Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Общая характеристика денежного содержания государственных гражданских служащих С- 17-54
1- Исторический аспект формирования института денежного содержания государственных служащих С. 17-25
2, Соотношение понятий оплаты труда в законодательстве о государственной гражданской службе и в Трудовом кодексе Российской Федерации С. 25-48
3. Основные государственные гарантии по оплате труда государственных гражданских служащих С. 48-54
ГЛАВА 2- Правовое регулирование денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих С. 55-109
1. Структура основной части денежного содержания федерального государственного гражданского служащего С, 60-94
2, Особенности формирования дополнительной части денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих С- 94-109
ГЛАВА 3. Правовое регулирование денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации " С. 110-164
1 Проблема определения полномочий субъекта Российской Федерации в сфере регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации С. 110-118
2, Особенности формирования структуры денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации С.118-164
Заключение ;„С. 165-170
Приложение С Л 71-182
Список литературы /., С. 183-202
- Соотношение понятий оплаты труда в законодательстве о государственной гражданской службе и в Трудовом кодексе Российской Федерации
- Структура основной части денежного содержания федерального государственного гражданского служащего
- Особенности формирования дополнительной части денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих
- Проблема определения полномочий субъекта Российской Федерации в сфере регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования, посвященного анализу института оплаты труда государственных гражданских служащих России, обусловлена следующими обстоятельствами.
Институт государственной службы рассматривается разными представителями юриспруденции с точки зрения представляемой ими отрасли права. В российской юридической науке государственная служба исследуется в различных ракурсах: в качестве одной из форм осуществления публичной власти - в науке конституционного права, как вид трудовой деятельности — в науке трудового права, в государственно-управленческом аспекте — в административном праве1.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (далее — Закон о гражданской службе) государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации,
Под видом государственной службы обычно принято понимать ее специализацию по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду
1 Гусев Л, В, Правоотношения »а государственной службе//Россинский юридический журнал. 2001* №4. — С.
35.
2 Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215-
4 государственные органы, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и так далее3.
Практически во всех странах существуют различные виды публичной службы, которые выделяются в соответствии с системообразующими критериями, то есть признаками, придающими публичной службе характер единой системы, В качестве таких критериев называются территориальная подведомственность и принадлежность к определенной сфере или отрасли , управления. В соответствии с первым критерием выделяют различные уровни публичной службы: центральный и местный - в небольших государствах, в крупных странах добавляется промежуточный уровень — региональный,,. Согласно другому системообразующему критерию обычно выделяют гражданскую, военную, дипломатическую, полицейскую и иные виды служб, причем ведущим звеном признается гражданская служба4,
В настоящее время все больше внимания уделяется проблемам реформирования самой государственной службы, но о денежном содержании государственных гражданских служащих этого сказать нельзя- Закон о гражданской службе посвящает вопросам оплаты труда гражданских служащих главу 10, содержащую лишь две статьи - 50 и 51, В эти две статьи законодатель постарался уместить основные вопросы оплаты труда гражданских служащих, а часть 10 статьи 50 предусматривает, что гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Все эти выплаты сегодня регулируются трудовым законодательством.
В научной литературе совершенно справедливо отмечено, что российский законодатель, к сожалению, занимает непоследовательную позицию, заявив о трудоправовой природе отношений в сфере государственной
3 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие/Под ред. Оболонского А. В.— 2-е изд. -М.:
Дело, 2000, С. 135-137.
4 Буравлев Ю. М- Проблемы системной организации и управления государственной службой в России//3акои и
право. 2003. №5. Сб.
5 службы в рамках Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (1995 г.), но впоследствии от этой позиции отказывается и признает административно-правовую природу этих отношений (Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» (2004 г.)5.
Система оплаты труда государственных служащих пока еще имеет весьма значительную ведомственную дифференциацию, ведь статьи 50, 51 Закона о гражданской службе вступят в силу только с момента принятия Указа Президента Российской Федерации о денежном содержании федеральных гражданских служащих (статья 71 Закона о гражданской службе).
Ведомственное регулирование государственной службы говорит о нестабильности законодательства в данной сфере, в том числе в области оплаты труда. Между тем, существует и положительная оценка результатов ведомственного нормотворчества, в частности, антимонопольных органов6.
Вопрос об устранении необоснованных различий в размерах средней заработной платы между различными федеральными органами исполнительной власти неоднократно рассматривался в Правительстве Российской Федерации. В результате было признано, что для выравнивания средней заработной платы работников различных федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти необходимо обеспечить единые подходы и принципы к образованию фондов оплаты труда этих органов, сблизить размеры средств, выделяемых на премирование в расчете на одного работника, предусмотрев более регулярные выплаты премий. Решение этой задачи предполагалось на основе определенного перераспределения бюджетных ассигнований между министерствами и ведомствами Российской Федерации с учетом фактической укомплектованности аппарата, устранив возможности повышения заработной платы за счет необоснованного завышения штатной численности персонала, а также упорядочения
Лушникова М. В., Лушииков А. М. Очерки теории трудового права- — СПб,: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006, ~ С. 390.
6 Селиванова А, В. Трудовое право и деятельность антимонопольных органов в России. Автореф. дис,... канд. юрид. наук. Пермь, 20GL С. 13
использования на содержание аппарата средств из внебюджетных фондов и иных источников .
Между тем* на законодательном уровне и в научной литературе уделяется в настоящее время большое внимание общим вопросам государственной службы и совсем незначительное, на наш взгляд, - оплате труда гражданских служащих. Это можно объяснить консервативностью законодательства о денежном содержании государственных служащих, ведь изменения нельзя назвать радикальными- Хотя в Законе о гражданской службе и предпринята попытка реформирования оплаты труда государственных служащих, но на наш взгляд, при более детальном анализе становится очевидным, что каких-либо существенных изменений не произошло.
Сам Закон о гражданской службе своей ст. 73 пытается вывести вопросы регулирования государственной службы из-под сферы действия трудового права. Однако, в ситуации с денежным содержанием государственных служащих это невозможно, так как большинство составляющих его основу выплат регулируется именно трудовым законодательством ввиду однородности их правовой природы.
Сказанное позволяет утверждать об отсутствии в науке и в законодательстве о денежном содержании государственных служащих четкого понимания природы оплаты труда государственных служащих,
С одной стороны принято считать, что государственная служба является наиболее важной категорией в административно-правовой науке8. С другой стороны, категория оплаты труда - предмет изучения трудового права. Еще профессор Р. 3- Лившиц определил, что административное право является одной из отраслей права, к которым ближе всего примыкает трудовое право9.
Таким образом, административное и трудовое право являются смежными. При этом нередко специально подчеркивается, что «особенно тесно
7 Барышев В, H. Организация заработной платы работников организаций бюджетной сферы в современных
условиях. Дисс канд. экон. наук. М, 199S. С 68
См., например, Лончаков А. П. Предмет и система административного права РФ, - Хабаровск, Издательство ХГТУ, 1999. С. 5, Овсянко ДЛЬ Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации/Дисс,.,. докт. юрид. наук. -М„ МГГОА, 1998. 9 Орловский Ю. П., Лившиц Р, 3, Трудовое право России: Учебник для ВУЗов, - М.:Норма, 1998. С. 22,
7 взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений»1 .
Мы полагаем, что существуют в системе отношений по прохождению государственной гражданской службы и элементы трудовых отношений. В частности, это касается норм об оплате труда государственных служащих.
Некоторые ученые - административисты признают факт наличия трудовых отношений в области прохождения государственной службы11.
Ученые в области трудового права полагают, что отношения по поводу труда государственных служащих являются областью регулирования, трудового права .
Необходимо отметить, что и противники регулирования некоторых отношений, возникающих на государственной службе, нормами трудового права, признают, что часть отношений на государственной службе все равно будет регулироваться нормами трудового права, то есть применение диспозитивного метода (пусть в усеченном виде) все же сохранится на государственной службе13.
Далеко не все вопросы, связанные с оплатой труда государственных служащих, отражены в главе 10 Закона о гражданской службе, поэтому по правилу статьи 73 указанного Закона к отношениям по регулированию денежного содержания государственных служащих применяются нормы трудового права, на что уже обращалось внимание.
Гришковец А. А, Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации; Учебный курс, - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003. С. 34
п См. Манохин В. М., Адушкин Ю, С. Российское административное право, Саратов, 2000. С. 16-17, Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие содержание, припципы//Государство и право. 1996. № 12. С. 10-11, Старшюв Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структурам/Государство и право.1996. № 5. С. 20.
12 См. Нестерова Т. А, Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права. Учеб. пособие по спецкурсу. Пермь, 2002. С. 13, Холодова Е. В.Правовое регулирование труда государственных служащих. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1995. С. 13-14, Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Монография, М.; Изд-во «Щит-М»,2005.С.52-53.
Гришковец А, А, Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы//Государство и право. 2002. № 12. С. 15.
Все это указывает на необходимость проведения комплексного исследования института денежного содержания государственных служащих с позиции именно трудового права.
В связи с изложенным попытка определения правовой природы денежного содержания государственных гражданских служащих и анализ действующего законодательства РФ? регулирующего вопросы оплаты труда государственных служащих, свидетельствует об актуальности такого направления диссертационного исследования, как определение особенностей института оплаты труда государственных гражданских служащих и его правового регулирования.
Хотя нормотворческая деятельность Президента РФ подвергается критике , в настоящее время денежное содержание федеральных государственных служащих продолжает регулироваться Указом Президента РФ № 265 от 06 марта 1998 г, «О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств РФ и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры РФ»15 (далее - Указ Президента № 265), Указом Президента Российской Федерации № 310 от 9 апреля 1997 г, «О денежном содержании федеральных государственных служащих»1 , Указом Президента Российской Федерации № 309 от 09 апреля 1997 г- «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации»17-
Автор предлагает рассмотреть оплату труда государственных
гражданских служащих Российской Федерации в соответствии с системой государственной службы, предусмотренной Федеральным законом Российской
14 Окунъкоа Л-А. Указы Президента Российской Федерации и проблемы их совершенствование/Законодательство, 2000. № 12. С. 60. |5Собрание законодательства РФ. 199S. № 10. Ст. 1163.
16 Собрание законодательства РФ. 1997. № 35, Ст. 4058.
17 Собрание законодательства РФ. 1997.№ .
9 Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и Законом о гражданской службе РФ.
Таким образом, автором исследуются вопросы установления и выплаты
денежного содержания государственным гражданским служащим, как
федеральным, так и субъектов Российской Федерации. Сравнивать оплату
труда государственных гражданских служащих субъектов Российской
Федерации автор предлагает с денежным содержанием федеральных
государственных гражданских служащих территориальных органов
государственной власти, регулируемым в настоящее время Указом Президента
РФ от 06 марта 1998 г, № 265 «О денежном содержании федеральных
государственных служащих территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, представительств Российской Федерации и
представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации», так как федеральные государственные служащие и государственные служащие субъекта Российской Федерации осуществляют служебную деятельность на одной территории субъекта Федерации, и общие условия оплаты их труда должны быть одинаковыми и легко сравнимыми.
Проведенное нами исследование показало, что в настоящее время существует немало проблем теоретического и практического характера, связанных с денежным содержанием государственных служащих, с уяснением его правовой природы- На наш взгляд, указанные проблемы не нашли своего отражения в научной литературе.
Недостаточная разработанность, несовершенство законодательства об оплате труда государственных служащих, отсутствие четкой позиции относительно правовой природы денежного содержания, возникающие в правоприменительной практике вопросы определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. На сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования, посвященные специально вопросам оплаты труда государственных гражданских служащих именно с точки зрения трудового права.
Среди научных исследований, посвященных трудо-правовым аспектам государственной службы, следует отметить работы А. Ф. Нуртдиновой, А. В. Гусева, Т. А. Нестеровой, Л. А. Чикановой, 3. С. Гафарова, С. А. Ивановой, В. Ш. Шайхатдинова и др.
Отдельным проблемам денежного содержания государственных гражданских служащих посвящены труды С. В. Наймушина, А, А, Гришковца, Е. В. Охотского, А. Ф. Ноздрачева и др.
Труды названных ученых внесли весомый вклад в науку трудового и
административного права- Вместе с тем, с позиции трудового права денежное
содержание государственных служащих не было предметом
монографического исследования.
Необходимо отметить потребность в комплексном исследовании вопросов, посвященных пониманию правовой природы денежного содержания государственных гражданских служащих, роли норм трудового права в регулировании оплаты труда государственных гражданских служащих.
Основной целью настоящей работы является изучение правовой природы денежного содержания государственных гражданских служащих, исследование его структуры и разработка основных проблем, возникающих в сфере регулирования указанной категории с предложением путей решения обозначенных проблем. Достижение поставленной цели обусловливает необходимость определения следующих исследовательских задач:
рассмотреть исторический аспект возникновения и развития института денежного содержания государственных гражданских служащих с целью разрешения вопроса о его правовой природе;
обосновать тезис о том, что оплата труда государственного служащего, являясь его денежным содержанием, тождественна оплате труда в трудовом
праве, поэтому на государственных служащих, помимо Закона о гражданской службе, распространяются и нормы Трудового кодекса Российской Федерации об оплате труда, с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной службе;
на основе анализа правовой сущности денежного содержания государственного гражданского служащего сформулировать научное понятие оплаты труда государственного гражданского служащего с точки зрения трудового права и определить, исходя из этого, его структуру;
выявить и проанализировать проблемы правового регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих, для решения которых выработать предложения по совершенствованию норм законодательства об оплате труда государственных гражданских служащих;
исследовать и оценить законодательство о денежном содержании государственных гражданских служащих субъектов РФ с целью обобщения опыта регионального нормотворчества по регулированию вопросов оплаты труда государственных гражданских служащих; провести сравнительно-правовой анализ норм, регулирующих оплату труда государственных гражданских служащих субъектов РФ с нормами федерального законодательства на предмет сходства и различия правового регулирования;
обосновать необходимость единообразного регулирования федеральным законодательством и законами субъектов РФ основной части денежного содержания государственных гражданских служащих и общий условий определения его дополнительной части.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере оплаты труда государственных гражданских служащих России.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических и практических проблем правового регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих.
Методология исследования основана на применении методов системного и логического анализа правовых норм, историко-правового и сравнительно-правового анализа института заработной платы в трудовом праве и денежного содержания государственных гражданских служащих» а также методы обобщения, синтеза, системного подхода.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере оплаты труда работников и, прежде всего, государственных гражданских служащих, материалы судебной практики по применению норм, регулирующих вопросы денежного содержания государственных гражданских служащих.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней проводится комплексное исследование денежного содержания государственных гражданских служащих РФ с точки зрения трудового права, но с учетом положений законодательства о государственной службе. Впервые на монографическом уровне произведено подробное исследование каждого элемента денежного содержания государственного гражданского служащего. Определена его юридическая сущность как разновидности заработной платы работника. Выявлены наиболее актуальные проблемы и предложены реальные пути их решения.
На основе проведенного исследования вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ об оплате труда государственных гражданских служащих.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Денежное содержание государственного гражданского служащего, будучи оплатой его труда (службы), является составной частью института заработной платы трудового права, исходя из истории развития денежного содержания государственных служащих, неразрывно связанной с историей развития заработной платы, а также из того, что Закон о государственной службе оперирует понятиями, присущими институту заработной платы в
13 трудовом праве. У денежного содержания государственного служащего одна правовая природа с заработной платой, одинаковые функции и гарантии. Многие пробелы в законодательстве о денежном содержании государственных служащих восполняются при помощи норм трудового законодательства. Денежное содержание, как и заработная плата, выплачивается систематически за производимую работу (служебную деятельность). Денежное содержание, как и заработная плата, делится на основную и дополнительную части. Удержания из вознаграждения за труд государственного гражданского служащего возможны лишь но основаниям, указанным в Трудовом кодексе Российской Федерации,
2- С учетом норм трудового права сформулировано понятие оплаты труда государственного гражданского служащего: это выплачиваемое из средств бюджета соответствующего уровня денежное вознаграждение за службу в зависимости от квалификации государственного гражданского служащего и замещаемой им должности, способ исчисления которого установлен исключительно государством в соответствующих нормативно-правовых актах-
3. Определена структура денежного содержания государственных гражданских служащих через структуру заработной платы работника в трудовом праве- Предложено деление денежного содержания на две части: основную и дополнительную. Основная часть включает в себя выплаты, на которые имеет право любой государственный служащий без наличия каких-либо условий. Эти выплаты отражают уровень квалификации, условия службы государственного служащего и носят, как правило, компенсационный характер: должностной оклад, надбавки за квалификационный разряд (классный чин), особые условия государственной службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, доплаты за работу в особых климатических условиях, за совмещение должностей. Дополнительная часть оплаты труда государственного служащего включает выплаты стимулирующего характера, отражающие личное отношение к службе
14 государственного служащего: надбавки за выслугу лет, за почетные звания РФ и субъектов РФ, за ученую степень, премии.
4. Необходимо изменить структуру денежного содержания
государственных гражданских служащих, внеся изменения в федеральный
закон. Должны быть разработаны экономически обоснованные нормативы,
исходя из которых следует определять базовые ставки должностных окладов
государственных гражданских служащих. Должностной оклад за классный чин
(надбавка за квалификационный разряд) должен быть установлен на уровне
Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу
государственного служащего. Необходимо унифицировать названия классных
чинов, поскольку сегодня субъекты Российской Федерации по-разному
определяют названия классных чинов, что не может считаться оправданным.
Анализ норм, регулирующих выплату надбавки за особые условия государственной (гражданской) службы, позволяет говорить о необходимости упразднения указанной надбавки. Особые условия государственной службы должны быть учтены в должностных окладах. Следует в структуру денежного содержания государственных служащих ввести надбавку за службу в условиях, отклоняющихся от нормальных (за службу в условиях чрезвычайного положения и (или) вооруженного конфликта). Данная надбавка имеет временный характер, она призвана компенсировать государственному служащему неудобства и риск, связанные с прохождением службы в условиях, отклоняющихся от нормальных. Надбавка не должна зависеть от категории замещаемой служащим государственной должности, поэтому ее следует предусматривать в твердой денежной сумме.
Необходимо детализировать на уровне федерального закона правила выплаты надбавки за выслугу лет. В законе, посвященном оплате труда государственных служащих, должны быть также отражены правила выплаты надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также надбавки к должностному окладу за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны, доплаты за совмещение
15 государственных должностей- В структуре денежного содержания государственных гражданских служащих нужно предусмотреть надбавки за ученую степень, почетные звания РФ и субъектов РФ. Следует законодательно закрепить нормы, позволяющие снижать размеры ежемесячных премий, носящих систематический характер, за допущенные государственным служащим нарушения трудовой дисциплины (при условии внесения соответствующих изменений в ТК РФ),
7. Основная часть денежного содержания и общие условия выплаты
дополнительной части денежного содержания гражданских служащих должны
устанавливаться на уровне Российской Федерации, а все остальные вопросы,
связанные с регулированием дополнительной части денежного содержания
(определения размеров указанных выплат, льготных оснований их начисления
и др.), - должны решать сами субъекты Федерации,
8, Целесообразно принятие единого федерального закона,
регулирующего оплату труда государственных гражданских служащих в
целом, на который бы могли опираться субъекты Российской Федерации при
принятии собственных законов о денежном содержании гражданских
служащих субъектов Российской Федерации,
Практическая значимость результатов проведенного диссертационного исследования заключается в возможности использования его выводов для совершенствования законодательства РФ и дальнейшего реформирования оплаты труда государственных гражданских служащих.
Выявленные проблемы, возникающие в сфере применения положений
законодательства РФ о денежном содержании государственных гражданских
служащих, и предложенные автором варианты их решения могут быть
использованы в научи о* исследовательской деятельности при разработке
проблем института оплаты труда государственных гражданских служащих, в
законотворческой сфере для совершенствования действующего
законодательства и в правоприменительной деятельности для разрешения
проблемных вопросов, связанных с денежным содержанием государственных гражданских служащих.
Значимость настоящей работы заключается также в содействии правильному пониманию сущности правовых категорий, поскольку автором проанализированы основные понятия и структура оплаты труда государственных гражданских служащих.
Настоящая работа может быть использована при чтении специальных курсов, посвященных вопросам оплаты труда.
Апробация результатов , исследовании* Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Уральской государственной юридической академии. Основные положения работы нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях и освещены в научном докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика» (17-18 апреля 2003 года, г. Екатеринбург),
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов» заключения, приложения, списка использованных нормативных правовых актов и литературных источников.
Соотношение понятий оплаты труда в законодательстве о государственной гражданской службе и в Трудовом кодексе Российской Федерации
С вступлением в силу с 01 февраля 2002 г. Трудового кодекса РФ возник ряд проблем с правовой квалификацией некоторых понятий института заработной платы.
Раздел YI Трудового кодекса РФ регулирует оплату и нормирование труда. Анализируя понятия, приведенные в данном разделе, следует сделать вывод о том, что законодатель так и не определил четко терминологию института заработной платы. По-прежнему встречаются термины: оплата труда, оплата по труду, заработок и заработная плата.
Еще ранее отмечено, что в действующем законодательстве наблюдается недостаточно строгий подход к использованию слов и словосочетаний в институте заработной платы .
Если в КЗоТ РФ понятие заработной платы не имело правовой дефиниции, то в Трудовом кодексе РФ данное понятие определено в ч. 2 ст. 129 : «Заработная плата - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также выплаты компенсационного и стимулирующего характера».
О выплатах компенсационного характера совершенно справедливо отмечено, что их целевое назначение принципиально отличается от вознаграждения за труд в соответствии с его количеством и качеством35.
Наиболее справедливое и правильное определение заработной платы, на наш взгляд, содержится в Конвенции Международной Организации труда «Относительно защиты заработной платы» от 01 июля 1949 г. № 9536, в статье 1 которой указано, что термин «заработная плата» означает независимо от названия и метода исчисления всякое вознаграждение или заработок, могущие быть исчисленными в деньгах и установленные соглашением или национальным законодательством, которые предприниматель должен уплатить в силу письменного или устного договора о найме услуг трудящемуся за труд, который либо выполнен, либо должен быть выполнен, или за услуги, которые либо оказаны, либо должны быть оказаны.
Именно из данного определения заработной платы, по нашему мнению, следует исходить при сравнении денежного содержания и заработной платы. Закон о гражданской службе включил в состав оплаты труда государственных служащих единовременную выплату при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальную помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда (п. 6 ч. 5 ст. 50). Устанавливая в составе оплаты труда гражданского служащего единовременную выплату к отпуску, законодатель таким образом увеличивает размер отпускных государственным служащим, то есть это разовая выплата. Следует отметить, что в соответствии с действующим пока еще Указом Президента РФ от 06 марта 1998 года № 265 самый распространенный случай выплаты материальной помощи государственным служащим связан с уходом в очередной отпуск.
Материальная помощь по своей сути не является частью заработной платы» поскольку по своей правовой природе она предназначена в качестве материальной поддержки работникам» в том числе и государственным служащим, в определенных условиях (например, по семейным обстоятельствам и т. д.), т. е. это разовая выплата социального характера, которая осуществляется за счет средств фонда оплаты труда.
Данный подход косвенно подтверждается в Письме Минтруда РФ от 22 июля 1999 г. N 716-7 "О начислении районных коэффициентов и процентных надбавок на материальную помощь 1, в котором указано, что в соответствии со ст. ст. 10, 11 Закона Российской Федерации от 19.02.93 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" выплата районного коэффициента и процентной надбавки производится к заработной плате. Начисление указанного коэффициента и надбавки на материальную помощь действующим законодательством не предусмотрено.
Аналогичная позиция содержится в решении Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2000 г. № ГКПИ 00-31537, где указано, что материальная помощь не входит в состав заработка, поскольку не обусловлена системой оплаты труда, о чем свидетельствуют соответствующие нормы действовавшего тогда Кодекса законов о труде РФ (ст. ст. 78, 80, 83, 84) и другие положения действующего законодательства РФ.
Кроме того, Верховный Суд РФ в Определении от 11 марта 2003 года по делу № 59-ГОЗ-238 указал, что материальная помощь не входит в денежное содержание государственного служащего. Однако она может быть отнесена к иным выплатам.,» Не входит она в состав заработка, поскольку не обусловлена системой оплаты труда (что следует из норм раздела YI Трудового кодекса РФ и других положений законодательства РФ).
Некоторые субъекты Российской Федерации ранее определяли на законодательном уровне понятие материальной помощи. Например, в статье 1 Закона Воронежской области «О денежном содержании государственных служащих Воронежской области» от 31 января 2002 года № 5-03 9 (редакция на 24 марта 2005 года) было прописано, что материальная помощь - денежное пособие социального характера. В дальнейшем данный Закон подвергнулся изменению, и понятия материальной помощи в нем уже нет,
С выплатой государственным гражданским служащим материальной помощи связана еще одна проблема. На практике очень распространены случаи, когда материальная помощь выплачивается каждый месяц всем без исключения государственным служащим в определенных размерах. Такая материальная помощь, на наш взгляд, имея систематический характер, должна быть расценена как скрытая форма выплаты заработной платы, то есть по сути она является доплатой, входящей в состав денежного содержания гражданского служащего. Аналогичный подход к решению этого вопроса излагался Министерством труда и социального развития РФ в письмах от 31 декабря 1996 года № 288-6, от 04 декабря 1996 года № 202-13. Важность определения существа материальной помощи, выплачиваемой в такой форме, заключается в том, что, признавая ее составной частью заработной платы, работодатель обязан производить начисления по страховым взносам, а также включать эти выплаты в состав заработка, учитываемого при определении среднего заработка во всех случаях.
Таким образом, структура денежного содержания государственного служащего несколько отличается от структуры заработной платы из-за включения материальной помощи. На наш взгляд, объясняется это ошибкой законодателя.
Структура основной части денежного содержания федерального государственного гражданского служащего
В соответствии с частью 4 статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации должностной оклад — это фиксированный размер оплаты труда работника за выполнение нормы труда (трудовых обязанностей) определенной сложности (квалификации) за единицу времени.
В теории трудового права также существуют определения должностного оклада. Наиболее распространенное - «должностной оклад - это абсолютный размер месячной заработной платы, устанавливаемый по занимаемой должности определенному лицу. Все должностные оклады имеют диапазон в пределах минимальных и максимальных значений»74.
Как элемент системы оплаты труда должностной оклад отражает различия в сложности труда и квалификации государственного служащего. Однако, помимо этого он призван учитывать различия как в деловой квалификации, так и в значимости определенного органа государственной службы в системе федеральной государственной службы73.
Оклад является базовым элементом оплаты труда, поскольку все другие выплаты в той или иной мере соотносятся с ним.
Вероятно, именно поэтому статья 50 Закона о гражданской службе разделила оклад денежного содержания на две составляющих: 1) должностной оклад - то есть оклад, назначаемый гражданскому служащему в соответствии с замещаемой им должностью; 2) оклад за классный чин - то есть оклад, устанавливаемый гражданскому служащему в соответствии с присвоенным ему классным чином. Таким образом, вторая составляющая оклада заменяет собой существующую ныне надбавку за квалификационный разряд Оклады федеральным государственным служащим устанавливаются в соответствии с приложениями №№ 1 -1 Указа Президента № 265.
В литературе отмечено, что на федеральном уровне нормативно установленные показатели, используемые для определения базовых ставок должностных окладов государственных служащих, отсутствуют, в отличие от законодательства субъектов Российской Федерации...Данный недостаток следует признать едва ли не самым серьезным среди всего множеств проблем, так или иначе связанных с денежным содержанием государственных служащих
С таким утверждением нельзя не согласиться, ведь если оплата труда государственных служащих — это то же, что и заработная плата, то должны существовать экономически обоснованные нормативы, исходя из которых и определяются базовые ставки должностных окладов федеральных государственных служащих. Субъекты Российской Федерации в этом плане ушли далеко вперед от федерального законодательства, но об этом более подробно будет сказано в третьей главе.
Дяя системы должностных окладов государственных служащих важным характеризующим элементом является то, как они меняются по мере нарастания оплаты от одной квалификационной группы к другой, то есть одни группы служащих - с твердыми окладами, а другие - «с вилками» окладов. Большой диапазон «вилок» предполагает, что замещающие конкретные должности работники могут существенно отличаться по своим деловым качествам и показателям работы. Данная тенденция, несомненно, должна быть признана положительной, так как она позволяет наиболее дифференцированно подходить к каждому работнику, учитывать его деловые и профессиональные качества, уровень квалификации.
Дифференцированы оклады государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Так, например, для федеральных министров установлены более высокие оклады, чем для других служащих федеральных органов исполнительной власти (различных комитетов, управлений, департаментов).
Весьма существенна дифференциация окладов федеральных государственных служащих и по территориальному признаку, то есть в зависимости от численности населения, проживающего на данной территории (именно по этому принципу и сконструированы нормы Указов Президента Российской Федерации № 265 и 310).
Учеными предлагается более упорядоченная система дифференциации должностных окладов государственных служащих. В частности, предусматривается, что разница в размерах должностных окладов по соответствующим должностям федеральной государственной службы, исходя из осуществления органами своих функций и задач, составит между должностями федеральной государственной службы в федеральных органах исполнительной власти и должностями федеральной государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации и иных соответствующих федеральных органах - 25 %77.
Особенности формирования дополнительной части денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих
Надбавки дополнительной части денежного содержания государственных гражданских служащих относятся к выплатам стимулирующего характера, поощряют высококачественную или высококвалифицированную работу. Выплата таких надбавок, «как правило, не связана с возложением на работников дополнительных трудовых обязанностей»1 . Надбавки должны устанавливаться работникам с целью стимулирования трудовых результатов107.
В литературе указывается, что сущность стимулирования состоит в том, что работник не принуждается к тому или иному поведению под страхом наказания, то есть у работника всегда есть выбор присущего ему поведения ,
Для государственных служащих возможно применение лишь предусмотренных законодательством надбавок, и в этом их заработная плата отличается от заработной платы работников бюджетной сферы, установленной на основе Единой тарифной сетки.
Анализ существующих доплат и надбавок, выплачиваемых федеральным государственным служащим, позволяет сделать вывод о необходимости систематизации указанных выплат на федеральном уровне с целью определения единых общих условий их начисления. На наш взгляд, следует предусмотреть и для федеральных государственных гражданских служащих некоторые надбавки, выплачиваемые государственным гражданским служащим субъектов РФ,
. Надбавка к должностному окладу за выслугу лет. Стимулирование стажа работы в определенной сфере профессиональной деятельности являлось и в настоящее время является очень распространенным элементом системы оплаты труда- Представляется, что данная надбавка выступает одним из наиболее эффективных способов привлечения работников в определенную отрасль деятельности, и ее применение обоснованно. Однако, существуют и иные точки зрения, указывающие на то, что целесообразность данного элемента системы оплаты труда с течением времени, как правило, становится небесспорной.
Первая проблема заключается в том, что «год от года требуется все больше средств на «содержание» данного элемента оплаты, но не гарантируется рост эффективности труда работников, получающих вознаграждение. Более того, «при достижении определенного возраста эта эффективность может даже сни жаться»10У. Вместе с тем, по нашему мнению, данная проблема таковой не является, ведь с возрастом эффективность работы может меняться и в ту, и в другую сторону, и отменять из-за этого надбавку, по меньшей мере, нецелесообразно.
Вторая не менее важная проблема состоит в том, «насколько соотносятся размеры стимулирования стажа работы со стимулированием ее результативности и качества. Дело в том, что стаж работы в пределах того или иного вида деятельности чаще всего далеко не всегда означает, что у работника будут адекватно расти результативность и качество работы- Это может привести к тому, что заработок работника с большей результативностью и высоким качеством работы или занимающего более важную и ответственную должность, но с меньшим стажем работы будет ниже, чем у работающего менее результативно и качественно или занимающего меньшую по важности и ответственности должность, но с большим стажем»110. И с данной точкой зрения легко можно поспорить, поскольку надбавка за выслугу лет как раз и призвана поошрять продолжительность работы в определенной сфере, и с данной позиции не важна большая результативность или более ответственная работа, так как это поощряют иные элементы системы оплаты труда (должностной оклад, надбавка за квалификационный разряд).
Еще одна точка зрения, высказываемая против выплаты надбавки за выслугу лет, заключается в том, что данная надбавка носит дискриминационный характер, поскольку «ставит в невыгодное положение высококвалифицированных молодых специалистов, выполняющих более сложную и квалифицированную работу, чем их старшие коллеги по возрасту. Стимулирование продолжительной службы работников, обеспечение стабильности службы должны выражаться в льготном пенсионном обеспечении, а не в установлении разницы в оплате труда за выслугу лет»1 . На наш взгляд, здесь идет смешение понятий институтов оплаты труда (как категории трудового права) и социального обеспечения- Цель надбавки именно стимулировать граждан как можно больше проработать в государственных органах и получить возможность прибавки к заработной плате, а не только в работе на перспективу в виде льготного пенсионного обеспечения, хотя и это является немаловажным фактором.
Размеры надбавки за выслугу лет в настоящее время предусмотрены Указом Президента № 265. При стаже государственной службы оті до 5 лет - 10 % от должностного оклада, от 5 до 10 лет -15%, при стаже от 10 до 15 лет государственной службы - 20 %, свыше 15 лет - 30 % от должностного оклада.
Следует отметить, что согласно части 5 статьи 50 Закона о гражданской службе ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе предусмотрена в таких же размерах.
Проблема определения полномочий субъекта Российской Федерации в сфере регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации не установлено, в чьём конкретно ведении находится государственная служба субъектов Российской Федерации. Если рассматривать государственную службу как систему трудовых отношений с государственными служащими регулируемых трудовым законодательством, входящим в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которому принимаются федеральные законы и в соответствии с ними - законы субъектов Российской Федерации, то в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон (ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации) ,
Поскольку вопросы оплаты труда государственных служащих, на взгляд автора настоящей работы, - сфера действия трудового законодательства, постольку законы субъектов Российской Федерации, касающиеся трудовых правоотношений, не должны противоречить федеральному законодательству на основании п. «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Очевидно, руководствуясь именно таким подходом, законодатель при принятии Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ указал, что пункты 1 и 3 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ признаются утратившими силу (пункт 2 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ). Таким образом, с 31 мая 2003 года (момент опубликования Федерального закона № 58-ФЗ) правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации производится в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ. Данная норма предусматривает, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация -в ведении субъекта Российской Федерации,
Указанное позволяет утверждать, что теперь субъекты Российской Федерации должны руководствоваться федеральным законодательством, а принятые ими законы, регулирующие вопросы государственной службы,. призваны лишь детализировать общие федеральные нормы, обеспечить их выполнение, В литературе отмечено, что актуальной для регионального нормотворчества в сфере государственной службы остается проблема правотворческой компетенции субъектов РФ, соотношения норм федерального и регионального законодательства в данной области . О проблемах в нормотворческой компетенции субъектов РФ учеными указывалось и в период действия Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» . Необходимо сказать, что названные проблемы относятся и к сфере оплаты труда государственных гражданских служащих.
Следует отметить, что в соответствии с пунктом 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, Здесь необходимо сказать, что как раз условия оплаты труда субъекты Российской Федерации пока самостоятельно определять не могут, поскольку общие условия определены в Законе о фажданской службе в статьях 50 и 51.
Конструкция статьи 50 Закона о гражданской службе указывает на то, что определенные в ней условия оплаты труда одинаковы для гражданских служащих обеих категорий (и федеральных и субъектов Федерации). В соответствии со статьей 13 данного Закона гражданский служащий -гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, которая в силу части 2 статьи 3 указанного Закона делится на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Таким образом, условия оплаты труда, установленные статьей 50 Закона о гражданской службе, обязательны и для гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а потому самостоятельно ими установлены быть не могут вопреки нормам статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Представляется, что по вопросам регулирования оплаты труда гражданских служащих все-таки руководствоваться необходимо специальными нормами статей 50 и 51 Закона о гражданской службе, а формулировку пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует изменить, например, следующим образом: «органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством о денежном содержании государственных гражданских служащих Российской Федерации».
В субъекте РФ, которому в соответствии со статьей 131 Бюджетного кодекса России предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.
Иными словами, субъекты Российской Федерации, являющиеся так называемыми «дотационными регионами», не имеют права выплачивать денежное содержание своим государственным служащим в большем размере, чем федеральным государственным служащим.
На наш взгляд, здесь существует проблема, понимаемая на практике не совсем однозначно государственными органами. Речь идет о величине, которую необходимо брать за основу при сравнении соответствии уровня денежного содержания гражданских служащих субъектов РФ оплате труда федеральных гражданских служащих» Верховный Суд РФ предлагает сравнивать не только один из элементов денежного содержания государственных служащих, а все денежное содержание в целом. В частности, в определении Суда от 16 февраля 2005 года по делу № 32-Г04-20124 обсуждается вопрос установления гражданским служащим Саратовской области надбавки за выслугу лет в размере 40 %, а не 30 %, как предусмотрено для федеральных государственных служащих. В качестве обоснования указано следующее. Неправомерное увеличение размера содержания государственных служащих области влияет на финансовое обеспечение региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта РФ, и другие виды расходов, от которых зависит благополучие населения области.
