Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Материальная ответственность по российскому праву — 16-59
1. Соотношение имущественной ответственности по гражданскому праву и материальной ответственности работников по трудовому праву — 16
2. Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 49
Глава П. Законодательство о материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 60-145
1. Общая характеристика правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 60
2. Условия наступления материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 74
3. Виды материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 117
Глава III. Порядок привлечения к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 146-182
1. Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству — 146
2. Порядок возмещения ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству — 163
Список использованного нормативного материала и литературных источников — 183-198
Приложения — 199-214
- Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
- Общая характеристика правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
- Виды материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
- Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству
Введение к работе
Основание выбора темы исследования и eg актуальность. Данное диссертационное исследование посвящено проблемам пракового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Актуальность данного исследования обусловлена неурегулированностью на диссертационном уровне материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
21 июля 1999 года вступил в действие Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 года № 161-ФЗч который признал не действующим на территории Российской Федерации Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 года № 10661-Х «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству», утвердивший в свое время и Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству. Данное Положение 1984 года распространялось на начальствующий и рядовой состав МВД СССР, курсантов военно-учебных заведений, военных строителей военно-строительных отрядов (частей) и об этом прямо было указано в пункте 5 Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству 1984 года.2
В Федеральном законе «О материальной ответственности яоеннослужащих» 1999 года в статье 13 указано на необходимость в связи с его принятием Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Должны быть отменены и ведомственные акты — приказ МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 года «О материальной ответственности
военнослужащих, начальствующего и рядового состава за ущерб, причиненый государству». Инструкция о порядке возмещения военнослужащими, лицами начальствующего и рядового состава материального ущерба, причиненного государству (приложение № 1 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 г,). Перечень предметов военного имущества, за хищение, проматание или недостачу которых устанавливается материальная ответственность в кратном размере стоимости, утвержденный Министром обороны СССР, Председателем Комитета государственной безопасности СССР, Министром внутренних дел СССР (приложение № 2 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 г,), поскольку эти акты были приняты на основании вышеназванного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 33 января 1984 года.
Действие же Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 года в соответствии сп. 2 ст. 1 данного закона распространяется на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба. И на этом законодатель поставил точку, определив область его действия по кругу лиц, тем самым исключив из перечня лиц, на которых распространяется этот закон, сотрудников органов внутренних дел. Его действие сохранено лишь для военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Такой подход к регулированию вопросов материальной ответственности объясняется спецификой правового статуса сотрудника органов внутренних дел РФ, имеющего ряд существенных отличий от правового статуса военнослужащих России.
По нашему мнению, нельзя рассматривать в одной плоскости отношения, в которые вступают военнослужащие, и отношения, где субъектами являются сотрудники ОВД, в рамках которых реализуется материальная ответственность за причиненный ими ущеро_ Отношения, в
которые вступают военнослужащие по призыву, возникают на основании административного акта, для издания которого волеизъявление гражданина не имеет юридического значения. Иной характер носят основания возникновения отношений, в которые вступают сотрудники органов внутренних дел. Они базируются на волеизъявлении самого сотрудника при заключении контракта, поэтому для каждой указанной категории лиц и материальная ответственность должна иметь свои особенности. Эти особенности вызваны не только различиями субъектов ответственности, но и объектом, т. е. тем, кому причиняется ущерб. В одном случае это органы внутренних дел, в оперативном управлении и распоряжении которых находятся необходимые помещения здания и сооружения, криминалистическая и оперативная техника, оружие, боеприпасы и специальные средства, транспорт, а также денежные средства и другие ценности- В другом — это Российские Вооруженные Силы, где сосредоточены громадные материальные ценности военного назначения; вооружение, военная техника, горючие и строительные материалы, продовольствие, вещевое и иное военное имущество. Наконец, материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел отличается от материальной ответственности военнослужащих и по направленности возмещения ущерба.
Актуальность данной темы вызвана и необходимостью всемерной охраны и защиты государственной собственности. Важным средством ее развития и укрепления является не только хороший учет и контроль за распределением материальных ценностей и денежных средств, но и ее правовая охрана путем установления уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной ответственности за нанесенный ущерб.
Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации за причиненный ими ущерб направлена на восстановление нарушенных имущественных интересов государства и выполняет так называемую компенсационную функцию. Она является
самостоятельным видом юридической ответственности и настуиает независимо от привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. При этом интересы охраны имущества государства, переданного сотрудникам ОВД для выполнения ими служебно-трудовых обязанностей, должны сочетаться с охраной нрав и законных интересов и самих сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Современный этап становления рыночных отношений в России предъявляет новые, более высокие требования к правовому регулированию материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел. В тщательном исследовании нуждаются не только новейшие положения действующего законодательства (гражданского, трудового, гражданско-процессуального, административного), но и крут вопросов, относящихся к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Составной частью общей проблемы исследования института материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации является дальнейшая научная разработка оснований материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел и определение ее отраслевой принадлежности. Необходимо исследовать основания, условия гражданско-правовой и материальной ответственности (их соотношение), а также содержание понятий «ущерб» и «убытки»- Требуются разработка новых видов материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава ОВД РФ, определение размера ущерба, образуемого в имущественной сфере с учетом концептуально меняющегося гражданского законодательства. Необходимо предложить наиболее эффективный порядок возмещения ущерба с лиц рядового и начальствующего состава ОВД РФ.
За последние годы не подвергалась специальному исследованию эффективность средств возмещения причиненного ущерба сотрудниками ОВД государству. Данные вопросы остаются актуальными и сегодня.
Недостаточность научной разработки указанных проблем в возмещении
ущерба, причиненного сотрудниками ОВД государству, имеет большое практическое значение. Это и определило выбор данной темы диссертационного исследования и свидетельствует о необходимости его проведения.
Цель и залами диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексная разработка проблем материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации- Анализ действующего законодательства с учетом норм гражданского, трудового, административного, гражданско-процессуального нрава и подготовка научно обоснованных предложений-рекомендаций, положений но разработке законодателем нового Федерального закона «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», как единственно правильное решение в создавшейся правовой ситуации, и совершенствование действующих нормативных актов (специального законодательства) Министерства внутренних дел Российской Федерации с учетом судебной и правоприменительной практики.
Поэтому, прежде чем относить к правовой сфере какие-либо факты по данным вопросам, они были проверены нами с точки зрения их соответствия объективным критериям и предложены как выводы диссертационного исследования для урегулирования в законодательном порядке. Это является целью данного диссертационного исследования. Установлено, что сфера и пределы правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации не совпадают- На обеспечение этого соответствия, в частности, и направлены предложения по совершенствованию законодательства по данному вопросу. Итогом этой диссертационной работы явилась разработка проекта Федерального закона «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» (Приложение 3 к диссертации) С учетом указанных целей необходимо было решить следующие задачи исследования:
— определгіть понятие и выявить правовую природу материальной
ответственности сотрудников ОВД РФ (правоотношений, складывающихся при возмещении ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел государству в сфере осуществления служебно-трудовых отношений);
— всесторонне проанализировать условия наступления материальной ответственности сотрудников ОВД РФ и показать их значение на современном этапе развития материальной ответственности по российскому праву;
— внести предложения по разработке нового и совершенствованию действующего законодательства по исследуемой проблеме;
— разработать новую классификацию видов материальной ответственности сотрудников ОВД РФ;
— установить предел материальной ответственности сотрудников ОВД РФ;
— раскрыть порядок привлечения к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, определив размер ущерба, причиненного сотрудниками ОВД РФ государству, и порядок его возмещения.
Объектом исследования явились общественные отношения, которые возникают вследствие причинения ущерба сотрудниками органов внутренних дел государству при осуществлении служебно-трудовых обязанностей.
Предметом исследования являются теоретические проблемы правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федераций с учетом применения норм гражданского, трудового, гражданско-процессуального и административного права при возмещении ущерба сотрудниками ОВД государству.
Методология и методика исследования. Руководящим методом исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленных проблем и общенаучный метод познания (историко-правовой, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический), которые позволяют рассматривать явления в их взаимосвязи. В качестве методологической основы исследования использованы законы философии и положения теории
права и государства- нормативные акты: Конституция РФ. законы, указы Президента, постановления Правительства и ведомственные нормативные материалы (приказы МВД России)- Поэтому предметом исследования явились проблемы, находящиеся на стыке гражданского, трудового и административного права. В данном исследовании применялся и использовался комплексный подход к их изучению.
Методы социологического и статистического анализа, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения соединены в диссертации с решением задач практического характера, направленных на разработку научно обоснованных предложений для законодательства.
Б рамках поставленных задач изучена не только судебная практика, но и практика органов внутренних дел (дела служебных расследований по фактам причинения ущерба государству).
В работе использовались труды ученых в области теории права, гражданского права, трудового права, административного права России конца ХЇХ-ХХ в. в.
Теоретической основой работы являются труды ученых-правоведов:
М. М- Агаркова, С. С, Алексеева, Н. Г. Александрова, Б, Т. Базылева, А.
М- Беляковой- Д. Н. Бахрах, М. И. Брагинского, С- Н, Братуся, В. В.
Витряиского, А. Б. Венгерова, А, В. Венедиктова, Б, Н. Габричидзе. В- В.
Глянцева, К, Н. Гусова, А, В- Дозорцсва, С. Е. Донцова, С. С- Иоффе, А Ю. Кабалкина. Ю. X. Калмыкова, С, С. Каринского, О- А. Красавчикова,
А, П. Куна, В, Н. Кудрявцева, Е. А. Кленова, А. П, Коренева, В. В.
Лазарева, О, Э. Лейста, Р. 3- Лившица, Л. А, Лунца, А. Г. Мазалова, Н. С.
Малеина, В. Г- Малова, В. М. Манохина, М. Н- Марченко, В. И.
Никитинского, Е. С. Никулина, А. Ф. Нуртдиновой, Д. М. Овсянко, Ю. П.
Орловского, А. С. Пашкова, И. К, Пискарева, И. А. Покровского, Т, Н.
Радько, И. С. Самощенко, Л. А, Сыроватской, В- А. Тархова, Ю. К.
Толстого, В. Н. Толкуновой, П. Я. Трубникова, М. X. Фарукшина. А. А.
Фатьянова. Р. О. Халфиной, В. Н. Хропанюка. Л. А. Чикановой. Б. А.
Шеломова, Г. Ф. Шершеневича, К. Б. Ярошенко и других.
Изучена юридическая литература по волросахМ темы, нормативные акты, ведомственные материалы, судебная и правоприменительная практика В работе анализируется не только действующее гражданское, трудовое, административное, гражданско-процессуальное законодательство, но и история развития данного вопроса в законодательстве России, а также опыт некоторых зарубежных государств.
Научнад новизна работы определяется, прежде всего, выбором темы исследования, так как правоотношения, возникающие из причинения ущерба государству сотрудниками органов внутренних дел в сфере служебно-трудовых отношений Б новых экономических условиях постоянно изменяющегося законодательства, недостаточно исследованы в научной литературе- Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование указанной проблемы.
Новыми или обладающими элементами новизны являются: определение понятия, условий и выявление правовой (юридической) природы материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел, определение значения ее на современном этапе развития законодательства, регулирующего служебно-трудовые отношения с лицами рядового и начальствующего состава ОВД, внесение предложений по вышеназванному предмету исследования.
В процессе исследования разработаны и теоретически обоснованы положения по определению предела, размера и порядка возмещаемого ущерба, причиненного сотрудниками ОВД государству, внесены конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внугренних дел Российской Федерации,
На защиту выносятся следующие положения:
1. Материальная ответственность сотрудников ОВД РФ является разновидностью (особый вид) материальной ответственности работников по трудовому праву, так как юридическая природа ее возникновения одна и та же, и осуществляется она в рамках охранительного служебно-трудового отношения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
2. Анализ норм действующего законодательства позволяет утверждать. что необходимо иринять Федеральный закон РФ «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», так как принятый Федеральный закон РФ «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 года не распространяется на сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Исключение составляют лица — военнослужащие внутренних войск МВД России.
3. Федеральный закон РФ «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» должен быть комплексным нормативным актом, регламентирующим условия наступления материальной ответственности, ее виды, определение размера причиненного ущерба и порядок возмещения причиненного ущерба сотрудниками органов внутренних дел государству при исполнении своих служебно-трудоБЫх обязанностей. Его отраслевая принадлежность различна. В нем должны содержаться нормы гражданского, трудового, административного и гражданско-процессуального законодательства.
4. Обосновываются положения о том, что материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации возникает при наличии как общих, так и специальных условий се наступления.
5. Доказывается, что основные начала материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации аналогичны материальной ответственности работника по трудовому законодательству: а) вина не презюмируется (должна быть доказана, за исключением случаев недостачи вверенного имущества); б) исполнение обязанностей предполагает совершение действий, вытекающих ирз круга служебно-трудовых
обязанностей (функций); и) размер взыскания и возмещения ущерба дифференцируется соразмерно степени вины, с уметом значения и характера ущерба и т. д.
6. Теоретическое положение о том, что сотрудник ОВД РФ несет гражданско-правовую ответственность, если ущерб причинен органу внутренних дел (государству), а также третьим лицам: гражданам или юридическим лицам не при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей. Если же ущерб причинен третьим лицам сотрудником ОВД в результате его профессиональной деятельности (при исполнении), то ответственность за него несет по нормам гражданского законодательства сам орган внутренних дел (ст. 1068 ГК), а возместив причиненный ущербу орган внутренних дел может предъявить регрессный иск к своему сотруднику ОВД о возмещении сумм, выплаченных по его вине только по нормам материальной ответственности сотрудника ОВД, в соответствии с предлагаемым Федеральным законом «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», а не но нормам о регрессе, установленным гражданским законодательством,
7- Предусмотреть два вида материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел: ограниченную (как правило) и полную в случаях, указанных в Федеральном законе «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» в зависимости от размера возмещаемого ущерба.
Основным видом должна стать ограниченная материальная ответственность, когда сотрудник ОВД РФ возмещает полностью причиненный им ущерб лишь в том случае, если его размер не превышает установленного законом предела.
Предлагается установить такой предел в размере среднего месячного заработка сотрудника. Это его среднее месячное довольствие без включения стоимости продовольственного пайка, так как СТОИМОСТЬ продовольственного пайка имеет непостоянный характер и не категория оплаты труда и может выступать самостоятельным видом довольствия, так называемым
продуктовым, наряду с денежным, путевым вещевым.
Денежное довольствие сотрудника органов внутренних дел, на наш взгляд, должно включать в себя оклад но занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному специальному званию, процентную надбавку за выслугу лет, исчисляемую с учетом воинской и других предусмотренных правовыми актами видов государственной службы, процентную надбавку за ученую степень и процентную надбавку за ученое звание, другие денежные выплаты, установленные Правительством Российской Федерации,
Полная материальная ответственность сотрудника органов внутренних дел — это ответственность в полном размере причиненного ущерба,
8- Порядок возмещения ущерба, причиненного сотрудниками ОВД РФ государству, должен осуществляться тремя способами: в добровольном порядке (по заявлению сотрудника ОВД), административном (но распоряжению администрации — начальника ОВД) и судебном (по решению суда).
9, Утверждается необходимость расширить перечень случаев, когда возмещение материального ущерба, причиненного сотрудником ОВД государству, производится только в судебном порядке путем предъявления администрацией (начальником) ОВД иска в суд.
Этими случаями могут быть следующие: I) размер возмещения превышает средний месячный размер денежного довольствия сотрудника ОВД; 2) истек срок, в течение которого начальник ОВД имел право сделать распоряжение о взыскании; 3) сотрудник ОВД выразил несогласие с вычетом или его размером; 4) сотрудник ОВД уволился из органов внутренних дел, а причиненный ущерб государству при исполнении им обязанностей не погашен.
Взыскание в судебном порядке материального ущерба с руководителей (начальника) ОВД и их заместителей должно производиться по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
10- Рассматриваются основания, позволяющие утверждать- что правом уменьшать размер ущерба, который подлежит возмещению сотрудником
ОВД, не должны быть наделены никакие другие органы, включая вышестоящего начальника ОВД, кроме суда.
1L Установить в Федеральном законе положение о том, что В случае неиздания начальником ОВД приказа о привлечении к материальной ответственности сотрудников ОВД,в течепие указанных в законе сроков -— взыскание в дальнейшем не должно производиться, и в подобных случаях материальная ответственность должна быть возложена на начальника ОВД, не издавшего своевременно приказ, как на лицо, которое не приняло мер к возмещению виновными лицами причиненного государству материального ущерба. Он должен нести в данном случае ограниченную материальную ответственность.
12. Приказ (распоряжение) начальника ОВД о взыскании соответствующей суммы с сотрудника ОВД, причинившего ущерб государству, следует издавать не в месячный срок, как было установлено в Положении 1984 года, а в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо поступления решения суда или материалов ревизии, проверки дознания- следствия. Приказ начальника ОВД должен быть объявлен сотруднику ОВД под роспись и обращен к исполнению по истечении семи дней после объявления его сотруднику.
В диссертации предлагаются новые формулировки правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность сотрудников органов внутренних дел: в Закон РФ «О МИЛИЦИИ», в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в тексты Присяги сотрудника органов внутренних дел и в некоторые приказы МВД России, высказаны предложения к проекту Трудового кодекса РФ.
Практическое значение исследования состоит в том, что основные теоретические выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего материальную ответственность сотрудников ОВД Российской Федерации, а также быть использованы для подготовки приказов и указаний МВД России в целях более эффективного регулирования и осуществления практической
деятельности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Практическая значимость данного исследования заключается и в использовании материалов в учебном процессе преподавания гражданского. гражданско-прицессуального, трудового и административного права в образовательных учреждениях профессионального образования (среднего специального и высшего учебного заведения) системы МВД России, на факультетах и курсах повышения квалификации сотрудников, при разработке методических материалов. Кроме того, материалы работы могут быть отправным пунктом для дальнейшей разработки данной темы.
Апробация результатов исследование
Основные положения диссертации отражены в шести опубликованных статьях, в выступлениях на межвузовских научных конференциях (Юридического института МВД России 1998—1999 г. г.) и предметно-методических комиссиях- а также в процессе обсуждения и рецензирования работы на кафедре.
Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий на кафедре гражданско-правовых дисциплин ЮИ МВД России.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, списка использованного нормативного материала, литературных источников и трех приложений.
Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
В настоящее время материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации рассматривается в рамках административного права и до последнего времени регламентировалась специальным законодательством. В административно-правовой литературе этот вид ответственности недостаточно изучен, разработан и освещен, а в некоторых учебниках по административному праву данный материал вообще отсутствует! или упоминается вкратце, «что едва ли можно признать нормальным, учитывая сложность и комплексность развития административно-правовых институтов в условиях рыночной экономики». Имеются лишь отдельные работы, посвященные этой проблеме, хотя некоторые из них были изданы с грифом «для служебного пользования»-5 и не имели широкого круга читателей. В данных работах, как правило, раскрываются особенности этого вида ответственности, но ни в одной из них не анализируется природа ее возникновения.
На наш взгляд, административное право, регулируя правоохранительную деятельность сотрудников органов внутренних дел РФ, применяет к ним в ряде случаев институт, не свойственный природе этих отношений, исходя из соображений удобства и сложившегося правового регулирования. Но, как показывает жизнь, такое регулирование бывает весьма малоэффективным из-за отсутствия логических связей, непродуманности методов воздействия права как единой, внутрисогласованной системы.
Материальная ответственность сотрудников ОВД РФ возникает в рамках служебно-трудового отношения при причинении ущерба сотрудником государству (его имуществу). Данное служебное деликтное правоотношение порождается совокупностью определенных юридических фактов, выполняющих роль элементов состава имущественного правонарушения. Природа ее возникновения ничем не отличается от материальной ответственности работников по трудовому праву. «В нем, как и в ином деликтном правоотношении, имеются субъекты, объект, субъективные права и обязанности, предусмотрен также определенный порядок реализации такого правоотношения, в том числе в процессуальной форме»Д
Служба в органах внутренних дел является разновидностью (особым видом) государственной службы РФ, а их сотрудники — государственными служащими.2 Особенности прохождения государственной службы устанавливаются специальными федеральными законодательными актами в соответствии с Федеральным законом РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.З Эта позиция является главенствующей среди ученых-административистов.
Наибольшую дискуссию у юристов вызывают вопросы правового регулирования самой государственной службы, в том числе и в органах внутренних дел. Отдельные ученые рассматривают ее как пограничный институт трудового и административного права.1 Другие считают, что «нормы трудового права служат предпосылкой возникновения административно-правовых отношений... Нормы административного права, регулирующие государственную службу, и нормы трудового права, определяющие порядок приема на государственную службу и прохождения этой службы, настолько тесно взаимосвязаны, что подчас между ними трудно провести соответствующие грани».2 Более предпочтительна позиция тех, кто считает, что отношения по поводу осуществления профессиональной (трудовой) деятельности возникают в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением, включая и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, и прекращением. Эти отношения являются трудовыми. В правовой литературе их именуют «внутренними» отношениями. В трудовые правоотношения с государственным органом государственный служащий, как и всякий другой работник, вступает от своего имени на основании трудового договора (контракта).
В отношениях с третьими лицами, в связи с осуществлением государственно-властных функций, государственный служащий выступает от имени государственного органа, в котором состоит на государственной службе. Такие отношения, именуемые в правовой литературе «внешними», являются административно-правовыми и регулируются нормами административного законодательства.
Общая характеристика правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
Материальная ответственность сотрудников ОВД РФ регулировалась на протяжении многих десятилетий специальным законодательством. До 1 марта 1984 года она осуществлялась на основе «Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 мая 1966 года, с последующими дополнениями от 3 сентября 1968 года и от 26 ноября 1973 года! и приказом министра внутренних дел СССР от 10 декабря 1975 года № 310 «О материальной ответственности военнослужащих внутренних войск и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел за ущерб, причиненный государству».
13 января 1984 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству», которым было утверждено «Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству»,2 и в соответствии с указанным Положением Совет Министров СССР постановлением от 2 марта 1984 г. № 216 установил, что виновные в причинении ущерба государству хищением, промстанием или недостачей отдельных видов военного имущества, независимо от дисциплинарной или уголовной ответственности, привлекаются к материальной ответственности в размере от 2 до 10-кратной стоимости воєнного имущества по Перечню, утвержденному совместно Министром обороны, Председателем Комитета государственной безопасности СССР и Министром внутренних дел СССР. 5 апреля 1984 года был издан приказ Министра внутренних дел СССР № 70 «О материальной ответственности военнослужащих, начальствующего и рядового состава за ущерб, причиненный государству», которым была утверждена Инструкция о порядке возмещения военнослужащими, лицами начальствующего и рядового состава материального ущерба, причиненного государству (приложение № 1 к данному приказу), а в приложении № 2 к нему был утвержден «Перечень предметов военного имущества, за хищение, проматание или недостачу которых устанавливается материальная ответственность в кратном размере стоимости», утвержденный Министром обороны СССР, Председателем Комитета государственной безопасности СССР и Министром внутренних дел СССР.
Положение 1984 года — это нормативный акт, включающий в себя группу правовых норм, регулирующие отношения, возникающие вследствие виновного причинения имущественного ущерба при исполнении служебно-трудовых обязанностей сотрудниками ОВД РФ государству.
Оно, по сравнению с Положением 1966 года, несколько расширило круг лиц, ответственных за причинение ущерба государству, повысило пределы ограниченной материальной ответственности с одной трети месячного оклада денежного содержания до месячного оклада денежного содержания сотрудников ОВД РФ, увеличило перечень оснований, по которым может наступить полная материальная ответственность, а также предусмотрело повышенную материальную ответственность для некоторых случаев причинения ущерба.
Положение 1984 года, как, впрочем, и Положение 1966 года, интересно тем, что сочетает в себе элементы правового регулирования материальной ответственности рабочих и служащих по трудовому праву (дифференциация размера возмещения в зависимости от формы вины причинителя вреда, возмещение только прямых потерь и т. д.) с элементами гражданско-правовой имущественной ответственности.
Положение 1984 года может быть охарактеризовано как «комплексный правовой акт, нормы которого находятся на стьже нескольких отраслей права и, прежде всего, административного, трудового и гражданского».! Вместе с тем правовая природа материальной ответственности сотрудников ОВД РФ та же, что и у материальной ответственности работников, поэтому количество предметных и методологических признаков трудового права в ней преобладает. И тот, и другой вид материальной ответственности наступает в случае виновного совершения правонарушения, причинившего имущественный ущерб, только для лиц, состоящих в определенных служебных (трудовых) отношениях (п. 1 Положения 1984 г.). Размеры возмещения вреда, как правило, ограничены определенной частью заработка (в КЗоТ РФ — среднемесячного заработка, в Положении 1984 г. п. 7 — месячного оклада денежного содержания), возмещается прямой действительный ущерб (п. 2 Положения 1984 г.) при этом только дифференцированно, соразмерно степени вины, зачастую часть ущерба восстанавливается за счет государственных и общественных организаций, в интересах которых осуществляется служебная (трудовая) деятельность. За ущерб, причиненный не при исполнении служебно-трудовых обязанностей, сотрудники несут материальную ответственность в общегражданском порядке (ч. 2 п. 1 Положения 1984 г.). Возмещение ущерба сотрудниками ОВД РФ производится независимо от привлечения их к дисциплинарной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб государству (п. 3 Положения 1984 г.). Командиры (начальники) подразделений органов внутренних дел РФ, как и должностные лица предприятие организаций (работодателя), виновные в незаконном увольнении или переводе рабочего или служащего на другую работу, полностью возмещают ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, но не свыше трех месячных окладов денежного содержания (трех месячных окладов должностного лица). Такую же ответственность они несут, если увольнение или перевод произведены с явным нарушением закона или если они задержали исполнение решения суда или вышестоящего в порядке подчиненности командира (начальника) о восстановлении рабочего или служащего на работе (п. 14 Положения 1984 г.). Кроме того, сотрудники ОВД РФ, как и работники по трудовому праву, причинившие ущерб, могут добровольно возместить его полностью или частично (п. 4 Положения 1984 г.).
Все вышеперечисленные признаки указаны в Положении 1984 года, являются основополагающими, входят в предмет правового регулирования материальной ответственности сотрудников ОВД РФ и делают ее составной частью (особым видом) материальной ответственности работников. При этом цели и задачи у них едины: воспитывать чувство бережного отношения к имуществу, обеспечивать его сохранность, создавать условия, исключающие возможность причинения сотрудниками ОВД РФ ущерба, гарантировать недопустимость необоснованных удержаний из месячных окладов денежного содержания (заработной платы) сотрудников ОВД РФ (работников).
Данным целям соответствуют и три функции материальной ответственности: возместительная, воспитательная и охранительная. Эти функции неразрывно связаны и взаимообусловлены. В то же время каждая из них имеет и свое самостоятельное значение, которое учитывается при решении конкретных вопросов, связанных с привлечением сотрудников ОВД РФ к материальной ответственности, определением размера возмещения ущерба. Данные вопросы будут рассмотрены в следующей главе.
Виды материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел в целом, как уже указывалось, строится на тех же принципах, что и материальная ответственность работников по трудовому праву, поэтому и виды материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел в ранее действующих нормативных актах (положениях 1966 и 1984 годов) такие же, как и у работников по трудовому законодательству.
В зависимости от размеров возмещаемого ущерба различаются три вида материальной ответственности:
1) ограниченная, когда возмещение ущерба производится в размерах соотносимых с заработком или должностным окладом работника:
2) полная, когда возмещение ущерба производится в полном размере, определяемом по балансовой стоимости утраченного или поврежденного имущества с учетом его износа;
3) повышенная, когда возмещение ущерба производится в кратном исчислении его размера.
Третий вид — повышенная материальная ответственность устанавливалась для сотрудников ОВД постановлением Совета Министров СССР от 2 марта 1984 года № 216. Виновные в причинении ущерба государству хищением, проматанием или недостачей отдельных видов военного имущества, независимо от дисциплинарной или уголовной ответственности, привлекались к материальной ответственности в размере от 2 до 10-кратной стоимости имущества по Перечню многочисленных видов предметов, утвержденному совместно Министром обороны, Председателем Комитета Государственной безопасности СССР и Министром внутренних дел СССР (Приложение № 2 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 года).
На наш взгляд, при разработке Федерального закона «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» данный вид нецелесообразно включать в перечень ее видов, так как в условиях формирования рыночных отношений (цен) кратность на стоимость утраченного имущества желаемого результата в возмещении ущерба не дает и создавать такие перечни с множеством имеющихся на вооружении специальных средств и другого имущества, которое постоянно пополняется и обновляется, дело бесполезное.
Считаем наиболее правильным за утрату, порчу и т. д. спецсредств, в том числе огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и всего, что относится к данным категориям имущества, установить полную материальную ответственность сотрудников ОВД. В связи с этим в Федеральном законе, регулирующем материальную ответственность сотрудников ОВД, предусмотреть только два ее вида: ограниченную и полную.
Как уже отмечалось ранее, материальная ответственность за ущерб. причиненный государству, зависит от формы вины, вида нарушения и она ограничена, как правило, установленными пределами. И таким основным пределом материальной ответственности работников по трудовому законодательству является средний месячный заработок работника, а применительно к сотрудникам органов внутренних дел при определении размера удержаний в счет возмещения ущерба, в отличие от норм трудового права, во внимание по ранее действующему законодательству (Положения 1984 г.) принимается месячный оклад денежного содержания сотрудника ОВД.
Этот оклад включает в себя оклад по занимаемой штатной должности и оклад по присвоенному специальному званию (их совокупность). Должностной оклад сотрудникам органов внутренних дел выплачивается в размерах, установленных штатным расписанием по занимаемой должности. Когда оклад по должности предусмотрен в минимальном и максимальном размерах, конкретный размер оклада устанавливается начальником органа внутренних дел. Оклады сотрудникам ОВД по персонально присвоенным им специальным званиям устанавливаются Правительством Российской Федерации.1 Под окладом денежного содержания от генерала до лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава понимается оклад по специальному званию и должностной оклад, вместе взятые, а лиц младшего начальствующего и рядового состава — должностной оклад по соответствующему году службы. Процентная надбавка за выслугу лет и прибавка взамен продовольственного пайка, а также другие надбавки при этом не учитывались. Размеры окладов определялись по основным должностям и специальным званиям на день подписания приказа о привлечении сотрудника к материальной ответственности, поэтому приa определении суммы, подлежащей удержанию, учитывались именно размеры окладов по должности и званию.
Вместе с тем, учитывая характер и условия службы в органах внутренних дел Российской Федерации, оплата труда сотрудников определяется размерами денежного довольствия. 1 В ст. 22 Закона РФ «О милиции», которая так и называется «Оплата труда сотрудников милиции» записано, что виды и размеры денежного довольствия сотрудников милиции устанавливаются Правительством Российской Федерации и должны обеспечивать достаточные материальные предпосылки для комплектования кадров милиции на конкурсной основе... Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного размера денежного довольствия (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ). В Положении о службе в органах внутренних дел в статье 52 раскрывается понятие денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел. Денежное довольствие сотрудников органов внутренних дел включает в себя оклад по занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному специальному званию, процентную надбавку за выслугу лет, исчисляемую с учетом воинской и других предусмотренных правовыми актами видов государственной службы, процентную надбавку за ученую степень в размере 5 процентов от должностного оклада кандидату наук и 10 процентов — доктору наук и процентную надбавку за ученое звание, стоимость продовольственного пайка (если он не выдан в натуральном виде), другие денежные выплаты, устанавливаемые Правительством Российской Федерации.
Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству
Определение размера ущерба, причиненного сотрудником органов внутренних дел государству и подлежащего возмещению, зависит от ряда факторов, в том числе от вида правонарушения, которым причинен ущерб, степени вины причините ля ущерба и т. д.
Под ущербом следует понимать неблагоприятные изменения в имуществе: гибель, утрату, повреждение, ухудшение или понижение ценности его и необходимость в связи с этим произвести затраты на восстановление, приобретение имущества или иных ценностей, либо были допущены излишние денежные выплаты. Как уже отмечалось ранее, реальный ущерб является элементом имущественного правонарушения, в результате которого возникает материальная ответственность сотрудника ОВД. Ущерб возмещается только в том случае, если имеется товарно-стоимостное его содержание и, значит, может быть объективно исчислен в деньгах.
Размер ущерба, подлежащего возмещению, определяется в денежной форме. Для определения стоимости ущерба в денежном выражении, если ущерб причинен порчей, недостачей товарно-материальных ценностей, необходимо сначала определить его размер в натуре, т. е. установить вид, количество и качество утраченных, испорченных и т. п. материальных ценностей, а также исходить из цен, которые положены в основу расчета реального ущерба.
В гражданском законодательстве по общему правилу возмещение убытков осуществляется в полном объеме. Полный объем возмещения убытков означает, что потерпевшему должны быть возмещены убытки обоих видов: и реальный ущерб, и упущенная выгода (ст. 15 ГК РФ). Предполагается, что при полном объеме возмещения вреда достигается эквивалентность убытков потерпевшего, оцененных в денежном выражении, и того имущества, которое передается потерпевшему в порядке компенсации за вред, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
По трудовому законодательству примером ограниченного по объему возмещения ущерба является возмещение ущерба, причиненного работниками работодателю при исполнении ими трудовых обязанностей. Так, в соответствии со ст. 118 КЗоТ РФ и Положением о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, возмещению подлежит только прямой действительный ущерб. Гарантии при установлении размеров материальной ответственности работников за ущерб, причиненный работодателю, заключаются в том, что они несут эту ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве (ст. 119 КЗоТ РФ).
Эти положения, с учетом вышеизложенного материала, легли в основу материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел. Вопросы определения размера ущерба, причиненного ими государству, на наш взгляд, имеют много общего с трудовым законодательством и при определении размера ущерба, причиненного работниками работодателю.
Однако на практике и в правовой теории не всегда проводят различия между понятиями «объем» и «размер» возмещения вреда. Нельзя не согласиться с Донцовым С. Е. и Глянцевым В. В.,1 что это самостоятельные правовые категории и их практическое применение возможно при различных условиях и порождает различные последствия, хотя у них есть одно связующее звено — и объем, и размер возмещения вреда неразрывно связаны с товарно-стоимостной характеристикой причиненного вреда.
Поскольку определение объема и размера возмещения связаны со стоимостной характеристикой вреда, может сложиться впечатление, что рассматриваемые два понятия однозначны. Однако это не совсем так. Под полным объемом понимается возмещение не только всей стоимости вреда, оцененного в деньгах, но и всех видов убытков, положительного вреда (расходы, утрата, повреждение имущества и неполученные доходы). По общему правилу, без учета любого из данных видов убытка полное возмещение вреда недостижимо. Это приводит к выводу о том, что объем может характеризовать и экономическую (стоимостную), и юридическую (виды убытка) стороны возмещения имущественного вреда. Размер же касается только экономической (стоимостной) стороны. В свою очередь понятия «объем» и «размер» возмещения совпадают в той мере, в какой вред подвержен денежной оценке. Практически различие между объемом и размером вреда проявляется и в том, что суду предоставлено право при вынесении решения уменьшать размер возмещения ущерба, подлежащего возмещению, с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника, но снижение размера ущерба, подлежащего возмещению, недопустимо, если ущерб причинен преступлением, совершенным с корыстной целью (ст. 123 КЗоТ РФ). Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в 2 данной главы. Но суд не вправе изменить объем возмещения в его юридическом значении и решить вопреки обстоятельствам дела: если ущерб причинен в случаях, указанных в ст. 121 КЗоТ РФ, то работник не может по решению суда нести ограниченную материальную ответственность, так как статья 121 КЗоТ РФ предусматривает полную материальную ответственность в полном размере ущерба, причиненного работодателю. Ограничение или увеличение объема возмещения — это прерогатива законодателя.
