Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт системы государственного управления и как профессиональная деятельность в системе общественной организации труда 18-93
1.1. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал 18-38
1.2. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда 38-50
1.3 Государственная гражданская служба — разновидность публичной службы 51-71
1.4 Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации 71-93
Глава 2. Правоотношения в сфере государственной гражданской службы 94-164
2.1. «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы 94-108
2.2. Типология правоотношений на государственной гражданской службе 108-122
2.3. Служебные трудовые правоотношения 123-148 2.4. Правоотношения по управлению государственной гражданской службой и организации профессиональной деятельности гражданских служащих 149-164
Глава 3. Метод, принципы и система правового регулирования государственной гражданской службы 165-187
3.1. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе 165-187
3.2. Принципы государственной службы и принципы правового
регулирования труда гражданских служащих 188-215
3.3 Система правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, ее место в российской правовой системе и соотношение с системами административно-правового и трудоправового регулирования 215-238
ГЛАВА 4. Конституционное и международно-правовое регулирование государственной службы 239-317
4.1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации 239-267
4.2. Международно-правовое регулирование государственной службы 267-290
4.3. Проблемы государственной службы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 290-317
ГЛАВА 5. Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной гражданской службе 318-377
5.1. История, современное состояние и перспективы развития законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации 318-348
5.2. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации 348-377
Заключение 378-405
Библиографический список
- Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал
- «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы
- Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе
- Конституционные основы государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.
Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.
Реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание. В период с 2002 по 2007 годы реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», в рамках которой созданы законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства: приняты федеральные законы от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ряд указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.
Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал
Государственная гражданская служба может быть исследована с различных позиций: как общественно-политическая, социологическая, организационно-управленческая или правовая категория, в философском, политологическом, социологическом, сравнительно - историческом, юридическом аспектах. В российской юридической науке государственная гражданская служба рассматривается также в нескольких значениях: как вид деятельности и как система органов, как совокупность общественных отношений и как политико-правовой институт.
Разнообразие подходов к государственной гражданской службе объясняется многогранностью этого явления, что создает возможность его исследования несколькими отраслевыми юридическими науками, конституционным, административным и трудовым правом.
В названных отраслевых науках были выработаны различные подходы к государственной гражданской службе. Наука конституционного права рассматривает государственную службу как одну из форм осуществления публичной власти . В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы. Государственная гражданская служба предстает с этих позиций в качестве одного из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления - общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества. Гражданской службе при этом отводится роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства .
В науке трудового права, предметом исследования которой являются проблемы правового регулирования общественного труда, государственная гражданская служба рассматривается как специфическая разновидность служебной трудовой деятельности .
Государственная гражданская служба как юридическое явление в наибольшей степени исследовалась в науке административного права. При этом среди ученых-административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Некоторые ученые включают в понятие государственной службы организацию и деятельность как государственных служащих, так и самих государственных органов. Так, например, Ю.А. Тихомиров трактует государственную службу как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий государственных органов и учреждений публичной власти, тем самым акцентируя внимание на организационном аспекте государственной службы. Сама же деятельность служащих при этом в понятие государственной службы не включается.
По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, государственную службу следует оценивать с точки зрения ее функций и общей направленности. В этом, организационно-функциональном плане государственная служба представляет собой определенную совокупность органов, структур, звеньев и подразделений, направленных на служение обществу и государству. Ю. Н. Старилов рассматривает государственную службу (в ее широком теоретическом понимании) и как осуществление государственными органами кадровой функции управления, и как практическую деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих должности в аппарате государственных органов. В. М. Манохин определяет государственную службу как одну из функций государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов, а также и как саму деятельность этого личного состава.4
По мнению А.Ф. Ноздрачева, государственная служба - это юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства.2
Н.М. Конин, предлагая понимать государственную службу как организационно-правовой институт, призванный обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, в то же время отмечает, что государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, оставаясь без них общей схемой и безжизненной конструкцией. А.П. Алехин и A.A. Кармолицкий полагают, что государственную службу следует рассматривать в правовом, организационном и функциональном аспектах, т.е. в качестве комплексного, организационно-функционального института. Такую же позицию, при которой государственная гражданская служба рассматривается прежде всего как публичная организационная структура, как функция реализации государственной власти, и лишь затем, - как профессиональная деятельность служащих государственных органов, занимают и ряд других авторов. В качестве отличительных особенностей этой деятельности отмечаются ее публичность, направленность на осуществление задач и функций государства, интеллектуальный, управленческий характер. При этом в науке административного права государственная служба зачастую рассматривается в двух аспектах: в широком смысле, - как выполнение служащими государственных организаций (включая не только государственные органы, но и государственные унитарные предприятия, государственные учреждения) задач и функций государства, и в узком, то есть в своем непосредственном значении, - как профессиональная деятельность служащих только государственных органов. При всем многообразии отмеченных точек зрения общим здесь является то, что приоритет отдается не деятельностной, содержательной стороне, а структурно-функциональной организации. На первый план выдвигается государственная служба как публично-правовой институт, ее общее предназначение; соответственно сами служащие рассматриваются не столько как активные социальные субъекты этой деятельности, сколько как носители полномочий по осуществлению функций государственных органов, лишь как элементы, "винтики" государственной машины.
Думается, что данные воззрения нуждаются в ряде существенных уточнений. Прежде всего, очевидно некорректным сегодня представляется такой расширительный подход, при котором в понятие государственной службы включается и деятельность служащих государственных органов, и ее организация, и функционирование самих этих органов. Безусловно, между ними имеется взаимосвязь, что выражается, в частности, в том, что посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается исполнение полномочий, иначе говоря, повседневная работа органов государственной власти, тем самым в конечном итоге реализуются функщш государства.
«Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы
Специфичность государственной гражданской службы, как публичной организации труда, заключающаяся в ее «встроенности» в государственный аппарат, наглядно проявляется в системе должностей гражданской службы.
В экономике и социологии труда в организацию труда включается совокупность организационно-трудовых отношений, которыми опосредуются порядок осуществления трудового процесса, разделение труда и его кооперация, порядок и формы привлечения рабочей силы к труду, установление условий труда. Организация труда состоит в деятельности по подбору и профессиональной подготовке работников, повышению их квалификации, в расстановке работников по рабочим местам, установлении между ними рациональной взаимосвязи и взаимодействия. В организацию труда входит также нормирование труда, установление условий оплаты труда, материального стимулирования и социального обслуживания работников, поддержание дисциплины труда, трудовой активности .
Складывающиеся в области организации труда общественные отношения подразделяются на отношения по разделению и кооперации труда, по организации трудоустройства, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, по установлению условий труда и социально-бытового обслуживания, по надзору и контролю за соблюдением законодательства. Такого рода отношения существуют и в системе организации труда на государственной службе.
Трудовая деятельность осуществляется в определенных организационно- правовых формах, организованный труд структурируется по содержанию трудовой функции, роли и месту трудовой деятельности в общем процессе труда.
Организация труда на государственной службе также включает в себя структурирование ее внутреннего устройства: учреждение иерархической системы должностей и чинов (званий, рангов), установление требований к должностям государственной службы, разработка административных и должностных регламентов, утверждение структуры и штатов государственных органов. Возникающие при этом правоотношения, складывающиеся между различными государственными органами, должностными лицами, по своей сути являются отношениями организации и кооперирования труда в системе государственной службы.
Внутренняя структурированность присуща любому общественному труду, однако такие характер и степень структурной организации, которыми обладает государственная служба, не свойственны другим видам профессиональной деятельности. Обычно труд структурно и функционально организуется только на уровне отдельных предприятий, организаций либо их объединений. Обладая производственно-хозяйственной самостоятельностью, они автономны в определении численности работающих, самостоятельно устанавливают структуру и штаты, вводят и упраздняют должности и профессии, определяют требования к занимаемым им работникам, содержание трудовой функции.
Работники включаются в трудовой коллектив организации, выполняя ту социально-трудовую роль, которая определяется работодателем. Содержание трудовой функции работника обусловлено его местом в организации разделения труда в масштабах отдельного предприятия. Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации, в трудовом договоре может определяться конкретная трудовая функция работника, не совпадающая с содержащимися в квалификационных справочниках перечнями должностей, профессий, специальностей, квалификационными требованиями к ним. Соответствующие наименования должностей, специальностей и профессий и квалификационные требования к ним обязательны для работодателя только в том случае, если с выполнением соответствующих работ связано предоставление льгот или наличие ограничений.
Государственная гражданская служба также проходит в составе коллективов государственных органов. Однако эти органы в своей совокупности образуют единую систему, в которой функции и полномочия отдельных единиц должны быть скоординированы в целом. Поэтому государственная гражданская служба предполагает иную, значительно более высокую степень структурной и функциональной организации труда, разделения и кооперации служебных функций и полномочий государственных органов и служащих. Разделение труда между служащими, содержание их индивидуальных служебных функций, должностных полномочий предопределяются общими задачами, функциями и полномочиями государственных органов и потому не могут иметь характер локальной, внутриколлективной организации труда. Профессиональная деятельность в этой сфере должна быть структурирована и организована на общегосударственном уровне. При этом основными элементами государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения являются виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская), федеральный и региональный уровни гражданской службы, система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы.
Этой цели служит учреждение Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» единой системы государственной службы с ее подразделением на виды и уровни в зависимости от функциональных особенностей и структуры государственных органов, а также установление
Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» единой общегосударственной системы должностей гражданской службы.
Для российской государственной гражданской службы, построенной по «организационно-должностной» модели , категория «должность» является ключевой. Само определение гражданской службы, которое содержится в российском законодательстве: «профессиональная служебная деятельность на определенных должностях гражданской службы», - свидетельствует об этом. Занятие должности - обязательный признак служащего, необходимое условие принадлежности к системе государственной службы. Содержательно гражданская служба состоит в исполнении служебных обязанностей по той или иной должности. Посредством системы должностей определяются «внешние границы» государственной службы, производятся внутренняя организация, разделение и кооперация служебного труда. В известном смысле можно сказать, что сама государственная служба представляет собой иерархически выстроенную конструкцию должностей и замещающих их служащих.
Существующее законодательное регулирование должностной организации гражданской службы достаточно лаконично. В Законе о гражданской службе имеется Глава 2 «Должности гражданской службы», но в ней не содержится развернутого понятия должности, характеристики ее правового статуса, отсутствуют четкие правила учреждения и ликвидации должностей. Фактически законодатель ограничился лишь тем, что определил, в самом общем виде, цели должностей (обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, занимающего государственную должность); установил общую классификацию должностей с делением их на уровни (должности федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ), категории и группы; указал, что должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента РФ, должности региональной гражданской службы - законами или иными нормативными правовыми актами-субъектов РФ, а перечни должностей содержатся в соответствующих Реестрах.
Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе
На гражданской службе также возможно существование отношений социального партнерства, для служащих закреплены право на получение информации, касающейся их деятельности, право на внесение предложений по совершенствованию деятельности государственных органов.
Работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Согласно статье 352 Трудового кодекса Российской Федерации, основными способами защиты трудовых прав и законных интересов работников являются государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; защита трудовых прав работников профессиональными союзами; самозащита работниками трудовых прав.
На гражданской службе осуществляется государственный надзор, вневедомственный и внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе. Служащему предоставлена возможность для защиты своих прав, опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, требовать проведения служебного расследования.
К служебным трудовым относятся те права, обязанности и ограничения, которые касаются непосредственно трудовой деятельности служащего, определяются его трудовой функцией, выполняемой в коллективе конкретного государственного органа. К служебным трудовым следует отнести и такие права, как право на должностной рост, на продвижение по службе с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации, право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, поскольку посредством использования этих прав обеспечивается реализация права на труд в системе государственной службы.
Согласно Трудовому Кодексу Российской Федерации, работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, соблюдать трудовую дисциплину, правила внутреннего трудового распорядка, выполнять нормы труда и требования по охране труда и технике безопасности, сохранять имущество работодателя. Аналогичные обязанности имеют и гражданские служащие, которые должны добросовестно исполнять свои обязанности в соответствии с должностным регламентом и служебным контрактом, исполнять поручения руководителей, соблюдать служебный распорядок, порядок работы со служебной информацией, поддерживать необходимый уровень квалификации.
Гражданскому служащему предписывается беречь государственное имущество, запрещается использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.
Эти обязанности являются общими для всех работников, чей труд проходит в составе организованного трудового коллектива, корреспондируют тем трудовым обязанностям, которые установлены законодательством о труде. Так, например, Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что добросовестное исполнение должностных обязанностей для государственного служащего означает ни что иное, как выполнение обязанностей по определенной государственной должности с соблюдением установленного в государственном органе распорядка (служебной дисциплины, режима служебного времени) , что, как известно, совпадает с содержанием соответствующей обязанности каждого работника.
Имея природу и основные признаки общественных трудовых отношений, служебные трудовые отношения в то же время обладают рядом характерных особенностей. Эти особенности присущи всем элементам рассматриваемых правоотношений: содержанию, субъектному составу, основаниям возникновения, изменения и прекращения.
В соответствии со статьями 15, 16, 20 Трудового кодекса Российской Федерации, трудовые отношения - отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.
Содержанием трудового отношения является трудовая функция, - работа по определенной специальности, квалификации или должности. Трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора. Сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель. Работником является любое физическое лицо, заключившее соглашение с работодателем о личном и возмездном выполнении работы по определенной трудовой функции. В качестве работодателя может выступать физическое лицо либо юридическое лицо (организация), иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» использовалась именно эта, предусмотренная трудовым законодательством «принципиальная схема» регулирования трудовых отношений. Гражданин поступал на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого с соответствующим государственным органом, являвшимся для него работодателем. Заключение трудового договора, поступление на службу оформлялись приказом по государственному органу о назначении на должность государственной службы.
Такой порядок возникновения служебных трудовых отношений на основании трудового договора в результате назначения на должность полностью корреспондировал статьям 16, 19 Трудового кодекса Российской Федерации.
Конституционные основы государственной службы Российской Федерации
+ Советская юридическая доктрина не рассматривала государственную службу как явление, по своему уровню достойное специального конституционного регулирования. В Конституции СССР отсутствовало даже упоминание о государственной службе. Видимо, конституционный законодатель исходил из того, что государственные служащие имеют общий со всеми трудящимися статус, а их деятельности присущ чисто прикладной, исполнительно-распорядительный характер. Согласно общепринятому в советской юридической науке разграничению предметов исследования государственная служба относилась не к конституционному, а к административному праву.
Впервые упоминание о государственной службе появилось в статьях 48, 72 Конституции (Основного закона) Российской Федерации-России (в ред. от 21.04.1992), в которых было провозглашено право равного доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии с профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации, а федеральная государственная „ служба отнесена к ведению федеральных органов государственной власти.
В теории конституционализма различают две формы действия конституционных норм - непосредственное и опосредованное. Как источник права, регулирующий государственную службу, действующая Конституция Российской Федерации 1993 года также выступает в двух значениях. В Конституции содержатся отдельные правовые нормы, непосредственно касающиеся государственной службы - закреплено право равного доступа граждан РФ к государственной службе, установлен запрет совмещения депутатской деятельности с государственной службой, федеральная государственная служба отнесена к исключительному ведению Российской Федерации (часть 4 статьи 32, пункт «т» статьи 71, часть 3 статьи 97).
Однако этим конституционное регулирование государственной службы не ограничивается. В Конституции провозглашаются права и свободы человека и гражданина, устанавливаются основы государственного устройства, местного самоуправления, очерчивается сфера законодательного регулирования, определяются основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства, производится разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, закрепляются принципы взаимоотношений публичной власти и гражданского общества . Эти конституционные нормы и принципы, преломляясь в законодательстве о государственной службе, предопределяют ее социально-политическое предназначение, сущность, принципы организации и функционирования, конституционный статус государственных служащих.
В этом смысле в правовом регулировании государственной службы Конституция Российской Федерации выполняет роль источника учредительных норм-принципов, норм-идей. В сфере государственной службы нормами конституционного права осуществляется лишь основополагающее регулирование, в полном же объеме регламентация государственной службы производится отраслями административного, трудового права, права социального обеспечения. Эти нормы постепенно консолидируются в новую общность российской правовой системы, право государственной службы.
Не выступая в качестве непосредственного регулятора государственной службы, конституционные идеи и принципы тем не менее являются исходными началами ее правового регулирования, своего рода «правовым камертоном», по которому следует сверять содержание и общую направленность правовых норм текущего законодательства о государственной службе.
Так, основами конституционного строя Российской Федерации являются принципы федерализма, единства государственной власти и разделения властей, верховенства конституции, признания, соблюдения и защиты государством прав и свобод человека и гражданина, признания идеологического многообразия, обеспечения гласности при осуществлении государственной власти, светского характера государства (статьи 2,4,5,10,11,13,14,15 Конституции РФ). Эти фундаментальные положения находятся в основании построения и функционирования не только всей системы органов государственной власти в Российской Федерации, но и государственной службы, ее сущности, принципов и структуры. В частности, на основе сочетания конституционных принципов единства государственной власти, федерализма и разделения властей государственная служба Российской Федерации образует единую систему, и вместе с тем подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, на службу в законодательных, исполнительных и судебных органах.1
Конституционную значимость имеют и проблемы соотношения государственной службы с гражданским обществом, особенностей действия в сфере государственной службы прав человека и гражданина, допустимых пределов их ограничений для государственных служащих, совместимости государственной службы с конституционными принципами экономического и политического плюрализма. Государственная служба как государственно- политический институт, обеспечивающий функционирование государственного аппарата, занимает обособленное относительно гражданского общества положение. Государственные служащие в их отношениях с гражданами, организациями олицетворяют государство, обязаны действовать на принципах взаимоотношений публичной власти с гражданским обществом. Но эти же принципы: конституционализм, приоритет законности над служебным послушанием, признание, соблюдение и защита прав государственного служащего как человека и гражданина, недопустимость их произвольного умаления даже во имя интересов службы, - проникают и внутрь самой системы государственной службы.
Конституционный принцип народовластия является ключевым для понимания сущности государственной службы. По своему конституционному предназначению государственная служба - один из инструментов осуществления государственной власти, единственным источником которой является народ (статья 3 Конституции РФ). Государственные служащие участвуют в управлении делами государства, в практическом осуществлении государственной власти посредством исполнения своих должностных полномочий. Следовательно, императивом всей государственной службы является приоритет общегосударственных интересов. Конституционный принцип народовластия, проявляясь в сфере государственной службы, трансформируется в принципы демократизма и гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу, их ответственности перед ним.
