Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Служба в органах внутренних дел как особая разновидность государственной службы Российской Федерации 13
1. Служба в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации 13
2. Юридическая сущность отношений службы в органах внутренних дел (трудоправовой аспект) 33
Глава II. Особенности правового регулирования и возникновения служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел 59
1. Метод правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел 59
2. Основания возникновения служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел 85
Глава III. Контрактная форма организации службы в органах внутренних дел
1. Понятие и правовая природа контракта о службе в органах внутренних дел
2. Стороны контракта о службе в органах внутренних дел 123
3. Содержание контракта о службе в органах внутренних дел 151
4. Порядок заключения, изменения и прекращения контракта о службе в органах внутренних дел 171
Заключение 195
Список использованной литературы и нормативных актов 206
Приложения 229
- Служба в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации
- Юридическая сущность отношений службы в органах внутренних дел (трудоправовой аспект)
- Метод правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел
- Понятие и правовая природа контракта о службе в органах внутренних дел
Введение к работе
На протяжении многих лет правовое регулирование профессиональной служебно-трудовой деятельности сотрудников органов внутренних дел осуществлялось с помощью подзаконных нормативных актов административно-правового характера, являвшихся в силу своей ведомственной принадлежности в основном закрытыми для свободного доступа. Это обстоятельство фактически выводило регулирование отношений с участием сотрудников органов внутренних дел из сферы действия трудового законодательства, что существенно снижало уровень их социально-правовой защищённости по сравнению с гражданским персоналом.
Значительным шагом на пути к формированию целостной правовой основы организации службы в органах внутренних дел, отвечающей принципам современного правового государства, послужило принятие Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»1.
Благодаря этому Закону многие положения трудового законодательства' стали распространяться на сотрудников органов внутренних дел. В первую очередь эти нововведения коснулись вопросов приёма на службу в органы внутренних дел и увольнения со службы, порядка обжалования дисциплинарных взысканий; продвижения и перемещения по службе, гарантий социальной и правовой защиты.
Так, в числе новых гарантий социально-правовой защиты сотрудников милиции были предусмотрены: общая продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю; компенсация за работу в ночное время, в выходные и; праздничные дни, а также за сверхурочную работу; право сотрудников; милиции объединяться в профессиональные союзы (ассоциации); право
увольняться по собственному желанию; право обжаловать в^ суд приказ об
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666; № 49. Ст. 5905; 2000. № 31. Ст. 3204; № 46. Ст. 4537; 2001. № 1 (ч. II). Ст. 15; Российская газета. 2001. 9 августа; Собрание законодательства РФ. 2002. № 18. Ст. 1721; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2003.1 июля; 9 июля.
увольнении; обязательное государственное страхование сотрудников милиции на случай гибели или увечья; право на дополнительный оплачиваемый отпуск в зависимости от выслуги лет и другие.
Следующим важным этапом в развитии законодательства о службе в органах внутренних дел стало введение в действие нового Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённого постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 \
Этим нормативным актом были внесены существенные изменения и дополнения практически во все элементы правового института службы в органах внутренних дел, заложены необходимые основы для приведения правового положения сотрудников органов внутренних дел в соответствие с общим стандартом трудовых прав и гарантий их реализации, установленным для всех категорий работников.
Однако в последние годы в связи с изменениями и дополнениями, внесёнными в Закон РФ «О милиции», отдельные нормы Положения о службе вошли в противоречие с соответствующими нормами данного Закона. Об этом свидетельствует Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»2.
Статьёй 1 названного Закона установлено, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются Положением о службе в части, не противоречащей Закону РФ «О милиции».
Вместе с тем, как показывает практика, в настоящее время существуют сложности в применении отдельных норм Положения о службе в органах внутренних дел, которые либо неконкретны, либо носят отсылочный характер,
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 70; Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.
2 Российская газета. 1999.23 июля.
а в ряде случаев не соответствуют не только трудовому законодательству, но и законодательству о государственной службе.
Несмотря на то, что фактически служба в органах внутренних дел представляет собой один из видов государственной-службы, а сотрудники органов внутренних дел-государственных служащих, юридически это положение не основано на законе, что, с одной стороны, не позволяет напрямую распространить на них гарантии и компенсации, предусмотренные для государственных служащих. С другой стороны, нерешённость вопроса об отнесении отношений, возникающих с участием сотрудников органов внутренних дел, к сфере действия трудового права также осложняет непосредственное распространение на них трудового законодательства.
Таким образом, в правовом обеспечении служебно-трудовой деятельности сотрудников органов внутренних дел накопилось немало проблем, в первую очередь обусловленных следующими факторами: неурегулированностью в действующем законодательстве вопросов об отнесении сотрудников органов внутренних дел к категории государственных служащих; ограничением общетрудовых прав сотрудников органов внутренних дел; наличием пробелов и коллизий в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок и условия прохождения службы в органах внутренних дел.
К сожалению, контрактная система комплектования кадров органов* внутренних дел, существующая уже десять лет, почти не сказалась на улучшении служебного и социального положения рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Дело в том, что добиться выполнения условий контракта о службе, касающихся предоставления гарантий и компенсаций, предусмотренных законодательством, когда отсутствует чёткий механизм их реализации, сотруднику органов внутренних дел практически невозможно.
В немалой степени это обусловлено тем, что до сих пор не были подвергнуты всестороннему научному исследованию ни правовая природа контракта о службе и отношений, возникающих в связи со службой в органах
внутренних дел, в том числе на контрактной основе, ни особенности их возникновения и правового регулирования.
Так, одна из первых работ, посвященных комплексному исследованию правовых, общетеоретических и практических аспектов прохождения службы в органах внутренних дел, -монография Е.Ж. Жанабилова1 была подготовлена до принятия Закона РФ «О милиции» на базе уже утратившего силу Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, утверждённого 23 октября 1973 г., в соответствии с которым приём на службу путём заключения контракта ещё не предусматривался.
Диссертационная работа А.А. Снегура , в которой, в частности, предложен авторский вариант классификации государственной службы, проведено исследование правовой природы контракта о службе и его сравнение с трудовым договором, в том числе по вопросам заключения, изменения, а также основаниям и порядку прекращения, выполнена в период действия КЗоТ РФ 1971г.
Поэтому в ней не учитываются ни положения нового Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ3, ни Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»4.
Кандидатская диссертация5 А.Н. Миронова5, посвященная исследованию особенностей правоотношений в деятельности органов внутренних дел, в том числе служебно-трудовых правоотношений сотрудников, ограничивается констатацией их принадлежности к сфере внутренней жизни органов внутренних дел и несовершенства законодательства, регулирующего эти отношения. Кроме того, это исследование тоже проведено до введения в действие нового Трудового кодекса РФ и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
1 См.: Жанабилов Е.Ж. Правовое регулирование условий службы рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел. Учебное пособие. Караганда, 1990.
2 См.: Снегур А.А. Трудовое право и служба в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Пермь, 2000.
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; № 30. Ст. 3014, Ст. 3033; 2003. № 27. Ст. 2700 (ч. 1).
4 Российская газета. 2003.31 мая.
3 См.: Миронов А.Н. Особенности правоотношений в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
В связи с этим целью данной диссертационной работы является исследование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел и особенностей их правового регулирования с позиций современного трудового законодательства и законодательства о государственной службе.
Обозначенная цель диссертационного исследования предопределяет необходимость решения следующих задач:
определения места службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации;
установления круга отношений, возникающих в связи со службой в органах внутренних дел, и их юридической сущности;.
рассмотрения особенностей метода правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел, в том числе определения отраслевой принадлежности норм и характера взаимодействия различных отраслей права в механизме регулирования исследуемых отношений;
анализа оснований возникновения; служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел;
исследования правовой природы контракта о службе в органах внутренних дел и его соотношения с трудовым договором;
рассмотрения правового положения сторон контракта о службе в органах внутренних дел и характера их правосубъектности;
изучения совокупности условий, составляющих содержание контракта о службе в органах внутренних дел и соотношения между ними;
выявления: особенностей заключения, изменения и прекращения контракта о службе в органах внутренних дел в сравнении с трудовым договором, заключаемым с работником и государственным служащим;
выработки предложений и рекомендаций по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего служебно-трудовую
деятельность сотрудников органов внутренних дел, в том числе организацию службы на контрактной основе.
Объектом диссертационного исследования являются трудовые отношения государственных служащих, а предметом - служебно-трудовые отношения с участием сотрудников органов внутренних дел.
В процессе работы над диссертацией использованы как общие методы научного познания (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, аналогии), так и некоторые специальные методы научного исследования,, в частности: сравнительного правоведения, исторического, формально-юридического и системно-структурного подхода, комплексного решения задач.
Теоретическую базу диссертационного- исследования составили труды ведущих российских, советских и зарубежных учёных в области трудового, административного и иных отраслей права: Н.Г. Александрова, А.С. Алексеева, П.П. Алёхина, А. Ангелова, Е.И. Астрахана, Г.В; Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Б.К. Бегичева, К.М. Варшавского, Ж. Веделя, И.С. Войтинского, В.А. Воробьёва, АД. Градовского, К.Н. Гусова,. А.В: Дёмина; Л. Дюги, Е.Ж. Жанабилова, С.А. Иванова, В.В. Ивановского, А.А. Кармолицкого, А.П. Коренева, Т.Ю. Коршуновой, Н.И. Лазаревского, В.М. Лебедева, Ф.М. Левиант, Р.З. Лившица, А.Е. Лунёва, СП. Маврина, В.М. Манохина, В.И. Никитинского, А.Ф. Ноздрачёва, А.Ф. Нуртдиновой, Д.М. Овсянко, Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника, А.С. Пашкова, И.Н. Пахомова, Г.И. Петрова, А.И.Процевского, В.Г. Розенфельда, П.П. Сергуна, F.C. Скачковой, О.В. Смирнова, П. Стайнова, Ю.Н. Старилова, Е. Старосьцяка, С.С. Студеникина, Л.А. Сыроватской, Л.С. Таля, Ю.А. Тихомирова, В.Н; Толкуновой^ P.O. Халфиной; Е.Б.. Хохлова, Л.А. Чикановой, Ц.А. Ямпольской и других учёных.
Нормативной и информационной базой при подготовке диссертации послужили: Конституция Российской Федерации1, Трудовой кодекс РФ (в
1 Российская газета. 1993.25 декабря; 1996.13 января; 15 февраля; 2001.14 июня; 2003.30 июля.
дальнейшем - ТК РФ), Гражданский кодекс РФ (в дальнейшем - ГК РФ)1, Гражданский процессуальный кодекс РФ (в дальнейшем - ГПК РФ)2, Уголовный кодекс РФ (в дальнейшем - УК РФ)3, Уголовно-процессуальный кодекс РФ (в дальнейшем - УПК РФ)4, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации»5, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной J службы Российской Федерации», Закон РФ «О милиции», иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления* Правительства РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, нормативные правовые акты МВД России, иные подзаконные акты, определения и постановления Конституционного и Верховного судов РФ; материалы судебной практики, научная и учебная литература по трудовому, административному праву, иным отраслям права и юридическим наукам, по вопросам государственной службы и службы в органах внутренних дел, энциклопедические и справочные издания, публикации в периодической печати.
Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное теоретическим и практическим вопросам правового регулирования служебно-трудовой деятельности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, проведённое после вступления в силу нового ТК РФ и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
Содержание диссертации базируется,на следующих новых положениях и выводах, выносимых на защиту:
1 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. №5. Ст. 410; Российская газета. 2001. 28 ноября;
2003.29 марта.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; Российская газета. 2003. 1 июля.
3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; Российская газета. 1999. 17 марта; Собрание
законодательства РФ. 2001. № 11. Ст. 1002; Российская газета. 2002.5 ноября; 2003. 11 апреля; 9 июля.
4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4921; 2002. № 22. Ст. 2027; № 30. Ст. 3015, 3020,3029; № 44.
Ст. 4298; Российская газета. 2003.1 июля; 9 июля; 10-11 июля.
s Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537; Российская газета. 2003.31 мая.
Служба в органах внутренних дел представляет собой особую разновидность правоохранительной службы в системе государственной службы Российской Федерации, отличающуюся как от гражданской, так и от военной службы. Сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими; замещающими должности правоохранительной службы, с особым правовым статусом, отличающим их от гражданских государственных служащих и военнослужащих.
Правовое положение сотрудников органов внутренних дел характеризует их как участников государственно-служебных (прежде всего административно-правовых) отношений внутреннего и внешнего действия, а также служебно-трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (по материальной ответственности и по разрешению споров), отличающихся по субъектному составу, содержанию и основаниям возникновения. При этом служебно-трудовые отношения возникают, функционируют и прекращаются одновременно с внутренними государственно-служебными отношениями, являясь базой для их существования.
Регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел, представляющих по всем признакам отношения наёмного труда, носит комплексный характер и осуществляется нормами как административного законодательства о службе в органах внутренних дел и государственной службе, так и трудового законодательства, что позволяет относить эти отношения к сфере субсидиарного действия .трудового права.
В основании возникновения первичных служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных отношений в органах внутренних дел лежит сложный юридический (фактический) состав, включающий в себя при контрактной системе комплектования кадров: контракт о службе, приказ о назначении на должность и приказ о присвоении специального звания.
5. С точки зрения правовой природы, контракт о службе в органах
внутренних дел представляет собой комплексный административно-трудовой
договор, влекущий установление, изменение и прекращение служебно-
трудовых и внутренних государственно-служебных отношений с участием сотрудников органов внутренних дел.
6. В содержании контракта о службе превалируют так называемые
производные условия, установленные административным законодательством,
над непосредственными условиями, достигнутыми соглашением сторон.
Условием контракта о службе, по линии которого происходит соприкосновение
трудового и административного права в регулировании служебно-трудовых
отношений, является; условие о замещаемой должности, правовое положение
которой составляет синтез двух частей: служебно-трудовой* и государственно-
служебной. Порядок заключения, изменения и прекращения контракта о
службе в органах внутренних дел имеет особенности, отличающие его от
трудового договора с работником и гражданским государственным служащим.
7. В рамках работы над совершенствованием трудового законодательства и
законодательства о государственной службе предлагается дополнить раздел XII
ТК РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников»
главой «Особенности регулирования труда государственных служащих»,-
включив в неё статью следующего содержания:
«На государственных служащих распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе и её отдельных видах.
Особенности режима рабочего (служебного) времени и времени отдыха, условий труда государственных служащих устанавливаются федеральными законами и не могут ухудшать их положение по сравнению с настоящим Кодексом.
В соответствии с задачами государственных органов для государственных служащих предусматриваются дополнительные льготы и преимущества, а также особые условия оплаты труда».
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что полученные автором результаты, разработанные правовые конструкции и
сформулированные теоретические выводы могут найти применение в научной теории, правотворческой и правоприменительной практике, послужить исходным материалом для дальнейших исследований в этой области.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выводы, предложения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке программ и учебных пособий по трудовому и административному праву, а также при проведении лекционных, семинарских и практических занятий с курсантами и слушателями образовательных учреждений МВД России.
Кроме того, результаты диссертационного исследования могут применяться в деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел, учитываться при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и условия прохождения службы в органах внутренних дел.
Структурно диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих в себе 8 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативных актов и приложений.
Служба в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации
Двухвековая история МВД России свидетельствует о том, что служба в органах внутренних дел неразрывно связана с деятельностью государства. Поэтому ответ на вопрос о месте и роли службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации вне рассмотрения \ этого института как социально-правового явления вряд ли представляется возможным.
Однако, учитывая масштабность и многоплановость затронутой темы, в рамках данного исследования достаточно установить, к какому виду службы относится служба в органах внутренних дел и» к какой категории служащих следует отнести сотрудников органов внутренних дел.
Решение поставленной задачи, в свою очередь, позволяет ответить на весьма важные для последующих рассуждений вопросы о том, должно ли законодательство о государственной службе распространяться на сотрудников органов внутренних дел и как оно соотносится с нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение службы в органах внутренних дел.
В этой связи следует отметить, что в настоящее время термин? «государственная служба в органах внутренних дел» употребляется крайне редко. Как правило,, применяется традиционное словосочетание «служба в органах внутренних дел», хотя в преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел РФ оговаривается, что настоящее Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел.
Однако, с одной стороны, в соответствии с определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, которым было утверждено Положение о службе в органах внутренних дел, исходя из формы и процедуры его принятия, не может рассматриваться в качестве закона1.
С другой стороны, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» - одном из базовых нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы государственной службы, ни слова не упоминается ни о военной службе, ни о службе в І органах внутренних дел и других милитаризованных ведомствах, что даёт основание считать его законом об основах государственной гражданской службы, несмотря на то, что в нём самом об этом ничего не сказано2.
Это означает, что понятие «государственная служба в органах внутренних дел» на сегодняшний день не основано на законе.
Принимая во внимание отмеченное обстоятельство, особую теоретическую и. практическую значимость приобретает ответ на вопрос, в какой степени служба в органах внутренних дел фактически соответствует легальному понятию государственной службы, которое содержится в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»3.
В этом определении государственной службы заключено несколько признаков, отличающих её от других видов служебной деятельности.
В качестве ведущего признака в научной литературе выделяют «профессиональную служебную деятельность», т.е. деятельность, осуществляемую на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки4.
Учитывая, что Конституция РФ закрепляет право каждого человека свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1 ст.З 7), государственная служба представляет собой один из видов общественно полезной деятельности, одну из правовых форм реализации гражданами РФ своих способностей к труду. В этом проявляется её трудовой характер1, что весьма важно с позиций трудового права.
В этой связи следует отметить, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые законодательно закрепил концепцию государственной службы как профессии, которая предполагает определённый социальный статус государственных служащих. Наряду с этим в мировой теории и практике известна и другая концепция, согласно которой государственная служба сама по себе не является профессией, а те, кто работает в системе государственной службы, являются специалистами в различных сферах деятельности и нанимаются для того, чтобы работать на государство каждый в своей собственной области2.
Вторым существенным признаком государственной службы, закреплённом в её легальном определении, является то, что таковой признаётся профессиональная служебная деятельность в органах государственной власти, т.е. только государственные органы «наделены» правом иметь государственных служащих3.
В тех государственных структурах, которые не имеют статуса государственного органа, налицо и служба, и служащие, но они не являются ни государственной службой, ни государственными служащими!
Следует пояснить, что ввиду отсутствия легального определения под государственным органом в научной литературе подразумевается образуемый в установленном законом порядке орган, наделённый конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти1.
В качестве третьего признака государственной службы, вытекающего из её определения, следует указать на то, что под ней понимается деятельность «по обеспечению исполнения полномочий»2.
Наконец, государственная служба подразумевает профессиональную служебную деятельность только граждан Российской Федерации.
Необходимо отметить, что наряду с перечисленными критериями в юридической литературе выделяют и иные признаки государственной службы3. Однако они либо дополняют и конкретизируют понятие государственной службы, либо имеют отношение к понятию «государственный служащий», легальное определение которого дано в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»4.
Юридическая сущность отношений службы в органах внутренних дел (трудоправовой аспект)
Замещение должностей государственной службы, особой разновидностью которой является служба в органах внутренних дел, предопределяет положение государственных служащих как участников определённых общественных отношений, совокупность которых и составляет объект правового регулирования законодательства о государственной службе. Центральное место в системе этого законодательства занимают Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской; Федерации» и." «О системе государственной службы Российской Федерации». Придание вышеназванным Федеральным законам; статуса базовых для всех видов государственной службы позволяет судить о том, что ядром отношений службы в органах внутренних дел служат отношения, присущие всем её видам.
Исходя из этого, в первую очередь необходимо определить, какие отношения связаны с государственной службой и какова их юридическая природа. Решение поставленной задачи затруднено тем, что вопрос о классификации отношений в сфере государственной службы и их отраслевой принадлежности до сих пор остаётся открытым, поскольку «общественные отношения, регулируемые данным правовым институтом, исключительно велики по своему объёму и разнообразны по содержанию»1.
Традиционно в теории административного права выделяют две группы отношений, связанных с государственной службой: 1) отношения; связанные с организацией государственной службы; 2) отношения, возникающие в процессе практического осуществления государственной службы..
Так, по мнению В.М. Манохина, к первой группе отношений относятся: а) отношения, возникающие в связи с установлением правового статуса каждой данной должности на государственной службе, т.е. определением её организационного положения, объёма полномочий и т.д.; б) отношения; возникающие в связи с определением способов замещения должностей на государственной службе и установлением различного рода условий и правил поступления на государственную службу; в) отношения, возникающие в связи с подготовкой, подбором и распределением кадров государственных служащих, зачислением работников на те или иные должности. Ко второй группе он относит: а) отношения, возникающие в процессе деятельности государственного служащего внутри государственной организации, где он занимает должность; б) отношения, складывающиеся в результате деятельности служащего за пределами организации, в которой он занимает должность2.
Классификацию, предложенную В.М. Манохиным, по сути разделяет Ю.Н; Старилов1, более широкий перечень отношений в сфере государственной службы, относящихся как к первой; так и ко второй группе, приводит в своих работах А.Ф. Ноздрачёв2.
Вполне очевидно, что во всех рассмотренных вариантах отношения первой группы, связанные с организацией: государственной службы, носят вспомогательный характер и обеспечивают реализацию отношений второй группы. Поэтому в рамках данного исследования целесообразно ограничиться анализом отношений, связанных с непосредственным осуществлением государственной службы, поскольку в этих отношениях и проявляется её трудоправовой аспект.
Учитывая, что роль основных отношений, составляющих предмет законодательства о государственной службе, представители административно-правовой науки отводят так называемым «государственно-служебным» отношениям, представляет интерес определить их отличительные признаки, стороны, содержание, основания возникновения и прекращения, отраслевую принадлежность. Однако в законодательстве о государственной службе не только отсутствует определение государственно-служебных отношений, но и сам термин нигде не упоминается.
В этой связи уместно обратиться к доктринальному толкованию этих отношений, представленному в юридической литературе.
Так, есть точка зрения, что государственно-служебными отношениями называются отношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением ими полномочий в пределах замещаемых государственных должностей1. Существует также понимание государственно-служебного отношения как государственно-правового отношения службы и верности государственного служащего, поступающего на службу2.
Характеризуя государственно-служебное отношение, авторы ряда работ выделяют следующие отличительные признаки:
1) это отношение в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного) и во многом свободно от частноправового регулирования, от норм частного (трудового) права; 2) это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных служащих; 3) это отношение доверия, службы и верности государственного служащего государству; 4) это властное государственно-правовое отношение, что означает возможность осуществления властных действий государственными служащими как внутри государственной организации, так и по отношению к внешним субъектам права; 5) оно связано с управлением государственной должностью, т.е. государственный служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач1.
Наиболее полную характеристику государственно-служебных отношений, содержащую десять признаков, даёт А.Ф. Ноздрачёв2.
По поводу сторон государственно-служебных отношений в литературе высказаны различные точки зрения. Так, Ю.М: Козлов полагает, что государственная служба воплощается в государственно-служебном отношении между государством в лице его полномочных органов и гражданином РФ, желающим реализовать своё конституционное право на работу в государственных органах3.
Метод правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел
В самом общем виде механизм правового регулирования можно определить как систему правовых средств для достижения поставленных целей в той или иной сфере общественной жизни, включающую в себя совокупность юридических норм, социальных институтов, правоотношений и волевых актов поведения людей и их объединений. Вместе с тем конкретный набор применяемых правовых средств и их содержание «определяются методом правового регулирования, который, в свою очередь, находится в зависимости от специфики правового воздействия и тех целей, которых предполагается достичь, воздействуя на этот предмет»1.
Приведённые теоретические воззрения целесообразно использовать в качестве отправной точки при рассмотрении метода правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел. При; этом следует уточнить, что на военнослужащих МВД« России распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооружённых Силах, а на работников - общие положения; законодательства о труде2.
Поскольку сотрудники органов внутренних дел по своему правовому положению отличаются как от гражданских государственных служащих, так и от военнослужащих, правовое регулирование их труда в силу объективных причин должно иметь определённые особенности.
С одной стороны, в качестве должностных лиц, наделённых властными полномочиями по реализации функций и задач государства в правоохранительной сфере, они выступают участниками как внешних, так и внутренних государственно-служебных отношений, которые регулируются нормами административного, уголовно-процессуального и других отраслей публичного права, обретая характер государственно-служебных правоотношений.
Метод правового регулирования государственно-служебных отношений достаточно ясен. Необходимо упомянуть лишь одну специфическую черту этих отношений, которая заключается в том, что их участники, как правило, наделены различными по объёму и направленности государственно-властными полномочиями. Эта специфика находит отражение в соответствующих нормативных правовых актах, регулирующих профессиональную служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел: федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах, положениях, наставлениях, инструкциях, правилах и иных нормативных правовых актах МВД России1.
С другой стороны, в качестве граждан, реализующих своё право на труд в виде государственной службы в системе МВД России, сотрудники органов внутренних дел становятся участниками специфических служебно-трудовых отношений по поводу применения их способностей к труду, его условий и охраны, которые по всем признакам подпадают под понятие отношений наёмного труда. В результате регулирования нормами права служебно- трудовые отношения лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел обретают форму служебно-трудовых правоотношений.
Однако следует отметить, что единого мнения об отраслевой принадлежности норм, регулирующих эти отношения, в юридической науке нет.
Так, с точки зрения В.Г. Малова, труд (прохождение службы) лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел регулируется не трудовым, а административным правом, нормы которого по содержанию, по порядку их установления и применения отличаются от аналогичных норм трудового права1. По мнению Ю.Г. Попонова, напротив, «есть все основания считать фактические отношения по их участию в труде - трудовыми, а: возникающие при правовом регулировании правоотношения - трудовыми; правоотношениями»2.
Обособленную позицию по данному вопросу занимает A.M. Колодкин, который полагает, что с учётом специфики труда данная категория работников относится к субъектам особых административно-трудовых отношений, урегулированных нормами о работе с кадрам и органов внутренних дел, ведущая роль среди которых принадлежит материальным нормам административного права3.
Попытку найти компромисс во взглядах на эту проблему предпринял Д.Н Бахрах, подчеркнув,, что «действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд крестьян, заключённых они регулируются не трудовым правом»4. В ряде своих работ он уточнил, что служебные и личные права работников милиции регламентируются; не трудовым, а административным правом .
Утверждение о том, что трудовое право не распространяется на сотрудников органов внутренних дел, поскольку они проходят службу на основе норм административного права, является в настоящее время доминирующим среди представителей науки административного права.
В связи с этим уместно заметить, что разнообразие мнений о правовом регулировании служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел в немалой степени обусловлено историей их становления и дальнейшего развития. Так, в «Положении о службе Рабоче-крестьянской милиции», утверждённом Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г.1, оговаривалось, что на лиц рядового и начальствующего состава милиции, как и на лиц наёмного труда, распространяется КЗоТ РСФСР 1922 г. и изданные в его развитие постановления за отдельными изъятиями2.
Впоследствии этот республиканский акт был отменён в связи с изданием Общесоюзного положения о рабоче-крестьянской милиции, утверждённого постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. № 3903.
Общесоюзным положением было установлено, что на работников оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции общее законодательство о труде не распространяется, а условия и порядок их приёма на службу, прохождения службы и увольнения регулируются Уставами . о службе в Рабоче-крестьянской милиции (п.27), издание которых возлагалось на начальников Главных управлений милиции НКВД союзных республик. Однако эти Уставы ни в одной союзной республике изданы не были4.
Вместе с тем примечание № 10 к ст.1 КЗоТ РСФСР 1922 г., которое появилось в 1933 году, предусматривало, что условия труда работников рабоче-крестьянской милиции и исправительно-трудовых учреждений регулируются специальными законами (Положением о рабоче-крестьянской милиции и Уставом службы в исправительно-трудовых учреждениях). В этой связи в комментариях к законодательству о труде оговаривалось, что примечания 1-10 к ст.1 КЗоТ РСФСР указывают те категории рабочих и служащих, для которых специальными постановлениями установлены те или иные особенности или изъятия в сравнении с общим законодательством о труде рабочих и служащих .
Позднее в комментариях к ст.1 КЗоТ РСФСР 1971 г. подчёркивалось, что трудовое законодательство не распространяется на военнослужащих, работников милиции, военизированной охраны некоторых министерств и ведомств, а условия их труда регламентируются нормами административного законодательства3.
В комментариях к КЗоТ РФ, появившихся после вступления в силу Закона РФ от 25 сентября 1992 г. № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР»4, вновь был провозглашён тезис о широкой сфере действия трудового законодательства. В них, в частности, отмечалось, что в условиях перехода к рыночной экономике КЗоТ призван регулировать трудовые отношения всех лиц, работающих по найму5.
Понятие и правовая природа контракта о службе в органах внутренних дел
Определение отраслевой природы любого договора имеет не только доктринально-теоретическое, но и практическое значение, поскольку позволяет ответить на вопрос, нормы какой отрасли права следует применять при: регулировании возникающих между его сторонами отношений, если отдельные элементы этих отношений оказываются неурегулированными самим договором;
Ввиду отсутствия в законодательстве чётко сформулированного понятия контракта о службе в органах внутренних дел его можно определить, исходя из содержания ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел.
Контракт о службе в органах внутренних дел представляет собой соглашение между гражданином РФ и МВД РФ в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром: внутренних дел РФ (при приёме на должности, финансирование которых осуществляется за счёт средств бюджета субъектов федерации, - и соответствующим органом исполнительной власти), по которому гражданин обязуется і выполнять возложенные на него служебные обязанности, соблюдать Присягу, внутренний распорядок и требования нормативных актов, регламентирующих службу в органах внутренних дел, а МВД РФ и соответствующий орган исполнительной» власти обязуются обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, льготы и создавать условия для. службы в органах внутренних дел, предусмотренные действующим законодательством; Положением о службе и контрактом;
Сформулированное определение контракта о службе в органах внутренних дел не раскрывает его юридическую сущность, но позволяет провести сравнительный анализ на принадлежность к существующим договорным типам. В связи с этим вряд ли вызовет возражения утверждение о том, что контракт о службе имеет общие черты с трудовым договором, легальное определение которого дано в ст. 56 ТК РФ.
Действительно, контракт о службе в органах внутренних дел, являясь соглашением, основанным на добровольном волеизъявлении сторон, несёт в себе все отличительные признаки трудового договора как родового понятия: личностный признак (поскольку, заключив контракт и получив статус сотрудника, гражданин включается І в служебную деятельность конкретного органа внутренних дел и участвует в ней личным трудом в составе его коллектива); предметный признак - выполнение определённой служебно-трудовой функции в соответствии с занимаемой должностью; организационный признак - подчинение сотрудника внутреннему распорядку органа внутренних дел, приказам непосредственных и вышестоящих начальников; имущественный признак - возмездный характер служебной деятельности согласно установленному денежному содержанию.
Отмеченное обстоятельство дало основание для весьма категоричного вывода, сделанного в литературе по данному вопросу, о том, что по всем признакам соглашение по участию в труде работников милитаризованного труда подпадает под понятие трудового договора, «а стало быть, и является таковым» .
Учитывая, что вышеперечисленные специфические признаки являются атрибутивными: для модели трудового договора, отличающими его от гражданско-правовых договоров, связанных с применением труда, указание на их наличие исключает отнесение контракта о службе в органах внутренних дел к категории гражданско-правовых договоров? и не требует дополнительных доказательств обоснованности этого утверждения.
В этой связи необходимо упомянуть, что в последние годы отдельными авторами предпринимались попытки доказать гражданско-правовую природу договора найма труда и на этом основании квалифицировать трудовой договор как гражданско-правовой договор присоединения2.
Однако, как верно подчёркивается в юридической литературе, трудовой договор представляет собой специфический вид договора, к которому применимы далеко не все положения общей теории договора. Его юридическая природа, порядок заключения, условия изменения и расторжения, правила определения; содержания коренным образом отличаются от гражданско-правового договора3.
Итак, если контракт о службе признать традиционным І трудовым! договором, то отсюда вытекает, что и на сам контракт, и на служебно-трудовые отношения, которые возникают на его основе, должно непосредственно распространяться трудовое законодательство, в частности, ТК РФ, пусть и с особенностями, предусмотренными законодательством о службе в органах внутренних дел.
Проведённое в предыдущей главе исследование механизма правового регулирования служебно-трудовых отношений сотрудников органов внутренних дел показало, что трудовое законодательство распространяется на эти отношения в тех случаях, когда есть соответствующая отсылка в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок; и условия прохождения службы в органах внутренних дел, либо существует пробел, т.е. субсидиарно. Кроме того, форма и условия контракта разрабатываются и утверждаются министром внутренних дел РФ в административно-правовом порядке.
Очевидно, что приведённые рассуждения не позволяют считать контракт о службе в органах внутренних дел в чистом виде ни обычным трудовым договором, ни его отраслевой разновидностью. Иное понимание правовой природы контракта о службе противоречило бы действующему законодательству.
Ввиду специфики военной службы и законодательства, регулирующего порядок её прохождения, контракт о службе в органах внутренних дел не может быть отождествлён с контрактом о прохождении военной службы1.
Более того, нет достаточных оснований также и к тому, чтобы объявить контракт о службе в органах внутренних дел самостоятельным договором, имеющим свою особую правовую природу, как это было сделано в одном из диссертационных исследований в отношении контракта о прохождении военной службы2.
