Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Российское обязательное социальное страхование конца XX—начала XXI веков 13
1.1. Становление и развитие обязательного социального страхования 13
1.2. Правовые основы обязательного социального страхования 39
Глава 2. Правовые отношения в сфере обязательного социального страхования 66
2.1. Обязательные социально-обеспечительные страховые правовые отношения как основные в обязательном социальном страховании 66
2.2. Особенности финансовых и организационно-управленческих правовых отношений в сфере обязательного социального страхования 87
Глава 3. Состояние правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию на современном этапе 146
3.1. Преемственность и производность как правовые явления в регламентации обязательного социального страхования 146
3.2. Основные дефекты в правовом регулировании обязательного социального страхования 179
Глава 4. Развитие правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию в современной России 211
4.1. Кодификация как направление совершенствования законодательства об обязательном социальном страховании 211
4.2. Концептуальные основы обязательного социально-страхового обеспечения как подотрасли права социального обеспечения 236
Заключение 264
Приложение 274
Список использованной литературы 296
Список использованных нормативных, судебных и иных правовых актов
- Становление и развитие обязательного социального страхования
- Обязательные социально-обеспечительные страховые правовые отношения как основные в обязательном социальном страховании
- Преемственность и производность как правовые явления в регламентации обязательного социального страхования
- Кодификация как направление совершенствования законодательства об обязательном социальном страховании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция РФ, определив Россию социальным, правовым и демократическим государством, обозначила главную направленность внутренней политики — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).
Формирование данных качеств государства объективно вызвало системные изменения в экономической, политической и социальной областях жизни общества, а также противоречия, связанные со стремлением создать социально-рыночную экономику, с одной стороны, и его реальными экономическими возможностями при циклически повторяющихся кризисах глобального характера, - с другой, которые существуют относительно долгое время. Поэтому вероятна опасность поспешных, не продуманных и не основанных на фундаментальной теоретической основе решений, принимаемых в сфере интересов человека, непосредственно связанных с его личными правами и свободами, включая социальную защиту и её неотъемлемую часть - социальное обеспечение.
В последние годы проявляется тенденция постепенного отказа от исключительно государственно-нормативной регламентации обязательного социального страхования как формы социального обеспечения, что изменяет назначение права как ведущего инструмента регулирования комплекса отношений в данной сфере. Право закрепляет достигнутый уровень социального страхования, формирует его изменения. При этом другая, не менее важная функция права — предупреждение принятия правовых решений, ведущих к негативным последствиям как в сфере обязательного социального страхования в целом, так в деле предоставляемого в его рамках обязательного социально-страхового обеспечения граждан, зачастую остаётся вне поля зрения отечественного правотворчества. Итогом подобной правовой регламентации становится ограничение права граждан на
получение обязательного социально-страхового обеспечения или его предоставление в уменьшенном объёме.
Усложнение структуры обязательного социального страхования и расширение входящих в него общественных отношений с их объективно существующими взаимосвязями и взаимозависимостью вызывает необходимость сохранения позитивных изменений юридическими средствами. Однако на практике это нередко происходит несвоевременно и не всегда. Отсутствие кодификационного акта об обязательном социальном страховании также негативно сказывается на его функционировании как особо значимого общественного института. Поэтому особое значение приобретает деятельность государства по созданию системы обязательного социального страхования трудящегося населения и выработки адекватного механизма его правового регулирования.
Изложенное подчёркивает актуальность и необходимость научных исследований современных проблем, имеющихся в правовом регулировании отношений по обязательному социальному страхованию, предопределяя выбор темы диссертации, а также её структуру.
Состояние научной разработанности темы. Правовая регламентация отношений по обязательному социальному страхованию рассматривалась учёными либо с точки зрения действия отдельных частей механизма правового регулирования (А.М.Лушников, М.В.Лушникова, М.Ю.Федорова), либо в рамках отдельных видов страхования (П.П.Бутковский, Т.Ю.Зобнина, С.В.Куприян, С.С.Маслов, В.Б.Севостьянова, О.В.Фрик и др.). В российской юридической науке отсутствуют исследования проблематики правового регулирования комплекса отношений по обязательному социальному страхованию с существующими в нём элементами. Положение усугубляется тем, что в рамках современной теории права социального обеспечения регламентации обязательных социально-страховых отношений1 не уделяется достаточного внимания, хотя признаётся* её важность и значимость.
6 Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей диссертации является комплексный анализ правовой регламентации отношений по обязательному социальному страхованию, обоснование тенденций изменения механизма его правового регулирования в России. Названная цель определила следующие задачи исследования:
рассмотреть современные доктрины обязательного социального страхования и его институциональные характеристики;
охарактеризовать правовую основу обязательного социального страхования, представляя её как специальную часть законодательства о социальном обеспечении;
выявить особенности обеспечительных правовых отношений как основных в сфере обязательного социального страхования;
раскрыть специфику финансово-правовых и организационно-управленческих правовых отношений, функционирующих в области, обязательного социального страхования, и определить их место нём;
исследовать причины появления коллизий, конкуренции и дублирования как основных дефектов, появляющихся в ходе правовой регламентации отношений по обязательному социальному страхованию;
выявить преемственность и динамику правового регулирования^' отношений по обязательному социальному страхованию;
разработать концептуальные основы обязательного социально-страхового обеспечения как подотрасли российской отрасли права социального обеспечения;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства
об обязательном социальном страховании, в том числе проект структуры
Федерального закона об обязательном социальном страховании.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы - диалектический, системного анализа и синтеза, логический, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический.
Изучены положения общей теории права, касающиеся проблем прав человека на социальную защиту, содержащиеся в работах С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, А.Б.Венгерова, Н.Н.Вопленко, Г.А.Гаджиева, В.А.Карташкина, Д.А.Керимова, Н.Г.Кобеца, А.Е.Козлова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Р.З.Лившица, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича, А.В.Пашкова, С.В.Полениной, В.Д.Сорокина, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, Л.С.Явича и др.
Теоретические выводы сформулированы на основе осмысления
научных достижений учёных в области трудового права и права социального
обеспечения Е.Г.Азаровой, В.С.Андреева, Е.И.Астрахана, В.А.Ачаркана,
К.С.Батыгина, Л.Ю.Бугрова, М.О.Буяновой, З.Д.Виноградовой,
В.Л.Гейхмана, Л.Я.Гинцбурга, С.Ю.Головиной, К.П.Горшенина, К.Н.Гусова,
И.В.Гущина, А.Н.Егорова, Н.К.Дмитриевой, А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова,
Т.В.Иванкиной, С.А.Иванова, Р.И.Ивановой, И.Я.Киселева, С.И.Кобзевой,
З.А.Кондратьевой, К.Д.Крылова, А.М.Куренного, М.И.Кучма,
А.М.Лушникова, М.В.Лушниковой, С.П.Маврина, Е.Е.Мачульской,
О.М.Медведева, В.И.Миронова, Т.К.Мироновой, А.Ф.Нуртдиновой,
Ю.П.Орловского, А.Е.Пашерстника, А.Я.Петрова, М.И.Полупанова,
Г.С.Скачковой, И.О.Снигиревой, В.Г.Сойфера, Т.А.Сошниковой, В.А.Тарасовой, Э.Г.Тучковой, М.Ю.Федоровой, М.В.Филипповой, Я.М.Фогеля, Е.Б.Хохлова, О.С.Хохряковой, В.Ш.Шайхатдинова, Б.А.Шеломова и др.
Отдельные экономические и политологические аспекты темы
диссертации рассматривались на основе работ А.Г.Аганбегяна, А.М.Бабича,
Н.А.Волгина, С.Ю.Глазьева, Р.А.Гринберга, Н.Н.Гриценко, Г.П.Дегтярёва,
С.В.Калашникова, М.С.Ланцева, Д.С.Львова, В.В.Моисеева,
В.Г.Павлюченко, Т.И.Римашевской, Л.С.Ржаницыной, В.Д.Роика,
А.К.Соловьёва, Г.В.Сулеймановой, Ф.И.Шаркова, А.А.Шулуса,
А.М.Яковлева, Л.П.Якушева, Ю.В. Якушева и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное теоретическое исследование правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту следующие теоретические положения и предложения, направленные на совершенствование механизма правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию:
— дефиниция «правовая основа обязательного социального
страхования» понимается и определяется в виде специальной части
законодательства о государственном социальном обеспечении и
формулируется как совокупность нормативных правовых актов федерального
уровня разной отраслевой природы, регулирующих комплекс отношений по
обязательному социальному страхованию;
— предлагается формулировка понятия «обязательное социально-
страховое обеспечение»; оно представлено как обеспечение застрахованных
граждан- (в отдельных случаях и членов их семей), предоставляемое за счёт
средств обязательного социального страхования в виде денежных выплат
и/или натурального предоставления социальных услуг;
— «право на обязательное социальное страхование» трактуется как
безусловное право застрахованного лица. Для работника.' оно возникает
автоматически при наступлении трудовых правоотношений между ним как
работником и работодателем как страхователем либо постсобытийно. Для
иных категорий граждан такое право устанавливается законодательством.
«Право на обязательное социально-страховое обеспечение» возникает при
наступлении социальных страховых случаев. Указанные две юридические
дефиниции предлагается отграничить друг от друга с целью предотвращения
смешения их в правотворчестве и установления чёткости в регулировании
двух относительно самостоятельных видов отношений, основанных на
названных правах;
взаимосвязь права на обязательное социальное страхование и права на обязательное социально-страховое обеспечение в ряду конституционных прав и свобод человека в концептуальном смысле возможно определять и помещать в Конституции РФ после права на труд. Во взаимосвязи право на обязательное социальное страхование и право на обязательное социально-страховое обеспечение являются такими же естественными, присущими человеку, как право на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность;
обязательное социальное страхование как общественно значимый институт для государства и общества, регулируется правовыми нормами разной отраслевой природы - права социального обеспечения, финансового и административного права. Объединённые общей целью — осуществление права застрахованных лиц на обязательное социально-страховое обеспечение — они в совокупности представляют собой важную часть в системе российского законодательства о социальном обеспечении;
выделенная из правового массива совокупность правовых норм, регулирующих обязательные социально-страховые обеспечительные отношения, в ходе функционирования которых осуществляется предоставление материального блага в страховой форме соответствующим категориям граждан и членам их семей, представляет собой подотрасль права социального обеспечения;
- отношения по обязательному социальному страхованию, в которых
реализуется обязательное социально-страховое обеспечение граждан,
предлагается формулировать как обязательные социально-страховые
обеспечительные правовые отношения. В ходе их функционирования
осуществляется конституционное право на социальное обеспечение;
- из всей совокупности финансово-правовых и организационно-
управленческих правовых отношений, регламентируемых нормами
соответствующих отраслей, выделены связи, имеющие непосредственное
касательство к обязательному социальному страхованию. Их особенность
заключается в «обслуживании» обязательных социально-страховых
обеспечительных правовых отношений. Правовое регулирование финансово-
правовых и организационно-управленческих отношений, несмотря на
вторичность относительно обязательных социально-страховых
обеспечительных отношений, носит подчинённый характер;
- в силу экономических и политических причин регулятивное воздействие финансово-правовых норм и организационно-управленческих правовых решений зачастую оказывается главенствующим или преобладающим относительно норм об обязательном социально-страховом обеспечении. С целью гармонизации правового регулирования отношений в сфере обязательного социального страхования и установления их связи с его институциональными характеристиками предлагается регулирующие эти отношения правовые нормы закрепить в едином кодификационном акте — Федеральном законе об обязательном социальном страховании;
коллизии, конкуренция, дублирование как основные дефекты правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию проявляются двояко: во-первых, в комплексе правовых норм, регламентирующих входящие в данное страхование отношений — обеспечительных, финансовых, административных и организационно-управленческих; во-вторых, в выделенных из него правовых нормах, регулирующих только обязательные социально-страховые обеспечительные отношения. В связи с отсутствием научных исследований по обязательному социальному страхованию чётких понятий указанных дефектов даются определения коллизии, конкуренции, дублирования правовых норм в обязательном социальном страховании;
преемственность, выявленная в правовом регулировании сферы обязательного социального страхования, характеризуется как объективно необходимое правовое явление. Обобщённо она определяется как связь между различными историческими этапами развития его правовой системы, а сущность - в сохранении и использовании отдельных элементов
11 предшествующих периодов развития этой системы в последующем;
— производность в обязательном социальном страховании проявляется
в общественных отношениях, являющихся исходными для обязательных
социально-страховых отношений, и в правовой регламентации обязательного
социально-страхового обеспечения, для которой исходными являются нормы
права социального обеспечения.
Производность^ и преемственность, рассматриваются в качестве
правовых средств, то есть правовых инструментов, с помощью которых могут достигаться цели эффективности правового регулирования отношений по обязательному социальному страхованию.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в следующем:
— обоснована значимость законодательства об обязательном
социальном страховании и подотрасли обязательного социально-страхового
обеспечения;
— концепция подотрасли обязательного социально-страхового
обеспечения расширяет представление о праве социального обеспечения как
самостоятельной отрасли права;
научно-правовые дефиниции основных понятий, а также рекомендации по разработке структуры Федерального закона об обязательном социальном страховании, другие практические предложения могут быть использованы в законотворчестве;
результаты исследования могут представлять интерес для правоприменительной практики;
- выводы и положения диссертации могут быть использованы в
дальнейших научных разработках проблем социального обеспечения, а также
в учебном процессе при преподавании курса «Право социального
обеспечения» и спецкурсов «Проблемы права социального обеспечения»,
«Проблемы правового регулирования обязательного социального
страхования».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в опубликованных работах (общим объёмом более 100,0 п.л.), в выступлениях на международных, всесоюзных и общероссийских научных и научно-практических конференциях, обсуждены на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.
Основные результаты исследования направлены соответствующим комитетам Государственной Думы Российской Федерации, Федерации независимых профсоюзов России для возможного использования в процессе совершенствования законодательства об обязательном социальном страховании, в правоприменительной и образовательной деятельности.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по праву социального обеспечения, при подготовке учебных программ и учебно-методических комплексов, учебников и учебных пособий для студентов юридических факультетов, слушателей системы профессиональной переподготовки кадров Фонда социального страхования РФ, Пенсионного фонда РФ. Результаты исследования отражены в разработанных автором специальных курсах «Проблемы права социального обеспечения» и «Актуальные проблемы современного обязательного социального страхования», которые преподаются на юридическом факультете Академии труда и социальных отношений.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложения, списка использованных источников и литературы.
Становление и развитие обязательного социального страхования
Оформление современного российского обязательного социального страхования как особо значимого общественного института пришлось на начало 90-х годов XX века. В этот период в стране разразился острый экономический кризис, усилилось жёсткое политическое противостояние между руководством СССР и РСФСР. Поэтому в целом предпринимаемые ими меры по выходу из сложившейся ситуации, в том числе и в социальной сфере отличались друг от друга.
На союзном уровне в силу отечественной традиции планирования были разработаны соответствующие предложения и программа Правительства СССР, предусматривавшая в числе различных мер по выходу страны из кризисг . «необходимость усиления на основе экономических и правовых методов социальной защиты населения».1
В соответствии с решениями Съездов народных депутатов СССР Советом Министров СССР были приняты постановления от 22 февраля 1990 г. и от 29 апреля 1990 г.," которыми было поручено Госкомтруду СССР,3 Минюсту-СССР, Минфину СССР, АН СССР с участием Советов Министров союзных республик, ВЦСПС, заинтересованных министерств и ведомств разработать концепции общесоюзных программ в области социальной защиты населения, предложения по совершенствованию законодательства о социальной защищённости пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и подготовке Закона СССР о социальном обеспечении граждан в СССР и др.
Госкомтруд СССР подготовил соответствующие проекты общесоюзных комплексных программ и подпрограмм социального развития, проекты законов об основных видах социального обеспечения, в том числе концепцию Закона о социальном обеспечении граждан СССР и его законопроект.1 В этих и других документах проводилось чёткое разделение материального обеспечения граждан на государственное социальное страхование и государственное социальное обеспечение. В основу такого деления была заложена концепция. согласно которой социальное обеспечение населения осуществлялось бы из двух независимых руг от друга финансовых источников, посредством специально созданной для этих целей самостоятельных организационно-управленческих структур и относительно самостоятельным законодательством.
Социальное обеспечение работающих лиц и членов их семей предполагалось осуществлять в рамках государственного социального страхования.1 Необходимость такого подхода обосновывалась возникающими социальными страховыми рисками экономического характера для работающего населения, которые носят объективный характер. В широком смысле, такие риски, трансформируясь в социальные страховые случаи, и представляя собой вероятность, материальной необеспеченности, рассматривались как основания для социального обеспечения экономически занятого (трудящегося) населения. Наступление таких случаев рассматривалось для них или как утрата, или как снижение заработка или иного дохода от трудовой и приравненной к ней" деятельности. При этом учитывался зарубежный опыт развитых стран, в которых при модернизации экономики и вне зависимости от избранной модели хозяйствования данному страхованию придавалось особое значение, как одному из средств решения социально-экономических проблем.
С учётом результатов научных исследований коллективов НИИ труда, Госкомтруда СССР и ВЦСПС были разработаны, а в 1990 г. Верховным Советом СССР приняты соответствующие законы СССР о пенсионном обеспечении, о социальной защищённости инвалидов, о занятости населения и ряд подзаконных актов социальной направленности.
В то же время реформы, проходившие под лозунгами «либерализации, приватизации, стабилизации», обосновывались «необходимостью спасения государства от политического и экономического краха», «закономерным процессом смены военно-промышленного социализма либеральной моделью-развития», другими причинами и политизированными штампами и лозунгами.2 Анализ литературы о ходе проводимых реформ свидетельствует о том, что чётких представлений о приоритетах социальной защиты населения в России того времени не было; социальная политика в этот период была полностью исключена из приоритетных задач Российского государства; само же государство- на первом этапе реформ (1992-1998 гг.) всецело защищало интересы только одной социальной группы - претендентов на роль крупных частных собственников, постоянно создавало новые социальные риски и не выполняло своей общественно-политической функции обеспечения основ социального перемирия и социальной устойчивости;4 правотворческая практика отличалась крайней противоречивостью и была починена интересам правящей элиты. Не случайно на IV съезде народных депутатов РСФСР звучали обращения и предложения депутатов (С.С.Перуанский и др.) к руководству страны (не утратившие своей актуальности и в наши дни): «...Не соревнуйтесь в том, чьи законы верховнее. Лучше поручите юристам изобрести такую процедуру, при которой законы сразу не противоречили бы друг другу, организуйте «парад социальных программ», соревнуйтесь в защите наиболее обездоленных слоев населения».5
Помимо этого становление государственного социального страхования, на наш взгляд, проходило на фоне двух основных противоречий: избранная система социальной защиты работников не соответствовала курсу руководства России, направленного на формирование либеральной модели экономического хозяйствования в стране.
В основу российского социального страхования был заложен консервативный тип социальной защиты, при котором преобладает германская модель классического страхования О.Бисмарка. Такой тип характерен для большинства европейских государств романо-германской системы права, в основе идеологии государственного устройства и хозяйствования которых лежат социальные ценности общества. Целью данного страхования является сохранение жизненного уровня работника, который был у него в работоспособном возрасте. Для государств с либеральной (свободной) экономикой, к которым тяготеют страны континентальной семьи права, характерен либеральный тип социальной защиты — стремление оказания населению адресной социальной помощи. Фактически в России начала 90-х годов прошлого века существовало только государственное социальное страхование. Принятие в 1993 году Конституции РФ обозначило и возможность осуществления в стране .негосударственного социального обеспечения и добровольного социального страхования. После этого страхование в сфере социального обеспечения населения начало осуществляться в трёх видах: 1) государственное социальное страхование; 2) добровольное социальное страхование; 3) обязательное государственное страхование.
Первоначально эти виды страхования юридически не были определены или закреплены на законодательном уровне. Первый вид страхования нашёл своё правовое опосредование в законодательных актах, определивших его контуры как системного образования, хотя они носили не всегда корректное наименование. Так, материальное обеспечение граждан пенсиями установлено Законом РСФСР от 20 ноября «О государственных пенсиях в РСФСР»,1 пособием по безработице — Законом РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РСФСР»." Обязательное медицинское страхование впервые было введено Законом РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР».3 Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» установлены отдельные социально-страховые пособия в связи с материнством и детством.4 Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» установлено одноименное страхование работников.5
Обязательные социально-обеспечительные страховые правовые отношения как основные в обязательном социальном страховании
Обязательное социальное страхование, являясь особо значимым социально-экономическим институтом, представляет собой область межотраслевого правового регулирования, осуществляемого с помощью разноотраслевых правовых средств. В обобщенном виде такое регулирование можно определить как процесс упорядочения социально-экономических отношений разноотраслевыми правовыми средствами. Однако осуществление такого правового регулирования является не только способом упорядочения соответствующих общественных отношений, но и одновременно средством удовлетворения сочетаемых между собой публичных (в данном случае понимаемых общественно-государственных) и частных (личных) интересов трудящихся граждан в данном страховании. Публичные интересы в данном случае можно подразделить на две группы. Во-первых, это непосредственные интересы государственно- , правовых образований в экономической сфере данного страхования, под которыми понимаются социально-страховые фонды. Публичными в этом смысле следует также, на наш взгляд, считать интересы застрахованных лиц как собственников внесённых сумм страховых платежей в коллективной форме1 и как граждан, удовлетворяющих свои имущественные потребности через социально-страховые фонды. Фонды по своему характеру являются публичными организациями, создаваемыми для этих целей. По существу, происходит совпадение экономических интересов фондов как публично-правовых образований, представляющих застрахованных граждан (и их интересы), так и интересов самих застрахованных граждан как частных лиц. Данные интересы являются специфическими частными интересами, поскольку они фактически связаны с удовлетворением потребностей неопределенного круга застрахованных лиц.
Во-вторых, полагаем, имеются также и опосредованные их интересы, проявляемые через, например, экономическую, производственную, реабилитационную, демографическую, духовно-идеологическую, защитную, превентивную функции социального обеспечения в рамках обязательного социального страхования. Их осуществление должно составлять главную цель государства в развитии этого страхования как социальной системы и неотъемлемой части его социальной политики. От воплощения в жизнь перечисленных функций зависит не только стабильность государства и общества, но и его .будущее. Они должны проявляться в обеспечении государством надлежащего правового порядка в сфере обязательного социального страхования, в том числе и в поддержании его стабильного состояния.
Реализация подобных публичных интересов должна быть направлена не только собственно на поддержание должного существования социально-страховых фондов как публично-правовых образований в области экономики, но и в то же время на обеспечение гарантий по реализации частных интересов застрахованных лиц.
Обе рассмотренные группы интересов1 должно объединять главное - организация «нормальной жизнедеятельности» системы обязательного социального страхования как публично-правового образования.
Внешним проявлением межотраслевого правового регулирования должны выступать правовые комплексы - совокупности правовых норм, системно и комплексно регулирующие отношения в области обязательного социального страхования.
Межотраслевое правовое регулирование применительно к рассматриваемому страхованию может проявляться исключительно в названных правовых комплексах и не должно существовать вне них. Таким образом, такой комплекс как инструмент межотраслевого регулирования можно охарактеризовать как правовую форму удовлетворения вышеуказанных публичных и частных интересов в исследуемом страховании. Представляется, что нынче в обязательном социальном страховании в зависимости от своего легального оформления правовой комплекс, в том числе и межотраслевой, бывает двух видов - формально установленный правовой комплекс и фактический существующий правовой комплекс. Рассмотрим каждый из них в отдельности.
В первом случае понимается наличие такого комплекса, который оформлен как единый нормативный правовой акт, охватывающий своим регулятивным воздействием все отношения по обязательному .. социальному страхованию. Таковым должен являться федеральный закон в виде кодификационного акта, которого нет. Действующий же Закон об основах социального страхования в формально-юридическом смысле нельзя признавать в качестве полноценного правового комплекса, регулирующего всю совокупность обязательных социально-страховых ,ч отношений, по многим причинам. К таким причинам можно например отнести: название данного акта, которое говорит само за себя; нет чётко сформулированной его цели; незначительное число норм прямого действия; отсутствие нормативного установления условий и нормативов предоставляемого обеспечения застрахованным гражданам; недостаточное число норм, регламентирующих организационно-управленческие отношения в данном страховании; преобладание бланкетных норм; отсутствие полного и чёткого указания на подлежащих обеспечению лиц; умолчание о порядке предоставления обеспечения и видов юридической ответственности за нарушение прав застрахованных лиц и пр.
Исходя из определения и сути обязательного социального страхования, главной целью закона как правового комплекса должно быть, прежде всего, удовлетворение материальных интересов застрахованных лиц и создание всех условий для реализация права на обязательное социально-страховое обеспечение. Содержание норм закона , в аспекте настоящего исследования свидетельствует, образно говоря, о его «намерении» быть межотраслевым правовым комплексным образованием или, по крайней мере, выступать в качестве такового.
Анализ норм закона свидетельствует о том, что в нём содержатся только ориентиры-тех отношений, которые могут существовать в орбите данного страхования. Сама же нормативно-правовая регулирующая роль закона в части материальных (в-дальнейшем — обязательных социально- :. страховых обеспечительных) правовых отношений находится в. тени: Об этом свидетельствует множество отсылочных норм, указывающих на необходимость отдельной регламентации- тех или иных материальных правоотношений. Вместе- с тем можно отметить положительную роль-закона, - он выполнял, и пока- в определённой степени выполняет, роль нормативного правового акта, «цементирующего» значения- и не даёт рассыпаться системе обязательного социального страхования., в годьг насаждения неолиберальных веяний и принципов в экономику страны.
В сфере обязательного социального страхования существует множество правовых отношений — социально-обеспечительные, финансовые, организационно-управленческие и др. Это обусловлено самой природой данного страхования и сложностью структуры существующих в нём социальных связей.
Преемственность и производность как правовые явления в регламентации обязательного социального страхования
Состояние правового регулирования общественных отношений, участниками которых являются граждане, напрямую отражается на их материальных интересах. Поэтому надлежащее качество правовой регламентации обязательных социально-страховых отношений имеет первостепенное значение для застрахованных лиц. Отсюда следует, что законодатель должен учитывать закономерности и явления, объективно существующие в данном страховании, ибо их игнорирование в правотворчестве не только снижает регулятивную роль права, но и подрывает его авторитет, порождает правовой нигилизм.
К объективно присущим явлениям в праве относят преемственность и производность, которые в праве социального обеспечения и в правовом регулировании обязательного социального страхования не были предметом самостоятельного исследования. До сих пор отсутствуют какие-либо суждения относительно содержания и характерных признаков правопреемства и производности в данной отрасли права. Однако преемственность и производность как особые правовые явления напрямую влияют, повторимся, не только на само правовое регулирование обязательного социального страхования, но и на состояние прав граждан на обязательные социально-страховые выплаты, и на гарантии по их реализации.
Исследование правовой основы обязательного социального страхования с точки зрения её преемственного развития позволяет сформировать целостный взгляд на российскую действительность, подойти к установлению дальнейшего пути развития отечественной правовой системы и обозначить актуальные вопросы, требующие научной разработки.
Прежде всего, отметим, что Конституция РФ (как совокупность основополагающих юридических норм) имеет значение для всей правовой системы, так как закрепляет и гарантирует основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, обозначает публично-правовые пределы вмешательства государства в сферу исследуемого страхования. В конечном счете, Конституция РФ подтверждает значение субъектов права в качестве основных материальных факторов правовой системы с их конституционными правами и обязанностями.
Обозначенное выше понимание соотношения правовой системы и Конституции РФ, характеристики их граней и аспектов может приблизить нас к решению тех проблем, которые считаются трудно разрешимыми.1 Преемственность в обязательном социальном страховании тесно связана с проблемами перехода от одного общественного строя к другому, а также конституционным закреплением этого строя.2
Нынешний период развития правовой системы России в целом составляет четвертый тип переходного государства и первый опыт постсоциалистического государства.3 В настоящее время происходят как демонтаж традиционных государственных институтов, стереотипов в реализации властных функций, так и формирование новых, нетрадиционных институциональных структур. В таких условиях проявляются кризисные явления в развития правовой системы, обостряются накопившиеся противоречия между его формой и существующими экономическими отношениями. Данное противоречие разрешается изменением формы государства (или отдельных её элементов). Преемственность же должна обеспечивать непрерывность действия права и процессов в нём, которая необходима для устойчивости общества, государства, нормальной жизнедеятельности граждан. Ясность и единство пониманшг преемственности в юридической науке отсутствуют не только по частным вопросам, но и общим, методологическим.
В литературе преемственность определяется по-разному: как последовательное развитие, которое отталкивается от предыдущего этапа; как случай, когда новое не порывает со старым;, как включение в новое элементов старого; как сохранение и перенос из прошлого в настоящее и будущее необходимых, обеспечивающих историческую связь элементов-развития; как механизм наследования социального опыта поколения.1
Преемственность- в советской, правовой- науке рассматривалась в основном, применительно к форме права, в содержании правам она либо отрицалась, либо затрагивала только классово нейтральные общесоциальные, нормы. Поэтому изучение особенностей преемственности элементов российской правовой-системы сопровождается анализом данного процесса в рамках цивилизационного подхода. В обобщённом виде под ним понимается наличие в. каждой- цивилизации собственного «генетического кода», 2 который в значительной своей часта/ сохраняется даже при самых сильных социальных потрясениях.
Нормы права, в том числе в сфере обязательного социального страхования, могут меняться от воли законодателя. Но в них немало таких элементов, которые не могут быть произвольно изменены, поскольку они теснейшим образом связаны с предназначением данного страхования. Именно на них основано представление об историческом постоянстве национального права, независимо от тех модификаций, которые претерпевали нормы.3
В сущности, на смену старому приходит то же самое или почти то же самое, только в новых формах и, возможно, с немалыми потерями для общества и его интересов. Понимание этого факта позволит понять, что необходимо воспринять в порядке преемственности из прошлого опыта социального страхования и перенести в настоящее, и передать в будущее.
Преемственное развитие социального страхования (хотя и в разных видах) можно наблюдать на всём протяжении российской государственности, начиная с начала прошлого века до наших дней.
Преемственность видна и в содержании, и в форме российского права социального обеспечения. Это связано с тем, что российская правовая система не претерпела существенных изменений. По-прежнему основным источником права является закон, нормативный правовой акт. Иерархия нормативно-правовых актов во главе с Конституцией также не изменилась. Содержание вновь принятых нормативных правовых актов во многом скопировано с актов, действовавших на предыдущем этапе развития российской1 государственности. Сохранены и, всесторонне применяются достижения юридической техники.
Кодификация как направление совершенствования законодательства об обязательном социальном страховании
Коренная реформа системы социального обеспечения первой половины 90-х годов XX века, обусловленная изменением общественных отношений и политического строя России, затронула и законотворческий процесс в сфере обязательного социального страхования. В этих условиях отраслевое законодательство должно соответствовать смыслу и целям осуществляемых преобразований в стране.
Исходя из принципа позитивной преемственности зарубежных систем социального страхования и, в определённой степени, отечественных традиций социального обеспечения, становление социально-страхового законодательства пошло по пути принятия системообразующих законов «сводного» характера, регулирующих отношения, ранее остававшихся за пределами правового воздействия. Например, в эти годы были приняты акты, заложившие основы системы государственного социального страхования как комплексного образования. Таковыми можно считать, например, законы «О государственных пенсиях в РСФР», «О медицинском страховании в РСФСР», «О занятости населения в РСФСР», Основы законодательства РСФСР об охране здоровья населения, «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и др.
В основе законотворчества тех лет прослеживалась идея зависимости трудящегося населения от основных социальных страховых рисков и соответственно необходимости их защиты при наступлении социальных страховых случаев. При этом учитывались изыскания отечественных учёных и специалистов в области социального обеспечения: Е.Г.Азаровой, В.С.Андреева, Е.И.Астрахана, В.А.Ачаркана, К.С.Батыгина, З.Д.Виноградовой, И.В.Гущина, А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, Т.И.Иванкиной, А.Е.Козлова, М.С.Ланцева, А.Е.Пашерстника, М.И.Полупанова, И.И.Рыбаковой, В.А.Тарасовой, Э.Г.Тучковой, В.К.Субботенко, Я.М.Фогеля, В.Ш.Шайхатдинова и др. Исследователи,, вне зависимости от взглядов на способы решения социальных- проблем, исходили из необходимости целостного юридического-конструирования- отраслевого массива норм, «связанного» закрепления всех видов социального обеспечения; в. основу отраслевого нормативного правового акта любого уровня предлагалось закладывать системообразующие характеристики права социального обеспечения — предмет, метод, принципы, функции, условия- и- нормы обеспечения, его гарантированность и т.д:
В названных выше и-других законодательных актах в определённой степени, содержались указанные институциональные- элементы отрасли, права. Вне зависимости от оценки их качественного состояния и сферы своего регулирующего воздействия, они заложили, правовые основы отечественного социального страхования. Причём, восстановив его в том виде,- которым оно было в,России в начале XX века, и длительно время функционирует в ряде западноевропейских стран (Германии, Франции, Италии и др.).
На фоне изначально сформированной нормативной правовой базы социального страхования в, 1999 году принимается «рамочный» Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования». В нём учтены и . закреплены все системообразующие признаки одноимённого страхования. В последующем он выступал своеобразным «цементирующим» актом кодификационного характера. В - определённой степени благодаря» этому закону до начала XXI века обязательное социальное страхование сохранялось как относительно самостоятельное системное и цельное правовое образование.
Вместе с тем. отечественному правотворчеству в сфере исследуемых общественных отношений того периода было присуще отставание в своевременном реагировании на потребности правоприменительной практики. Так, страхование случаев временной нетрудоспособности и обеспечение работников пособиями в таких случаях длительное время регулировалось нормативными актами советского периода — Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утверждённые 23 февраля, 1984 г. постановлением Совета Министров, СССР и ВЦСПС, Положение о порядке обеспечения пособиями-по государственному социальному страхованию, утверждённое постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. и т.д.
Помимо- этого отсутствовала синхронность в дальнейшем развитии элементов (частей) социального страхованиям как особого социального института защиты работающих граждан и его системного юридического, закрепления.
Игнорирование в текущем правотворчестве учёта основных принципов социально-страховой солидарности застрахованных лиц, распределительного и перераспределительного характера финансовых страховых средств становится обычным явлением. Волюнтаризм в правовом регулировании обязательного социально-страхового обеспечения граждан, исключение их из управления данным страхованием и иные факторы, привело к такому негативному явлению, как декодификация отраслевого законодательства. Типичным примером этому может служить подзаконный нормативный акт - постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 г., которым утверждено Положение о порядке обеспечения пособиями по обязательному социальному обязательное социальное страхование - осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к «оплачиваемому труду».1 Для1 отбывающих наказание в- местах лишения свободы и привлекаемых к оплачиваемому труду граждан устанавливаются социально-страховые (пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.)- Причём этот акт, как отмечено в преамбуле, принимается в целях реализации п.1 ст. 98 Уголовно-исполнительного кодекса РФ. В данном случае законодатель не обращается к предписаниям рамочного федерального Закона об основах социального страхования, регулирующего сферу социально-страхового обеспечения. В обыденном сознании складывается впечатление об особой природе введённого для этих лиц обязательного социального страхования, социальных страховых рисков, которыми они подвергаются и т.д. Другой пример.
