Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система источников трудового права России и место в ней локальных нормативных актов
1. История локального регулирования трудовых отношений 13
2. Понятие и назначение локальных нормативных актов в сфере трудовых отношений 31
3. Классификация локальных нормативных актов 40
4. Субъекты локального нормотворчества 45
5. Пределы локального нормотворчества 52
Глава 2. Особенности локального нормотворчества
1. Порядок принятия локальных нормативных актов 59
2. Структура и содержание локальных нормативных актов 75
3. Систематизация локальных источников 83
Глава 3. Система локальных источников трудового права
1. Понятие и особенности системы локальных источников трудового права 91
2. Соотношение централизованного и локального регулирования трудовых отношений 102
3. Соотношение коллективного договора с иными локальными нормативными актами 109
4. Соотношение индивидуально-договорного и локального регулирования трудовых отношений 115
5. Виды и особенности локальных нормативных актов, не предусмотренных трудовым законодательством 123
Глава 4. Общая характеристика локальных нормативных актов, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации
1. Коллективный договор 132
2. Правила внутреннего трудового распорядка 144
3. Должностные инструкции 157
4. Локальные нормативные акты об оплате труда 167
5. Локальные нормативные акты по охране труда 183
6. Локальные нормативные акты об аттестации работников 196
Глава 5. Значение локальных нормативных актов в формировании отдельных институтов трудового права
1. Локальные нормативные акты и трудовой договор 215
2. Локальные нормативные акты и рабочее время, время отдыха..227
3. Локальные нормативные акты и оплата, нормирование труда...233
4. Локальные нормативные акты и дисциплина труда 247
Заключение 257
Список использованных источников и литературы 270
- История локального регулирования трудовых отношений
- Понятие и назначение локальных нормативных актов в сфере трудовых отношений
- Порядок принятия локальных нормативных актов
- Понятие и особенности системы локальных источников трудового права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В истории советского и российского законодательства наблюдались различные подходы к локальным источникам права: от жесткой централизации, почти парализовавшей гибкое нормативное регулирование трудовых отношений, до возведения трудовых коллективов в ранг основных субъектов локального нормотворчества.
В науке трудового права наличие локальных источников и их существенное влияние на формирование трудовых отношений признается как специфика метода правового регулирования труда. Причем, тенденции развития современного трудового законодательства сводятся не только к определению минимальных гарантий трудовых прав работников через централизованное установление, но и - к расширению локального и договорного способов регулирования труда1. Однако разработчики нового Трудового кодекса РФ избирательно подошли к решению проблем, связанных с локальными источниками права. В отношении части локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, определены принципиальные вопросы о их сфере действия, субординации, порядке принятия. Однако остались не решенными вопросы, связанные с обязанностями работодателя по принятию локальных нормативных актов, их изменениям и информированию о них работников. Имеются неточности формулировок, наблюдается несогласованность механизмов принятия и применения локальных источников трудового права, изменена правовая сущность некоторых из них. Отдельные локальные акты прежнего кодекса, получившие распространение на практике, и вовсе не упоминаются.
Не потому ли сфера локального нормотворчества существует в «свободном плавании», руководствуясь своими правилами. Например, на местах широкое распространение получили, так называемые, стандарты предприятий, содержащие значительное число местных правил поведения по определенной тематике. Утвердились деловые обычаи в виде структурных схем управления организациями, имеются многочисленные перечни социальных льгот, гарантий и повышений, производственных упущений, различные инструкции, регламентирующие правовое положение подразделений и должностных лиц организаций. Такие нормотворческие
инициативы остаются без внимания законодателя, нет соответствующих научных исследований.
Вместе с тем, в научных публикациях наблюдается многообразие мнений о содержании и социальной направленности локальных норм. Выявляются различные подходы, связанные с процедурами разработки и принятия локальных правил, с порядком ознакомления с ними, с действием по кругу лиц. И главное в организациях нередко отсутствует иерархия локальных нормативных актов.
Прежние кодексы о труде в число источников трудового права локальные нормативные акты не включали. Приоритет в регулировании трудовых отношений на локальном уровне отдавался коллективному договору. Чрезмерная увлеченность современного российского законодателя коллективными договорами проявилась и в новом ТК РФ. С одной стороны, такая позиция законодателя, связанная с предоставлением большей свободы сторонам трудового договора в регулировании внутренних отношений, кажется привлекательной. Пусть работодатель и работники путем согласования своих интересов сами решают, какие вопросы вносить в содержание коллективного договора, а какие вопросы перенести в иные локальные акты. Но, с другой стороны, перегруженность коллективного договора нормами других локальных источников приводит к его выхолащиванию за счет внесения декларативных положений, а нередко и к пассивности сторон в его заключении.
Среди других отраслей права только трудовое право имеет столь богатый нормативный материал, который «снизу» подпитывает отрасль, обогащая ее идеями и (или) проверяя на практике нововведения законодателя. Однако отдельные нормы ТК РФ, посвященные локальным нормативным актам, не соответствуют традициям трудового права и сложившейся практике. Поэтому представляется несомненным изменение концептуальных подходов в отношении локальных источников.
Представляется, что законодатель должен выработать единые требования, посвященные:
установлению общих положений о порядке принятия, изменения и сроках вступления в силу локальных нормативных актов;
созданию правовых предписаний, обязывающих работодателей разрабатывать и принимать определенные локальные источники права;
формированию пределов локального нормотворчества.
Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования является разработка научно-практической концепции, направленной на стабильность трудового законодательства и упорядочение локальной системы трудового права. Кроме этого, целью настоящего исследования также является выделение многоуровневой иерархической структуры локальных нормативных актов с установлением взаимосвязей и юридических приоритетов формирования данной системы.
Исходя из названных целей исследования выделим следующие задачи.
1. Дать определение локальные нормативных актов, установить их признаки, назначение и пределы действия в соответствии с современным этапом развития науки и отрасли трудового права.
2. Определить круг субъектов локального нормотворчества.
3. Исследовать особенности локальной системы источников трудового права.
4. Оценить роль коллективного договора в структуре локальных источников трудового права.
5. Дать анализ состояния локальной нормативной базы современных организаций и установить ее эффективность.
6. Установить соотношения между централизованным, коллективно- договорным, индивидуально-договорным и локальным методами регулирования трудовых отношений.
7. Исследовать правовую природу основных локальных нормативных актов, как названных трудовым законодательством, так и не названных им.
8. Выявить роль и значение локальных нормативных актов в формировании отдельных институтов трудового права.
9. Сформулировать и обосновать предложения, направленные на совершенствование трудового законодательства и практики применения локальных норм.
Теоретической и методологической базой исследования послужили научные труды специалистов в области теории права, науки трудового, гражданского и других отраслей права. Использованы монографические и иные источники по общей теории права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, С.Л. Зивса, Р.З. Лившица, А.В. Малько, М.Н.
Марченко, Н.И. Матузова, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Л.С. Явича и др. Основную базу диссертационного исследования составили труды
представителей науки трудового права: А.А. Абрамовой, О.В. Абрамовой, Е.М. Акоповой, Л.Ю. Бугрова, Л.Я. Гинцбурга, В.В. Глазырина, СЮ. Головиной, А.В. Гребенщикова, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, В.В. Ершова, А.Д. Зайкина, СА. Иванова, Б.Р. Карабельникова, С.С. Карийского, И.Я. Киселева, Т.Ю. Коршуновой, A.M. Куренного, В.И. Курилова, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, СП. Маврина, М.В. Молодцова, В.И. Миронова, В.И. Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника, А.С Пашкова, Ю.Н. Полетаева, А.И. Процевского, Г.А. Рогалевой, А.Р. Саркисова, В.Н. Смирнова, О.В. Смирнова, В.И. Смолярчука, И.О. Снигиревой, А.И. Ставцевой, В.Н. Толкуновой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, Л.А. Чикановой, Н.Н. Шептулиной и др.
Использованы научные работы дореволюционных правоведов В.П. Литвинова-Фалинского, А.А. Микулина, Л.С. Таля, М.И. Туган-Барановского, И.И. Янжула и др.
В процессе исследования применялся системный, исторический, сравнительный, статистический и другие методы научного познания и правовой науки.
Нормативная база исследования состоит из широкого круга источников права. Это международные документы, Трудовой кодекс РФ и иные федеральные законы, правовые акты, содержащие нормы трудового права, постановления Конституционного Суда и Пленума Верховного Суда РФ, нормативные акты субъектов федерации, социально-партнерские соглашения, коллективные договоры
и значительный массив локальных нормативных актов.
Степень научной разработанности темы. Проблемы источников права, в том числе источников трудового права исследованы достаточно полно. Специальное изучение локальных нормативных актов началось с конца 60 - в начале 70 гг. прошлого столетия и связано с именами таких ученых - представителей науки трудового права, как Л.Б. Гальперин, Г.И. Дубских, Л.Л. Иделиович, И.Н. Каширин, Е.А. Кленов, Р.И. Кондратьев, Ф.М. Левиант, Е.Н. Ловчикова, Л.И. Маханова, Г.В. Муцинов, Л.А. Окуньков, В.А. Тарасова и др. В 80-х гг. и позднее локальные источники трудового права исследовали Л.И. Антонова, В.А. Абалдуев, А.К. Абдуллаев, В.А. Вайпан, СВ. Ведяшкин, А,С, Лада, П.Т. Подвысоцкий, Е.А. ф Шаповал, СЮ. Чуча и др. Вместе с тем, отсутствуют научные издания, посвященные всестороннему исследованию проблем локальных источников в новых рыночных условиях.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определяется тем, что диссертация является первым комплексным и системным монографическим исследованием локальных источников Российского трудового права в современных условиях.
В диссертации разработана авторская концепция локальной системы Ф трудового права с присущими ей элементами саморегулирования и саморазвития.
Обоснована специфика и назначение данной системы права, как структурно-функциональной совокупности нормативных актов. Определены уровни локальной системы и соотношение между ними.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Локальные нормативные акты наряду с трудовым договором определяют взаимные права и обязанности работника и работодателя в организации, их поведение, взаимодействие и ответственность.
2 Помимо правовых норм, составляющих основное содержание локальных нормативных актов, в них закрепляются деловые обычаи, деловые обыкновения, корпоративные традиции, этические и эстетические нормы. Они определяют социальные ориентиры организации, направленные на смягчение негативных последствий рыночных отношений.
3. Положения об органах общественной самодеятельности представляют собой альтернативные локальные источники, в которых работники в противовес работодателю в целях защиты своих интересов формируют неюрисдикционные коллективные способы самозащиты. Обосновывается необходимость закрепления в ТК (глава 59 «Самозащита работниками трудовых прав») возможности принятия локальных нормативных актов, посвященных индивидуальным и коллективным способам защиты трудовых прав, как работников, так и работодателей. ф 4. Обосновывается целесообразность законодательного закрепления обязательного набора локальных нормативных актов, который должен разрабатываться в организации на основе централизованных норм, устанавливающих правила по их содержанию, ознакомлению с ними работников и хранению в течение установленных сроков.
5. В организациях нередко наблюдаются массивы не упорядоченных локальных источников права. Роль системно-ориентированных нормативных актов могут выполнять, во-первых, коллективный договор, который призван конструировать принципиальные положения и устанавливать взаимосвязи входящих в него локальных норм, определяя «правила игры» в отношениях работодателя и работников, и, во-вторых, стандарты организации, которые обеспечивают инвентаризацию и учет актов локального нормотворчества, а также позволяют по заранее определенным критериям решать проблемы совершенствования локальных актов, исходя из возникающих производственных потребностей.
6. Приоритет коллективного договора в ТК РФ фактически сводит локальное регулирование условий труда к коллективно-договорному методу посредством противопоставления коллективного договора иным локальным актам или через их поглощение коллективным договором. Усиление законодателем паритетных характеристик коллективного договора и соглашений, с одной стороны, привело к потере нормативности данных актов в ст. 5 ТК, а с другой - сузило сферу действия социального партнерства. Поэтому сторонам следует предоставить право самим определять, в каком внутреннем документе фиксировать те или иные правила взаимоотношений, направленных на обеспечение согласованных интересов работников и работодателя.
7. Локальные акты, не названные трудовым законодательством, отличаются разнообразием форм и их создателей, многограннее отражают трудовые отношения и иные отношения, тесно связанные с трудовыми. Большинство названных актов находится в хозяйственной власти работодателя, т.е. носят авторитарный характер. Локальные акты, фиксирующие взаимные интересы работодателя и работников, являются продолжением коллективных переговоров на уровне организации. Их отличительная черта - это возвращение элементов коллективизма (производственной демократии) в условия рынка труда.
8. Отмечается повышение роли локального нормотворчества в регулировании индивидуальных трудовых отношений, поскольку нормы ТК РФ, посвященные содержанию трудового договора, предусматривают возможность использования при установлении содержания трудового договора таких локальных нормативных актов, как штатное расписание, должностная инструкция, правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положение об оплате труда. Тем самым упрощается процесс переговоров с работником, поскольку существенные условия будущего трудового договора заранее формируются в названных локальных актах.
9. Локальные нормативные акты помогают" снять многочисленные неточности О и упущения законодателя связанные с отпусками: предоставление, / продолжительность, продление, перенос, разделение на части, замена их денежными компенсациями и др. f
Ю.Локальные нормативные акты позволяют устранить дефекты / законодательства в вопросах нормирования труда. Предлагается закрепить в ТК виды норм труда, забытые разработчиками кодекса, а также правовые механизмы введения, замены и пересмотра норм труда.
11. Обосновано значение локальных нормативных актов в связи с пробелами раздела ТК РФ, посвященного дисциплине труда. Вносятся предложения по , совершенствованию норм кодекса о трудовом распорядке и трудовой дисциплине, а также по принятию локальных нормативных актов, посвященных вопросам поощрений и дисциплинарной ответственности..
Апробация результатов исследования.
Результаты проведенного исследования апробированы при обсуждении диссертации на заседаниях кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (2004 г.) и кафедры трудового и экологического права Ивановского государственного университета (2002-2004 гг.).
Отдельные положения настоящего исследования были апробированы в ходе участия диссертанта в разработке и обсуждении ряда законопроектов, в том числе / проектов Трудового кодекса Российской Федерации.
Теоретические положения и выводы исследования опубликованы в ряде научных работ, в том числе в научном издании «Локальные нормативные акты трудового права» (Иваново, изд. «Ивановский государственный университет», 2004), комментариях к трудовому законодательству, учебниках, учебных пособиях и научных статьях. Общий объем работ, опубликованных по теме диссертации составляет более 60 п.л.
Основные научные выводы и положения диссертации излагались автором в докладах и выступлениях на: региональной научно-практической конференции «О роли интеллигенции в развитии профсоюзного движения и защите конституционных прав трудящихся» (Иваново, 1999 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовые аспекты экономической реформы в России» (Иваново, 2002 г.), научной конференции «Научно-исследовательская деятельность в классическом университете» (Иваново, 2002 г.), I Всероссийском съезде (национальном конгрессе) по медицинскому праву (Москва, 2003 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реформирования правовой системы России на рубеже XX-XXI веков» (Иваново, 2003 г.), круглого стола «Российский конституционализм: итоги первого десятилетия действия Конституции Российской Федерации» (Иваново, 2003 г.), на 4-й Всероссийской конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (Москва, 2003 г.), Всероссийском научно-теоретическом семинаре «Актуальные проблемы государства и права» (Иваново. 2003 г.), Ломоносовских чтениях (Москва, 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Систематизация права: история и современность, теория и практика (к 200-летию принятия ГК Франции)" (Иваново, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Право в постсоветском пространстве: проблемы единства и дифференциации» (Иваново, 2004 г.).
Результаты проводимого исследования внедрены в практику работы ОАО «Автокран» (г. Иваново) и ОАО «Брянский завод колесных тягачей», а также отражены в читаемых автором курсах лекций по трудовому праву, спецкурсе «Локальное трудовое право» и спецсеминаре «Правовое оформление трудовых отношений» на юридическом факультете Ивановского государственного университета.
Научно-практическая значимость результатов исследования.
Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти при совершенствовании трудового законодательства.
Теоретические положения настоящей диссертации могут быть также использованы при дальнейшей разработке теоретических проблем общей части трудового права, а также в учебном процессе при изучении курса «Трудовое право России», чтении спецкурсов и проведении спецсеминаров.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 23 параграфа, заключения и списка литературы.
История локального регулирования трудовых отношений
История развития локального регулирования трудовых отношений включает в себя несколько этапов, которые, естественно, неразрывно связаны с периодизацией становления и утверждения трудового права как самостоятельной отрасли права.
Начальный этап формирования локального регулирования трудовых отношений в России приходится на первую половину 19 века, т.е. фактически совпадает с появлением отечественного трудового права. Развитие промышленных предприятий, основанных на наемном труде, потребовало вмешательства государства в процесс регулирования труда на посессионных фабриках (в известной мере - казенных) посредством утверждения правительственного учреждения департамента мануфактуры и внутренней торговли. Для регулирования порядков на фабриках и заводах создаются также специальные губернские по фабричным делам присутствия. Хозяева фабрик могли самостоятельно устанавливать продолжительность рабочего времени и оплату труда рабочих, но в соответствии с жалобами рабочих окончательное решение во этим вопросам оставалось за правительством.
Прообразом локальных актов, видимо, можно считать особые Положения, принимаемые для каждой посессионной фабрики и утверждаемые названным департаментом. В таких Положениях определялся внутренний распорядок фабрики, регулировались отношения работника и фабриканта. В частности, устанавливалось, что заработная плата работников подлежит пересмотру в соответствии с повышением цен на хлеб и другие продовольственные товары; фиксировалась максимальная продолжительность ежедневной работы (обычно 12 часов, хотя на разных фабриках продолжительность рабочего дня колебалась от 6 до 19 часов); определялись права владельца фабрики по сокращению или приостановлению производства и обязанность оплачивать время простоя, возникшего по его вине.
Кроме того, предусматривалось максимальное число праздничных дней в году, обязательное содержание при фабрике больницы и врача, выборы из среды рабочих особых старост для надзора за правильностью расчетов с работниками .
Результатом обобщения фабричных локальных норм стало Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму, высочайше утвержденное Государственным советом 24 мая 1835 г.3. Данный акт предписывал, что в ведении хозяев находится издание Правил о порядке, которые должны быть соблюдаемы на фабрике. «Дабы рабочие в подробности знали внутренний распорядок фабрики, хозяину оной вменяется в обязанность иметь на стенах рабочих комнат, или конторы фабрики, печатанные или писанные за его подписанием общие правила о порядке, который должен быть соблюдаем работниками на оной» ( 6). При разборе споров во внимание должны приниматься «означенные правила для фабрик, расчетные листки и книги» ( 7). Е.Б. Хохлов, говоря о значении данного Положения, отмечает, что это один их тех первых в России нормативных актов, из которых впоследствии и выросло фабричное (трудовое) законодательство4.
В 1861 г. принимается Положение «О найме рабочих для казенных и общественных работ». В 1870 -1874 годы разрабатывается проект закона о найме рабочей силы, несущий в себе новые принципы трудового права. В 1882, 1886 и 1897 годы издаются новые законы о фабричных рабочих 5. Правовые акты в виде высочайше одобренных мнений Государственного совета являлись распространенной формой законотворчества, отражали экономическое, политическое, социальное и юридическое положение рабочего класса России и становились основой для разработки локальных актов. Как правило, такие законы принимались в результате стачечного движения рабочих. Так, проект закона от 3 июня 1886 г., посвященный Правилам о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимоотношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции, был разработан и принят с необычайной быстротой, чтобы устранить «в будущем прискорбные случаи, имевшие место в
Московской и Владимирской губерниях, когда приходилось прибегать к оружию»6. До введения закона от 3 июня 1886 г. владельцы предприятий сами устанавливали правила поведения рабочих, в которых поражают мелочная регламентация, односторонняя ответственность за их нарушение вплоть до привлечения рабочих к уголовной ответственности, полное бесправие трудящихся и произвол администрации7.
Закон от 3 июня 1886 г. устанавливал обязанность по разработке правил внутреннего распорядка, которые подписывались заведующими заведениями или их владельцами и утверждались местными инспекторами, и которые «должны быть соблюдаемы рабочими на заводах и фабриках» ( 18). Правила, выставляемые во всех мастерских, должны были включать: а) расписание (отдельное для взрослых и малолетних) часов начала и окончания работы, количество и продолжительность перерывов работ для отдыха, завтрака, обеда, а также времени окончания работы перед воскресением и праздничными днями; б) расписание праздников, в которые не полагается работать; в) порядок и продолжительность отлучек с работ (а для рабочих, живущих в заводских или фабричных заведениях, - из помещений); г) условия пользования устроенными для рабочих при фабриках и заводах квартирами, банями и т.д.; д) указание времени чистки машин, а также для уборки мастерских, если по условиям найма эти обязанности лежат на рабочих; е) определение обязанностей рабочих по соблюдению порядка и благочиния на фабрике; ж) требования предосторожности при обращении с машинами, огнем и т.п.
Понятие и назначение локальных нормативных актов в сфере трудовых отношений
Правовое регулирование трудовых отношений осуществляется тремя способами. Во-первых имеется централизованное государственное и региональное регулирование, основу которого составляют федеральные законы о занятости, профсоюзах, коллективных договорах и соглашениях, забастовках, охране труда и некоторые другие. Эти законы решают отдельные вопросы социальной защиты работников. Однако, несмотря на обязательства Правительства РФ, принятые в первом Генеральном соглашении 1992 г., до сих пор нет законов, посвященных трудовому договору, индивидуальным трудовым спорам, оплате труда, рабочему времени и времени отдыха. Полноценное регулирование рыночных отношений с помощью ТК РФ сдерживается по причине непринятия Правительством соответствующих правовых актов. Подзаконные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решая отдельные вопросы в области труда и оплаты, не в состоянии восполнить многочисленные пробелы трудового законодательства. Нормативная база субъектов федерации в области труда слаба.
Например, закон Ивановской области об охране труда от 23 декабря 1996 г. № 51-ОЗ62 практически повторяет аналогичный федеральный закон.
Как видим, первый способ не обеспечивает в должной мере выполнение защитной функции трудового законодательства. В итоге наблюдается снижение трудовых гарантий работников при бесспорном диктате работодателей.
Во-вторых, существует индивидуально-договорное регулирование условий труда. Работник и работодатель свободны в определении содержания трудового договора. Но свобода работника, т.е. возможность действовать по своему усмотрению, весьма ограничена: согласиться с условиями работодателя, а, значит, получить работу или не согласиться и соответственно остаться без места. Свобода работодателя в сегодняшней ситуации "всадника и коня" (в роли "всадника" выступает работодатель), несомненно, шире.
В третьих, допускается локальное регулирование трудовых отношений, которое предоставляет работникам наиболее действенные возможности для защиты своих интересов. Данная сфера нормотворчества ограничена рамками организации и распространяется на работников, заключивших с данной организацией трудовые договоры. Суть локального регулирования сводится к обеспечению самоорганизации сторон трудового правоотношения. Разрабатывая и принимая локальные нормы права, работодатель и работники реализуют принцип "самопомощи" в форме локальных стандартов труда63.
Легальное определение локальных нормативных актов, впервые сформулированное в ТК РФ, содержится в ст. 8 кодекса. Локальные нормативные акты - это акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.
Локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта. 1. Волевое содержание. В локальном нормативном акте воплощается воля разработчиков данного акта, а также субъектов и участников нормотворчества, которые на разных этапах разработки, обсуждения и принятия документа выражали свое отношение к нему.
Демократические начала волевого содержания локального нормативного акта проявляются в их приближенности к действительности, т.е. к условиям конкретной организации. В содержании основных локальных актов, особенно коллективного договора и других совместных или согласованных проектов локального нормотворчества, выражается не только воля работодателя, но и работников, их представителей. В локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, хотя эти акты им принимаются последним с учетом мнения представительного органа работников. Локальные нормативные акты, принятые в случаях, не предусмотренных законодательством о труде, находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и уведомления о нем работников.
Государственная воля находит непосредственное выражение в тех локальных нормативных актах, принятие которых разрешено законодателем посредством прямого указания или их санкционирования. В иных случаях принятия локальных норм государственная воля проявляется опосредованно. Но при любом варианте государство всегда остается органом, который устанавливает «правила игры» и гарантирует реальное осуществление локальных норм права.
2. Официальный характер. Этот признак является продолжением первого признака, так как официальный характер локальные нормативные акты получают посредством их связи с нормотворческим органом. Для централизованных правовых актов установлены повышенные требования, связанные с процедурами их принятия, опубликования и доведения до сведения правоприменителей. Отсутствие официального опубликования означает, во-первых, то, что нормотворческий орган не до конца выполняет свои правотворческие обязанности, а, во-вторых, создаются основания для нарушения прав и свобод граждан.
Порядок принятия локальных нормативных актов
Понятие «локальное нормотворчество», являясь общепринятым в науке трудового права, не воспринято общей теорией права. Последней разрабатывается институт правотворчества. Правотворчество рассматривается как государственная деятельность, в результате которой воля народа возводится в закон, в нормы права100. Это всегда управленческая деятельность уполномоченных органов государства, которая осуществляется, как правило, двумя способами (формами). Во-первых, как непосредственная правоустанавливающая деятельность государственных органов, а во-вторых, как санкционированное правотворчество, при котором нормы формулируются, в частности, организациями, а государство путем санкционирования придает им юридическую силу01 / Как видим, локальное нормотворчество является производным от централизованного правотворчества и. осуществляется, как правило, в рамках организаций, имея ограниченную сферу действия. Однако, данные характеристики локального нормотворчества являются далеко неполными и не совсем соответствуют современным условиям. Влияние государства на локальную нормоустановительную деятельность в настоящее время по сравнению с периодом социализма значительно изменилось. Субъекты локального нормотворчества получили значительную свободу в формировании и реализации собственных норм права. Поэтому локальное нормотворчество представляет собой установленную трудовым законодательством и актами социального партнерства нормотворческую деятельность, направленную на принятие и реализацию локальных нормативных актов, целью которой является формирование системы локальных норм трудового права.
Законодатель установил принципиальные подходы к разработке и принятию локальных актов, которые в основном сформулированы в статьях 8, 9, 372 ТК и сводятся к следующим нормативным положениям.
1. Работодатель может (а в отдельных случаях, в частности, в соответствии со ст. 68 ТК- должен) принимать локальные акты, содержащие нормы трудового права, только в пределах своей компетенции, которая в соответствии с ч. 1 ст. 8 ТК определена законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. 2. Законодатель предусматривает 4 варианта принятия локальных актов: 1) единолично работодателем; 2) совместно с представительным органом работников; 3) по согласованию с представительным органом; 4) с учетом мнения представительного органа.
Все локальные акты, принятые «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором» в соответствии с ч. 2 ст. 8 ТК должны пройти процедуры, связанные с учетом мнения представительного органа работников. Явных примеров паритетного (совместного или согласительного) нормотворчества, кроме коллективного договора, ТК не называет. Значит, во всех иных случаях, не предусмотренных трудовым законодательством и коллективными договорами, работодатель вправе единолично принимать локальные акты . В качестве примеров назовем структурную схему управления организацией, положения о структурных подразделениях, о персонале, об аттестации работников, стандарты предприятия.
Коллективный договор и положение о порядке разработки проекта коллективного договора и его заключения (ст. ст. 40, 41 и 42 Кодекса) - примеры совместной компетенции работодателя и работников, так как кодекс безвариантно устанавливает, что содержание этих актов определяется сторонами.
Статья 42 ТК определяет, что порядок разработки проекта коллективного договора и его заключения определяется сторонами в соответствии с ТК и иными федеральными законами. Но в самом ТК детально прописан только порядок разработки проекта соглашения (ст.47). Порядок разработки и заключения коллективного договора ТК не устанавливает. Иные законы, определяющие действия сторон коллективного договора, - это ФЗ РФ «О коллективных договорах и соглашениях», ст. 12 которого предусматривает процедуры, сроки разработки и заключения коллективного договора. Но сегодня эти нормы не во всем согласуются со ст. 37 ТК, устанавливающей порядок ведения коллективных переговоров. Поэтому в комментариях к ТК РФ ученые, в основном, ограничиваются замечаниями о возможности использования закона «О коллективных договорах и соглашениях» в части, не противоречащей Кодексу, и о самостоятельности сторон при разработке проекта данного договора и его заключения . И.О. Снигирева предлагает наполнить ст. 42 ТК конкретным содержанием при внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс РФ104.
Правоприменительная практика, в основном, использует два варианта разработки и заключения коллективного договора. По первому варианту стороны принимают совместный локальный нормативный акт, посвященный решению названных вопросов, используя, в основном, процедуры заключения коллективного договора, предусмотренные ФЗ РФ от 11 марта 1992 г. Причем, на государственных, муниципальных предприятиях и в учреждениях, как правило, коллективный договор принимается чаще всего на конференциях, а реже - на общих собраниях работников. По второму варианту, который получил наибольшее распространение, например, в коммерческих организациях
Понятие и особенности системы локальных источников трудового права
Современное трудовое законодательство предоставляет достаточно широкие права и свободы для урегулирования отношений, возникающих между работодателем и работниками. Эта свободная от централизованного регулирования ниша заполняется локальными нормативными актами, с помощью которых можно оптимизировать бизнес, устранить отдельные пробелы законодательства, определить место каждого работника в производственном процессе. Вместе с тем, законодатель, на мой взгляд, должен управлять процессом локального нормотворчества, определяя свое отношение к внутренним документам, ориентируя местных нормотворцев на создание определенных источников права.
Однако российский законодатель довольно прохладно относится к локальным нормативным актам. Поэтому сфера локального нормотворчества порой руководствуется своими правилами. Исключение составляют уставы организаций и коллективные договоры. Но устав юридического лица прочно закрепился в гражданском законодательстве (ст.52 ГК РФ). И даже наличие в нем раздела «управление организацией» (а это, несомненно, область регулирования трудовых отношений) не подвигло законодателей от трудового права на проработку этого вопроса при внесении многочисленных изменений в КЗоТ и при разработке проектов ТК РФ. Глава 8 нового Трудового кодекса зафиксировала только право работников на участие в управлении организациями и основные формы пассивного участия (от учета мнения представительного органа работников до внесения предложений). Обязанности работодателя, связанные с обеспечением участия работников в управлении, в главе 8 не названы. Они предусмотрены ст. 22 ТК в числе основных обязанностей работодателя с достаточно размытой и усеченной одновременно формулировкой «создавать условия, обеспечивающие участие работников в управлении организацией в предусмотренных настоящим Кодексом, иными федеральными законами и коллективным договором формах» (выделено мной - Г.Х.).
Коллективному договору повезло значительно больше, чем другим локальным актам в области труда благодаря модному в конце 90-тых годов прошлого столетия правовому направлению социального партнерства. Чрезмерное, на мой взгляд, увлечение коллективными договорами удивительным образом повлияло на законодателя: большинство вопросов локального регулирования трудовых отношений предложено решать с помощью коллективного договора.
В определенной мере «повезло» правилам внутреннего трудового распорядка. Им посвящены две статьи ТК - 189 и 190, определившие назначение этого локального акта - регулирование трудового распорядка в организации, структуру и порядок принятия. Но при отсутствии унифицированного нормативного акта, посвященного данным правилам, при невнятности их правовой природы («приложение к коллективному договору») вряд ли можно рассчитывать на их массовое распространение в организациях.
С принятием Трудового кодекса РФ локальное регулирование труда, как своеобразное правовое явление, получило мощный импульс. «Выведенные из тени» ранее почти не замечаемые законодателем локальные нормативные акты значительно обогатили палитру трудовых связей сторон трудовых правоотношений. Значительно расширилась сфера действия локального регулирования условий труда. Трудовое право «прирастает» локальными нормативными актами. Локальные нормы представлены во всех важнейших институтах трудового права. Регулирование трудовых отношений с помощью локальных нормативных актов характерно почти для всех разделов кодекса.
И что особенно важно - реализация норм закона, являющихся, как правило, основой создания локальных правил, нередко в свою очередь поставлена в прямую зависимость от наличия локальной нормы. Так, только с помощью локальных положений могут быть произведены выплаты, связанные с работой в ночное время, по совмещению профессий (должностей), во вредных, опасных и иных особых условиях труда, при освоении новых производств. Реализация общих норм нормирования труда по новому ТК полностью поставлена в зависимость от наличия локальных актов работодателя. То есть нормы труда (нормы выработки, времени, обслуживания), на базе которых устанавливается вознаграждение за труд, как правило, выведены из сферы централизованного регулирования и зависят от работодателя. В ТК фактически отсутствуют государственные гарантии в области нормирования труда, и работникам всего лишь «гарантируется государственное содействие в системной организации нормирования труда (выделено нами — Г.Х.) и применение систем нормирования, определяемых работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа или устанавливаемых коллективным договором (ст. 159 ТК РФ).
Трудовой кодекс, закрепив виды, особенности и пределы действия локальных нормативных актов, тем самым заложил основы локальной системы трудового права с присущими ей элементами саморегулирования и саморазвития . Локальная система действует в известной мере самостоятельно и охватывает значительный массив внутриорганизационных общественно-трудовых отношений. Данная система права призвана обеспечивать, во-первых, конкретизацию и детализацию общих норм трудового законодательства применительно к местным условиям, а, во-вторых, восполнение пробелов законодательства.
Централизованные нормы не всегда и не во всем удовлетворяют требованиям современного работодателя, а особенно собственников, которые, действуя в условиях самоорганизации, с целью реализации своих интересов принимают нормативные акты «под себя». При этом весьма примечательно то, что субъект, устанавливающий и реализующий локальные нормы, один и тот же. Таким образом создается и действует наряду с централизованной локальная система регулирования условий труда. При этом формируется новая модель регулирования труда в организации, при которой локальная система права обслуживает индивидуальные и коллективные договорные отношения, с одной стороны, а с другой, - приобщает общие нормы к условиям производства. Обе системы - централизованная и локальная - взаимосвязаны и взаимообусловлены. Их существование и развитие невозможно друг без друга.
