Содержание к диссертации
Введение
Глава I Сущность законодательства о занятости населения в РФ и в США 12
1 Понятие "занятость" как социально-правовое явление и ее экономическая детерминированность в РФ и в США 12
2 Исторический генезис законодательства о занятости населения в РФ и в США 27
3 Государственная политика занятости в РФ и в США 41
4 Правовой статус безработного в РФ и в США 60
Глава II Правовой механизм трудоустройства в РФ и в США 73
1 Органы трудоустройства: их структура и функции в РФ и США 74
2 Федеральные программы минимизации уровня безработицы 85
3 Пособие по безработице и порядок его выплат в РФ и в США 98
Глава III Трудоустройство отдельных категорий граждан в РФ и в США 111
1 Трудоустройство молодежи в РФ и в США 111
2 Устранение дискриминации при трудоустройстве пожилых работников; инвалидов; по признаку пола, расы и национальной принадлежности в РФ и в США 122
Заключение 148
Список нормативного материала и использованной литературы 156
- Понятие "занятость" как социально-правовое явление и ее экономическая детерминированность в РФ и в США
- Исторический генезис законодательства о занятости населения в РФ и в США
- Органы трудоустройства: их структура и функции в РФ и США
- Трудоустройство молодежи в РФ и в США
Введение к работе
Актуальность исследования.
Проблема обеспечения населения РФ занятостью в настоящее время исключительно остра. Согласно данным Госкомстата Российской Федерации, общая численность безработных в стране в 1995 году составила 5,7 млн. человек (7,8% экономически активного населения), а в период с января по сентябрь 1996 года общая численность безработных возросла до 9,2% экономически активного населения России1. В ближайшей перспективе безработица в России может превратиться в массовую и охватить почти 20 % населения Российской Федерации2. Проблема усугубляется отсутствием значимых денежных сбережений у населения, прямой зависимостью материального положения большинства семей от заработной платы, особенностями социальной психологии, в русле которой безработица рассматривается не только как трагическая, но и как безысходная ситуация в жизни.
Для того, чтобы удержать ситуацию под контролем, необходимо
формирование целостного механизма государственного регулирования,
объединяющего политику занятости, финансово-экономические,
информационные, кадровые и правовые компоненты.
Включение России в мировой интеграционный процесс неизбежно приводит к необходимости отказа от национальной замкнутости при решении многих вопросов, в том числе и при разработке проблемы правового регулирования занятости и трудоустройства, требует изучения зарубежного опыта. Вполне естественным в этой связи является обращение к теории и практике правового регулирования занятости и трудоустройства в США, так как американским экономистам и законодателям удается не только сдерживать рост безработицы, но и в значительной мере снижать ее, о чем свидетельствуют статистические данные.
1 Российская газета. 1.06.96; экономика и жизнь, №2, 1997
2 Материалы научной сессии "Занятость , безработица и социальное благополучие человека". - М.,
1995, с.4..
Процент безработных1
Американский опыт воздействия на рынок труда с целью наиболее полного обеспечения населения занятостью ( меры общего воздействия, направленные на контингент безработных в целом; меры, применяемые к определенным категориям граждан - молодежь, инвалиды, женщины; меры содействия региональной занятости и т.д.) представляет значительный интерес. Комплексных современных исследований сравнительного плана правового регулирования занятости и трудоустройства населения в РФ и в США в нашей юридической науке нет. Сложившееся противоречие между требованиями обновляющегося общества постоянного совершенствования системы законодательства и органов занятости РФ и недостаточно полным изучением зарубежного опыта как одного из теоретико-прикладных источников такого совершенствования может быть в определенной мере разрешено путем сравнительного анализа проблем занятости и трудоустройства в РФ и в США.
Все это обусловило выбор темы исследования и определяет ее актуальность.
Цель исследования.
Целью настоящего исследования является сравнительный анализ правового регулирования проблем занятости и трудоустройства в РФ и в США, направленный на выявление общего и частного и на выработку рекомендаций по совершенствованию правового регулирования занятости и трудоустройства в РФ на основе особенного в теории и практике правового регулирования занятости и трудоустройства в США.
Гипотеза исследования.
Правовое регулирование занятости является важнейшим, но не единственным элементом системы регулирования занятости, поэтому требует своего рассмотрения в социально-экономическом контексте.
1 Yearbook of labour statistics, 54 tssue, international labour office. - Geneva, 1995, p. 420
Опыт правового регулирования проблем занятости и трудоустройства в США имеет надгосударственную ценность, и его творческое использование в России может повысить эффективность правового регулирования занятости и трудоустройства в РФ.
Задачи исследования.
Цель и гипотеза исследования потребовали решения следующих задач:
Выявить сущность законодательства о занятости населения в РФ и в США.
Охарактеризовать и сравнить правовой механизм трудоустройства в РФ и в США.
Раскрыть особенности законодательства о трудоустройстве отдельных категорий граждан в РФ и в США.
Проследить соответствие законодательства РФ и США Конвенциям и Рекомендациям МОТ о занятости населения.
Сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования занятости населения в РФ.
Выявить основные научные закономерности регулирования проблем занятости в России и в США.
Предмет исследования
Предметом исследования является правовое регулирование занятости и трудоустройства населения в РФ и в США.
Следует отметить, что понятие правового регулирования занятости и трудоустройства в науке трудового права рассмотрено достаточно подробно (О.М. Медведев, М.Ю. Лаврикова, B.C. Андреев, К.П. Уржинский).
О.М.Медведев формулирует понятие правового регулирования данной проблемы и указывает, что оно в значительной мере должно являться составной частью регулирования самого рынка рабочей силы (труда). Он разграничивает экономическое и правовое воздействие на рынок труда, подчеркивая их равную важность.1
М.Ю. Лаврикова отмечает, что правовое регулирование занятости включает в себя: а) закрепление принципов государственной политики в области
1 Медведев О.М. Правовые проблемы обеспечения занятости населения. Автореферат дне доктора
юрид. наук. - М., 1994, с. 19.
занятости; б) формирование государственных и общественных структур, обеспечивающих проведение этой политики, закрепление в законе их компетенции; в) установление организационно-правовых форм (видов) трудоустройства, закрепление прав и обязанностей участников процесса трудоустройства; г) закрепление мер социальной защиты незанятого населения, включая выплату пособия по безработице.1
Полностью разделяя точки зрения О.М.Медведева и М.Ю. Лавриковой, мы считаем целесообразным добавить еще один элемент - разработка антидискриминационных мер в области трудоустройства и занятости и создание особого органа, ответственного за соблюдение этих мер работодателями. Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу работы составляют положения общей теории права, трудового права, диалектико-материалистические принципы познания, учение о праве как регуляторе общественных отношений.
Правовой базой исследования являются Конституция РФ, Конституция США, законодательства о труде, нормативные акты Государственной Думы РФ и Конгресса США, Указы Президента РФ и Президента США, нормативные акты министерств и ведомств, Конвенции и Рекомендации МОТ, Всеобщая Декларация Прав Человека.
Теоретической основой исследования послужили труды российских правоведов Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, Л.Ю. Бугрова, К.Н. Гусова, А.Д. Зайкина, М.Ю. Лавриковой, Р.З Лившица, Е.В. Магницкой, О.М. Медведева, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, Л.Я. Петрова, А.И. Ставцевой, В.Н. Толкуновой, К.П. Уржинского, А.И. Шебановой и др.
В ходе исследования были изучены теоретические работы американских ученых - В.Боуэна, Б.Вейнштейна, Х.Вейсмана, Р.Гордона, П.Джекобса, Д.Кастагнера, П. Кихона, Ф. Лорбера, И Собела, Д.Соммерса, Д. Страуса, Т. Финегана, Р.Эпштейна и др.
В диссертации использованы результаты исследования российских ученых, занимающихся правовыми проблемами США - Н.Г. Александрова, М.В. Баглая,
1 Лаврикова М.Ю. Правовое регулирование занятости населения. Автореферат дис канд. юрид.
наук.-СП., 1991,с. 6.
Б.С. Громакова, C.A. Иванова, И.Я. Киселева, СБ. Маринина, И.Т. Минервина, А.А. Попова, А.А. Роговой, Г.В. Сивачева, Халла К.-М. Рейн и др.
Методы исследования: описательный, статистический, исторический, социологический, индуктивно-дедуктивные методы, собственйо сравнительный метод.
Источники исследования:
-законодательные акты и подзаконные нормативные документы органов законодательной, исполнительной и судебной властей РФ и США;
-статистические ежегодники и справочники;
- монографические работы экономического, правового, исторического, статистического характера российских и американских авторов;
-правовая периодика;
-материалы МОТ;
-материалы научных конференций, сессий.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования.
Научная новизна исследования заключается:
В использовании автором сравнительного метода исследования для комплексного раскрытия проблемы обеспечения занятости и трудоустройства в РФ и США, проведенного практически впервые.
В предложении обязательного разграничения дефиниций "цели" и "принципы" государственной политики занятости, введение которых в научный оборот в качестве самостоятельных понятий имеет как теоретическое, так и практическое значение.
3. В уточнении понятия "занятость".
В определении признаков, которыми следует руководствоваться при отнесении граждан к категории безработных.
В обосновании необходимости внесения определенных изменений в законодательство РФ о социальной поддержке безработных, особенно женщин, престарелых, инвалидов.
В выявлении основных закономерностей регулирования проблемы занятости.
7. В предложениях по совершенствованию механизма трудоустройства безработных.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что:
1. Автор вносит определенный вклад в теоретическую разработку проблемы регулирования занятости в России в условиях перехода к рыночной экономике.
2. Предлагается модель для дальнейших сравнительных исследований проблемы правового регулирования занятости (для группы англоговорящих стран, скандинавских стран, "азиатских тигров" и др.).
Практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства ( на основе предложенных автором рекомендаций ) , а также в науке трудового права, преподавателями, аспирантами и студентами юридических вузов, практическими работниками органов служб занятости.
На защиту выносятся следующие положения.
В систему регулирования занятости входят экономические и правовые механизмы воздействия на рынок труда. Причем, при развитой экономике правовое регулирование занятости основывается на адекватном материально-финансовом обеспечении и носит более действенный характер в плане его практической реализации. Именно поэтому правовое регулирование занятости в США имеет определенное преимущество перед системой правового регулирования занятости в РФ.
Системы правового регулирования РФ и США направлены на решение общих проблем обеспечения занятости населения, поскольку они носят глобальный характер в условиях рыночной экономики. В этой связи они объективно должны обладать признаками общего и особенного.
Общим для систем правового регулирования занятости населения РФ и США является:
а) законодательное закрепление целей и принципов государственной политики в области занятости населения; б) наличие особых государственных и общественных органов, основной целью которых является трудоустройство
безработных, закрепление в законе их компетенции; в) определение правового статуса безработного; г) организационное оформление системы выплат пособий по безработице; д) законодательное закрепление специфики трудоустройства социально незащищенных слоев населения; е) ответственность работодателей за несоблюдение антидискриминационного законодательства при трудоустройстве; ж) активное использование Конвенций и Рекомендаций МОТ о занятости населения.
4. Особенным для системы правового регулирования занятости населения
в РФ является ее формирование и становление в условиях рыночной экономики,
революционный, а не эволюционный характер по форме и содержанию,
отрицание преемственности и положительного опыта, накопленного в СССР, в
частности, изъятие из Конституции РФ 1993 года понятия права на труд и замена
его на понятие свобода труда.
5. Американская система правового регулирования занятости
характеризуется следующими показателями особенного:
а) фундаментальностью, стабильностью и преемственностью законов о
занятости, многие из которых специально посвящены слабозащищенным
категориям граждан;
б) строгим соответствием законов Конвенциям и Рекомендациям МОТ о
занятости населения;
в) наличием особой науки об индустриальных отношениях, которая
представляет собой закономерный синтез экономики труда, трудового права,
социологии и психологии труда;
г) детальной и глубокой проработкой государственной политики занятости;
д) интеграцией органов трудоустройства в единую систему планирования и
эффективного использования трудовых ресурсов;
е) широким использованием альтернатив стандартной рабочей недели в
качестве правового способа сокращения безработицы;
ж) предоставлением широких полномочий штатам в вопросах выплаты
пособий по безработице, а также в вопросах реализации программ занятости и
профобучения;
з) эффективной системой устранения дискриминации при трудоустройстве
и др.
6. Сравнительный анализ российского и американского опыта правового регулирования занятости населения позволил предложить рекомендации по совершенствованию системы правового регулирования занятости населения в РФ, которые можно разделить на 4 основные группы:
а) рекомендации, относящиеся к законодательству;
б) рекомендации, относящиеся к механизму трудоустройства;
в) рекомендации, относящиеся к трудоустройству отдельных групп
населения;
г) рекомендации, относящиеся к науке.
Апробация. Основные положения исследования изложены в
опубликованных работах, докладывались на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии, использовались в лекциях и при проведении семинарских занятий, а также в процессе руководства курсовыми и дипломными работами.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы на русском и английском языках .
Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, раскрываются цель, задачи, методологические и теоретические основы исследования, гипотеза исследования, научная новизна и практическая значимость, положения, выносимые на защиту, формулируется предмет исследования.
В первой главе дается характеристика и анализ законодательства о занятости населения в РФ и в США, выявляются понятия "занятость" и "безработица", а также правовой статус безработного в РФ и в США, рассматривается исторический генезис развития законодательства о занятости в РФ и в США в аспекте Конвенций и Рекомендаций МОТ, исследуется государственная политика занятости в РФ и в США.
Во второй главе раскрывается правовой механизм трудоустройства в РФ и в США, описываются органы трудоустройства их структура и функции в обеих
странах, рассматриваются Федеральные программы минимизации безработицы в РФ и в США, анализируются пособия по безработице и порядок их выплат в РФ и в США.
В третьей главе анализируется проблема трудоустройства отдельных категорий граждан в РФ и в США, рассматривается трудоустройство молодежи в РФ и в США, описывается процедура устранения дискриминации при трудоустройстве пожилых работников, инвалидов, по признаку пола, расы и национальной принадлежности.
В заключении Формулируются общие выводы, к которым пришел автор в результате проведенного исследования, обобщаются рекомендации.
Понятие "занятость" как социально-правовое явление и ее экономическая детерминированность в РФ и в США
Отражение понятия в языке науки характеризуется, как правило, показателями всесторонности, полноты, устойчивости, относительной общепризнанности. В этом случае понятие максимально соответствует объективной истине. Нередко при этом ученым даже в рамках одного направления приходится сталкиваться с терминологической неточностью, когда одни и те же понятия объясняются по-разному.
Вледствие этого возникают трудности и для самих теоретиков, и для лиц, принимающих конкретные решения по определенному вопросу, и для практиков.
Отметим, что возникающее противоречие между постоянным научным поиском, сопровождающимся, в частности, отрицанием отрицания, и требованием "надежности" термина, объективно полностью не может быть разрешено никогда, а его "надежность" будет носить достаточно условный характер.
Для теоретиков и для практиков исключительно важным и интересным представляется трактовка того или иного понятия не только представителями разных научных школ, но и учеными разных стран, а также выявление тех факторов, которые, в конечном счете, приводят к отражению определенной точки зрения в законодательстве.
Занятость населения как социально-экономическая категория, характеризующая вовлечение населения в производство, имеет в Российской Федерации конституционное основание. В Статье 37 п.1 Конституции Российской Федерации указывается: "Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию"1. В этой же Статье в п. 3 далее отмечается: "Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы".2
Определение занятости и занятого населения в российском законодательстве приводится в Законе "О занятости населения в РФ" от 19 апреля 1991 года с изменениями и дополнениями от 15 июля 1992 года и с изменениями и дополнениями от 22 марта 1996 года. В Статье 1 говорится: "Занятость -это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству РФ и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход). Гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Принуждение (в какой- либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев особо установленных в законодательстве. Незанятость граждан не может служить основанием для их привлечения к административной и иной ответственности".3 В статье 2 указывается, что занятыми считаются граждане: работающие по найму, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу); временно отсутствующие всвязи с нетрудоспособностью, отпуском, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами; самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, включая фермеров, а также члены производственных кооперативов; избранные, назначаемые или утверждаемые на оплачиваемую должность; проходящие службу в Вооруженных Силах, внутренних и железнодорожных войсках, органах государственной безопасности и внутренних дел; обучающиеся в общеобразовательных школах, профессионально-технических училищах, а также проходящие очный курс обучения в высших, средних специальных и других учебных заведениях.
Следовательно, в Статье 1 Закона1 дано понятие занятости в широком смысле как работа по найму и не по найму ( предпринимательство ).
Отметим, что в российской научной литературе дается иное понятие занятости, чем в законе. Так, О.М. Медведев определял занятость как "...неотъемлемое естественное состояние любого человека в отношениях между гражданами, их объединениями, государством и т.д...".2
Российские правоведы по критерию содержания занятости рассматривают ее природу в широком или в широком и узком аспектах, тогда как в законодательстве отражено понятие занятости только в широком смысле.
Так, Л.А. Сыроватская3, М. Кучма4, Б. Шеломов5 и др. определяют занятость так, как она дается в Законе, и иногда снабжают комментариями путем отсылки к Статьям Конституции.
А. С. Пашков6, М. Ю. Лаврикова7 рассматривают понятие занятости в двух аспектах - широком и узком. Отмечая, что в широком смысле категория занятости включает в себя все виды общественно-полезной деятельности граждан, приносящих, как правило, заработок ( трудовой доход), А.С. Пашков пишет: "В узком смысле занятость понимается как трудовая деятельность по найму или по другим основаниям, приносящая регулярный доход"8. Точку зрения А.С. Пашкова разделяет М.Ю.Лаврикова, которая при этом указывает и на односторонность понятия занятости, поскольку сейчас имеется в виду не характеристика общественных отношений, а определенные действия одной из сторон этих отношений ( деятельность граждан ). Поэтому, как отмечает М.Ю. Лаврикова, понятие занятости не соответствует требованиям общей теории права и науки трудового права, согласно которым предметом права могут быть лишь отношения между субъектами права . Далее М. Ю. Лаврикова отмечает, что в понятие занятости включаются правоотношения, возникающие при любой общественно-полезной деятельности, в том числе и правоотношения по трудоустройству.1
Значительно углубляет понятие занятости О.М.Медведев, который разделяет точку зрения Л.А Сыроватской, М. Кучмы и других сторонников рассмотрения занятости в широком аспекте, но при этом он формулирует свое понимание "обеспечения занятости"2.
В зависимости от того, какой точки зрения придерживаются теоретики при определении понятия занятости, оно классифицируется либо в широком , либо в широком и узком аспектах одновременно.
А.С. Пашков, М.Ю. Лаврикова и другие сторонники концепции рассмотрения понятия занятости в широком и узком аспектах раскрывают и понятие "занятое население" также в широком и узком смысле. Так, А.С. Пашков отмечает, что к занятому населению в широком смысле относятся: -граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью -включая фермеров, а также члены производственных кооперативов; -проходящие службу в Вооруженных Силах .органах госбезопасности и внутренних дел, внутренних и железнодорожных войсках; -обучающиеся в общеобразовательных школах, ПТУ, на очных отделениях высших, средних специальных и других учебных заведений.3
Исторический генезис законодательства о занятости населения в РФ и в США
В науке трудового права Российской Федерации принято выделять два периода развития правового регулирования занятости - советский-плановый (1917 - 1991г.г.) и рыночный, начиная с 1991 года.
После Октябрьской революции выделяют три этапа развития советского периода правового регулирования занятости. Первый - с 1917 по 1937 год. Он характеризуется закладыванием основ правового регулирования занятости: " Правительственное сообщение о социальном страховании" от 1917 г., Декреты о страховании на случай болезни и безработицы 1918г., Декрет " О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом " 1921 г.,КЗоТ РСФСР от 1922 г., Постановление СНК РСФСР о создании специальных учреждений для глухонемых, умственно отсталых детей и подростков 1926 г., Постановление СНК " О расширении работы по трудовому устройству инвалидов" 1935 г., Конституция СССР 1936г.
Второй этап - с 1938 по 1959 год связан с дальнейшим совершенствованием уже сложившейся системы правового регулирования занятости при официальном признании отсутствия безработицы в СССР с 1930 года. В этот период были приняты: Совместное Постановление СНК, ЦК ВКП/б/, ВЦСПС "О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбы с злоупотреблениями в этом деле", Постановления СНК СССР 1945 и 1946 годов о трудоустройстве демобилизованных из Советской Армии, Постановление Совета Министров СССР 1957 года "Об улучшении обеспечения рабочих и служащих пособиями по государственному социальному страхованию".
Третий этап - с 1960 по 1990 характеризуется нехваткой рабочей силы на многих производствах, совершенствованием правового регулирования трудоустройства молодежи (КЗоТ от 1971 г.), инвалидов, престарелых (Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1979 г. "О мероприятиях по материальному стимулированию работы пенсионеров в народном хозяйстве", Постановление Совета Министров от 1961 г. "О мерах по улучшению трудового устройства инвалидов"), женщин (Постановление №6 Пленума Верховного Суда РСФСР от 1975 г., Постановление ЦК КПСС, Совета Министров и ВЦСПС от 1987 г. №1457 "Об обеспечении эффективной занятости населения, совершенствования системы трудоустройства и усиления социальных гарантий для трудящихся"). Название последнего акта указывает, что трудовое право было нацелено на обеспечение занятости и совершенствование сложившейся системы трудоустройства.
Первый период характеризуется активным государственно-правовым воздействием на регулирование отношений занятости и трудоустройства. В Конституции СССР 1936 года впервые было закреплено право граждан на труд. Безработица как социально-экономическое явление к этому времени была ликвидирована. Право на труд обеспечивалось системой экономических, законодательных и организационных мер, бесплатным профессиональным и общим образованием, развитием системы профессиональной ориентации и трудоустройства.
Образование, в частности, рассматривалось как зеркало общества, а общество, в свою очередь, представляло собой результат вложенных в образование усилий. Не случайно изменения в образовании начали связывать с изменениями в обществе, а изменения в обществе- с изменениями в образовании. Был сделан вывод о том, что любое нарушение приоритетности образования, чем бы оно не объяснялось, неизбежно ведет не только к кризису образования, но и к снижению уровня жизни и культуры народа, к экономическому и технологическому отставанию страны, к угрозе национальной безопасности. Образование поэтому рассматривалось как одно из важных средств борьбы с безработицей, так как качественное полноценное образование является предпосылкой успешного овладения рабочими профессиями, в том числе и новыми.
Система трудоустройства способствовала гражданам страны в подыскании работы и планомерному распределению кадров в народном хозяйстве.
Процесс регулирования трудоустройства, осуществляемый в нескольких формах - трудоустройство молодежи, распределение на работу лиц по окончании высших, средних специальных и профессионально-технических заведений, организованный набор рабочих - осуществлялся на основе действовавшего тогда законодательства, в том числе Кодекса Законов о Труде РСФСР от 9 декабря 1971 года, две статьи которого представляют наибольший интерес и значение. В соответствии со Статьей 181 КЗоТ РСФСР на районные, городские Советы народных депутатов возлагалась обязанность утверждения планов трудоустройства молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы, и обеспечение выполнения этих планов всеми предприятиями, учреждениями и организациями. Для этого был создан особый правовой механизм, в который входили комиссии по трудоустройству молодежи, окончившей школу; комиссии по делам несовершеннолетних; бюро по трудоустройству. В соответствии со Статьей 182 КЗоТ молодые рабочие, окончившие профессионально-технические и технические училища, молодые специалисты, выпускники высших и средних специальных учебных заведений должны были быть обеспечены работой по специальности. Молодые люди по окончании учебного заведения, прибывая на предприятие по путевкам или направлениям на работу, заключали трудовой договор с предприятием, организацией, учреждением, в котором они должны были проработать установленный срок по распределению.
Органы трудоустройства: их структура и функции в РФ и США
В Российской Федерации в систему органов трудоустройства включаются Министерство труда и социального развития РФ и Федеральная государственная служба занятости.
Деятельность государственной службы занятости регулируется Законом "О занятости населения в Российской Федерации" от 22 марта 1996 года (Глава 1У, Статья 15), в которой говорится:" 1.Федеральная государственная служба занятости населения является организационно самостоятельной службой на территории Российской Федерации, деятельность которой направлена на: оценку состояния и прогноз развития занятости населения, информирование о положении на рынке труда; разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содействия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников; организацию при необходимости профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат в виде пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости, оказание материальной и иной помощи безработным гражданам и членам семей безработных, находящимся на их содержании"1.
Следовательно, основными функциями федеральной государственной службы занятости являются оценка состояния и прогноз развития занятости населения, разработка и реализация федеральных и иных программ содействия занятости населения, содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - необходимых работников, организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации безработных граждан, профессиональная ориентация, осуществление социальных выплат.
О государственных гарантиях безработным гражданам говорится в Статье 12 п.2. Эти гарантии предусматривают: "бесплатную профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости; обеспечение социальной поддержки; компенсацию в соответствии с законодательством Российской Федерации материальных затрат всвязи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости; бесплатное медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и направление на обучение; возможность заключения срочных трудовых договоров (контрактов) на участие в оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных и иных особенностей граждан"1. Дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий граждан, особенно инвалидам, предусматриваются Статьей 13 этого Закона.
Сложившаяся правоприменительная практика трудоустройства требует научного обоснования, которое необходимо для дальнейшего развития теории и законодательства.
В литературе некоторые авторы рассматривают трудоустройство как юридическую категорию в трех аспектах: 1 (широком) как осуществляемую уполномоченными органами систему мероприятий по содействию и обеспечению граждан работой (формой занятости), регионов и предприятий - кадрами, сопровождающуюся установлением особых правоотношений по трудоустройству; 2(узком) как одну из самостоятельных форм распределения кадров или обеспечения занятости; З(внутреннем) т. е. в рамках данного предприятия2. Другие обосновывают необходимость выделения норм о трудоустройстве в самостоятельный институт трудового права3. В науке трудового права выделяются виды трудоустройства исходя из: а)особенностей субъектного состава - трудоустраиваемых граждан и трудоустраивающих органов; б)субъектов, которые подлежат трудоустройству: молодежь и подростки; инвалиды войны и труда; лица, уволенные из рядов Вооруженных сил; лица, освобожденные из мест лишения свободы; лица, высвобождаемые из сфер производства.
Трудоустройство безработных при помощи специализированных органов в США определяется Статьей 206 Закона "О занятости", в которой говорится, что Президент через Секретаря Труда обязан разрабатывать процедуры, а в случае необходимости, и рекомендовать программы для обеспечения занятости лиц в возрасте от 16 лет и старше, которые готовы, желают и ищут работу, но испытывают серьезные трудности в этом и остаются безработными.
Гарантиями занятости для них являются бесплатное консультирование и профессиональное обучение, направление на работу в частный и государственный сектор службой занятости, обеспечение гибкого графика рабочего времени, работы в течение неполного рабочего дня, разработка программ общественных работ, занятость в сфере госслужбы, государственные и местные программы финансирования, размеры и сроки страховки от безработицы, программы создания рабочих мест на территориях с высокой безработицей, выплата пособий по безработице (законодательства штатов), выплата стипендий на время профессионального обучения, устранение дискриминации.
В соответствии с федеральным законодательством принято также различать специализированное трудоустройство, особенность которого состоит в том, что государство обеспечивает дополнительные гарантии занятости для групп населения, испытывающих сложности при реализации права занятости. К ним принято относить молодежь и лиц предпенсионного возраста, инвалидов, женщин, негров и коренных американцев (индейцев).
Для этих групп населения дополнительными гарантиями являются: 1.Специализированные программы профессионального обучения и занятости, разрабатываемые на федеральном уровне и на уровне штатов. 2. Деятельность судов и специальных органов по предупреждению дискриминации при трудоустройстве. В соответствии с распоряжением Президента №11246 при заключении контракта с государством частная фирма обязана взять на себя обязательства трудоустройства определенных категорий работников.
Обязанность по трудоустройству безработных в США возложена на Администрацию Рабочей Силы, созданную на основании Закона "О развитии рабочей силы" 1964 года, и ответственную за управление программами рабочей силы, за разработку и развитие политики и планов рабочей силы.
Система трудоустройства безработных при помощи специализированных органов имеет трехступенчатую структуру, первым звеном которого являются Бюро Профессионального Обучения и Образования, Бюро Программ Обучения рабочим специальностям. Отдел Политики Рабочей Силы, ответственный за ее изучение и развитие, Отдел Информации, Отдел Финансов и Управления. Во второе звено входят Бюро Обеспечения Занятости, которое в свою очередь состоит из Службы страхования от безработицы и Государственной службы занятости, Бюро Профессионального обучения, Бюро обучения рабочим специальностям. Третье звено - это региональный уровень управления, включающий должностных лиц, управляющих политикой рабочей силы на уровне штатов и политико-территориальных единиц, региональные подразделения Бюро Обеспечения Занятости, Бюро Профессионального обучения, Бюро Программ обучения рабочим специальностям.
Трудоустройство молодежи в РФ и в США
В Конвенции МОТ "Содействие занятости и защита от безработицы" от 1988 года (Статья 8) говорится, что "каждое государство-член стремится ввести ... специальные программы, способствующие созданию дополнительных рабочих мест и содействию в вопросах занятости, а также способствующие получению продуктивной и свободно избранной занятости для определенных категорий находящихся в неблагоприятном положении лиц: ... женщины, молодые трудящиеся, инвалиды, пожилые трудящиеся, лица, являющиеся безработными продолжительное время, трудящиеся-мигранты, проживающие в стране на законных основаниях, и трудящиеся, которых затронули структурные изменения"1. Положение с этими категориями граждан действительно настолько серьезно, что даже в документах Экономического и Социального Совета ООН отмечается: "...прогресс в деле обеспечения равноправия женщин замедлился или вообще прекратился"2.
Участие женщин и молодежи на рынке труда также регулируются Конвенцией ООН "О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин" от 1979 года, Рекомендацией от 1935 года "О безработице среди молодежи", Рекомендацией от 1962 года "О профессиональном обучении", Конвенцией и Рекомендацией от 1964 года "О политике в области занятости", Рекомендацией "О специальных программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития" от 1970 года. Поэтому в плане нашего исследования представляется важным рассмотрение вопроса об особенностях трудоустройства отдельных категорий граждан в РФ и в США и дополнительных гарантиях для них. В Рекомендации МОТ "О специальных программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития" (статья 1) говорится: "Настоящая Рекомендация применяется к специальным программам, имеющим целью дать молодежи возможность участвовать в деятельности по экономическому и социальному развитию ее страны и получить образование, квалификацию и опыт, которые облегчают ее последующую экономическую деятельность в течение длительного времени и помогают ее включению в жизнь общества"1.
В РФ проблема занятости молодежи регулируется Законом "О занятости населения в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 11 апреля 1996 года, КЗоТ РФ, Постановлением ВС РФ от 1993 года, "Положением о Государственном фонде занятости населения РФ" от 8 июня 1993 года, "Положением об организации временной занятости безработной молодежи -"Молодежная практика" от 22 ноября 1994 года.
Принцип системности, как известно, требует наличия определенного количества элементов, составляющих данную систему, рассматриваемых в логической последовательности и взаимосвязи (взаимозависимости). Отсутствие одного из этих элементов или его неучитывание ведут к незавершенности самой системы. В аспекте рассматриваемой проблемы необходимо выделение 4-х основных элементов. Во-первых, наличие желания государства решать молодежную проблему, что на формальном уровне находит свое отражение в законодательстве.
Статья 13 Закона "О занятости населения в Российской Федерации" отражает желание государства предоставить дополнительные гарантии занятости молодежи. Она гласит:"...государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, особо нуждающимся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации целевых программ содействия занятости..." В свою очередь, в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 1993 года "Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" формулируются гарантии в сфере труда и занятости молодежи: "В целях содействия занятости молодежи будут использоваться следующие меры и средства: учет специфики молодежной рабочей силы при осуществлении государственной молодежной политики в сфере занятости...; использование экономических стимулов...в предоставлении молодежи бесплатных (льготных) условий по трудоустройству, в приеме на работу и расширении рабочих мест для молодежи...; установление для предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и их организационно-правовой формы, квот (с предоставлением работодателям налоговых и иных льгот)...; законодательное закрепление ответственности работодателей при невыполнении обязательств по выделению рабочих мест в рамках установленных квот; осуществление мер, облегчающих процесс перехода молодежи от учебы к труду.1
Во-вторых, наличие соответствующих структур, призванных реализовать это желание государства предоставить дополнительные льготы молодежи. К ним относятся: службы занятости на всех уровнях, работодатели, органы профобучения и переобучения. Статья 15 Закона требует от Федеральной государственной службы занятости обеспечить "разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содействия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы".
Федеральная Служба Занятости разработала "Положение об организации временной занятости безработной молодежи - "Молодежная практика" -своеобразный аналог американской Демонстрационной Программы.
В статье 181 КЗоТ говорится: "Работодатель обязан принимать на работу выпускников общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также лиц моложе 18 лет, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (сирот, выпускников детских домов, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.), направляемых органами государственной службы занятости в порядке трудоустройства, в счет квоты, устанавливаемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Отказ в приеме на работу в счет установленной квоты лицам, указанным в части первой настоящей статьи, запрещается и может быть обжалован ими в суд"1. В свою очередь, в статье 182 КЗоТ РФ указывается, что лица, окончившие образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования, обеспечиваются работой в соответствии с полученной специальностью и квалификацией на основании договоров (контрактов), заключаемых ими с работодателями, или на основании договоров о подготовке специалистов, заключаемых образовательными учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования и работодателями.
