Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Трудоустройство в РФ .
1 Развитие трудоустройства в РФ .
2. Понятие и основные признаки трудоустройства в условиях перехода к рыночной организации экономики .
3. Классификация видов и форм трудоустройства
Глава 2. Характеристика правового регулирования трудоустройства .
1. Понятие правового регулирования трудоустройства .
2 Механизм правового регулирования трудоустройства.
3. Основные направления совершенствования механизма правового регулирования трудоустройства
Глава 3. Правоотношения по трудоустройству .
1 Понятие и субъекты правоотношений по трудоустройству .
2 Основания возникновения и прекращения правоотношений по трудоустройству.
Выводы
Приложения
- Развитие трудоустройства в РФ
- Понятие и основные признаки трудоустройства в условиях перехода к рыночной организации экономики
- Понятие правового регулирования трудоустройства
- Понятие и субъекты правоотношений по трудоустройству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рыночной организации экономики в Российской Федерации вызывает необходимость совершенствования законодательства о труде. При этом первостепенное значение приобретает разработка концепции, отражающей современную социально-экономическую ситуацию, и прежде всего изменения на рынке труда, а также международно-правовые нормы о труде и опыт стран с рыночной экономикой в регулировании трудовых отношений. В числе направлений реформирования трудового права важное место занимает создание системы обеспечения реальной возможности граждан трудиться. Основным элементом такой системы выступает трудоустройство как одна из гарантий реализации прав человека и гражданина в сфере труда.
Актуальность исследования проблемы трудоустройства подтверждается программными документами государства. Как отмечалось в утвержденной Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 768 Комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 -2000 годы, способность складывающегося в России рынка труда к саморегуляции все еще незначительна, поэтому остается необходимость в использовании элементов государственного регулирования, посредством которого следует решить ряд задач - таких как обеспечение правовых условий для создания и сохранения рабочих мест, развития кадрового потенциала в различных отраслях экономики и регионах, предотвращение роста неполной занятости и массовой безработицы и др. . Представляется, что решение указанных задач невозможно без совершенствования механизма правового регулирования трудоустройства.
Сегодня в качестве характеристики рынка труда в Российской Федерации, а также основной предпосылки трудоустройства выступает безработица, которая сопровождается различными проблемами социального, экономического и психологического характера. Так, существование скрытой безработицы (как правило, под видом неполной занятости) понижает цену рабочей силы, увеличивает конкуренцию работников на открытом рынке, разрушает механизм спроса и предложения рабочей силы, деформирует отраслевую структуру занятости, особенно в отраслях, находящихся в глубокой депрессии, а также служит фактором развития теневой экономики.
Современный рынок труда отличается постоянным ростом безработицы. По данным Госкомстата и Федеральной Службы Занятости России общая численность безработных увеличилась от 5,7 млн. чел. в 1995 году до 5,8 млн.чел. в 1996 году и по прогнозам Минэкономики достигнет 5,9 млн.чел. к концу 1997 года. Уровень безработицы, определяемый в процентах к экономически активному населению, возрос от 7,8% (1995г.) и 8% (1996 г.) до 8,2% (прогноз на 1997 г.). При этом показатель доли зарегистрированных в службе занятости безработных по отношению к экономически активному населению вырос от 2,7% в 1995 году до 4,3% в 1996 и по прогнозам составит 4,9% к концу 1997 года1.
По данным Института труда Министерства труда РФ, рост регистрируемой безработицы сдерживается отсутствием реальной возможности трудоустройства, особенно наиболее нуждающихся и недостаточно конкурентоспособных на рынке труда граждан. Так, доля молодежи в общем составе официально зарегистрированных безработных в России к концу 1995 года превысила 36 %; на 50% остается невостребованным на рынке труда перечень профессий, предоставляемых молодым людям в учебных заведениях1. В связи с этим половина закончивших обучение меняют свою профессию, даже не поработав по выбранной ими специальности. Все больше дают о себе знать общественные последствия этой беспрецедентной растраты человеческого потенциала: растут преступность и наркомания, молодые люди испытывают все более глубокое разочарование из-за невозможности в полной мере участвовать в жизни общества. Данными проблемами озабочены во всем мире2.
Кроме того, имеет место рост средней продолжительности регистрируемой безработицы (с 5,5 до 6,3 месяца), а также увеличение доли граждан, не нашедших работу и состоящих на учете в органах службы занятости свыше 8 месяцев, а порой и года (от 16% до 18%) и более года (от 9% до 14%)3.
Безработица отрицательным образом влияет и на качество рабочей силы специалистов, у которых остается все меньше и меньше стимулов для эффективного и творческого труда. Специалисты постоянно пополняют число квалифицированных безработных, оттесняются на менее оплачиваемые и менее престижные должности, им чаще грозит частичная занятость, а оплата их труда в бюджетной сфере, особенно в науке, здравоохранении, образовании и культуре, значительно отстает от изменения индекса стоимости жизни.
Уровень безработицы меняется в зависимости от регионов и отраслей народного хозяйства и может составлять от 5% (в малых и средних городах России) до 12,9% (в регионах с напряженной ситуацией на рынке труда, например, в Ивановской области); от 2,6% в стройиндустрии до 6,6% в легкой промышленности или даже 12% - в стекольной и сте-кольно-фаянсовой промышленности. Неравномерность размещения трудовых ресурсов также выступает в качестве одной из характеристик рынка труда Российской Федерации, где наряду с трудоизбыточными регионами (Ставропольский, Краснодарский края) существует целый ряд областей, находящихся в депрессивном состоянии (районы Севера, Сибири, Дальнего Востока)1. При этом мобильность трудовых ресурсов ограничивается нехваткой жилья, недостатком информации о спросе и предложении на рынке труда и другими факторами, что приводит к неэффективности распределения рабочей силы по регионам.
Анализ состояния нынешнего рынка труда в РФ требует принятия срочных мер по профилактике и сокращению безработицы, в числе которых - создание и закрепление в соответствующих правовых нормах определенной системы трудоустройства, гарантирующей гражданам реализацию их прав в сфере труда и занятости и отвечающей современным экономическим реалиям. Представляется, что для этого необходимо проанализировать существующие в науке российского трудового права различные взгляды на проблему трудоустройства с целью выявления тенденций развития научного подхода к указанным вопросам.
В целях разработки такой системы трудоустройства следует также обратиться к мировому опыту решения данных проблем, находящему отражение главным образом в конвенциях и рекомендациях Международной Организации Труда (МОТ). Задача создания необходимого количества новых рабочих мест называется в качестве приоритетного направления экономической и социальной политики в странах мира, стоящих на самых разных уровнях развития. Так, в докладе Международного Бюро Труда "Занятость в мире: 1996/97 гг." отмечается, что почти треть рабочей силы в мире либо не имеет работы, либо занята неполное рабочее время. В промышленно развитых странах почти 35 миллионов человек лишены работы1. Приведенные факты свидетельствуют о том, что исследуемая проблема носит интернациональный характер. Более того, в настоящее время тенденции развития мировой экономики, проявляющиеся в либерализации торговли и инвестиционных потоков, а также в глобализации производства, создали новые возможности для международного движения трудовых ресурсов - трудоустройства в разных странах.
Использование в качестве образца соответствующего опыта европейских стран при обязательном учете особенностей формирования рыночной организации экономики в РФ также может способствовать формированию прогрессивной модели правового регулирования трудоустройства.
Разработанное с учетом всех вышеуказанных условий законодательство о трудоустройстве станет залогом нормального функционирования рынка труда в РФ как неотъемлемого элемента рыночной организации экономики. Актуальность настоящего исследования подтверждается необходимостью анализа новейших тенденций и перспектив разви тия рынка труда, которые недостаточно рассматривались в работах современных юристов.
Перечисленные выше обстоятельства вызывают необходимость обновления действующего российского законодательства о трудоустройстве. Последнему принадлежит важнейшая роль в предотвращении массовой и сокращении длительной безработицы, что является одним из направлений политики РФ как социального государства (ст.7 Конституции РФ) по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Степень разработанности темы. К проблемам научно-практического характера трудоустройства было привлечено внимание в работах Н.Г.Александрова, В.С.Андреева, Н.А.Горбатюка, В.П.Данукина, А.М.Кузнецова, Р.З.Лившица, Е.В.Магницкой, О.М.Медведева, Ю. П. Орловского, А.С.Пашкова, О.В.Смирнова, А.И.Ставцевой, Л.П.Уржинского и многих других.
Тем не менее в юридической литературе недостаточно четко разработаны отдельные аспекты трудоустройства, в частности, его понятие, механизм правового регулирования, а также содержание правоотношений по трудоустройству. Основываясь на достижениях отечественной юридической науки в решении проблем правового регулирования трудоустройства и учитывая необходимость их адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям в Российской Федерации, автор поставил перед собой задачу определить и научно обосновать современный подход к характеристике наиболее важных сторон трудоустройства.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических и практических вопросов трудоустройства, а также формирование научно-обоснованной концепции его правового регулирования, которая может способствовать созданию наиболее эффективной и приемлемой для современной ситуации в России системы трудоустройства.
Достижение указанной цели связано с постановкой и решением следующих задач:
- выявить сущность и определить значение трудоустройства в сфере реализации гражданами РФ закрепленных в ст.37 Конституции прав, а также в сфере содействия занятости;
- сформулировать понятие трудоустройства, представить его научно-обоснованную классификацию на формы и виды;
- исследовать сущность правоотношений по трудоустройству с учетом изменившихся социально-экономических условий и законодательства;
- раскрыть механизм правового регулирования трудоустройства и охарактеризовать его содержание;
- разработать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования трудоустройства.
Научная новизна работы заключается в проведении комплексного исследования проблем трудоустройства с учетом особенностей периода перехода России к рыночной организации экономики. В диссертации в свете Конституции РФ, действующего законодательства и на основе системного подхода предложены понятие трудоустройства, классификация его форм и видов, а также выявлены основные закономерности правово го регулирования трудоустройства, его роль как гарантии реализации трудовых прав граждан и способа содействия занятости.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Предлагается сформулировать понятие трудоустройства, основанное на следующих признаках: а) на его значении как юридической гарантии реализации гражданами трудовых прав; б) на роли трудоустройства как способа содействия (в ряде случаев - обеспечения) занятости; в) на участии государственных (иных посреднических) органов в подыскании подходящей работы и в устройстве на нее; г) на необходимости учета и соотношения интересов граждан, работодателей и государства при трудоустройстве.
2. С новых позиций предлагается классификация трудоустройства на формы - в зависимости от статуса органов, осуществляющих посреднические функции, и на виды - в зависимости от субъектного состава трудоустраиваемых граждан.
3. Раскрывается механизм правового регулирования трудоустройства и выделяются особенности этого механизма.
4. Приводятся анализ содержания правоотношения по трудоустройству и характеристика правового положения его субъектов с учетом изменений социально-экономических условий РФ и действующего законодательства.
Формулируются предложения по совершенствованию законодательства о трудоустройстве, основанные на обобщении практики деятельности органов по трудоустройству, мирового опыта решения подоб ных проблем, в том числе опыта некоторых европейских стран (Бельгии, Нидерландов и др.).
6. Предлагаются варианты дифференцированного подхода к регулированию складывающихся в сфере трудоустройства общественных отношений, исходя из целесообразности дальнейшей разработки специальных программ трудоустройства для отдельных категорий граждан и различных отраслей народного хозяйства Российской Федерации.
Практическая значимость исследования проявляется в том, что полученные автором в результате анализа научных позиций российских ученых, международно-правовых норм, обобщения работы органов трудоустройства г.Москвы и других городов, а также опыта стран Европейского Союза в решении подобных проблем выводы и предложения могут быть положены в основу оптимальной модели правового регулирования трудоустройства в Российской Федерации, а также использованы в учебном процессе в преподавании общего курса по дисциплине "Трудовое право", специальных учебных курсов, посвященных вопросам трудоустройства, включая курс повышения квалификации работников трудоустраивающих органов.
Итоги изучения международно-правовых норм о трудоустройстве (содержащихся, в частности в Конвенциях МОТ № 122 "О политике в области занятости" (1964 г.) и № 111 "О дискриминации в области труда и занятий (1958г.), в основополагающих документах ООН - таких, как Всеобщая декларация прав человека 1948г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966г.) и обобщения опыта стран с развитой рыночной экономикой в решении рассматриваемых вопросов могут быть включены в спецкурсы, посвященные между народно-правовому регулированию трудовых отношений и сравнительному правоведению.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова. Основные положения, идеи и выводы диссертации изложены в опубликованных автором статьях. Результаты теоретического анализа были подкреплены в процессе изучения автором деятельности органов по трудоустройству г.Москвы и Ярославской области. Ряд проблем теоретического и практического характера обсуждался с зарубежными коллегами в процессе прохождения стажировки в Нидерландах.
Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
Развитие трудоустройства в РФ
Правовое регулирование трудоустройства значительно изменилось за последние несколько лет. Существовавшее ранее плановое распределение трудовых ресурсов сменилось регулированием спроса и предложения рабочей силы на рынке труда, более соответствующим принципам рыночной организации экономики. С другой стороны, сам рынок труда выступает в качестве элемента механизма правового регулирования труда. Иными словами, произошла существенная трансформация методов правового регулирования трудоустройства. Данный тезис подтверждается представленным ниже исследованием развития правовых норм о трудоустройстве и понимания его сущности за период начиная с 1917 года по настоящее время.
В России необходимость трудоустройства особенно обострилась в первые годы советской власти, поскольку возросшая безработица явилась причиной вмешательства государства в процессы обеспечения работой безработных.
В годы иностранной военной интервенции и гражданской войны (1918 -1920 гг.) данным обстоятельствам необходимо было подчинить всю хозяйственную и культурно-политическую жизнь, в связи с чем государственная политика того периода, называемая военным коммунизмом, в области регулирования трудовых отношений нашла свое выражение в институте всеобщей трудовой повинности для всех трудоспособных граждан. При этом трудовая повинность в 1918-1919 гг., как отмечалось в работах юристов, служила средством осуществления принципа всеобщности труда прежде всего в отношении нетрудовых элементов1.
Однако продолжающаяся гражданская война заставила государство пойти по линии дальнейшего развития трудовой повинности, что привело к изданию 29 января 1920 г. декрета СНК РСФСР "О порядке всеобщей трудовой повинности", который предусматривал возможность привлечения граждан независимо от их постоянной работы к единовременному или периодическому выполнению различных видов общественно необходимых работ (с/х работ, заготовка топлива и т.п.), а также, что особенно важно для понимания правовой природы трудоустройства того времени, разрешал трудовые мобилизации и переброски рабочей силы из района в район. Таким образом, в тот период можно было говорить о существовании обязательной формы привлечения к труду, что, в свою очередь, свидетельствовало о централизованных методах регулирования трудоустройства. Централизм в управлении трудовыми ресурсами проявлялся также в том, что государство могло эвакуировать безработных в места с меньшим их скоплением.
Созданное в 1917-1918 годах трудовое законодательство было объединено в первый советский Кодекс Законов о Труде, принятый в 1918 г.. Данным Кодексом (ст.1) предусматривалась трудовая повинность, которой не подлежали лица до 16 лет и после 50 лет, а также навсегда утратившие трудоспособность. В Кодексе содержался специальный раздел, регулирующий порядок предоставления работы. Лица, не имеющие работы, регистрировались в качестве безработных. Условия предоставления работы безработным, а также выплаты им соответствующих пособий регламентировались ст.ст.21-30 Кодекса. Примечательно, что безработный, получивший работу не по своей специальности, обязан был заключить трудовой договор, но имел право его расторгнуть в случае получения работы по своей специальности.
С окончанием гражданской войны были отменены введенные в годы военного коммунизма всеобщая трудовая повинность и связанные с ней трудовые мобилизации, и в основу привлечения граждан к труду был положен трудовой договор. Указанные изменения нашли отражение в новом Кодексе Законов о Труде, принятом в 1922 году.
Статьи 5-10 Кодекса 1922 г. в первоначальной редакции предусматривали обязательный прием на работу через биржи труда, что впоследствии было отменено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 02.01.1925г.1. Однако в коллективные договоры по предложению профсоюзов обычно включалось такое обязательство работодателей.
И все-таки Кодекс 1922 г. предусматривал возможности внеэкономического принуждения к труду. Так, например, для борьбы со стихийными бедствиями, а также при недостатке рабочей силы для выполнения важнейших государственных заданий все граждане РСФСР, за исключением определенных законодательством категорий, могли привлекаться к труду в порядке трудовой повинности согласно специальным постановлениям органов по труду (ст. 11). Однако законодательством закреплялся исключительный характер таких ситуаций. Таким образом, принятие в 1922 году Кодекса Законов о Труде отражало тенденцию смягчения централизованного регулирования трудоустройства и повышения роли биржи труда как органа, осуществлявшего содействие в устройстве на работу.
Обращаясь к предшествующему Великой Отечественной войне периоду истории нашего государства, прежде всего следует отметить, что согласно постановлениям партии и правительства тех лет в 1930 году в Советском Союзе была окончательно ликвидирована безработица. Применительно к трудоустройству закрепление этого факта означало изменение направлений государственной политики в области правового регулирования трудоустройства. Можно было говорить, что с того момента роль трудоустройства менялась, поскольку государственная политика в сфере управления трудовыми ресурсами была направлена уже не на борьбу с безработицей, а на проведение целого ряда мероприятий по плановому обеспечению народного хозяйства работниками и по борьбе с текучестью кадров. Указанные мероприятия получили государственно-правовое закрепление в Постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г.1, где особо указывалось на необходимость организованно набирать рабочую силу из колхозов, ликвидировать текучесть рабочей силы.
Понятие и основные признаки трудоустройства в условиях перехода к рыночной организации экономики
В научной литературе прошлых лет в числе первых и основных предпосылок трудоустройства указывался объективный экономический закон экономии и перемены труда. В частности, как отмечал в своих исследованиях О.М.Медведев, в основе процесса высвобождения рабочей силы, ее распределения и трудоустройства лежит прежде всего действие таких объективных экономических законов, как экономии труда (рабочего времени) и перемены труда1. Согласно экономической теории тех лет данный закон служил выражением прямой экономии затрат рабочего времени, полученной непосредственно или в конечном счете в результате технического прогресса, и проявлялся в уменьшении численности занятых на предприятии. Таким образом, в качестве непосредственной причины высвобождения рабочей силы и, следовательно, предпосылки трудоустройства граждан назывался научно-технический прогресс (НТП).
Обращаясь к анализу влияния НТП на процессы занятости, в своих исследованиях А.И.Ставцева отмечала, что нетрудно заметить две тенденции в этой области. Во-первых, развитие НТП ведет к появлению новых отраслей производства и знания, что соответствующим образом изменяет структуру занятости. Во-вторых, внутри производства устраняются узкие, малоквалифицированные профессии и появляются новые высококвалифицированные, в основе которых знание современных технологий1. Сказанное справедливо и сегодня, поскольку НТП продолжает неоднозначно влиять на движение рабочей силы, изменяя структуру занятости уже в больших масштабах, приводя к созданию новых рабочих мест, с одной стороны, и уменьшению спроса на определенные специальности и, как следствие, увеличению безработицы, с другой стороны. Действительно, НТП ведет к сокращению количества работников для выполнения одного количества операций, что, в свою очередь, приводит к увеличению числа высвобождаемых работников. Однако НТП также требует изменений в качестве труда, увеличивая потребность экономики в более квалифицированных кадрах, что меняет ситуацию на рынке труда, тем самым возрастает конкурентоспособность одних профессий и снижается спрос на другие. Представляется, что данные процессы должны учитываться при проведении государственной политики в сфере содействия занятости, в частности, при совершенствовании механизма правового регулирования трудоустройства.
Сегодня причинами многих проблем с трудоустройством является также недостаточно развитая система переобучения и профессиональной подготовки. Трудно не согласиться с мнением экономиста И.Заславского о том, что состарившийся, плохо обученный бывший советский рабочий с подорванным здоровьем, как правило, не подходит для работ в режиме высоких технологий. Оставшись без работы и социального страхования, его удел - пауперизация.2 Недостаточный уровень квалификации работников снижает заинтересованность работодателя в их труде, и, как следствие, повышает вероятность увольнения таких работников. Количество безработных увеличивается, увеличивается и число граждан, нуждающихся в трудоустройстве. Представляется, что одним из способов решения данных проблем является совершенствование институтов переподготовки, повышения квалификации с целью стимулирования заинтересованности работодателей в проведении указанных мероприятий на производстве.
Сегодня безработица выступает основной предпосылкой трудоустройства, являясь результатом НТП, недостаточного уровня переподготовки и ряда других факторов (увеличения количества монопольных и градообразующих предприятий и организаций, приватизации государственных предприятий и связанных с ней процессов высвобождения работников, проведения мероприятий по ликвидации убыточных производств, сокращения Вооруженных Сил и численности предприятий ВПК, отмены системы планового распределения выпускников учебных заведений, усиления процессов миграции, сопровождающееся появлением значительного количества беженцев и вынужденных переселенцев и др.), что обуславливает необходимость пересмотра ряда позиций по проблеме правового регулирования трудоустройства.
Примечательно, что с решением подобных проблем уже сталкивались многие страны. Так, опыт стран Восточной также говорит о том, что возникновение безработицы - неизбежный результат приватизации, структурных преобразований и сокращения численности работников бывших государственных предприятий - обстоятельств, наличие которых, безусловно, характерно для переходного периода к рыночной организации экономики. Следствием возрастания роли частного сектора в экономике явились также структурные преобразования, повлекшие за собой в ряде случаев и структурные диспропорции в экономике. Практически везде частный сектор концентрируется главным образом в сфере услуг, что имеет место и в России. Это приводит к резким сдвигам в структуре производства и занятости, приближая их к структуре стран Западной Европы. При этом в сфере частного сектора в России по большей части существуют неустойчивые рабочие места, зачастую носящие характер вторичной занятости. В этой связи роль института трудоустройства повышается, что также требует необходимых изменений в его правовом регулировании, поскольку значительное количество норм должно быть в большей степени посвящено трудоустройству высвобождаемых работников.
В научной литературе предлагаются самые различные варианты и попытки решения проблем безработицы, в том числе и весьма нетрадиционные. Некоторые специалисты в области исследования проблем труда и занятости высказывают пожелания изменить общепринятое отношение к безработице и признать тот факт, что безработица - неотделимый элемент рынка труда, как бы оборотная сторона свободы труда1. Тем не менее анализ современного рынка труда позволяет сделать вывод о том, что безработица в России сегодня представляет угрозу развитию многих сфер общества, в связи с чем значение трудоустройства как способа содействия занятости населения возрастает.
Понятие правового регулирования трудоустройства
Для более правильного определения понятия правового регулирования прежде всего необходимо остановиться на освещении ряда положений общетеоретического характера, связанных с проблемами правового регулирования.
Специалистами в области теории права неоднократно анализировались проблемы связи права с общественными отношениями, при этом отмечалось, что роль права применительно к определенным общественным отношениям выражается в правовом регулировании (нормативной регламентации общественных отношений) и в правовом воздействии, что является более широким понятием по сравнению с правовым регулированием и характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и функционирование права как духовного фактора. Для уяснения роли права в упорядочении отношений по трудоустройству в рамках настоящего исследования следует ограничиться лишь характеристикой правового регулирования, поскольку последнее является более определенным в науке понятием и в большей степени влияет на отношения по трудоустройству. В этой связи важно отметить, что термин "воздействие права" мы употребляем применительно к правовому регулированию и не считаем тождественным определяемому теорией права термину "правовое воздействие".
Правовое регулирование представляет собой специфическое воздействие, осуществляемое правом как особым нормативным институционным регулятором. Своеобразие такого регулирования заключается в том, что оно, являясь разновидностью социального регулирования, имеет целенаправленный, результативный характер и осуществляется при помощи целостной системы средств. Таким образом, правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями1.
Как отмечалось С.С.Алексеевым в его работах по теории права, существенное значение для понимания правового регулирования имеет его предмет, а под иным, более широким углом зрения - среда, в которой (и под влиянием которой) право воздействует на общественные отношения. От содержания и характера предмета зависят во многом особенности правового регулирования. В качестве непосредственного предмета правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений1.
Предметом правового регулирования трудоустройства выступают разнообразные общественные отношения, которые в общем виде можно определить как отношения, возникающие при оказании уполномоченными на то органами содействия гражданам в выборе профессии, места, времени и формы реализации гражданами трудовых прав (права на выбор рода занятий, права на защиту от безработицы и др.), а организациям - в подборе необходимых работников, а также в некоторых случаях - при обеспечении работой отдельных категорий граждан. Соответственно, непосредственным предметом правового регулирования трудоустройства выступает волевое поведение участников этих отношений -граждан, заинтересованных в трудоустройстве; органов, осуществляющих посреднические функции в трудоустройстве; потенциальных работодателей (организаций).
В науке трудового права уже предпринимались попытки сформулировать определение правового регулирования рассматриваемых отношений. Однако имеющиеся определения нуждаются в корректировках, поскольку не вполне отвечают требованиям современной социально- экономической ситуации и состоянию законодательства. Так, О.М.Медведевым первоначально дается определение правового регулирования распределения трудовых ресурсов, что не совсем совпадает с трудоустройством, поскольку распределение является экономической категорией, В частности, он определяет правовое регулирование распределения трудовыл ресурсов как совокупность организационно-правовых приемов и средств, посредством которых государство оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения по распределению трудовых ресурсов в процессе производства с целью планового обеспечения в оптимальные сроки предприятий кадрами, а граждан - работой на основе гармоничного сочетания интересов государства, общества, коллектива и личности1.
В более поздних его работах (применительно к условиям переходного периода к рыночной организации экономики) правовое регулирование распределения рабочей силы определяется как система организационно-правовых средств, направленных на обеспечение размещения граждан по различным видам труда2.
Думается, что приведенные определения в некоторой степени могут быть применены и к трудоустройству. Однако не полностью. Во-первых, при характеристике правового регулирования следует акцентировать внимание прежде всего на правовых средствах, осуществляющих это регулирование, поскольку регулирование с помощью организационно-правовых средств будет являться уже не только правовым. Во-вторых, в силу специфики предмета правового регулирования, следует отметить цели правового регулирования, при достижении которых это регулирование будет эффективным, т.е. в определении должны быть указаны требования, предъявляемые к правовому регулированию определенных общественных отношений, чтобы эти отношения стали упорядочены, способны к развитию в соответствии с общественными потребностями; а также чтобы соответствующим образом гарантировать реализацию этих отношений. И, наконец, с точки зрения соответствия понятия правового регулирования общим положениям теории права представляется более корректным формулировать определение правового регулирования через понятие воздействия при помощи правовых средств, а не системы этих средств.
Таким образом, может быть предложено следующее определение правового регулирования трудоустройства:
Правовое регулирование трудоустройства представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения, складывающиеся в процессе оказания уполномоченными на то органами содействия гражданам в реализации трудовых прав (права на защиту от безработицы, на выбор вида занятости и др.), а организациям - в подборе необходимых работников в целях упорядочения и эффективного развития этих отношений в соответствии с общественными потребностями в рациональном использовании трудовых ресурсов.
Понятие и субъекты правоотношений по трудоустройству
При исследовании правового регулирования трудоустройства представляется необходимым более подробно остановиться на возникающих в данной сфере общественных отношениях.
Известно, что общественное отношение принимает форму правового отношения при наличии двух условий: во-первых, необходимо, чтобы оно выражалось или могло выражаться в актах волевого поведения людей; во-вторых, оно должно быть урегулировано нормами права. Общественные отношения, складывающиеся в сфере трудоустройства, отвечая указанным условиям, принимают форму соответствующих правоотношений и выступают элементом механизма правового регулирования трудоустройства.
В науке трудового права существуют различные точки зрения относительно понимания сущности правоотношения по трудоустройству.
В работах некоторых юристов (Уржинского К.П., Магницкой Е.В., Пашкова А.С.) правоотношения по трудоустройству рассматриваются как составная часть "отношений по подготовке, распределению и использованию рабочей силы"1. Так, К.П.Уржинский считает, что собственно правоотношениями по трудоустройству являются социальные связи между гражданами и органами по трудоустройству относительно устройства на работу или на обучение на производстве; а также между гражданами и организациями по поводу заключения трудового или ученического договора по направлению органа по трудоустройству. Данная позиция представляется не вполне применимой к современной трактовке трудоустройства. Во-первых, не указывается на еще один элемент рассматриваемого правоотношения - на отношение между органом по трудоустройству и организацией, без установления которого представляется затруднительной реализация правоотношения по трудоустройству, так как трудоустраивающий орган должен владеть информацией о потребности организации в конкретных кадрах. Во-вторых, предметом отношений по трудоустройству является не только устройство на работу, но и подыскание ее (поскольку можно говорить об установлении правоотношения по трудоустройству и в тех случаях, когда в результате оказанного органами по трудоустройству содействия не последовало заключения трудового договора (контракта)).
Существуют также позиции, в соответствии с которыми правоотношения по трудоустройству рассматриваются как составная часть правоотношений по обеспечению занятости (Медведев О.М.). Последнее признается новым, собирательным и комплексным понятием, включающим правоотношения по распределению и перераспределению кадров, профобучению, повышению квалификации, а также возникающие по поводу учета трудовых ресурсов, выдачи органом по трудоустройству направления на работу (обучение), заключения трудового (ученического) договора, приема в члены кооператива, зачисления в учебное заведение между гражданами, получившими направление на работу (учебу), и организациями и т.д.1. Данная позиция, на наш взгляд, в большей сте- пени отражает современные социально-экономические реалии и изменения правовой базы трудоустройства. Действительно, в последнее время формируется относительно новый для отечественной правовой системы пласт законодательства о занятости, составной частью которого выступают правовые нормы о трудоустройстве.1. Однако для того, чтобы выяснить какие из всех возникающих отношений в сфере занятости следует относить к правоотношениям по трудоустройству, необходимо выявить особенности последних.
В системе правоотношений, включаемых в предмет трудового права, правоотношения по трудоустройству относятся к так называемым "иным, тесно связанным с трудовыми и к ним примыкающим" и занимают подчиненное положение по сравнению с трудовыми правоотношениями. Возникающие в сфере трудоустройства правоотношения обычно предшествуют и способствуют наиболее быстрому установлению трудового правоотношения2.
Принимая во внимание то, что в настоящем исследовании трудоустройство анализируется в узком его понимании, следует признать наиболее правильной позицию, согласно которой правоотношения по трудоустройству рассматриваются как единство трех взаимосвязанных, но относительно самостоятельных правоотношений, возникающих: (1) между органом по трудоустройству и гражданином по поводу обращения за содействием в подыскании работы и устройстве на нее; (2) между органом по трудоустройству и работодателем (организацией) по поводу содействия в предоставлении подходящей работы гражданину и необходимых работников организации; (3) между гражданином и работодателем, куда гражданин направлен органом по трудоустройству, по поводу возможного (в некоторых случаях - обязательного) устройства на работу1.
В самом определении правоотношения по трудоустройству уже указывается на его субъектный состав, а именно: на трудоустраиваемого, на трудоустраивающий орган и на работодателя (организацию).
Трудоустраиваемым по общему правилу является физическое лицо, которое обращается в орган по трудоустройству (в государственной системе - орган по вопросам занятости) с целью получения содействия в подыскании подходящей работы и устройстве на нее (а в некоторых случаях - в получении такой работы). Следует отметить, что трудоустраиваемым может быть лицо, обладающее трудовой правосубъектностью.
Основную группу трудоустраиваемых составляют граждане Российской Федерации, поскольку политика социального государства в области использования трудовых ресурсов направлена на обеспечение на национальном рынке труда приоритетного права граждан РФ на трудоустройство. В качестве трудоустраиваемых могут выступать также и иностранные граждане, а также лица без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации (ст.6 Закона о занятости). Принцип приоритета граждан РФ при занятии вакантных рабочих мест находит свое закреплении и в Законе о занятости, указывающем, в частности, на необходимость установления особых правил привлечения иностранной рабочей силы на территории РФ. Для того, чтобы стать субъектом правоотношения по трудоустройству, иностранный гражданин должен предоставить подтверждение на право осуществления трудовой деятельности на территории РФ, выданное Федеральной миграционной службой РФ.
Похожие диссертации на Правовое регулирование трудоустройства в Российской Федерации
