Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Применение норм права социального обеспечения в регулятивных правоотношениях 13
1 1. Общие вопросы применения норм права социального обеспечения в регулятивных правоотношениях 13
1.2. Вопросы применения норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по установлению фактов, имеющих юридическое значение 29
1.3. Применение норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по предоставлению отдельных видов социального обеспечения
1.4. Применение норм права социального обеспечения в материальных правоотношениях по социальному обеспечению
Глава 2. Применение норм права социального обеспечения в охранительных правоотношениях 117
2.1.. Общие вопросы 117
2.2. Правоприменительная деятельность в процессе внесудебной защиты прав граждан 124
2.3. Правоприменение в судах общей юрисдикции
2.4. Применение норм права социального обеспечения в конституционном и уставном правосудии 184
2.5. Вопросы применения норм права социального обеспечения 210
в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека 217
Заключение
Библиографический список
- Общие вопросы применения норм права социального обеспечения в регулятивных правоотношениях
- Вопросы применения норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по установлению фактов, имеющих юридическое значение
- Правоприменительная деятельность в процессе внесудебной защиты прав граждан
- Правоприменение в судах общей юрисдикции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В Конституции РФ закреплены права граждан на отдельные виды социального обеспечения (статьи 7, 37, 38? 39, 41 и др.). Эти права относятся к основной группе прав и свобод граждан, а также к категории социальных прав1- Конституция содержит также гарантии реализации этих прав. Ст. 2 закрепляет положение о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. В ст. 17 указывается, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, В ст. 33 закреплено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ст. 45 установлены гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом- Ст. 46 гарантирует судебную защиту прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод. Эти статьи дополняются положениями о полномочиях Президента РФ (ст. 80), Правительства РФ (ст, 114), Конституционном Суде РФ (ст, 125), Верховном Суде РФ (ст. 126), Прокуратуре РФ (ст, 129),
Права граждан в сфере социального обеспечения развиты в отраслевых федеральных законах, других нормативных правовых актах. При этом в них не
1 См.; Сагиндыкова A.H. Проблемы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья в Республике Казахстан: Автореф. дне. ... докт, юрид. наук. Екатеринбург. 1999, С. 15.
4 только устанавливаются условия предоставления того или иного вида социального обеспечения и его размеры, но и порядок реализации соответствующих прав граждан. Под реализацией права понимается осуществление требований юридических норм в поведении людей.1 Из известных форм реализации права (использование субъективного права, исполнение обязанностей, соблюдение запретов, применение) в праве социального обеспечения наиболее распространенным является применение, что объясняется невозможностью возникновения материальных правоотношений только при наличии волеизъявления граждан. Поэтому реализация прав граждан в сфере социального обеспечения имеет место лишь после вынесения соответствующего решения о назначении пенсии, пособия и т.д.
Правоприменение в сфере социального обеспечения характеризуется как общими признаками применения права, так и признаками, присущими только применению норм права социального обеспечения. Из общих признаков правоприменения необходимо отметить следующие. Правоприменение осуществляется уполномоченными на то органами и учреждениями. Оно имеет государственно-властный характер- Кроме того, оно осуществляется в строго установленном порядке и всегда связано с принятием решения по конкретному делу и его оформлением . К этому следует добавить, что применение норм права включает несколько последовательных стадий и имеет две основные формы: оперативно-исполнительную, где существуют регулятивные правоотношения и применяются диспозиции норм права, и правоохранительную, где существуют охранительные правоотношения и применяются правовые санкции.
Все указанные выше признаки правоприменения, его стадии и формы характерны и для применения норм права социального обеспечения. В то же время особенности предмета и метода права социального обеспечения,
См.: Теория государства и права: Учебник/ Под ред. В.Д.Перевалова. М, 2004, С. 236. См.: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2002, С. 608-613.
5 субъектного состава оказывают влияние на специфические черты правоприменения норм права социального обеспечения, что проявляется в конкретных правоотношениях.
Весьма важным в конкретных правоотношениях для реализации прав граждан и развития законодательства о социальном обеспечении является то, что в процессе правоприменения выявляются пробелы в праве, коллизии правовых норм, технико-юридические недостатки в нормативных правовых актах, противоречия между российским законодательством и международными актами о правах человека, недостатки в работе государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и др\
Все это определяет актуальность данной темы и обусловило ее выбор.
Состояние научной разработанности темы. Отдельные вопросы темы исследовались в работах Е.Г\ Азаровой и А.Е. Козлова, B.C. Аракчеева,3 В-П. Галаганова,4 А.Д, Зайкина,5 Р.И, Ивановой,6 Т.В. Красильниковой,7 И.Р. Маматказина,8 P.O. Мередова,9 В,К. Субботенко,10 В.А. Тарасовой»11 Я.М. Фогеля,12 М.КХ Федоровой,13 EJ3, Чупровой14 и других авторов.
Некоторые аспекты данной темы были рассмотрены в выступлениях на Международной научно-практической конференции в Московской
1 См,: Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А, Практика применения законодательства о труде. М, 2000. С. 3-4,
1 Азарова П.Г., Козлов А,Е, Личность и социальное обеспечение в СССР. M.t 1983.
1 Аракчеев ВС Пенсионное право России. СПб, 2003.
4 Гвлаганов В-П- Правоприменительная деятельность в сфере пенсионного обеспечения; Автореф. дис. канд.
юрид, наук, М., 19S6; Он же. Право социального обеспечения: Учеб, для студ. сред, проф. учеб, заведений. М.,
2004, Он же. Организация работы органов социального обеспечения: Учеб. пособие для студ. сред. проф. учеб.
заведений. М., 2005.
5ЗайкинА.Д, Правоотношения по пенсионному обеспечению, М., 1974.
ь Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению. М., 19S6.
7 Красильникова Т.В, Пенсионные правоотношения и общие основания их возникновения; Автореф. дис. .„
канд. юрид. наук. Свердловск, 1972.
8 Маматказин И.Р. Процедурные правоотношения, возникающие в России в связи с действием Закона о
государственных пенсиях: Дис.... канд. юрид. наук. Пермь, 2000.
*МередовР.О. Реализация прав граждан в социальном обеспечении: Дис.... канд. юрид. наук. М„ 1983. 10 Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении. Томск, 1980. п Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. М., 1974; Она же. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении, М., 197S, Фогель ЯМ Право на пенсию и его гарантии. М., 1972.
13 Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003-
14 Чупрова Е.В. Право на пенсионное обеспечение него реализация в условиях рыночной экономики: Дис....
канд. юрид. наук М., 1999.
государственной юридической академии 19-21 января 2005г1. Однако эти исследования имели место либо на материалах советского законодательства, либо касались лишь отдельных вопросов указанной темы. Самостоятельного же монографического исследования, посвященного вопросам применения норм российского права социального обеспечения, до настоящего времени не проводилось.
Цель и задачи исследования, Цель настоящей диссертации состоит в комплексном научном анализе вопросов теории и практики применения норм права социального обеспечения в регулятивных и правоохранительных правоотношениях, а также обосновании предложений по совершенствованию соответствующего законодательства и правоприменительной деятельности. В рамках этой цели решены следующие задачи:
исследованы общие вопросы применения норм права социального обеспечения в регулятивных правоотношениях;
изучены вопросы применения норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по установлению фактов, имеющих юридическое значение;
исследованы вопросы применения норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по предоставлению отдельных видов социального обеспечения;
дана характеристика правоприменения в материальных правоотношениях по социальному обеспечению;
изучены общие вопросы применения норм права социального обеспечения в охранительных правоотношениях;
проведен анализ правоприменительной деятельности в процессе внесудебной защиты прав граждан;
- исследовано правоприменение в судах общей юрисдикции;
1 Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: Материалы международной научно-практической конференции, М, 2006,
раскрыто содержание применения норм права социального обеспечения в конституционном и уставном правосудии;
исследованы вопросы применения норм права социального обеспечения в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека;
обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении и правоприменительной деятельности.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правоприменительная деятельность в сфере социального обеспечения. Предмет исследования составляют общие вопросы правоприменения, а также применение норм права социального обеспечения в регулятивных и охранительных правоотношениях,
Методологическая основа и методы исследования. В основу диссертационного исследования положены методы традиционной диалектической и формальной логики. Кроме того, использовались частно-научные методы: сравнительный, логический, технико-юридический и др.
Теоретической основой диссертации явились труды отечественных ученых по теории государства и права (С.С. Алексеева, МН. Марченко, В.Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А.Н. Кокотова, МИ. Кукушкина, СЭ, Несмеяновой, А.Н. Сагиндыковой, М.С Саликова и др.), административному праву (Д*Н. Бахраха, К.С- Вельского, В Л. Новоселова и др.), трудовому праву и праву социального обеспечения (EX. Азаровой, КВ. Антипьевой, К.С. Батыгина, JLKX Бугрова, Э.Н. Бондаренко, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, А.С. Васильевой, С-Ю. Головиной, МЛ. Захарова, ТЛЗ, Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, СП. Маврина, Е.Е. Мачульской, М.В- Молодцова, СВ. Наймушина, А.Ф. Нуртдиновой, В,И. Попова, Э.Г. Тучковой, MJO. Федоровой, Е.Б. Хохлова, Л.А. Чикановой, И.П. Чикиревой, В JIL Шайхатдинова и др,).
Информационная основа работы. Информационную основу работы составляют положения международно-правовых актов о правах человека, отечественные нормативные правовые акты, научная и учебная литература,
8 материалы практики, в том числе судебной, статистические данные, опыт некоторых зарубежных стран.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой диссертации явились материалы правоприменительной деятельности Министерства социальной защиты населения Свердловской области, Управления социальной защиты населения Кировского района г, Екатеринбурга, Управления Пенсионного фонда РФ по Верх-Исетскому району г. Екатеринбурга, Свердловского областного суда, Кировского районного суда г. Екатеринбурга.
Научная новизна диссертации, Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием вопросов теории и практики применения норм права социального обеспечения на основе действующего законодательства.
Научная новизна работы проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.
Обоснован комплексный характер процедурных правоотношений по социальному обеспечению. С одной стороны, они вписываются в рамки административно-правовых отношений, т.к. связаны с властной деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений. С другой же стороны, их объектом является установление определенного юридического факта, имеющего значение для социального обеспечения, а также установление права на отдельные виды социального обеспечения.
Доказывается возможность и необходимость влияния Минздравсоцразвития России на нормативное регулирование, организацию и осуществление социального обеспечения военнослужащих по контракт)', сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
Отстаивается позиция, согласно которой стадиями реализации прав граждан на отдельные виды социального обеспечения являются: 1) подготовка к обращению за обеспечением; 2) обращение за обеспечением; 3) прием заявления и документов; 4) оценка сведений, содержащихся в заявлении и
9 представленных документах; 5) выбор и анализ норм права, подлежащих применению; 6) вынесение решения.
Аргументируется необходимость четкой законодательной регламентации всех аспектов иждивенства и внесудебного порядка его подтверждения,
Обосновывается необходимость внесения ряда изменений и дополнений в Правила обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перевода с одной пенсии на другую, направленных на совершенствование правоприменительной деятельности учреждений Пенсионного фонда РФ.
Доказывается целесообразность совершенствования законодательства о пенсионном обеспечении государственных гражданских и муниципальных служащих.
Обосновано наличие пяти стадий назначения пособий по временной нетрудоспособности; 1) обращение за пособием; 2) прием больничного листка и других документов; 3) оценка сведений, содержащихся в представленных документах; 4) выбор и анализ норм права, подлежащих применению; 5) принятие решения по делу и его оформление.
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности, ежемесячного пособия на ребенка, государственной социальной помощи, социальной поддержке.
Выявлены основные группы правоотношений, которые имеют место в ходе действия материальных пенсионных правоотношений, исследовано их содержание.
Уточнена последовательность порядка выплаты пенсий, дана характеристика его стадий.
Проведена классификация споров, возникающих при реализации гражданами своих прав на отдельные виды социального обеспечения.
Осуществлена классификация форм, способов, мер и средств защиты прав граждан в сфере социального обеспечения, дана их общая характеристика.
13, Проведен анализ деятельности органов, создаваемых для первичного разрешения вопросов социального обеспечения в рамках тех органов, учреждений или организаций, куда они обратились за предоставлением обеспечения.
14- Выявлены основные особенности, характерные для применения норм права социального обеспечения в процессе рассмотрения жалоб в органах, учреждениях и организациях, осуществляющих социальное обеспечение, а также в иных органах, рассматривающих жалобы по указанным вопросам (Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека Свердловской области и др.),
Исследовано содержание судебного нормоконтроля в судах общей юрисдикции по вопросам социального обеспечения. Дана оценка отдельным судебным решениям по данным вопросам.
Изучена судебная практика по оспариванию решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по вопросам социального обеспечения. Доказывается, что решения и действия (бездействие) учреждений Пенсионного фонда РФ и их должностных лиц по вопросам назначения пенсий по Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» могут быть оспорены в суде, т.к. при этом учреждения и должностные лица выполняют государственные полномочия и не выступают как страховщики, а пенсии выплачиваются за счет федерального бюджета.
Отстаивается позиция, согласно которой решения судов общей юрисдикции по конкретным делам - это акты судебных органов, применяющих нормы права социального обеспечения, осуществляющие оценку нормативных правовых актов и активно влияющие на их совершенствование, а следовательно, не являющиеся источниками права социального обеспечения. Постановления же Пленума Верховного Суда РФ не только содержат
толкование наиболее сложных правовых норм, но и являются правоположениями,
Осуществлен анализ основных решений Конституционного Суда РФ по вопросам применения законодательства о социальном обеспечении граждан, изложена оценка диссертантом этих решений. Выявлена роль правовых позиций Конституционного Суда РФ в развитии теории права социального обеспечения, отраслевого законодательства и правоприменительной практики в данной сфере. Утверждается, что в отдельных случаях Конституционный Суд РФ подменяет Верховный Суд РФ, а иногда его решения не учитывают реальную ситуацию в социальном обеспечении.
Обобщены правовые позиции Уставного Суда Свердловской области по вопросам применения областного законодательства о социальном обеспечении. Наряду с одобрением отдельные решения Суда подвергнуты критике,
20, Вопреки мнению отдельных ученых доказывается правомочность
Европейского Суда по правам человека рассматривать жалобы по вопросам
социального обеспечения. Выявлены недостатки в деятельности некоторых
межгосударственных органов по защите прав и свобод человека-
Апробации и внедрение результатов исследования. Диссертация
выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научных и научно-практических конференциях; «Актуальные вопросы развития законодательства о государственной службе, труде и социальном обеспечении» (Екатеринбург, апрель 2002 г.); «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика» (Екатеринбург, апрель 2003 г.); «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, апрель 2005 г.); «Подготовка профессионала XXI века: интеграция науки и практики» (Екатеринбург, май 2005 г.), в научных публикациях автора.
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания права социального обеспечения в Уральской государственной юридической академии.
Теоретическое и практическое значение диссертации, Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в научно-исследовательской работе и учебном процессе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, а также библиографического списка-
Общие вопросы применения норм права социального обеспечения в регулятивных правоотношениях
Российское право не только закрепляет условия предоставления отдельных видов социального обеспечения и их размеры, но и устанавливает порядок реализации субъективных прав граждан.
Реализация прав граждан, установленных в материальных нормах права, осуществляется с помощью процедурных норм и через процедурные правоотношения. Исходя из принятой в науке права социального обеспечения классификации процедурных правоотношений, можно выделить; 1) правоотношения по установлению юридических фактов, необходимых для возникновения материального правоотношения; 2) правоотношения по поводу предоставления отдельных видов социального обеспечения. Все они являются регулятивными правоотношениями1. Регулятивными являются и материальные правоотношения по выплате назначенных пенсий, пособий, оказанию социальных услуг.
Процедурные правоотношения следует отличать от процессуальных правоотношений, которые возникают при разрешении споров о социальном обеспечении. Между тем, отдельные авторы, как в прошлые годы, так и ныне, либо именуют процедурными и правоотношения по установлению юридических фактов, и по предоставлению отдельных видов обеспечения, и по разрешению споров2, либо считают все эти правоотношения процессуальными3. Между тем природа, назначение и содержание этих правоотношений различны. Процедурные правоотношения предназначены для решения вопросов, обеспечивающих возникновение и существование материальных правоотношений. И процедурные, и материальные правоотношения, как уже указывалось, являются регулятивными. Процедурные правоотношения возникают при положительной, позитивной деятельности, направленной на установление субъективных прав граждан, а процессуальные - при осуществлении, как правило, правоохранительной деятельности1. Поэтому процессуальные отношения являются по своему характеру не регулятивными, а правоохранительными. Субъектами процедурных правоотношений выступают: с одной стороны - граждане, с другой - органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения. В качестве субъектов процессуальных правоотношений выступают: с одной стороны - граждане, с другой — органы государства, в т.ч. вышестоящие органы исполнительной власти, суды, органы прокуратуры, вышестоящие органы местного самоуправления, вышестоящие учреждения. Если объектом процедурного правоотношения является установление определенного юридического факта и права на отдельный вид социального обеспечения , то объект процессуальных отношений - оспариваемое гражданином конкретное его право на социальное обеспечение #
Весьма важным является вопрос об отраслевой природе процедурных и процессуальных правоотношений. Прежде всего о процедурных правоотноше-нииях. И те из них, которые возникают в связи с установлением юридических фактов, и те, которые имеют место при решении вопросов о предоставлении гражданам отдельных видов социального обеспечения, на наш взгляд, имеют комплексный характер. С одной стороны, они вписываются в рамки административно-правовых отношений, т.к. связаны с властной деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений.
Однако они при этом построены на началах автономии, координации . Кроме того, как уже указывалось выше, с их помощью устанавливаются определенные юридические факты, имеющие значение для социального обеспечения, а также определяется право на отдельные виды социального обеспечения. Таким образом, используя административные процедуры, государственный орган, учреждение, орган местного самоуправления применяют материальные нормы права социального обеспечения. Поэтому нельзя согласиться с ВИ.Максимовским, по мнению которого, при обращении граждан в компетентный государственный орган социального обеспечения с целью осуществления своего субъективного права между ними возникают административно-правовые отношения организационного характера, прекращающиеся с решением вопроса о социальном обеспечении2. Сходная же ситуация складывается при разрешении споров в вышестоящих органах, учреждениях или в суде, В частности, при рассмотрении споров в суде все конкретные процессуальные действия объединяет в единое целое общий объект гражданского процессуального правоотношения - спорное материально-правовое отношение, по поводу которого возникает гражданский процесс по конкретному делу3. Следовательно, в основе решений по обращениям граждан лежат не процессуальные, а материальные нормы, устанавливающие условия предоставления отдельных видов обеспечения, размеры пенсий, пособий и т.д. Поэтому процессуальные нормы применяются только в связи с материальными социально-обеспечительными нормами.
Вопросы применения норм права социального обеспечения в процедурных правоотношениях по установлению фактов, имеющих юридическое значение
Содержание данного вида правоотношений составляют действия граждан по собиранию необходимых документов, подтверждающих юридические факты, и соответствующие действия государственных и муниципальных органов, учреждений и организаций по установлению юридических фактов и выдаче указанных выше документов. Эти правоотношения опосредуют стадию подготовки к обращению за предоставлением обеспечения.
При установлении юридических фактов для назначения трудовых пенсий и пенсий некоторым категориям граждан по государственному пенсионному обеспечению стороны процедурных правоотношений и их объекты можно определить путем анализа Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях із Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», утвержденного постановлением Минтруда России и Пенсионного фонда РФ от 27 февраля 2002 г,1 (в дальнейшем - Перечень от 27 февраля 2002 г.). Субъектом данных правоотношений, с одной стороны, всегда выступает гражданин (семья). Субъектами с другой стороны являются государственные органы, учреждения, органы местного самоуправления, организации (суд, органы ЗАГС, государственные учреждения медико-социальной экспертизы, органы опеки и попечительства, работодатели, архивные органы и т.д.)- Так, решениями суда: гражданин может быть признан безвестно отсутствующим или объявлен умершим (п. 35 Перечня от 27 февраля 2002 г.); устанавливаются факты родства, усыновления, брачных отношений, расторжения брака (п. 36 Перечня от 27 февраля 2002 г.); подтверждается факт рождения ребенка, воспитания его до восьмилетнего возраста (п. 38 Перечня от
февраля 2002 г.); подтверждается факт нахождения нетрудоспособных членов семьи на иждивении (п. 41 Перечня) и др. Эти и другие юридические факты устанавливаются судом в рамках оперативно-исполнительной, а не юрисдикционной формы правоприменения. Речь идет об особом производстве, под которым понимается не связанное с разрешением спора о праве судебное установление юридических фактов и состояний1. При этом суд руководствуется не только нормами Гражданского процессуального кодекса2, содержащимися в его главе 28 «Установление фактов, имеющих юридическое значение» (статьи 264-268), но и соответствующими нормами материального права. Так, при установлении родственных отношений» фактов усыновления, брачных отношений, расторжения брака суд учитывает положения Семейного кодекса РФ3. Факт нахождения нетрудоспособных членов семьи на иждивении устанавливается судом с применением норм Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в дальнейшем — Закон 0 трудовых пенсиях) (ст. 9) и Закона РФ от 12 февраля 1993 г. (ст. 31)- При рассмотрении этих вопросов суды встречаются с некоторыми трудностями.
Прежде всего, действующее законодательство по существу не предусматривает какого-либо специального внесудебного порядка подтверждения иждивенства5, В указанных выше Законе о трудовых пенсиях и Законе от 12 февраля 1993 г, фактически не содержатся положения, которые бы четко трактовали все стороны иждивения. Так, в законодательстве не определено, какой период времени член семьи должен находиться на иждивении, и должно ли иждивение иметь место непосредственно перед смертью кормильца или нет- Кроме того, в качестве оценочных следует признать такие понятия как «постоянный» и «основной» источник средств к существованию . Легального толкования этих понятий не имеется, поэтому представляется необходимым изменить редакцию статей 9 (п. 3) Закона о трудовых пенсиях и 31 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. В частности, следовало бы указать, на наш взгляд, что продолжительность нахождения на иждивении не может быть менее 1 года. Тем самым снимается неопределенность в вопросе о том, что означает «постоянный источник средств к существованию». Дополнительно к этому, необходимо, на наш взгляд, включить в упомянутые выше статьи законов положения о том, что под основным источником средств к существованию понимается такая помощь кормильца, которая превышает по своим размерам все иные источники дохода иждивенца. Наконец, весьма необходимо определить в законах те органы (учреждения), которые правомочны выдавать документы об иждивении, а постановлением Правительства установить условия и порядок выдачи этих документов.
Ст. 264 ГПК РФ относит к фактам, имеющим юридическое значение, и устанавливаемым судом, также: факт принадлежности правоустанавливающих документов лицу, имя, отчество или фамилия которого не совпадают с именем, отчеством или фамилией этого лица, указанными в паспорте или свидетельстве о рождении; факт несчастного случая; факт смерти в определенное время и при определенных обстоятельствах в случае отказа органов записи актов гражданского состояния в регистрации смерти.
Факт несчастного случая на производстве имеет юридическое значение для назначения пенсии по инвалидности или по случаю потери кормильца, пособия по временной нетрудоспособности, а также единовременных и ежемесячных страховых выплат, когда акт о несчастном случае не составлялся либо утрачен. Правоустанавливающими документами могут быть дипломы об образовании, справки о ранении, трудовые книжки. В то же время суд не устанавливает факт принадлежности гражданам документов, удостоверяющих личность. Факт смерти имеет юридическое значение для доказательства права на пенсию по случаю потери кормильца.
Правоприменительная деятельность в процессе внесудебной защиты прав граждан
Нормативную базу внесудебной защиты прав граждан в сфере социального обеспечения составляют как нормативные правовые акты общего назначения, так и акты специального назначения. К сожалению, в России до сих пор отсутствует федеральный закон об обращениях граждан» Поэтому основным актом общего характера все еще является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1. В то же время в некоторых субъектах РФ приняты законы по этим вопросам. Так, Московской городской думой 18 июня 1997 г. принят Закон города Москвы «Об обращениях граждан» , а Законодательным Собранием Свердловской области 20 марта 2006 г. Закон Свердловской области «Об обращениях граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в государственные органы Свердловской области, государственные организации Свердловской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области»3.
В нормативных правовых актах общего назначения регулируются вопросы, касающиеся органов и организаций, должностных лиц, на которых возлагаются обязанности разрешать вопросы, поставленные в обращениях граждан, порядок рассмотрения обращений граждан, права и обязанности сторон при рассмотрении обращений,
К числу специальных нормативных правовых актов относятся акты по отдельным видам социального обеспечения. Это Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (ст. 18), Закон РФ от 12 февраля 1993 г. (ст. 65), Федеральный закон «О государственной социальной помощи» (ст. 9). В то же время ряд нормативных правовых актов по вопросам социального обеспечения либо включают отсылочные нормы, либо предусматривают лишь судебную защиту прав граждан, что противоречит Конституции РФ. К числу первых можно отнести Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей (п. 64), а к числу вторых - федеральные законы «О ветеранах» (ст.27)., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ст. 32) и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 32), Следует привести эти акты в соответствие с Конституцией РФ и предусмотреть в них как внесудебную, так и судебную защиту прав граждан.
Основной задачей органов, создаваемых для первичного разрешения спорных вопросов социального обеспечения, является защита прав граждан в рамках тех органов, учреждений и организаций, куда они обратились за предоставлением обеспечения. Как правило, речь идет о случаях, когда гражданин обращается за обеспечением к руководителю органа или организации, где он осуществляет трудовую деятельность или проходит военную или правоохранительную службу (непосредственная форма защиты).
Наиболее распространенным органом общественной защиты прав граждан в сфере социального обеспечения, имеющим оформленный правовой статус, является комиссия (уполномоченный) по социальному страхованию. Согласно Типовому положению об этой комиссии (уполномоченном) она образуется в организациях независимо от форм собственности, зарегистрированных в качестве страхователей в территориальных органах Фонда социального страхования РФ, с числом работников более ста человек. В организациях с числом работников более тысячи человек комиссии могут создаваться в структурных подразделениях. Если же число работников в организации менее ста человек, функции комиссии может выполнять уполномоченный по социальному страхованию.
Члены комиссии избираются из числа представителей администрации страхователя (работники службы управления персоналом, финансово экономической, юридической и бухгалтерской служб и др.), а также профсоюзной организации или трудового коллектива на общем собрании (конференции) трудового коллектива, В таком же порядке избирается уполномоченный по социальному страхованию.
Положение о комиссии или уполномоченном разрабатывается в каждой организации - страхователе на основании Типового положения и утверждается общим собранием (конференцией) трудового коллектива. В положении определяется число членов комиссии, нормы представительства от администрации и профсоюзов (трудового коллектива), срок полномочий комиссии, порядок принятия ею решений и т.д.
Комиссия рассматривает спорные вопросы обеспечения пособиями по социальному страхованито и администрацией организации. Комиссия обязана в десятидневный срок рассматривать заявления (жалобы) работников организации по вопросам социального страхования. Решения комиссии оформляются протоколом.
При возникновении спора между комиссией и администрацией организации — страхователя, а также в случаях неисполнения администрацией решений комиссии комиссия вправе обращаться в территориальный орган Фонда социального страхования РФ. В свою очередь администрация страхователя или застрахованное лицо могут обжаловать решения комиссии в территориальный орган Фонда социального страхования РФ. Контроль за работой комиссии осуществляет территориальный орган Фонда социального страхования РФ,
Действующий уровень регламентации деятельности комиссии по социальному страхованию нельзя признать достаточным. В Типовом положении о комиссии (уполномоченном) отсутствуют нормы о порядке рассмотрения ею заявлений и жалоб застрахованных лиц. И вряд ли такой порядок может быть установлен на должном уровне в положениях о комиссиях в конкретных организациях
Правоприменение в судах общей юрисдикции
Правоприменение в судах общей юрисдикции в рамках охранительных правоотношений охватывает: а) судебный нормоконтроль; б) оспаривание решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) исковое производство.
Под нормоконтролем понимается специальная, осуществляемая в установленных процессуальных пределах и в определенной процессуальной форме, разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных актов иным нормативным актам, обладающим большей юридической силой1. Конституционные основы судебного нормоконтроля установлены в ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, согласно которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.
Различаются прямой и косвенный судебный контроль. Прямой судебный контроль предусмотрен ст. 13 Гражданского кодекса РФ, согласно которой ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Таким образом, в процессе прямого судебного контроля предметом судебного разбирательства является исключительно проверка соответствия определенного акта нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой3.
Косвенный судебный контроль осуществляется в ходе рассмотрения спора о праве. При этом проверяется соответствие определенного акта иному акту, обладающему большей юридической силой. Как указано в ч. 2 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ (в дальнейшем - ГПК РФ),1 в подобных случаях суд применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу
Подсудность гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов установлена в статьях 26, 27 и 24 ГПК РФ. Согласно ст. 26 ГПК РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан. Ст. 27 ГПК РФ устанавливает, что Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и нормативных правовых актов иных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 2004 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» разъяснил следующее. Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части- Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени» Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Конституционный Суд подчеркнул также, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам, В случаях же когда проверка соответствия нормативных актов Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, в частности с точки зрения закрепленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Верховный Суд не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства РФ. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо.
