Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие правовые вопросы пенсионной системы Франции 14
1.1 Понятие социального обеспечения Франции, его функции 14
1.2 Понятие системы социального обеспечения Франции и ее структура .. 25
1.3 Пенсионная система Франции: понятие, структура, принципы 60
Глава 2. Общий пенсионный режим Франции 74
2.1 Структура общего пенсионного режима Франции 74
2.2 Пенсии по старости по общему пенсионному режиму 89
2.3 Пенсии по инвалидности по общему пенсионному режиму 109
2.4 Пенсии по случаю потери кормильца в общем пенсионном режиме 119
Глава 3. Профессиональные и дополнительные пенсионные режимы Франции 127
3.1 Профессиональные пенсионные режимы 127
3.2 Дополнительное пенсионное обеспечение во Франции 158
Заключение 168
Библиографический список 176
Приложение 1
- Понятие социального обеспечения Франции, его функции
- Понятие системы социального обеспечения Франции и ее структура
- Структура общего пенсионного режима Франции
- Профессиональные пенсионные режимы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Целью существования государства является достойная жизнь его граждан. Составной ее частью является пенсионное обеспечение, призванное гарантировать нормальный уровень доходов граждан, по различным причинам не способных трудиться. Пенсионное обеспечение в любой стране демонстрирует действительное желание государства следовать принципам гуманизма по отношению к тем, кто отдал обществу свой труд, интеллект, здоровье и, в конечном счете, жизнь.1
В соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация является социальным государством, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты . Стремясь стать полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация приняла на себя обязательства соблюдать все закрепленные в международных нормативных актах права и свободы человека и гражданина. Это нашло свое выражение в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Практическая реализация провозглашенных принципов сталкивается со значительными трудностями. С 1 января 2002 г. вступило в силу новое пенсионное законодательство. Еще на стадии разработки оно вызывало критику со стороны ученых-правоведов3, хотя Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995г. № 7904, предусматривалось, что «пенсионная реформа предполагает рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий... Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров». Вступление же в силу Федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001г. № 173-ФЗ1, «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001г. № 166-ФЗ3, «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001г. № 167-ФЗ3, и ряда других вновь поставило вопрос о правомерности смены типа пенсионной системы, о снижении уровня пенсионных прав граждан4. Очевидно, что реформирование пенсионной системы в Российской Федерации не завершено. Успех дальнейшего преобразования указанной системы в значительной мере зависит от научных разработок, в частности, касающихся изучения опыта зарубежных стран в области пенсионного обеспечения, функционирования различных типов пенсионных систем, а также их реформирования.
Развитие пенсионной системы Французской Республики имеет свою историю и свои традиции. Уровень пенсионного обеспечения французов позволяет некоторым специалистам называть пенсионную систему этой страны «социал-демократическим шедевром»5. В то же время, как справедливо отмечает Е.Е.Мачульская, «наличие прогрессивных норм в праве социального обеспечения стран с рыночной экономикой не означает, что в нем нет недостатков.»6 В то же время сегодня указанная система испытывает серьезные трудности, и в настоящее время проводится ее поэтапное реформирование. В связи с этим исследование французского опыта представляет несомненный интерес и определяет актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Правовые вопросы пенсионной системы Российской Федерации нельзя отнести к числу малоисследованных (работы Ю.В.Васильевой, М.Л.Захарова, С.В.Наймушина, В.Б.Савостьяновой, Э.Г.Тучковой, В.Ш.Шайхатдинова и др.). В то же время изучение функционирования пенсионных систем зарубежных стран, их проблем и опыта реформирования проводится редко (Е.Е.Мачульская). Существующие на сегодняшний день работы по Французской Республике затрагивают отдельные вопросы, не связанные с социальным обеспечением (например, труды П.И.Савицкого).
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный научный анализ теоретических и практических вопросов пенсионной системы Французской Республики в сравнении с пенсионной системой Российской Федерации, а также выработка рекомендаций по совершенствованию российского пенсионного законодательства с учетом французского опыта. Реализация поставленной цели исследования обусловила необходимость выполнения следующих задач:
- определение понятия социального обеспечения и социальной защиты, функций социального обеспечения, разработанных российской и французской правовой наукой;
- исследование выявление структуры системы социального обеспечения Французской Республики с учетом особенностей элементов этой системы -режимов социального обеспечения;
- определение понятия пенсионной системы Франции, ее функций, структуры системы, перспектив развития, проблем реформирования;
- изучение общего пенсионного режима Франции, сравнение с российской пенсионной системой;
- анализ понятий и функционирования институтов пенсий по старости, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца, социальных пенсий в общем пенсионном режиме Франции, их значения и перспектив развития;
- изучение особенностей профессиональных пенсионных систем Франции, в том числе рассмотрение проблем пенсионного обеспечения государственных служащих
и членов их семей во Франции, сравнение с пенсионным обеспечением российских государственных служащих;
- исследование роли и места дополнительного пенсионного обеспечения в пенсионной системе Франции;
- обоснование предложений по совершенствованию законодательства о пенсионном обеспечении граждан в Российской Федерации, с учетом французского опыта.
Теоретическая основа диссертации. Основные методологические и теоретические основания диссертации содержатся в трудах отечественных ученых по общей теории права (В.М. Корельского, В.Д.Перевалова и др.), в научных исследованиях в области конституционного и административного права (работы Д.Н.Бахраха, И.В.Выдрина, А.Н.Кокотова, П.И.Савицкого, М.С.Саликова, Ю.Н. Старилова и др.), в трудах представителей науки трудового права и права социального обеспечения (Е.Г.Азаровой, Н.В.Антипьевой, Л.Ю.Бугрова, М.О.Буяновой, Ю.В.Васильевой, С.Ю.Головиной, К.Н.Гусова, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, Е.Е.Мачульской, М.В.Молодцова, С.В.Наймушина, В.И.Попова, В.Б.Савостьяновой, Н.М.Саликовой, Э.Г.Тучковой, М.Ю.Федоровой,
В.Ш.Шайхатдинова и др.), в работах французских специалистов в области теории права (П.Сандевуар), конституционного права (С.Риаль и др.), административного права (Ж.-П.Беното, Г.Брэбан, Ж.-Ф. Лашом, С.Салон, и др.), права социального обеспечения (А.Гийоннэ, Ж.Доридон, Ж.-Ж.Дюпейру, Д.Ламио, Р.-Ж.Ланкри, Л.Лотретт, Н.Мюрар, Ф.Неттер, К.Прето, и др.).
Методологической основой работы являются общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов; исторический подход; частно-научные методы: сравнительного правоведения, логический, технико-юридический, исторический и другие.
Информационную базу исследования составляют международные акты о правах человека, Конституция РФ, действующее российское законодательство и подзаконные акты Российской Федерации о пенсионном обеспечении, Конституция Французской Республики, действующее французское законодательство и подзаконные акты о пенсионном обеспечении, научная и учебная литература, материалы практики, в том числе, судебной, статистические данные, опыт иных зарубежных стран.
Научная новизна данной диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в Российской Федерации комплексное исследование пенсионной системы Французской Республики. Научная новизна настоящей работы проявляется в положениях, выносимых на защиту:
1. Исследование французского законодательства о социальном обеспечении, работ российских и французских специалистов позволяет сформулировать определения основных понятий по пенсионной системе Французской Республики:
- Предлагается определение общего понятия социального обеспечения Франции с учетом его особенностей, связанных с правовым положением субъектов соответствующих отношений, источниками финансирования, целевым назначением.
- Разработано определение системы социального обеспечения Франции.
- Автор предлагает рассматривать пенсионную систему Франции как совокупность пенсионных режимов базового, дополнительного обязательного и дополнительного добровольного уровней пенсионного обеспечения, распространяющих свое действие на все население страны. Основными принципами функционирования пенсионной системы Франции являются принцип всеобщности пенсионного обеспечения, принцип перераспределения, принцип связи пенсионного обеспечения с трудовой деятельностью работника, принцип паритетного управления работников и работодателей пенсионными режимами при осуществлении государством контрольных функций.
- Сформулированы определения понятия пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца в общем пенсионном режиме Франции.
2. Сделаны следующие выводы по правовым вопросам пенсионной системы Франции:
- Общий пенсионный режим Франции представляет собой основу пенсионной системы этой страны. В правовых нормах, регулирующих его функционирование,
закреплены основные гарантии пенсионного обеспечения граждан во Франции, в развитие положений Всеобщей Декларации прав человека и гражданина 1789г. и Преамбулы Конституции Французской Республики 1946г. о равенстве прав всех граждан, о всеобщем праве на получение от общества средств, необходимых для нормального существования, в случае наступления пенсионного возраста, нетрудоспособности и иных причин.
- Общий пенсионный режим Франции гарантирует выплату пенсий по старости, по инвалидности, социальных пенсий, обеспечивающих достойное существование работникам, имеющим необходимую продолжительность страхового стажа, достигшим пенсионного возраста, а также минимальное обеспечение лицам, не приобретшим права на пенсию по старости, в виде социальной пенсии.
- Условия назначения, порядок расчета и размеры пенсий по общему пенсионному режиму Франции, зафиксированные в нормативных правовых актах, соответствуют принципам, закрепленным в Конституции Французской Республики о праве на материальную защищенность и гарантии достойного уровня существования.
- Французский опыт функционирования профессиональных пенсионных режимов показывает, что ориентация на условия и нормы пенсионного обеспечения, закрепленная в правовых нормах общего режима, позволяет реализовать принцип социальной справедливости и не допустить разрыва в пенсионном обеспечении граждан.
3. Критическое осмысление нормативных правовых актов, научных точек зрения позволило сделать выводы по пенсионной системе Российской Федерации:
- Институт государственной социальной помощи отвечает всем основным признакам, свойственным социальному обеспечению, и включается в систему социального обеспечения России.
- Российская пенсионная система представляет собой более цельное образование, чем пенсионная система Франции. Все пенсионные отношения объединены в один блок, состоящий из пенсий по старости, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца, пенсий за выслугу лет, социальных пенсий. Одновременно можно говорить о том, что пенсионная система Франции позволяет
обеспечить более дифференцированный подход к обеспечению граждан. Этот опыт является безусловно положительным и должен быть учтен в развитии пенсионной системы Российской Федерации.
- Сравнение с реформированием пенсионной системы во Франции показывает, что реформа пенсионной системы Российской Федерации была необходима, но резкий переход от распределительной системы к накопительной вызвал справедливую критику со стороны специалистов в сфере права социального обеспечения. Французский опыт реформирования соответствующей системы показывает, что кардинальных перемен можно было избежать, закрепив постепенный переход к новым правилам исчисления пенсий.
- Указано на необходимость внесения в нормативные правовые акты о социальном обеспечении России изменений и дополнений, касающихся источников финансирования социального обеспечения.
- Требует решения вопрос о координации деятельности органов, осуществляющих управление социальным обеспечением в Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым наделение Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации необходимыми полномочиями и закрепление их в Положении об этом Министерстве.
- Сделан акцент на решении проблемы компенсации Пенсионному фонду Российской Федерации средств, недополученных в связи со снижением единого социального налога. В связи с этим необходимо внести в Федеральный закон «О бюджете Пенсионного Фонда Российской Федерации на 2005 г.» и в последующие законы положения об источнике финансирования и размерах указанных компенсаций.
- Повышение пенсионного возраста не является единственным способом, позволяющим снизить нагрузку на пенсионную систему, что убедительно доказывается французским опытом. В отличие от других стран, Французская Республика смогла сохранить установленный возраст выхода на пенсию по старости - 60 лет. В Российской Федерации на современном этапе развития пенсионной системы указанное повышение крайне нежелательно, учитывая низкий уровень продолжительности жизни граждан.
- Дана положительная оценка установленной в статье 16 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» возможности для членов семьи умершего кормильца получить средства, учтенные в специальной части его индивидуального лицевого счета.
- Обоснована необходимость закрепления единого подхода к пенсионному обеспечению федеральных гражданских государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации, а также муниципальных служащих.
- Создание профессиональных пенсионных систем в нашей стране является первоочередной задачей, однако проект Федерального закона «О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» требует доработки, в частности, требуют централизованного закрепления списки работ, профессий, должностей, дающих право на обязательную профессиональную пенсию, случаи аттестации рабочих мест с последующим исключением из указанных списков. Необходимо также установить минимальный размер обязательной профессиональной пенсии и предусмотреть надбавки на иждивенцев, что позволит гарантировать преемственность пенсионного обеспечения работников с особыми условиями труда.
- Указано на то, что в настоящее время в связи с нестабильной ситуацией в экономике, отсутствием доверия негосударственным пенсионным фондам со стороны граждан говорить об активном развитии дополнительного пенсионного обеспечения в России не приходится, хотя рассмотрение системы дополнительного пенсионного обеспечения во Франции, иных зарубежных странах дает основание для вывода о необходимости ее функционирования.
4. Автором исследования внесено предложение о разработке и принятии Кодекса социального обеспечения Российской Федерации с учетом опыта кодификации французского законодательства. В Приложении к настоящей работе представлена схема проекта указанного Кодекса.
5. Разработано общее определение понятия пенсии и внесено предложение о его инкорпорировании в Кодекс социального обеспечения Российской Федерации.
6. С учетом французского опыта правового регулирования пенсионных отношений автором обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации:
- о дополнении пункта 2 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации следующей нормой: «В случае изъятия указанных средств Правительством Российской Федерации они подлежат компенсации до истечения календарного года, в котором произошло изъятие»,
- об изложении пункта 8 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации в следующей редакции: «В состав правления Пенсионного фонда Российской Федерации могут входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В состав правления Пенсионного фонда Российской Федерации также входят представители объединений работодателей, представители застрахованных граждан»,
- о дополнении пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» подпунктом 7: «период ухода одного из родителей за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, но не более 9 лет в общей сложности»,
- об изменении порядка определения расчетного размера трудовой пенсии с учетом опыта французской пенсионной системы,
- о закреплении в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» положения о поэтапном приближении минимального размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера,
- об изложении пункта 1 статьи 32 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в следующей редакции: «Гражданам, не достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, имеющим страховой стаж продолжительностью не менее 5 лет, а также общий трудовой стаж продолжительностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно, а также необходимый стаж на соответствующих видах работ, дающий им право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, предусмотренной статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», продолжительность периода выплаты пособия по безработице увеличивается сверх
установленных 12 месяцев на две календарные недели за каждый год работы, превышающий страховой стаж указанной продолжительности. При этом в страховой стаж включаются периоды работы и иной деятельности и засчитываются иные периоды, установленные в статьях 10 и 11 указанного Федерального закона»,
- о признании утратившим силу пункт 4 статьи 8 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»,
- предлагается изъять из части 12 стать 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» положение о лишении права на трудовую пенсию по случаю потери кормильца нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца вследствие совершения им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке как несоответствующее общепризнанным принципам и нормам международного права и нарушающим права граждан,
- о внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», изложив подпункт 1 пункта 1 этой статьи в следующей редакции: «Федеральные государственные гражданские служащие, государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие».
Теоретическое и практическое значение исследования. Научные результаты, выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования, могут быть использованы в научной работе, в правотворческой деятельности. Положения диссертации могут быть использованы также в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры социального права Уральской академии государственной службы и кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных и научно - практических конференциях: «Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения» (г. Екатеринбург, 2001г.), «Конституционное развитие России: история и современность» (г. Екатеринбург, 2003г.), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (г.Челябинск, 2004г.). Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, опубликованы в 5 научных статьях.
Положения диссертации используются автором в преподавательской работе при чтении курсов «Право социального обеспечения Российской Федерации» и «Правовое регулирование содействия занятости населения в Российской Федерации» в Уральской академии государственной службы.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие социального обеспечения Франции, его функции
Изучение общего понятия социального обеспечения приводит к выводу о том, что хотя его разработка ведется с середины XX века, по причине его неоднозначности к настоящему моменту научных определений этого понятия существует несколько. При определении понятия социального определения как категории, имеющей общечеловеческую ценность, М.Ю. Федорова указывает, что его «следует понимать как предоставление обществом надлежащих материальных условий жизнедеятельности людей, нуждающихся в поддержке при наступлении старости, нетрудоспособности и других социально значимых обстоятельств» . Основанием для социального обеспечения, как и для социальной защиты, являются социальные риски, в широком смысле слова представляющие собой возможность возникновения указанных неблагоприятных обстоятельств . Е.Е.Мачульская и Ж.А.Горбачева придерживаются позиции, высказанной Р.И.Ивановой, которая рассматривает его как форму распределения материальных благ не в обмен на затраченный труд с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в том числе правовых, нормах3. Необходимо сказать, что приведенные определения указывают на управомоченных субъектов, однако сами виды обеспечения не называются, в связи с чем термин «материальные блага» и «надлежащие материальные условия» представляются несколько расплывчатыми. М.Л.Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют в качестве одного из основных признаков социального обеспечения выполнение им экономической функции, и в связи с этим дают такое определение понятия социального обеспечения: это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса1. Заметим, что это определение отражает основные стороны понятия социального обеспечения, однако можно согласиться с мнением В.Ш.Шайхатдинова о том, что это понятие не содержит таких признаков социального обеспечения, как виды социального обеспечения, органы и учреждения, предоставляющие обеспечение. Кроме того, основная цель социального обеспечения - выравнивание личных доходов граждан - не совсем точно выражает суть социального обеспечения2. Государство поддерживает граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, ограничившей их способность зарабатывать себе на жизнь либо вовсе лишившей их возможности трудиться и получать заработную плату, а иногда требующей от них повышенных расходов. В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003г. №1163-р одними из основных целей государственной социальной политики на 2003-2005гг. являются: снижение бедности, смягчение ее негативных последствий, уменьшение социального неравенства, предотвращение социального иждивенчества; повышение эффективности социальных пособий и предоставление других форм помощи малоимущим семьям исходя из принципа, обеспечивающего персонификацию социальной помощи на основе учета социально-экономических условий жизни и потребностей ее получателей; последовательный рост уровня пенсионного обеспечения населения, финансовая устойчивость пенсионной системы и др. В связи с изложенным автор считает наиболее четко выражающим признаки социального обеспечения понятие, разработанное В.Ш.Шайхатдиновым. В данном им определении обозначена цель социального обеспечения, способы, которыми она достигается, а также получатели обеспечения и органы, его предоставляющие. В.Ш.Шайхатдинов определяет общее понятие социального обеспечения как систему общественных отношений, складывающихся между гражданами и органами государства, органами местного самоуправления, организациями по поводу предоставления гражданам из специальных фондов медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении социальных рисков, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, с целью предупреждения, смягчения или устранения неблагоприятных последствий наступления этих рисков1.
Обратимся к определениям понятия социального обеспечения, разработанным во французском праве. Н.Мюрар в работе «Социальная защита» отмечает, что «достаточно поздно экономисты, а также социологи заинтересовались социальной защитой... Примечательно, - отмечает он, - что именно Ж.-Ж.Дюпейру, юрист, рассмотрел ее в разных аспектах, в том числе изучил влияние инфляции на финансирование социального обеспечения.2» В фундаментальной работе «Право социального обеспечения» группа исследователей во главе с Ж.-Ж.Дюпейру не дает определения понятия социального обеспечения. Они указывают на то, что данное явление многоаспектно (отметим сходство с позицией М.Л.Захарова, Э.Г.Тучковой) и употребляется чрезвычайно широко как в национальных нормативных правовых актах, так и в научных работах. Этим, по мнению авторов, доказывается значимость социального обеспечения, но само понятие теряет свою четкость . В то же время указанные авторы в работе «Право социального обеспечения - справочник» приводят краткое определение социального обеспечения. Наряду с другими исследователями они увязывают это понятие с понятием социальных рисков - событий, которые влияют на экономическую защищенность индивидов и либо препятствуют получению доходов на профессиональном поприще (такие, как болезнь, инвалидность, старость, безработица и т.д.), либо приводят к особым видам расходов (расходы на восстановление здоровья, семейные расходы и т.д.). Исходя из этого социальное обеспечение определяется как защита индивидов от наступления социальных рисков, исходя из необходимости их экономической защиты, посредством специальной юридической техники1. Схожее определение понятия социального обеспечения содержится во французском словаре социального управления: «Социальное обеспечение - это общественная система, имеющая целью защитить население от наступления основных жизненных рисков, влекущих за собой снижение доходов гражданина либо увеличение расходов, путем перераспределения определенной части национального дохода»2. Указанные определения представляются емкими, но слишком короткими и не охватывают всех признаков социального обеспечения. В частности, сами социальные риски не требуют защиты, необходимость в ней возникает при наступлении неблагоприятных последствий этих рисков. Авторы называют в самом общем виде субъектов обеспечения и совсем не затрагивают источники финансирования. Данные недостатки присутствуют в части 2 статьи L.lll-1 КСО основного источника права социального обеспечения Франции - Кодекса социального обеспечения (далее - КСО. прим.авт.): «Социальное обеспечение защищает трудящихся и членов их семей от любых рисков, способных снизить или полностью лишить их возможности зарабатывать на жизнь»3. Таким образом, в общем виде законодатель определяет социальное обеспечение во Франции как защиту от социальных рисков.
Понятие системы социального обеспечения Франции и ее структура
Определение понятия социального обеспечения как системы общественных отношений показывает необходимость исследования указанной системы. Система - это целостный организм, состоящий из элементов, находящихся во взаимных отношениях, формирующих структуру системы1. Система социального обеспечения Франции представляет из себя чрезвычайно разветвленный, состоящий из множества подсистем организм. Как правило, на каждого французского гражданина либо на лицо, законно пребывающее на территории этой страны, распространяется действие трех или четырех органов, предоставляющих социальное обеспечение: по пенсионному обеспечению (различаются органы, предоставляющие обеспечение по базовому пенсионному режиму, по одному или нескольким дополнительным пенсионным режимам), по уплате страховых взносов, по компенсации расходов на медицинское обслуживание, и т.д . Количество органов зависит от того, является ли гражданин наемным работником частного сектора, коммерсантом, ремесленником, фермером, работником предприятия государственного сектора французской экономики и т.д. Все указанные органы, а также финансовая система социального обеспечения, перечень видов и субъектов обеспечения, нормативные правовые акты о социальном обеспечении, составляют единый организм, называемый структурой системы социального обеспечения. Возможно также рассмотрение системы социального обеспечения как совокупности общественных отношений2.
Система социального обеспечения как система общественных отношений включает в себя целый комплекс общественных отношений разной природы, так или иначе затрагивающих социальное обеспечение - экономических, социальных, политических и правовых3. По мнению многих ученых, экономические отношения выражают суть социального обеспечения4. Денежные средства, направляемые на социальное обеспечение Французской Республики, в 2000г. составили 400,1 миллиарда евро, или 28,4% ВВП страны5. Не менее важными выступают социальные отношения - отношения в обществе по поводу обеспечения граждан, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях, влекущих за собой определенные трудности как материального, так и духовного порядка. По словам Я.М.Фогеля, «социальное обеспечение не только служит удовлетворению чисто материальных потребностей нетрудоспособного как человека, но и направлено на сохранение его социальных связей и отношений как личности и гражданина общества»6. Свою роль в системе социального обеспечения играют политические отношения. Иллюстрацией может служить недавнее обсуждение реформы обеспечения пенсиями по старости во французском обществе. Одно из предложений Правительства Франции заключалось в простом повышении пенсионного возраста. Это предполагалось как общеобязательное правило, но могло вызвать осложнения в социальной обстановке, поэтому оно не нашло своего закрепления на законодательном уровне. Пример иного рода в России - обсуждение и принятие Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Несмотря на серьезную критику2, недовольство граждан, закон был принят в короткие сроки, а на подготовку к его реализации было отпущено всего 4 месяца.
Правовые отношения создают основу для нормального функционирования всей системы социального обеспечения. Правоотношения - это возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством . Правоотношения по социальному обеспечению - это урегулированные нормами права социального обеспечения социально-обеспечительные отношения граждан (членов их семьи) с органами социального обеспечения, социальной защиты, по вопросам назначения и выплаты пенсий, пособий, социальных компенсаций и предоставлению социальных услуг в натуральном виде4. В качестве особенностей указанных правоотношений можно отметить следующие: в их основе лежат экономические отношения по распределению материальных благ и услуг в сфере социального обеспечения, они являются такими правоотношениями, которые возникают при реализации гражданами своего конституционного права на различные виды социального обеспечения, управомоченной стороной, как правило, являются граждане либо члены их семьи, а обязанной - органы, предоставляющие обеспечение . По своему характеру правоотношения по социальному обеспечению делятся на материальные, процедурные, процессуальные. Ядро системы правоотношений составляют материальные правоотношения, так как именно в них удовлетворяются социально-экономические потребности престарелых и нетрудоспособных, потребности в охране здоровья всех граждан, в охране материнства и детства и т.д.2 Процедурные и процессуальные правоотношения, несмотря на свою «второстепенную» роль, также занимают определенное место, так как реализация прав граждан в области социального обеспечения невозможна без установления юридических фактов, а также защиты прав, в случае их нарушения.
П.Сандевуар в своих работах не использует термин «правоотношение». В то же время он отмечает, что в соответствии с французским правом, если какая-нибудь юридическая норма предоставляет индивиду одно из прав, связанным с совершением действий в отношении других индивидов, считается, что за данным индивидом признается «право». Субъективное право (в отличие от объективного права, под которым данный автор понимает как совокупность норм, наделяющих индивидов теми или иными правами и прерогативами, одновременно налагая на них определенные обязанности) - это юридическая связь между двумя индивидами, из которых один может делать что-то, осуществляя свое право, а другой должен дать ему возможность действовать, или поддержать его3. Таким образом, отметим, что под другим наименованием, но правоотношения наравне с другими видами отношений входят в систему социального обеспечения Франции.
Структура общего пенсионного режима Франции
Обеспечение пенсиями представляет собой одно из направлений в реализации социальной политики любого государства. Основой материального жизнеобеспечения граждан, которые не могут самостоятельно себя обеспечить, являются общественные (социализированные) источники, включая различного рода социальные фонды. Эти материальные источники имеют целью обеспечение человеку достойного положения в обществе, реализацию на достойном уровне его конституционных прав и свобод. Только такой подход может обеспечить личную свободу, независимость и самостоятельность человеческой личности1. Доля пенсионного обеспечения в ВВП разных стран В 90-е годы составляла в Италии -14,2%, в Германии - 12,3%, В Швеции - 11,3% ВВП2. Процесс старения населения вызывает необходимость тщательного исследования состояния, перспектив развития пенсионных систем, а также их реформирования во всех развитых странах мира. Данный процесс идет активно. В частности, в пенсионной системе Чехии, по которой более 2,5 миллиона граждан получают пенсии, (24,4% от всего населения республики и 54% - от экономически активного), расходы на пенсию составляют 9% от ВВП, в 90-е годы были отменены привилегии (персональные пенсии и льготы) и дискриминации в отношении самозанятых, устранена разница между пенсиями, назначенными в различные периоды, введен страховой взнос -вне налоговой системы, а также создана добровольная дополнительная пенсионная страховая система, и некоторые другие3.
Во Франции значительное количество граждан подпадает под действие общего пенсионного режима. Указанный режим включает в себя обеспечение пенсиями по старости, пенсиями по инвалидности, пенсиями по случаю потери кормильца, социальными пенсиями (общий режим - единственный, в котором существует институт пенсий, основанных на принципе поддержки - социальных пенсий). Структура системы общего пенсионного режима включает подсистему финансирования, подсистему управления, подсистему субъектов обеспечения, подсистему видов обеспечения, а также правовую подсистему.
Подсистема финансирования. В соответствии со статьей R.251-1 Кодекса социального обеспечения (КСО) Национальная больничная касса осуществляет управление 8 фондами, два из которых осуществляют выплату пенсий: Национальный фонд страхования по болезни и Национальный фонд страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Средства других фондов направляются на предупреждение несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; административное управления кассами и т.д. Доходы Национального фонда страхования по болезни складываются из нескольких источников, среди которых - доля общей суммы страховых взносов по болезни; доля общей суммы страховых взносов по статье L. 231-1 Кодекса страхованияЛ возвращаемая общему режиму социального обеспечения; в необходимых случаях (как правило, при возникновении дефицита бюджета фонда - прим.аът.) - доля финансовых излишков, аккумулирующихся в Фонде предупреждения, образования и санитарной информации, также находящегося в ведении Национальной больничной кассы; иные поступления, предусмотренные законами и подзаконными актами. В указанном Фонде также аккумулируются неиспользованные средства дотаций из государственного бюджета, перечисляемые первичными больничными кассами в соответствии со статьей L. 252-2 КСО. Средства Фонда направляются на выплаты по всем видам страхования по болезни, в том числе пенсии по инвалидности.
Национальный фонд несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний производит все виды выплат по данному виду обеспечения. В соответствии со статьей R.251-5 КСО основу его доходной части составляет доля общей суммы обязательных взносов по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, перечисления из государственного бюджета и некоторые иные поступления. Расходы бюджета фонда направлены на страховые выплаты при наступлении несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пенсии по инвалидности вследствие соответствующей причины, иные обязательные выплаты в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами. Выплата пенсий по старости и вдовству осуществляется двумя фондами: Национальным фондом страхования по старости и Национальным фондом страхования по вдовству. Статья R.251-15 устанавливает, что доходы национального фонда страхования по старости включают в себя часть общей суммы страховых взносов работников и работодателей на финансирование пенсий по старости в соответствии со ст. L.251-6 КСО; перечисления из государственного бюджета по нормам, устанавливаемым законом о финансировании социального обеспечения; иные поступления. Расходы фонда направлены на выплату пенсий и другие обязательные выплаты, предусмотренные нормами Кодекса социального обеспечения Франции, иных нормативных правовых актов о пенсионном обеспечении. Национальный фонд страхования по вдовству имеет структуру доходной и расходной частей бюджета, аналогичную бюджетам вышеперечисленных фондов. Статьями R.251-3, R.251-5, R.251-15, R.251-17 КСО закреплена обязанность поддерживать равновесие доходной и расходной частей бюджета для всех фондов общего режима. Поскольку финансовые ресурсы касс являются обязательными отчислениями, то есть «налогообложением» в конституционном смысле слова, то они подчиняются правилам государственного бухгалтерского учета. Финансовые операции осуществляются директором и бухгалтером, назначаемым с согласия министра финансов Французской Республики1.
Согласно статье L.242-1 КСО в целях расчета взносов на финансирование страхования по болезни, по старости, по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, под заработком гражданина понимаются все денежные суммы, выплаченные за выполнение работы заработная плата либо вознаграждение, денежная компенсация неиспользованного ежегодного оплачиваемого отпуска, премии, доплаты и компенсации различного характера, льготы в денежной и натуральной форме, а также чаевые и некоторые другие выплаты. Предельный размер заработка и условия уплаты страховых платежей устанавливаются межминистерским постановлением. В эти суммы не включаются социальные выплаты со стороны работодателя. Кроме того, в расчетный размер заработка не включаются взносы на финансирование обязательных дополнительных пенсий по старости, и некоторые другие.
Согласно статье L.253-1 КСО средства фондов имеют целевое назначение и могут быть направлены исключительно в то учреждение и на те цели, для которых они собирались. Указанные средства не являются государственной собственностью, следовательно, не могут быть изъяты на иные цели. Центральные кассы направляют средства региональным и местным кассам. Управление финансовыми ресурсами касс осуществляется директором и бухгалтером соответствующей кассы с одобрения административного совета. За их деятельностью осуществляется контроль со стороны департаментских комитетов оценки, находящихся в подчинении Главного Казначея департамента. Комитеты изучают все финансовые операции, осуществляемые кассами, и по результатам проверки представляют обоснованное заключение в Министерство социальной сферы, труда и солидарности, а также Генеральному Прокурору Счетной Палаты и иным компетентным лицам.
Профессиональные пенсионные режимы
Практика функционирования профессиональных пенсионных систем в зарубежных странах приобретает сегодня для Российской Федерации особую актуальность. В статьях 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» закреплена возможность сохранения права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости отдельным категориям граждан: мужчинам и женщинам, отработавшим необходимую продолжительность специального трудового стажа на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах; на работах с тяжелыми условиями труда; женщинам, трудившимся в качестве трактористов - машинистов в сельском хозяйстве, и др. Списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей и специальностей и учреждений, с учетом которых трудовая пенсия по старости назначается досрочно, правила исчисления периодов работы и назначения трудовых пенсий утверждаются Правительством Российской Федерации. В настоящее время Списки, утвержденные Кабинетом Министров СССР в 1991г. и 1992г.1, сохраняют свое действие. Закон закрепляет, что условия досрочного назначения трудовой пенсии по старости применяются в том случае, если застрахованное лицо проработало на соответствующих видах работ не менее половины требуемого срока по состоянию на 1 января 2003 года, а в случае назначения трудовой пенсии по старости в период с 1 января по 31 декабря 2002 года - на день, с которого назначается эта пенсия. Лицам, проработавшим на соответствующих видах работ менее половины требуемого срока, а также принятым для выполнения этих работ после 1 января 2003 года, устанавливаются профессиональные пенсии, регулируемые соответствующими федеральными законами.
Необходимость создания профессиональных пенсионных систем связана также с тем, что, вне зависимости от наличия на предприятиях рабочих мест, связанных с особыми условиями труда либо с особым характером деятельности работодатели уплачивают единый социальный налог и страховые взносы в равном размере, а вредные условия труда отражают зачастую неудовлетворительный характер организации производства. В то же время пенсию за такие виды производства, наносящие вред здоровью граждан, должно выплачивать государство. Поскольку продолжительность выплаты пенсии по старости таким категориям граждан выше, то размеры пенсий остальным пенсионерам снижаются1.
Т.Ю.Зобнина справедливо указывает на то, что «переход от гипертрофированной системы пенсий в связи с особыми условиями труда, выполняющей, в принципе, не свойственную для пенсионной системы функцию формирования рынка труда, к страховому принципу их предоставления назрел давно» . Под формированием рынка труда она понимает досрочную пенсию как стимул для граждан работать в определенных секторах экономики с возможностью раньше оставить трудовую деятельность. «Однако, - отмечает она, - особенно в переходный период, необходимо предусмотреть дополнительные меры социальной защиты работников, не подпадающих под действие профессиональных пенсионных систем (не включенных работодателем в списки рабочих мест) и не приобретших право на пенсию по действующему законодательству.»3
Исследование французской пенсионной системы позволяет отнести специальные пенсионные режимы, режимы для лиц, осуществляющих трудовую деятельность не по найму, а также режим землепользователей и наемных работников сельского хозяйства к профессиональным, так как критерий их разграничения - вид трудовой деятельности, которой заняты граждане. Характерной особенностью указанных режимов является то, что большинство из них созданы с целью предоставления пенсий по старости и производных от них пенсий по случаю потери кормильца, и только некоторые регулируют отношения по обеспечению пенсиями по инвалидности. Выделяется более 20 специальных режимов, 8 из которых предоставляют либо будут предоставлять обеспечение менее 20 тыс. застрахованных. Кроме того, существует более 90 «закрытых» пенсионных режимов, которые в настоящее время не приобретают новых застрахованных лиц1. Каждый пенсионный режим имеет свои источники финансирования, органы управления, субъектов обеспечения, виды обеспечения, свои нормативные правовые акты.
В отличие от Франции, где профессиональные пенсионные режимы являются обязательными, в Ирландии аналогичная система добровольна, но две трети работающего населения застрахованы в ней, и только треть полностью зависит от базовой пенсии. Статистические данные свидетельствуют о том, что пенсии в частном секторе различаются по уровню: во многих профессиональных схемах застрахованные получают относительно щедрые пенсии, в других - весьма скромные. В Ирландии право на пенсию возникает после 5 лет членства в профессиональной пенсионной схеме. В Голландии оно возникает после года, в Испании - незамедлительно2.
Во французской пенсионной системе специальные режимы объединены в одну группу. Значительное количество специальных пенсионных режимов предоставляют обеспечение работникам предприятий, учреждений и организаций государственного сектора экономики Франции: государственным служащим, работникам государственных предприятий, некоторых национальных театров, шахтерам, морякам и др. Пенсии исчисляются исходя из последней заработной платы, а в случае наступления инвалидности за работником сохраняется право на получение заработка в течение определенного периода - своего рода пенсионное обеспечение, но сам термин «пенсия» не употребляется. Кроме того, необходимым условием является стаж соответствующих работ или выслуга не менее 15 лет, действительная для конкретного режима. В российской науке права социального обеспечения в этом случае речь идет о стаже на соответствующих видах работ, ранее именовавшемся специальным трудовым стажем.
Подсистема финансирования. Статья L. 241-3 КСО устанавливает общие для всех специальных режимов обеспечения источники финансирования страхования по старости: перечисления из государственного бюджета, средства, выделяемых Фондом солидарности по старости, страховые взносы, уплачиваемые работодателями и работниками, самозанятыми гражданами. Размеры взносов, периодичность их уплаты устанавливаются декретами Правительства Французской Республики по согласованию с органами, осуществляющими управление и выплату пенсий по старости указанных режимов. Дотации составляют значительную долю финансовых источников специальных режимов: в 1999г. государственные дотации, предоставленные режиму обеспечения шахтеров, составили 9,1% всех доходов режима, а помощь из различных фондов - до 84,6% всех финансовых источников, что связано с катастрофическим снижением численности занятых в данном секторе экономики Франции. В настоящий момент пенсионный режим шахтеров насчитывает не более 1 застрахованного в расчете на 10 пенсионеров1. Как и в общем режиме, средства аккумулируются в специализированных фондах, имеющих целевое назначение. Средства указанных фондов находятся в управлении соответствующих пенсионных касс.
