и уездной), ученый приходит к выводу, что на эффективность ее деятельности влияет два фактора: внешний, заключающийся в правильном разделении территории империи на губернии и генерал-губернаторства и внутренний, характеризующийся в необходимости развития интеллектуального потенциала провинциальных чиновников¹.

В научной работе Е.Н. Анучина предпринят анализ системы губернского управления на основе материалов, собранных в результате деятельности комиссий и комитетов по реформированию местных органов в различное время². Ценностью данного исследования является не только изложение основной сути проектов реформирования (оптимизации) системы губернской администрации, но и выяснение причин неудовлетворительного состояния местного уровня власти³.

Система местного управления XIX века, полномочия губернских правительственных органов (присутственных мест), взаимоотношения местных учреждений с центральной властью проанализированы в трудах представителей более позднего периода дореволюционной отечественной историко-правовой науки. В числе указанных источников необходимо выделить работы И.П. Белоконского, В.М. Гессена, С.К. Гогеля, К. Головина, В.М. Грибовского, В.В.

¹ Там же. - С. 85-86.

² Комитет 6 декабря 1826 года, итоги деятельности которого привели к изданию Наказа гражданским
губернаторам и Положения о производстве дел в губернских правлениях 3 июня 1837 года, а также комитеты
1842-1845 гг. под руководством министра внутренних дел графа Перовского, в результате чего в 1845 году
появилось новое положение о губернских правлениях; Комиссия о преобразовании губернских и уездных
учреждений, созданной в 1859 году и разработавшей Временные правила преобразования губернских
правлений от 8 июля 1865 года.

Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб. 1867.

Ивановского, С. А. Корфа, Н.И. Лазаревского, СП. Покровского, В.Е. Романовского, И.М. Страховского, О. Эйхельманаи др.¹

В работе Гессена В.М. о местном управлении научный интерес представляет статья о губернаторе как органе надзора. В данной публикации автор утверждает о недостаточности осуществления начальником губернии как ведомственного, в порядке служебной подчиненности, надзора над своими подчиненными, так и надзора за местными правительственными органами других ведомств . В статье также указываются причины подобного негативного положения дел в губернии: смешение губернаторской функции активного управления с его же функцией надзора; последнюю ученый предлагает усилить, освободив главу губернии от первой. Гессен обосновывает необходимость закрепления в законе такого положения должности губернатора, которое поставит его на одинаковую ступень отношений ко всем министерствам, что позволит возвысить нравственное и юридическое значение начальников губернии.

К.Головин, рассматривая деятельность местных органов и их должностных лиц после правительственных реформ 60-70-х гг., указывает на однообразие и ослабление деятельности ряда губернских присутствий. Автор в своей работе выдвигает идею учреждения одного совещательного учреждения (губернского совета) в рамках губернского властного уровня с передачей председательского места в нем губернатору³. По мнению ученого, гласное

Белоконский И.П. Родина - мать. Губернские, уездные и волостные учреждения российского государства. СПб. 1900; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб. 1904; Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник Права. Кн. 4. СПб. 1906; Он же. Правительствующий Сенат в XIX столетии. Компетенция. Делопроизводство. Уголовный процесс. Охранение прав личности. СПб. 1911; Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб 1889; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса. 1912; Ивановский В.В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 3. Местные установления, история и современная организация губернских установлений. Казань. 1896; Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк истории развития власти надзора и административной юстиции в России. СПб. 1910; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб. 1910; Покровский СП. Министерская власть в России: историко-юридическое исследование. Ярославль. 1906; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Изд. 3-е. М. 1911; Страховский И.М. Губернское устройство. (Правительственные учреждения). СПб. 1913; Эйхельман О.Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев. 1890.

² Гессен В.М. Указ. Соч. - С. 56-57

³ Головин К. Указ. Соч. - С. 124-125

10 обсуждение проблем каждого ведомства на губернском совете заменит активную переписку между ними и устранит несогласие и разрозненность, бывшие до этого постоянными спутниками процесса местного управления.

Рассуждения Головина о необходимости учреждения губернских советов продолжает в обширной статье о губернских присутствиях С.К. Гогель, который, исследуя проблему развития административной юстиции в России, заключает, что в государстве чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно и беспристрастно разрешать возникающие по делам управления споры. В целях совершенствования системы губернского управления, по утверждению данного ученого, губернские советы легко могли бы заменить предполагаемые для этих целей присутствия смешанного состава¹.

В работе С.А. Корфа рассматриваются особенности деятельности контролирующих и надзирающих органов над губернской администрацией. Автор исследует взаимоотношения Сената, генерал-губернаторов, гражданских губернаторов, губернских прокуроров в аспекте осуществления функции надзора. Ученый выделяет недостатки названных форм надзорной деятельности, и благоприятно оценивает преобразовательные проекты Сперанского М.М. в этой сфере местного управления . Автор также указывает на закрепление за Сенатом функции административной юстиции, которая заменила контролирующую его деятельность над губернской администрацией.

Труды Н.И. Лазаревского, В.Е. Романовского В.М. Грибовского, изданные с промежутком времени в один год (1910/1911/1912 гг. соответственно), по структуре содержащихся в них материалов имеют определенное сходство. В каждом из названных изданий авторы анализируют систему учреждений управления империей XIX века и, ссылаясь на действующее в данное время законодательство, выявляют особенности формирования его кадрового состава. Так, правовой статус, служебные

¹ Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава... - С. 408-409, 445

² Корф С.А. Указ. Соч. - С. 258, 260,263.

обязанности чиновников, особенности их профессионального роста (карьеры), вопросы подчинения и ответственности персонала управления подробно рассмотрены в работе Н.И. Лазаревского и В.М. Грибовского. В.Е. Романовский ограничился исследованием становления и развития законодательства об учреждениях губернского управления, акцентируя внимание на усиление власти министерств на протяжении исследуемого периода в отношении подчиненных им органах в провинции.

Вывод о том, что в губерниях и уездах все места и лица находилось под непосредственным влиянием министров, и служившие в разных учреждениях местные чиновники, были ничто иное, как простые орудия министерской воли, делает несколько ранее, чем предыдущий автор, в своем очерке ученый-юрист С.П.Покровский.¹

В конце XIX века вышло несколько изданий известного ученого-государствоведа В.В. Ивановского, посвященные органам местного (губернского) управления². В это же время появилась его работа о государственной службе в России . Эти труды ученого, последователя Н.К. Нелидова⁴ и И.А. Андреевского представляют значительную ценность для нашего исследования.

В данных сочинениях подробнее, чем у многих его предшественников, рассматривается система местных органов и деятельность их должностных лиц как продолжения верховной власти и правительственного управления. Поскольку административная организация империи - это сложная структура (иерархия) должностных лиц, то установление статуса каждой конкретной должности, позволит оградить, по мнению ученого, от возложения на

¹ Покровский СП. Указ. Соч. - С. 114

² Кроме указанного сочинения также см.: Ивановский В.В. Русское государственное право Т.1. Вып. 6.
Местные установления общественного управления. Казань. 1898; Он же. Русское государственное право. Т.1.
Вып.4. Установления окружного управления. Казань. 1896.

³ Ивановский В. В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 7. Государственная служба. Казань. 1898.

⁴ Н.К. Нелидов (1832/1888 гг.) - административист, профессор Казанского университета. Подготовил первое в
отечественной юридической литературе специальное теоретическое исследование, посвященное
государственной службе - «Юридические и политические основания государственной службы»,
представляющее собой докторскую диссертацию, защищенную в 1874 году.

12 чиновника обязанностей, не связанных со службой и должностью. Сопоставляя труды названного автора, можно заключить, что ученый уделил определенное внимание анализу законодательства о полномочиях местных установлений и прохождении службы их персонала.

Работа О.О. Эйхельмана, небольшая по объему и содержанию, структурно делится на части, в которых автор, ссылаясь на действующее в исследуемый период законодательство, приводит сведения об органах губернского и уездного управления, а также дает характеристику основных должностей, предусмотренных в местном административном аппарате. В этом же издании представлены комментарии автора к нормативным положениям об организации государственной службы в России.

Справочно-информационный характер носит издание И.П. Белоконского, в котором автор в популярной форме, не используя научные и юридические термины, объясняет сущность и необходимость деятельности органов губернской власти.

Большим преимуществом перед многими публикациями по проблемам местного управления и формирования его кадрового состава, изданными в дореволюционный период, обладает работа известного практического деятеля Страховского И.М. В ней, в отличие от других анализируемых источников, в отдельную главу помещена информация о «служилом сословии» провинциального аппарата управления XIX века. Анализируя личный состав губернских мест и властей и некоторые особенности службы на этом уровне, данный автор приходит к неутешительным выводам о состоянии местной администрации: отсутствие преемственности служебной карьеры или последовательной связи низших губернских должностей с высшими; недостаточный размер денежного вознаграждения чиновника за труды; нестабильность «штатной» системы организации губернских органов; неудачная постановка местного надзора; отсутствие самостоятельных, энергичных лиц в общем строе провинциальной службы и, наконец, ведомственное обособление отдельных местных учреждений, являющееся, в

13 том числе, причиной вышеприведенных недостатков в организации губернской службы. К преобразовательным мерам в этой сфере автор относит распространение на все губернское устройство схемы: округ - губерния - уезд и учреждение процедуры профессиональной «подготовительной службы» в виде специальных занятий для чиновников . Автор указывает на положительной опыт зарубежных стран (Германии) в указанном направлении.

Общие проблемы служебной деятельности российского чиновничества, их профессиональные, моральные качества рассмотрены в работах известных ученых Э.Н. Берендтса, В.А. Евреинова, Е.П. Карновича .

Э.Н. Берендтс указывал на неудовлетворительный состав местной администрации, пассивном отношении к делу при исполнении своих полномочий губернскими чиновниками, отношение к губернской службе как «необходимому злу, с которым нужно помириться, чтобы войти в обетованную страну министерств»³. Также как и И.М. Страховский, Э.Н. Берендтс ссылался на положительной опыт зарубежных стран в части последовательности служебной деятельности чиновников в целях приобретения навыков и знаний, необходимых для эффективного исполнения своих обязанностей.

В.А. Евреинов рассматривает содержание ряда правовых актов XIX века, регламентирующих сферу чинопроизводства и повышения по служебной лестнице. Данный автор высказывается за совершенствование системы чинов, указывая на длительность ее процедуры, сложность и неблагоприятное действие на служащих, отделяющих их от остального населения в особую касту .

Е.П. Карнович, рассматривая место чиновника в системе государственного управления, его деловые и моральные качества, делает

¹ Страховский И.М. Указ. Соч. -С. 51-53; 131, 155-168.

² Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. (Записка, составленная в декабре 1903 г.)
СПб. 1913; Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб. 1887; Карнович
Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб. 1897

³ Берендтс Э. H. Указ. Соч. - С. 104-109

⁴ Евреинов В.А. Указ. Соч. - С. 71-72

14 выводы о необходимости преобразований властью правового статуса служащих, повышения их денежного содержания, правильного распределения числа чиновников сообразно потребностям администрации . При этом ученый, сравнивая центральный и местный аппараты власти, подчеркивает численную неравномерность чиновничьего аппарата различных министерств, но большую равномерность в кадрах губернских и уездных учреждений по причине организованности последних на одинаковых основаниях.

В советский период историко-правовой науки работ, связанных с темой нашего исследования, было немного. При этом сама система органов местного управления рассматривалась подробнее, чем особенности прохождения государственной службы в них. Известны работы Б.Б. Дубенцова, П.А. Зайончковского, Н.П.Ерошкина, П.А.Зырянова, А.И.Парусова, И.В. Оржеховского, Л.Е. Шепелева², которым в некоторой степени удалось соединить указанные вопросы (государственная служба и местные установления правительства) в одну публикацию, используя как фактические данные (архивные материалы), так и законодательные источники для своих научных выводов.

Исследуя губернское чиновничество, П.А. Зайончковский особое внимание уделил губернаторам и вице-губернаторам, председателям губернских палат, при этом представители среднего и низшего звена оказались не рассмотренными данным ученым. Та же особенность присуща работе И.В. Оржеховского, который выявил состояние центральной и высшей губернской администрации в 1860 - 1870-гг.

¹ Карнович ЕЛ. Указ. Соч. - С. 120-125

² Дубенцов В.В. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX века. В кн.:
Проблемы отечественной истории. Ч. 1. М.-Л. 1976; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат
самодержавной России в XIX веке. М. 1978; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления
капиталистической России. (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М. 1982. Т. 107; Парусов А.И. К истории
местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского
государственного университета. Серия историко-филологическая. 1964. Вып. 72; Оржеховский И.В. Из истории
внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький. 1974; Шепелев Л.Е. Отмененные историей
чины, звания и титулы в Российской империи. Л. 1977.

В небольшой по объему работе Т.У. Воробейниковой и А.Б. Дубровиной¹ авторы рассматривают состояние местного уровня власти и деятельность губернаторов и других представителей местной администрации в условиях реформ государственного аппарата 60-80-хх гг. XIX века. Авторы рассматривают систему и механизм работы губернских учреждений юстиции и их должностных лиц, образованных после судебной реформы второй половины исследуемого столетия.

Следует отметить исследование другого автора советского периода - Б.С. Утевского, предпринятого по специфической теме, являющейся производной от института государственной службы, но затрагивающего важную его часть -ответственность должностных лиц за нарушение своих обязанностей . Автор, анализируя эволюцию законодательства России о государственной службе, приводит факты частого нарушения в XIX веке чиновниками различных ведомств служебной дисциплины, в том числе на местном (губернском) уровне. Однако в работе ученого отмечается идеологический подход к заявленной проблеме, обусловленной распространенным в то время негативном отношении к бюрократии.³ В этом смысле Б.С. Утевский высказывался за упразднение бюрократизма как государственного явления⁴. Следовательно, исследование этого автора, предпринятое на пике развития социалистического строя и его идей, в большинстве его заключений не может претендовать на объективность. Не лишены подобного оттенка работы о государственной службе таких исследователей данного периода, как И.Н. Пахомов, Г.С. Яковлев. Вместе с тем, мнения и заключения этих и других авторов советского периода обретают

Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. Киев. 1973.

² Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М. 1948

³ Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерки. М. 1996. - С. 5-7

⁴ Утевский Б.С. Указ. Соч. - С.204

⁵ Пахомов И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы) Киев. 1964; Яковлев Г.С.
Аппарат управления: принципы организации. М. 1970.

свою оценку современных ученых историко-правовой науки и продолжают использоваться в их научных разработках и изысканиях.

В начале 1990-х гг. российские исследователи получили возможность ознакомиться с работами западных авторов - М. Вебера, Р. Пайпса, А. Шюса и других авторов¹, результатом чего стало освоение иных научных методов и постановка новых проблем исследований. Среди работ подобного рода, имеющих прямое отношение к настоящему исследованию, необходимо выделить сочинения М.М. Шумилова, О.В. Моряковой, Л.Ф. Писарьковой, В.А. Иванова, В.П. Мельникова и других ученых.

Заслугой М.М. Шумилова, опубликовавшего свои исследования еще в 80 -е гг. XX века, является то, что автор поднимает вопрос о децентрализации власти в России, практически не рассматривающийся в советской науке. В основу его работ положены материалы комиссий по преобразованию губернского управления, законодательные акты, делопроизводственные документы государственных учреждений. Данный исследователь посредством комплексного анализа служебных полномочий губернаторов, предоставленных им законодательством второй половины XIX века, выявляет особенности взаимодействия последнего с губернскими учреждениями в пределах вверенной ему территории². Отдельное внимание автор уделил анализу существовавших в практике управления форм контроля центральных учреждений за губернаторами. Ученый делает вывод, что мелочная регламентация деятельности губернаторов обрекала ее на неэффективность. Поскольку труды данного автора имеют хронологические рамки (только вторая половина XIX века) и касаются преимущественно правового статуса губернаторской должности, мнения, им выдвинутые, используется в настоящей диссертационной работе в ограниченном объеме.

¹ Вебер. М. Избранные произведения . М. 1990; Пайпс Р. Россия при старом режиме. М. 1993; Schuts A. The
Phenomenology of Social World. London. 1969.

² Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине
XIX века. Л. 1988. Он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х- начале 80-х гг. XIX века.
М. 1991; Он же. Губернаторские назначения в России 60-70-х гг. XIX века. СПб. 1998.

Временные рамки также имеют научные работы О.В. Моряковой, хотя они имеют более обобщенный характер, в отличие от публикаций М.М. Шумилова, так как посвящены всем учреждениям губернского властного уровня России и его кадровому обеспечению в конкретный исторический момент, а также особенностям взаимоотношений последних с центральной властью . Работы этой ученой отличает сочетание социальной и юридической стороны статуса чиновничества губернских органов первой четверти XIX века, что способствует учету последнего аспекта ее заключений в настоящем исследовании.

Жизненный быт и нравы, материальное положение, служебные отношения губернских должностных лиц, а также причины нарушений ими дисциплины и закона, факты взяточничества в чиновничьей среде рассмотрены и приведены в работах Л.Ф. Писарьковой, которая также ограничивает свои рассуждения, основанные на архивных материалах и воспоминаниях самих чиновников, историческими рамками². Данный автор утверждает, что между столичной привилегированной службой и службой в губернии существовала большая разница, а положение и обеспечение большинства местных чиновников было трудным и слабым соответственно.

Исследование В.А. Иванова ограничено не только хронологическими, но и региональными рамками. Данный автор на основе детального анализа формулярных (послужных) списков, штатных расписаний губернских учреждений, справочных, периодических изданий (адрес-календарей и статей различных практических деятелей) и мемуаров характеризует материальное положение и уровень образованности чиновников Московской и Калужской губернии в середине XIX века. В.А. Иванов подчеркивает, что высшие и средние должности в губернской администрации (ключевые посты управления)

¹ Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт
и нравы // Вестник Московского Университета. Серия 8. История. 1993. №6. С. 14-29. Она же. Местное
управление в России во второй четверти XIX века (по материалам сенаторских ревизий) // Вестник
Московского университета. Серия 8. История. 1994. № 6. Она же. Система местного управления при Николае I.
М. 1998.

² Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века // Человек. 1995.
№3.-С. 121-139; №4.-С. 147-158.

18 занимали дворяне, причем в столице их представителей было значительно больше даже на должностях низшего уровня (канцелярских). Разночинцы составляли большинство среди чиновников, занимавших исполнительные должности. Автор делает вывод, что сословная принадлежность и образовательный уровень являлись важнейшими условиями, от которых зависели не только сроки выслуги чинов и получение престижных должностей, но в целом и успех служебной карьеры.

Опубликованные в 1994-1995 гг. работы В.П. Мельникова являются ценными для нашей работы . Позднее, в 2005 году, вышла в свет монография данного ученого, в которой всестороннее изложены суждения и взгляды автора на эволюцию института государственной службы в России, а также отмечен ряд его особенностей в губернских учреждениях XIX века. Ученый анализирует деятельность губернской прокуратуры, местного учреждения финансового контроля - казенной палаты, итоги сенаторских ревизий в губерниях, законодательные акты власти по повышению образовательного уровня чиновников, государственную практику их социальной защиты, указывая на противоречивый характер некоторых мероприятий правительства в части организации прохождения государственной службы.

Истории государственной службы России и правовым основам ее реформирования посвящено пособие Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой, А.С. Сенина, в котором, проанализировав основные законодательные акты XVIII -XIX вв. (о приеме на службу лиц определенного сословия, о требованиях к образованию, о создании органов управления государственной службой), авторы выявили особенности развития института государственной службы в

Иванов В.А. Губернское чиновничество в 50-60-е гг. XIX века в России (по материалам Московской и Калужской губерний) Калуга. 1994. - С. 13,23-24, 63.

Документы повествуют...Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения /составители: В.П. Мельников, Е.И. Голубева, Т.И. Халина. Н.Новгород. 1994. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород. 1995. Он же. Государственная служба в России: исторический опыт. М. 2005.

19 различные периоды.¹ В работе ученые указывают на некоторые региональные особенности службы чиновников (например, уменьшение доли дворян в губернской администрации).

Определенный интерес для темы диссертации представляет исследование Л.М. Лысенко, преимущественно посвященное институтам губернаторства и генерал-губернаторства . В указанной работе ученая выявила ряд закономерностей в развитии правового положения представителей верхнего звена губернской системы и пришла к выводу о превалировании в управлении XIX века начал централизации³, отраслевого принципа над территориальным, что отражалось на статусе губернского начальника — губернатора (он превращался в простой элемент государственного механизма), и, безусловно, влияло на процесс формирования служебных отношений внутри губернских правительственных органов.

Механизму формирования губернаторского корпуса и особенностям кадровой политики правительства в части комплектования высших должностей местной администрации (генерал-губернаторов, гражданских губернаторов, вице-губернаторов) посвящены научные статьи А.Н. Бикташевой, В.А.Кононова, А.С. Минакова и других ученых⁴.

Деятельность губернской администрации и вопросы ее взаимоотношений с органами самоуправления и Сенатом во второй половине XIX века рассматриваются в научных публикациях В.В. Куликова, СВ.

Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII - XIX века. М. 2000.

² Лысенко A.M. Губернаторы и генерал-губернаторы в Российской империи (XVIII -XIX вв.). М. 2001.

³ Там же. - С. 66-67.

⁴ Бикташева А.Н. Механизм назначения губернаторов в России в первой половине XIX века // Отечественная
история. 2006. №6. - С. 31-41; Кононов B.A. Прерогатива монарха. Формирование губернаторского корпуса в
дореволюционной России (на материалах Смоленской губернии) // Москва. 2006. № 7. - С. 150-161; Минаков
А.С. Формирование губернаторского корпуса в пореформенной России // Вопросы истории. 2007. №12. — С. 3-
13; Трифонов А.Г, Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления.
Опыт исторической реминисценции. // Полис. 2000. №5. - С. 19-27

20 Любичанковского.¹ Работа первого автора выявляет роль Сената в урегулировании конфликтов между земствами и губернской администрацией. Монография второго, содержательная по объему, ограниченная территориальными и хронологическими рамками, имеет, вместе с тем, существенное значение для нашего исследования, поскольку содержит характеристики как типично региональных особенностей кадрового состава губернских органов, так и анализ правовых основ функционирования последнего (второго тома Свода Законов Российской империи в редакции 1892 года — «Общего учреждения губернского»).

В ряду анализируемых источников современного периода необходимо отметить работу Н.П. Матхановой, которая, как и публикация СВ. Любичанковского посвящена чиновничьему корпусу и губернским органам конкретного региона империи . Ученая характеризует службу в Сибири в XIX веке как одного из удаленных от центра регионов империи. Автор выявляет примерную численность чиновников местных учреждений за определенный период, рассматривает льготы и привилегии, предоставленные чиновникам Сибири и направляющимся туда на службу, требования, предъявляемые к служащим данного региона, выявляет несколько типов сибирского чиновничества на основе сопоставления различных критериев. Тем самым, Н.П. Матханова выделяет общие и особенные аспекты в государственной службе XIX века в данном регионе России.

К теме нашей работы имеет отношение монография Л.Е. Лаптевой, в которой приводится ряд особенностей губернского (местного) управления в Российской империи во второй половине XIX века и указываются некоторые причины негативного положения дел в провинциальных учреждениях (удаленность от центра, отсутствие средств связи), которые мешали

Куликов B.B. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам. Историко-правовой очерк. Киров. 2001; Любичанковский СВ. Губернская администрация и проблема кризиса власти в познеимперской России (на материалах Урала. 1892-1914). Самара-Оренбург. 2007.

² Матханова Н.П. Сибирский административный аппарат в XIX веке. Новосибирск. 2003.

21 эффективной контрольной деятельности правительства над местными чиновниками)¹.

В 2004 году на русском языке была издана книга американского историка Ричарда Уортмана, содержащая представления автора о правосудии, правовой культуры, личностных и деловых качествах чиновников, служивших в Российской империи в XVIII - XIX вв. в ведомстве юстиции.² Свой анализ зарубежный исследователь проводит в аспекте деятельности учреждений суда и прокуратуры, созданных судебной реформой 1864 года. Ученый рассуждает о типах губернских и уездных чиновников судебных учреждений, особенностях их карьеры, профессионализме, министерском контроле над кадровыми назначениями в губерниях.

Среди современных отечественных ученых, исследующих основы профессиональной деятельности представителей ведомства юстиции в пореформенный период, необходимо отметить монографию В.В. Захарова, посвященную институту судебных приставов в дореволюционной России . В указанной работе автором рассмотрены различные аспекты службы чиновников (особенности назначения на должность, порядок прекращения службы, правовой статус, социальное обеспечение), занятых в сфере принудительного исполнения судебных решений, в том числе на губернском властном уровне.

В период (конец XX - начало XXI вв.) активизации исследовательских работ по проблемам государственного управления и государственной службы были подготовлены и опубликованы сборники справочных сведений о государственных органах (учреждениях) России, различных должностях, предусмотренных в аппарате власти, правовом статусе лиц, их замещающих⁴.

¹ Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.) М. 1998.

² Уортман Р. Властители и судии: развитие правового сознания в императорской России. М. 2004.

³ Захаров В.В. Будет исполнено: организационно-правовые основы становления и функционирования института
судебных приставов в дореволюционной России (1864-1917 гг.). Курск. 2007.

⁴ Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1, 2. Государственные и церковные учреждения,
сословные органы местного самоуправления, единицы административно- территориального, церковного и
ведомственного деления (конец XV -февраль 1917 г.). М. 1999; Кн. 5. Должности, чины, звания, титулы и
церковные саны России (конец XV - февраль 1917 г). 4.1. М. 2005.

Подобные издания содержат отдельные сведения о составе губернской администрации в XIX веке.

В тематике диссертационных исследований последнего времени также отмечается интерес историков и юристов к проблемам становления и развития институтов государственного управления (на местном уровне) и государственной службы. Среди ученых-историков, работы которых имеют определенное отношение к нашему исследованию следует отметить таких авторов, как А.А. Бутусова, Т.В. Виноградова, Е.В. Каинова, Л.В. Мерзлякова, Г.В. Павлова, Ю.Б. Павлюк, и др., рассматривающие место российского чиновничества в системе местного управления различных периодов XIX-XX столетий¹. Данные ученые изучали в основном состав и социальные характеристики местной администрации отдельных губерний, функции губернских учреждений, особенности осуществления полномочий их должностными лицами, а также проблемы, возникающие при этом (запущенность в делопроизводстве, протекционизм при назначении на должность, взяточничество чиновников и другие нарушения по службе).

Среди юридических научных исследований современного периода необходимо указать диссертации В.Д. Гончарова, Н.В. Гущевой, Д.А. Квасова, В.А. Козлобаева, Ц.Ц. Михеевой, Е.Е. Столяровой, И.В.Черепановой, и других авторов. Эти исследователи, анализируя различные аспекты формирования

¹ Бутусова А.А. Провинциальное чиновничество России в 1861-1917 гг. (на примере Курской губернии) Дисс...
к.и.н. Курск. 2007; Виноградова Т.В. Организация делопроизводства губернских административных
учреждений Российской империи в первой половине XIX века (на материалах Олонецкой губернии) Дисс...
к.и.н. М. 2004; Каинова Е.В. Нижегородская губернская администрация в 1880-первой половине 1890-х гг.:
должностные лица, учреждения, направления деятельности. Дисс... к.и.н. Н. Новгород. 2006; Мерзлякова Л.В.
Чиновничество Вятской губернии первой половины XIX в.: опыт социально- политической характеристики.
Дисс... к.и.н. Ижевск. 1997; Павлова Г.В. Воронежская губернская администрация (губернское правление и
канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX в. - начала XX в. Дисс... к.и.н. Воронеж. 2004; Павлюк Ю.Б.
Российское чиновничество в системе местного управления первой половины XIX века (на материалах
Московской и Тверской губерний). Дисс...к.и.н. Тверь. 2003; Поскачей T.A. Провинциальное чиновничество
России в последней четверти XVIII - первой половине XIX века (на материалах Рязанской губернии). Дисс...
к.и.н. Тула. 2006.

² Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России
(историко-правовой анализ). Дисс. ...д.ю.н. - СПб. 2001; Гущева Н.В. Ответственность чиновников за
должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX
века. Дисс.к.ю.н. Нижний Новгород. 2006; Дамбаева О.П. Область в системе государственного устройства и
управления Российской империи. XVIII - начала XX вв. Дисс.к.ю.н. Екатеринбург. 2006; Закиматова А.Ю.
Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи. СПб. 2006; Квасов Д.А. Становление
и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX

23 государственно-служебных отношений в органах управления, статус их должностных лиц, на основе широкого комплекса источников, с использованием многообразных методов исследования, делают важные выводы о состоянии государственной службы в России и тенденциях его развития в исследуемый период.

Таким образом, во многих научных работах и исследованиях проведен конструктивный анализ отдельных звеньев и уровней управления, правовых основ их функционирования и взаимодействия, рассмотрен правовой статус представителей властного аппарата — чиновников (государственных служащих). Вместе с тем, тема нуждается в дальнейшем изучении, т.к. в полной мере не выявлена специфика организации и прохождения служебной деятельности в местных учреждениях власти XIX века, не уделено достаточное внимание положению губернских чиновников в исследуемый период, особенно его среднего и низшего звена. Если система губернских учреждений, правила их делопроизводства, особенности взаимоотношений с центральными органами, общие вопросы прохождения государственной службы в XIX веке удостаивались внимания ученых различных периодов развития юридической науки, то особенности формирования служебных отношений на губернском уровне ими подробно не исследовались.

Настоящая диссертационная работа призвана в определенной мере восполнить данные пробелы.

Хронологические рамки исследования ограничены XIX веком, так как именно в это время законодательно были установлены новые органы государственного управления Российской империей - министерства, в ведении

века. Дисс...к.ю.н. М. 2005; Козлобаев В.А. Институт губернаторской власти в механизме управления Российской империей. 1860-е гг. - начало 1880-х гг. Историко-правовое исследование. Дисс...к.ю.н. Тамбов. 2007; Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи 1880-1917 гг. Дисс...к.ю.н. М. 2000; Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX века. Дисс...к.ю.н. М. 2007.; Мігхеева Ц.Ц. Эволюция института губернаторства в Российской империи: историко-правовой аспект. Дисс... к.ю.н. М. 2006; Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX — начала XX веков о гражданской государственной службе. Дисс... к.ю.н. Екатеринбург. 1998. Черепанова И.В. Государственная служба в XIX веке: теоретическое исследование. Дисс... к.ю.н. Омск. 2001.

24 которых находились учреждения и органы губернского уровня (губернское правление, казенная палата, судебные палаты и пр.). В рассматриваемый период была проведена кодификация законов о государственной службе, в результате которой был издан Устав о службе по определению от правительства, помещенный в третий том Свода Законов Российской империи. Правовые нормы о статусе местных установлений и их должностных лиц были сосредоточены в едином сборнике законов (Своде учреждений государственных и губернских под названием «Общее губернское учреждение»), составляющим второй том Свода законов. В XIX веке второй и третий тома Свода правительство переиздавало не менее четырех раз вплоть до начала XX века, отражая изменения, происходившие в исследуемый период в государстве.

В течение указанного столетия власть неоднократно предпринимало попытки реформирования, как местного управления, так и государственной службы, устанавливая новые правила деятельности губернской администрации, повышая ответственность ее представителей за осуществление своих полномочий, вводя новые формы контроля над служебной дисциплиной в губернских присутственных местах, регламентируя их кадровый состав и устанавливая различного рода требования к чиновникам.

Объект исследования представляет собой систему местного (губернского) управления XIX века как совокупность органов и должностных лиц, действующих в пределах территории губернии России, имеющих определенную структуру и наделенных правительством полномочиями для выполнения конкретных функций государства.

Предметом исследования является организация государственно-служебной деятельности на губернском властном уровне России в XIX веке, правовые основы прохождения службы в губернских органах, а таюке статус чиновников местных правительственных учреждений.

Цель настоящей работы - выявление закономерностей и особенностей организации прохождения государственной службы в XIX веке в губернских установлениях (органах) России.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

исследовать изменения, произошедшие в сфере государственного (центрального и местного) аппарата управления России в XIX веке;

проанализировать становление российского законодательства о системе губернских органов и определить правовые основы их функционирования на протяжении XIX века;

установить особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне;

рассмотреть формы контроля центральной власти над обеспечением служебного поведения и дисциплины чиновниками губернских учреждений;

выявить систему должностей губернского административного аппарата;

определить позитивные элементы кадровой политики правительства XIX века в части формирования персонала государственно-служебной деятельности на местах;

изучить систему законодательного обеспечения правового статуса чиновников губернских органов и практику его реализации в рассматриваемый период.

Методологическая основа исследования. В работе использовались следующие методы научного познания: общий диалектический, а также характерный для юридической науки историко-правовой. Сравнительно-правовой метод позволил путем соотнесения различных правовых источников выявить состояние объекта настоящего исследования в определенных исторических условиях.

Исторический метод, позволяющий определить этапы развития государственной службы, направлен на выявление преемственности в создании и функционировании тех или иных элементов рассматриваемых государственно-служебных отношений; сравнительно-исторический дает возможность изучить эволюцию отечественного законодательства в указанной сфере, закономерности и особенности его формирования, связав данный процесс с реалиями российской действительности. Хронологический метод обеспечивает последовательное исследование специфики состояния государственной «губернской» службы. С помощью метода системного анализа рассматривается нормативная база о государственной службе и губернских учреждениях как единый комплекс или система. Использование данных методов позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в оценке законодательного регулирования организации государственной службы в губернских органах Российской империи XIX века; выявлении особенностей в ее прохождении в указанный период; определении последствий воздействия мероприятий власти по формированию личного состава на состояние местного управления; наличии предложений по совершенствованию института государственной службы и кадровой политики правительства в современный период.

Материалы исследования способствуют углублению знаний о становлении и развитии правового регулирования государственно-служебных отношений. Выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие историко-правовои науки, направлены на совершенствование теории и практики государственного служебного строительства и могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам и специальным курсам: История отечественного государства и права, Конституционное право, Административное право, Муниципальное право, Правовые основы государственного управления и государственной службы.

Источниковая база исследования представлена нормативно-правовыми актами о системе губернских органов России и основах прохождения государственной службы в них, сосредоточенные в Полном собрании законов Российской империи (I - III), Своде законов Российской империи (Уставе о службе по определению от правительства или Уставе о службе гражданской (в редакциях 1833, 1842, 1857, 1876, 1896 гг.) и Своде губернских учреждений /Общем Губернском Учреждении (в редакции 1832, 1835, 1842, 1857, 1876, 1892 гг.) и продолжениях к ним.

Вторую группу правовых источников составляет административное законодательство - циркуляры и распоряжения министерств по различным вопросам губернского управления. Указанные акты оформлялись в специальные сборники, издаваемые со второй половины XIX века практически каждым центральным органом по своему ведомству¹. Административные распоряжения министерств содержат ценную информацию о служебных правоотношениях и подробные разъяснения тех иных норм закона в исследуемой сфере.

В конце XIX века был подготовлен полный сборник сведений о внутреннем устройстве административных учреждений империи, правах и обязанностях их должностных лиц, в том числе губернского административного аппарата, под названием «Правящая Россия» , который дополнил базу настоящего исследования. Некоторые издания, содержащие

Сборник циркуляров и инструкций МВД с учреждения министерства по Іоктября 1853 года. Т. 2. СПб. 1854; Чудовский Д. Сборник циркуляров и инструкций министерства внутренних дел за 1865 и 1866 гг. СПб. 1873; Попов В.В. Сборник циркулярных указов министерства юстиции. Изд. 2-е. СПб. 1890; Настольная справочная книга, необходимая для всех служащих. Циркулярные разъяснения министра внутренних дел с 1890 по 1894 гг. Вятка. 1894; Урусов В.П. Сборник циркуляров и распоряжений МВД относящихся до гг. губернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцелярий гг. губернаторов, губернских типографий, строительных и врачебных отделений, а также городских и земских учреждений с 1858 по 1896 гг. М. 1896; Дмитриев Н.А. Сборник циркуляров Министерства финансов казенным палатам, казначействам и податным инспекторам за 1898 - 1901 гг. Вып. 4. Киев. 1902

² Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лицах Российской империи. Ч. 1-3. Б.м. 1900.

28 статистические данные и носящие информационно-описательный характер также входят в круг источников диссертационной работы .

Материалы официального делопроизводства губернских учреждений, переписка должностных лиц по отдельным вопросам губернского управления, представленные документами фондов Государственного Архива Российской Федерации (далее — ГАРФ) - №№ 102 (Департамент полиции министерства внутренних дел), 109 (Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии), 1165 (Особенная канцелярия МВД) содержат сведения о состоянии местного управления в исследуемый период, фактах и причинах нарушений служебной дисциплины губернскими чиновниками, направлениях контрольной деятельности центральной власти над соблюдением законодательства в губернских учреждениях.

С целью всестороннего изучения темы диссертации был исследован материал региональных архивов (Курской и Воронежской областей) -формулярные (послужные) списки должностных лиц губернской администрации; приказы «начальника губернии» о назначении, перемещении и увольнении чиновников, дела об установлении политической благонадежности лиц, принимаемых на службу, донесения подчиненных своему начальству, жалобы на служащих, личные дела и письма некоторых из них, анализируя которые можно сделать выводы о наличии определенных особенностей в деятельности местных чиновников. Документы губернских руководящих органов (губернского правления, канцелярии губернатора, казенной палаты и др.) выступают в качестве надежной основы научной информации.

Сведения о структуре местного уровня власти, личном составе губернских и уездных органов печатались в «Адрес календарях» и губернских

¹ См.: Список лицам, служащим по ведомству МВД в губерниях, областях, градоначальствах...на 1 августа
1860 г. Б.м. 1860; Описание и правила ношения форменной одежды для гражданских чинов ведомства МВД.
СПб. 1903 г.

² Государственный Архив Курской области. Ф.ф. № 1 (Канцелярия курского губернатора); №33 (Курское
губернское правление); №616 (Курский губернский прокурор); №184 (Курская казенная палата) №59 (Курская
палата гражданского суда); № 60 (Курская палата уголовного суда); Государственный Архив Воронежской
области. Ф.ф. № 2 (Канцелярия воронежского губернатора); № 6 (Воронежское губернское правление).

29 памятных книжках, издаваемых в различные годы XIX столетия, также являются составной частью источников.

Теоретической основой исследования являются научные взгляды, представленные в трудах дореволюционных ученых-юристов И.А. Андреевского, И.А. Блинова, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, С.К. Гогеля, А.Д. Градовского, В.А. Евреинова, В.В. Ивановского, Е.П. Карновича, С.А. Корфа, Н.О. Куплеваского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Латкина, Н.А. Нелидова, СП. Покровского, И.М. Страховского, О.О. Эйхельмана и других авторов указанного периода, изучавших институты местного (губернского) управления и государственной службы на основе действующего законодательства Российской империи, а также в работах советских и современных исследователей Т.Г. Архиповой, Д.Н. Бахраха, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, П.Н. Зырянова, И.А. Исаева, Л.Е. Лаптевой, Л.М. Лысенко, В.П. Мельникова, О.В. Моряковой, Д.М. Овсянко, А.В. Оболонского, И.В. Оржеховского, Ю.В. Старилова, Ю. П. Титова, Б.С. Утевского, Л.Е. Шепелева и др.

Сравнительное изучение мнений и выводов правоведов различных периодов развития науки позволяет проследить процесс формирования указанных институтов, выявить их сущностные признаки, а равно отразить особенности взглядов ученых на управленческие связи в системе губернских административных учреждений.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что настоящей работе предпринята попытка комплексного (целостного) анализа правовых институтов государственной (губернской) службы и местного управления в России в XIX веке. В диссертации выявлена закономерность преобразовательных действий правительства по организации государственно-служебных отношений на губернском властном уровне в связи с формированием в начале исследуемого периода новых центральных органов - министерств.

В аспекте реорганизации местных учреждений в течение XIX века определены правовые источники, регламентирующие деятельность губернской

администрации; исследованы место и роль губернских органов в системе государственного управления; раскрыт процесс организации служебной деятельности в губернии, выявлен механизм формирования ее кадрового состава; представлен порядок взаимоотношений губернских должностных лиц с нижестоящими, равными по положению, а также вышестоящими в иерархии управления органами (вопросы служебной субординации); охарактеризована специфика должностного роста (карьеры) служащих губернских присутственных мест; дана оценка состоянию профессионального уровня и служебной дисциплины среди губернских чиновников; рассмотрены особенности их правового положения, а также показан статус канцелярских служителей («внетабельного» чиновничества) как низового звена в механизме «губернской» служебной деятельности.

В диссертации проанализированы и обобщены существующие в XIX веке формы контроля правительства над исполнением обязанностей губернскими служащими; сгруппированы по уровню властных и функциональных полномочий должности губернского административного аппарата; обозначены основные направления кадровой политики руководства в части совершенствования порядка прохождения службы в губернии. На основе анализа выявленных признаков и характерных черт предпринята попытка сформулировать понятия «губернская служба», «правовые основы губернской службы» и «организационные основы губернской службы».

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Наименование и устройство губернских органов в России в течение XIX века основывалось на установленном губернской реформой 1775 года строе административных учреждений, а их деятельность определялась созданной в начале исследуемого периода системой министерств. Результатом преобразовательных действий государства в управленческой сфере стало формирование обособленных ведомств в виде организационно подчиненных органов (уездные — губернские - центральные). Нормы об их

31 взаимоотношениях закреплялись в законах о правовом статусе министерств и детализировались циркулярами правительства.

2. Правовое регулирование организации государственной «губернской»
службы осуществлялось по общему (Уставы о службе гражданской) и
специальному законодательству (Общее губернское учреждение и
административные акты центральных органов). При этом основные принципы
государственной службы XIX века провозглашались именно в актах о
губернских установлениях: централизм в организации управления;
подконтрольность служащих верховной власти; обеспечение служебной
субординации и отчетности; формализм; беспристрастность и объективность
руководства при чинопроизводстве, недопущение злоупотреблений при
обращении с подчиненными; запрет на введение нелегальных сборов и
получение подарков и пр.

1. Формирование государственно-служебных отношений на местном уровне осуществлялось губернатором, наделенном следующими полномочиями: участие в процедурах назначения, перемещения, награждения и увольнения губернских чиновников среднего и низшего звена; реализация контроля над способностями и моральными качествами молодых чиновников, впервые поступающих на службу в губернию и организация для них аттестации; влияние на комплектование личного состава губернских мест, напрямую губернатору неподчиненных; проведение ведомственных и вневедомственных проверок (ревизий) и право вызова для объяснений чиновника любого ранга и должности; оформление и направление центральной власти документов о службе, в том числе таких, от которых зависело получение льгот и преимуществ (пенсий, пособий, очередных чинов). Увеличение законом во второй половине XIX века губернаторских функций в кадровой сфере способствовало произвольному их применению начальником губернии, а нередко приводило к злоупотреблениям.

2. В условиях централизованной модели управления правительство законодательно регламентировало разного уровня и направления формы

32 контрольно-надзорной деятельности над соблюдением закона и служебной дисциплины губернскими властями (сенатские ревизии, проверки министерств, жандармское наблюдение, надзор губернского прокурора, деятельность контрольных палат, ведомственный контроль губернатора). Однако эффективность надзорного механизма не зависела от закрепления многообразных методов его осуществления. Пространная формулировка в законе порядка проведения некоторых контрольных мероприятий в губернских присутственных местах, наличие «усмотрительного» начала в деятельности проверяющих лиц при принятии итогового решения не способствовало единообразному и результативному применению названных форм контроля.

5. Корпус губернских служащих комплектовался с учетом сословного
принципа, личных и деловых качеств, интеллектуального ценза, опыта
предыдущей деятельности на службе, благонадежности лица, наличия связей и
знакомств. В местных органах закон смягчал требования к претендентам по
причине недостатка среди них квалифицированных кадров. Распространение
практики замещения должности лицом, обладающим чином, не
соответствующим ей, приводило к нарушению последовательности в
чинопроизводстве и препятствовало служебной карьере. В связи со
специализацией управления после реформ 60-70-х гг. XIX века наличие
навыков и образования стало необходимым условием для замещения
должностей в губернских присутствиях и дальнейшего чинопроизводства.
Правительство пыталось совершенствовать профессионализм уже состоявших
на службе чиновников, используя повышение ими квалификации путем сдачи
специальных экзаменов или прохождения соответствующих курсов.

6. Власть стремилась «удержать» в провинции личный состав,
ограничивая возможность перехода чиновников из одних частей управления в
другие. Государство оплачивало обучение будущих губернских чиновников из
некоторых социальных слоев, за что выпускник должен был прослужить в
течение определенного времени в присутственном месте губернии по месту
расположения учебного заведения. Устанавливалась обязательность

33 предварительного первичного трехгодичного срока службы в местных органах как условия ее продолжения в центральных учреждениях. В последнем случае данная норма не была совершенной в силу установленных законом исключений для некоторых лиц, впервые поступающих на государственную службу.

7. Губернский административный аппарат представлял собой
иерархичную систему должностей, оформлявшихся в штатных расписаниях для
каждого присутственного места и соответствующих определенному классному
чину. За пределами лестницы чинов находились «канцелярские служители»,
статус которых существенно отличался от «классных» чиновников: низкое
жалование, постоянное подчиненное положение, невысокий образовательный
уровень, длительная процедура получения первого чина, формализм в работе.
Содержание служебных полномочий чиновника зависело от ведомства, где
предусматривалась должность, уровня его деятельности (губернский и
уездный), и менялось от управленческого к исполнительскому (техническому) с
понижением «губернской» должности в классном чине, ей соответствующей.
Число должностей в каждой губернии было различным и определялось
плотностью населения, географическим положением и экономическим
потенциалом местности.

8. Укрепление кадров, «движущей силы» губернского аппарата
происходило путем выплаты служащим пособий при определении к
должностям (на «подъем и обзаведение», суммы жалования за треть года
вперед), материальной помощи при вступлении в брак либо особо
нуждающимся канцелярским служащим, предоставлением дополнительных
льгот лицам, отправляющимся на службу в отдаленные губернии
(прибавочными жалованиями, продолжительным оплачиваемым отпуском и
пр.). Вместе с тем, комплекс правовых возможностей губернских служащих
был декларирован, но слабо защищен системой гарантий от произвольных
действий руководства. Власть законодательным образом ограничивала
деятельность служащих, закрепляя нормы их служебного поведения.

9. В законах о губернских установлениях содержались прогрессивные нормы о сборе информации о местных чиновниках, допустивших нарушения по службе, для сведения центральной власти; о «наставничестве» как методе кадровой работы, направленном на повышение профессиональной компетентности государственных служащих; необходимости предоставления «надежного поручительства» третьих лиц кандидатами на некоторые губернские должности как гарантию их положительных личных и деловых качеств. Тем самым, правительство и губернские власти ориентировали и контролировали деятельность служащих, формируя свое заключение о чиновниках для последующих назначений в порядке служебного роста. В этом смысле опыт законодательства XIX столетия о губернской службе может быть использован для преобразований, проводимых в настоящее время в сфере отечественного государственного управления.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и результаты работы докладывались на научно-практических конференциях (Курск 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 гг., Тула 2007), а также изложены в десяти публикациях общим объемом 3,5 печ. л. Фактический материал исследования используется автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Правовые основы государственного управления и государственной службы».

Структура диссертационного исследования определена спецификой темы и обоснована особенностями изложения ее содержания. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Правовая регламентация системы губернских органов и учреждений Российской империи

Государственная служба - важный механизм управления как вида деятельности властного аппарата в целях политической и социально-экономической организации общества. Данный институт в России в разное время подвергался существенным преобразованиям, связанным с совокупностью объективных и субъективных причин, обстоятельств и событий. Важным фактором, от которого зависит организация прохождения службы, является реформирование системы государственного управления, а именно административных учреждений и их должностных лиц, действующих в различных сферах и решающих многообразные государственные задачи.

В ХГХ веке в России были предприняты значительные политико-правовые начинания и проведены крупные реформы, повлиявшие на ход управления в государстве в целом и организацию государственно-служебных отношений в частности. Среди них отмечаются, прежде всего, учреждение новой системы центральных органов власти - министерств, построенных на единоличных началах, взамен прежних коллегиальных; изменение статуса и наименования Сената (превращение его в Правительствующий), создание Государственного Совета в качестве координатора законотворческой деятельности в государстве; Комитета министров как органа управления и надзора за правительственным аппаратом, образование в дальнейшем Совета министров; систематизация и кодификация законодательства (издание Полного собрания законов Российской империи по хронологическому принципу, Свода Законов Российской империи, объединившего действующие нормы в конкретные правовые институты); реализация денежной, крестьянской, судебной, земской, городской реформ, и, наконец, распределение всех местных учреждений империи, в том числе созданных ранее, по министерствам.

Общее направление административных и иных реформ, механизм их реализации получили свое воплощение в законодательных актах Российской империи исследуемого периода. Основными среди них являются Манифест

«Об учреждении министерств» , указ «О правах и обязанностях Сената» , изданные в один день 8 сентября 1802 года, указ «О непреступлении губернаторам пределов власти, назначенных им законами»3 от 16 августа 1802 года, указ этого же года «О высочайше утвержденных штатах 37 губерний»4, «Общее учреждение министерств»5 от 25 июня 1811 года, «Общий наказ гражданским губернаторам»6 от 3 июня 1837 года, Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года, Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 года и другие нормативно-правовые акты, имевшие большое значение для совершенствования российской системы управления и деятельности ее персонала в XIX столетии.

Необходимо отметить, что многие из названных актов содержали нормы государственно-служебных отношениях, а некоторые из них напрямую затрагивали институт государственной службы. Значительный объем актов в этой сфере был издан относительно служебной деятельности и выполняемых функций должностных лиц местных правительственных учреждений, система которых на протяжении рассматриваемого периода менялась из-за непостоянного количества губерний, областей и уездов, а также проводимых правительством реорганизаций государственного аппарата. В этой связи, особенности формирования и реализации в России в XIX столетии законодательства о государственной службе интересуют нас в контексте процесса преобразований местного (губернского) управления после первого и второго учреждения министерств и на протяжении всего столетия.

Вслед за реформированием центральных органов российского государства в начале XIX века появилась необходимость урегулировать на законодательном уровне вопросы взаимоотношений вновь образованных министерств с органами власти на местном уровне, статус, компетенция которых регламентировалась нормами, принятыми еще в XVIII веке и объединенными общим наименованием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 года1. Основы указанных взаимоотношений были закреплены в законодательном определении губернии как «пространства земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления»2.

Суть новой схемы государственного управления империей поясняет Г. Белоконский: «В каждой губернии, у каждого министерства имеются свои особые учреждения и власти. Этим властям и учреждениям каждое министерство посылает предписания, что и как делать, а в губерниях исполнять должны эти предписания и отписывать о том министрам... Вот как ведется дело в губерниях»

Другой исследователь губернского управления дореволюционной России Лохвицкий А.В. следующим образом объясняет необходимость учреждения и функционирования органов на местах: «Бесконечное число граждан не может стоять в непосредственных отношениях к министерствам...Необходимы еще посредующие звенья между гражданами и центральными управлениями...Эти станции, притом иерархические, где высшие собирают и контролируют то, что сделали низшие». Известный практический деятель исследуемого периода Страховский И.М. также называет органы власти на местах «станциями» министерств внутри страны.

Началом законодательного оформления нового порядка деятельности губернских органов стал Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802 года. Как пишет Анучин Е.Н., «из Манифеста, сопровождавшего введение Министерского Учреждения видно, что главной мыслью государя было устройство правильного надзора за местным управлением, необходимость которого вызывалась повсеместными злоупотреблениями, развившимися ...от неопределенности и неполноты некоторых частей Учреждения о губерниях...».4 Оценивая нормативную базу начала XIX века, к аналогичному выводу приходит В.Е. Романовский, указывающий, что «Учреждения были не вполне удовлетворительны ввиду появления новых потребностей управления. Законодательству предстояло дополнить старое и созидать новое, хотя бы в рамках екатерининского Учреждения».

Особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне

В течение XIX века в России неоднократно менялось губернское устройство. Преобразования касались как административно-территориального (внешнего), так и функционального (внутреннего) аспектов жизнедеятельности губернии. Внешняя сторона перемен выражалась в изменении границ губернии, сокращении либо увеличении числа последних. По штатам 1800 года для всей империи было положено (с Сибирью) 35 губерний, управляемых по общему основанию и 7 губерний, находившихся на особом положении. Новое распределение губерний, сделанное указом 9 сентября 1801 года прибавило к существовавшим губерниям пять новых (Пензенскую, Олонецкую, одну в Малой России, одну в Литве и в Белоруссии).

Важным законодательным актом в сфере преобразования губернского устройства и управления Российской империи в исследуемый период стал указ от 26 января 1822 года, разработанный талантливым государственным деятелем первой половины XIX столетия М.М. Сперанским, бывшим с 1819 по 1821 гг. генерал-губернатором Сибири. Данный акт разделил сибирские губернии на управления Западные и Восточные1. Главные управления Западной и Восточной Сибири возглавляли генерал-губернаторы с местами пребывания в Тобольске и Иркутске. К первому отходило управление Тобольской и Томской губерниями и вновь учреждаемой Омской областью, ко второму Иркутская губерния и создаваемые Енисейская губерния, Якутская область, Охотское и Камчатское приморские управления. В 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства. С этого момента губернии Тобольская и Томская подчинялись непосредственно министерствам. Учреждение для управления Сибирских губерний от 22 июля 1822 года -следующий документ реформаторской деятельности Сперанского — предусматривало создание Главного губернского управления для осуществления надзора за местными органами. Данные законы составляли основу механизма управления Сибири и действовали в большей части до конца XIX века.

Особая система управления (под руководством наместника) предусматривалась специальным документом - конституцией 1815 года - в Царстве Польском. До 1832 года его территория сохраняла свои старинные деление на воеводства; после этого она была разделена на 5 губерний, с 39-ю уездами. С 1863 года многие учреждения царства по финансовой части и другим были упразднены и подчинены соответствующим министерствам . Из царства образовано особое генерал-губернаторство; в 1892 году в составе его территории насчитывалось 10 губерний.

В конце XIX века по «Особенным учреждениям» также управлялись Кавказский край, состоящий из 6-ти губерний, 4-х областей и 2-х округов; отдельно выделялась Закаспийская область. В этом ряду стоит Туркестанский край с 3-мя областями; отдельно управляются области Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская, Уральская и Тургайская; области Забайкальская, Амурская, Приморская и остров Сахалин составляли приамурское генерал — губернаторство .

По «Общему учреждению» правительство осуществляло управление губерниями, расположенными в европейской части России. Их по закону было 49 (ст. 3 Общ. Учр. губ. 1892 г. изд.).

Предпринятые правительственными властями в исследуемый период преобразования «внутри» губернской административной деятельности были связаны с совершенствованием полномочий местных органов и учреждений и статусом их должностных лиц.

Поскольку губернские установления по степени власти находились в подчиненном положении у министерств и действовали на основании распоряжений последних, то все изменения на этом уровне проходили в русле сохранения административной опеки над местными учреждениями. Данный тезис говорит в пользу централизованного государства, когда «центральные учреждения являются не только контролирующими и руководящими, но и прямо управляющими местными делами, дающими по каждому вопросу, или по большинству... важных вопросов, свои решения в виде утверждения постановлений местных органов или же в виде непосредственных предписаний»

В противоположность этому факту, с переменным успехом исполнения, заметно желание губернского руководства подчинить себе все местные учреждения посредством усиления губернаторской власти (децентрализация функций). Однако, по справедливому мнению Градовского А.Д., в государстве с любой системой местного управления как централизованной, так и децентрализованной присутствует институт государственной службы (только если в последнем случае мы не рассматриваем самоуправление, где власть поручается местным жителям, а не назначаемым сверху чиновникам).

Должности губернского административного аппарата

Категория «должность» является начальным структурным элементом института государственной службы, низовым звеном государственного аппарата. При замещении той или иной должности в административных ведомствах лицо наделяется полномочиями по отправлению конкретных функций, входящих в общий круг государственных задач. Решать часть таких задач в XIX веке были призваны и органы губернского управления, в пределах каждого из которых была сформирована система (иерархия) подчиненных друг другу должностей. Распределение должностей по учреждениям, их наименование, нахождение в том или ином классном чине, оклад по должности оформлялись в штатных расписаниях (штатах) - перечнях структурных единиц (собственно должностей), положенных в конкретном органе.

С конца XVIII века губернские штаты составлялись для каждой губернии в отдельности таким образом, чтобы каждый изданный штат охватывал практически все действующие в ней учреждения (кроме почтового ведомства, народного просвещения и духовного)1. Составленные по данной схеме штаты были утверждены в 1802 и 1803 гг. В 1804 году были изданы штаты для трех Новороссийских губерний, трех губерний Сибири, один штат для Астраханской и один для Кавказской губернии. В 1812 году был издан Общий штат губернских присутственных мест3 с показанием окладов чиновникам, положенным по первому и по второму разряду в губерниях1. К последним относились губернии на окраине империи и две столичные.

Различие двух категорий губерний по штатам заключалось в предоставлении большего по размеру денежного содержания губернским чиновникам второго разряда (например, начальник такой губернии получал жалованья в год в сумме 2250 руб. против 1800 руб. у его коллеги из губернии первого разряда), а также в присутствии в штатном расписании последних дополнительных единиц вспомогательных должностей2.

Так как некоторые губернии первого разряда (Таврическая, Кавказская, Херсонская и др.) отличались в социальном и экономическом развитии от местностей, находившихся с ними в одном списке, а также располагались вдали от центра империи, вскоре после издания Общего штата, появились так называемые «отступления» от него

В дальнейшем, из губернских штатов были сделаны некоторые преобразования по ведомству отдельных министерств: в 1820 г. были изданы отдельные штаты канцелярий приказов общественного призрения;4 в 1823 г. -штаты казенных палат и казначейств5; 1826 году - специальные штаты генерал-губернаторских канцелярий .

В 1836 году было утверждено Положение комитета министров «О добавочных суммах на содержание канцелярий гражданских губернаторов, губернских правлений и городских полиций». Этим документом губернии по штату канцелярии губернатора и отдельно губернские правления были поделены на три разряда. При этом разряд губернии мог не совпадать с разрядом по губернским правлениям. Число чиновников и канцелярских служащих губернского правления было установлено штатами для каждого разряда (1-го, 2-го, 3-го) отдельно.

В дальнейшем система должностей указанных губернских органов видоизменилась законодательными актами 1845 и 1865 гг. Законом 1845 года штат канцелярии правления усиливался за счет введения должности секретаря в каждое отделение. В последних учреждались столы под управлением столоначальников. При разработке и обсуждении в Государственном Совете проекта закона 1865 года (Временные правила о преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства Внутренних дел в 37 губерниях и Бессарабской области) предполагалось упразднить должности секретарей отделений, заменив их столоначальниками с переименованием последних в делопроизводителей. Произошедшими от таких сокращений сбережениями предполагалось усилить содержание остальных чинов.3 Данные предложения были учтены законодателем и закреплены в инструкции министра внутренних дел «О некоторых изменениях и улучшениях в устройстве и штатах губернских учреждений министерства» , составленной на основании названных правил5.

С появлением новых штатов в 1865 году губернские правления по количеству производимых у них дел снова делились на три разряда. К первому разряду принадлежали 17 правлений1, губернии которых состояли из 10-ти или более уездов, с численностью населения более 1 млн. жителей. К губернским правлениям второго разряда2 относились те, которые не отвечали вышеуказанным условиям, предусмотренным для первого разряда. К третьему разряду причислялись 5 губернских правлений в губерниях, имеющих менее 10 уездов и населения менее 500 тыс. Число должностей в главном местном органе уменьшалось с понижением его в разряде, поскольку в правлениях 1-го типа объем документооборота был выше, чем в других, следовательно, требовалось больше людских ресурсов в лице чиновников, чтобы справиться с делопроизводством в губернии.

В силу прямого подчинения местных властей министерствам должности в губернском административном аппарате замещались преимущественно из центра, а также находились в номенклатуре начальника губернии. «Первые чиновники в губерниях занимали такие классы по должностям, которые в министерствах составляют только среднюю степень, и в таком же отношении находятся должности уездных чиновников сравнительно с должностями губернскими»

Требования к кадровому составу. Прием, перемещение по службе, увольнение губернских должностных лиц

Государственные служащие губернских органов в зависимости от места занимаемой должности в системе административного аппарата обладали различной степенью властных полномочий. При этом круг прав и обязанностей (компетенция), а также значимость принимаемых решений по ним, определяли перечень требований правительства к претендентам на ту или иную должность в губернии. В этой связи, необходимо выделить общие требования, предъявляемые к лицу при определении его в службу (сословное происхождение (состояние лица), уровень образования (познания), возраст, пол и подданство), а также условия, связанные с обладанием необходимыми деловыми и личными качествами, позволяющими губернскому чиновнику замещать конкретную должность, т. е. соответствовать ей.

Законодательство России XIX века не позволяло вступать в государственную службу следующим лицам: иностранцам1; купцам, записанным в гильдии (кроме первой), и их детям; личным почетным гражданам (их детям); вольноотпущенным и их детям; мещанам и их детям (вообще лицам, принадлежащим к податному состоянию); отставным от военной службы нижними чинами недворянам и их детям; детям придворнослужителей, не достигших классных чинов2; евреям. Остальные лица (родовые дворяне и дети личных дворян; дети священников и дьяконов православного и армянского вероисповеданий, кроме рожденных до получения их отцами настоящего сана; дети евангелических и реформатских пасторов; дети купцов 1-ой гильдии, приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов) могли вступать в службу.

Дети купцов 1-ой гильдии до принятия в гражданскую службу должны были быть уволены законным порядком со стороны их обществ. Дети же священников и дьяконов определялись на службу на основании выданного от губернского правления свидетельства. Если кто-либо из них в течение 6-ти месяцев не успел определиться, ему продлялся срок еще на полгода с правом найти место в другой губернии. По истечении года, лица, не поступившие в службу, лишались в дальнейшем права на нее и записывались в податное состояние.

В первой половине XIX века циркуляры МВД указывали на нарушения со стороны губернского начальства, принимающего на государственную службу лиц, не имеющих права вступать в таковую. Министерство предлагало начальникам губерний «собрать... точные сведения о лицах, неправильно находящихся на службе, и о тех из них, которые продолжают службу не менее 10 лет, представить... именной список, с объяснением какого они поведения, усердно ли исполняют возложенные на них должности и одобряются ли от их начальства» . Чиновников, которые состоят на службе меньше указанного срока, министерство предписывало немедленно увольнять «под опасением строжайшей в противном случае ответственности».

Вместе с тем, закон содержал перечень должностей государственной службы в губернских органах, назначение на которые возможно из лиц, не имеющих права на вступление и пребывание в ней. В этом перечне имелись должности от четырнадцатого до восьмого классов включительно (ст. 146 Устава о службе в ред. 1896 г.). Законодательство позволяло в должности не выше двенадцатого класса назначать лиц, не имеющих классных чинов или канцелярских служащих. Дополнительно предусматривался специальный список губернских присутственных мест, должности в которых могли замещать такие лица (например, должности в почтовом отделении до десятого класса или во всех таможенных учреждениях - до восьмого класса, должности бухгалтеров по ведомству министерства финансов4).

Похожие диссертации на Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке

Особенности комплектования и профессиональной подготовки органов полиции в России XIX-начала XX века (Историко-правовой аспект) Игошин Николай Алексеевич

Реформа органов исполнения наказания в России в конце XIX - начале XX века : по материалам Калужской губернииЧетвертакова, Ирина Валентиновна

Организационно-правовые и процессуальные основы коммерческого правосудия в России в XIX векеПахольчик Елена Дмитриевна

Организационно-правовоые основы деятельности специальных служб России по борьбе с терроризмом во второй половине XIX - начале XX вековДудченко Юлия Леонидовна

История авторского права в России XIX векаЧупова Мария Дмитриевна

Городская реформа второй половины XIX века в России и особенности ее реализации на Кубани (Историко-правовой анализ) Гавозда Ксения Вячеславовна

Развитие уголовного судопроизводства в России в XIX веке. Историко-правовое исследованиеРадуто Роман Валерьевич

Ювенальная юстиция в США, Англии и России XIX - XX века (Историко-правовой анализ) Штыкова Наталья Николаевна

Земельное право России в XIX веке : вопросы землепользованияБондарь Мария Николаевна

Законотворческая техника в России XVII–XIX вековЖелонкина Екатерина Алексеевна