Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретические вопросы специализированного конституционного надзора 11
1.1. Понятие конституционного надзора и механизм его осуществления 11
1.2. Специализированный конституционный надзор и судебный конституционный контроль: общее и особенное 23
Глава 2. К истории становления специализированного конституционного надзора в Казахстане 32
2.1. Периодизация развития специализированных органов охраны Конституции Республики Казахстан 32
2.2. Конституционный Суд Республики Казахстан как этап становления ' специализированной охраны Конституции 43
2.3. Образование Конституционного Совета Республики Казахстан, его конституционно-правовые основы 62
Глава 3. Правовой статус Конституционного Совета Республики Казахстан и его роль в осуществлении конституционного надзора 73
3.1. Функции и полномочия Конституционного Совета Республики Казахстан 73
3.2. Взаимодействие Конституционного Совета Республики Казахстан и других институтов государственной власти 97
Глава 4. Практика Конституционного Совета Республики Казахстан: состояние и ее влияние на развитие законодательства . 118
4.1. Общая характеристика деятельности Конституционного Совета 118
4.2. Влияние Конституционного Совета на развитие законодательства в публично-правовой сфере 131
4.3. Роль Конституционного Совета в защите основных прав и свобод граждан Республики 144
Заключение 162
Приложение 166
Список нормативно-правовых актов
- Понятие конституционного надзора и механизм его осуществления
- Периодизация развития специализированных органов охраны Конституции Республики Казахстан
- Функции и полномочия Конституционного Совета Республики Казахстан
- Общая характеристика деятельности Конституционного Совета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире идет активное сближение различных правовых систем, доминирующими становятся такие общеправовые начала, как всеобщее признание верховенства права и закона, приоритет обеспечения и охраны прав и свобод человека. В этих условиях система охраны конституции каждой страны должна соответствовать определенным общим критериям.
В Республике Казахстан формируются рыночная экономика, демократическая политическая система и свободное гражданское общество, основанные на идеологическом, социальном и политическом плюрализме. Это вносит свои коррективы в развитие конституционных норм, в разнообразие новых правовых институтов, обеспечивающих верховенство Конституции. К их числу относится Конституционный Совет.
Комплексное исследование его деятельности по конституционализации действующего законодательства является одной из актуальных теоретических и практических проблем. Она обусловлена масштабом и качеством действующего законодательства, принятого в период проведения коренных общественных реформ, необходимостью его «исправления» и совершенствования. В этом плане значительная роль отводится Конституционному Совету, деятельность которого подлежит научному анализу и осмыслению.
Степень разработанности темы. В отечественной литературе активно исследовалась природа конституционного контроля и конституционного надзора. В ряду отечественных авторов работ по этой проблеме можно назвать: С.С. Алексеева, A.M. Барнашова, СВ. Боботова, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.К. Дябло, И.П. Ильинского, Д.А. Керимова, В.В. Кровельщикову, В.А. Кряж-кова, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Н.А. Михалеву, М.А. Митюкова, В.В. Невин-ского, С.Э. Несмеянову, М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, Л.Н. Плеханову, М.А. Сви-стунову, Б.А. Страшуна, С.А. Татаринова, М.А. Шафира, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и др. Среди зарубежных исследова-
4 телей проблемы следует назвать: Х.-Р. Альваро, Ф. Ардана, Г.Г. Арутюняна, А. Бланкенагеля, А. Демишеля, Ф. Демишеля, Ж.-П. Жакке, Ф. Люшера, М. Пике-маля, В. Шампель-Дэпла и др.
Однако Конституционный Совет Республики Казахстан еще не был предметом специального комплексного исследования. Упоминания и фрагментарные сведения о нем обычно содержатся в учебной литературе по конституционному праву зарубежных стран . Значительное внимание этому институту уделяется в работах по сравнительному конституционному праву2. Вопросы организации, формирования и компетенции Конституционного Совета Казахстана наиболее обстоятельно представлены в монографиях М.А. Митюкова3. Но все эти работы не дают цельного представления о казахстанском специализированном органе охраны Конституции. Некоторые из них, написаны в то время, когда еще не было достаточной практики его деятельности.
В диссертационных работах Конституционный Совет Казахстана рассматривается лишь в связи с анализом основ конституционного строя Республики4; конституционного надзора прокуратуры5; института, функций и инструментов власти Президента6.
'См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 1998; Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1999; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999 и др.
2См.: Комарова В.В. Конституционный контроль: опыт сравнительного анализа (Россия, субъекты Федерации, страны-участники СНГ и страны Балтии) // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1. С. 48-55; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998; Барнашов A.M., Миткжов М.А. Очерки конституционного правосудия. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1999. С.59-78; Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сборник докладов. М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1999. С. 185-197; Сравнительное конституционное право: Учебн. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар.отношения, 2002. С. 97, 102 (авторы гл. Ю.А. Юдин и Ю.Л. Шульженко) и др.
3См.: Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. / Отв. ред. и автор вступительного очерка М.А. Митюков. М.: Зерцало, 1998; Миткжов М.А. Конституционные суды на постсоветском пространстве: Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. М.,1999.
"Амирбеков СТ. Сравнительный анализ основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Казахстан: Автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2000.55 с.
5Бахтыбаев И.Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.178 с.
6Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти: Автореф. дис... д-ра юрт. наук. М., 2004.55 с.
В Казахстане проблема правовой охраны Конституции исследовалась в трудах С. Абдильдина, Ж. Баишева, И.Ж. Бахтыбаева, К.А. Мами, С.Ф. Удар-цева1.
Конституционному Совету посвящены главы в учебных пособиях по кон-ституционному праву Республики Казахстан . Отдельные вопросы компетенции Конституционного Совета затронуты в монографиях казахстанских ученых: Е.Б. Абдрасуловым проведен критический анализ опыта толкования Конституции3; А. Котов исследует место нормативных постановлений Конституционного Совета в архитектонике системы действующего права Республики4; Г. Сапаргалиев и Ж. Салимбаева показали роль Конституционного Совета в механизме конституционной ответственности5. В диссертационных исследованиях казахстанских ученых Конституционный Совет является предметом изучения как институт конституционного контроля', как орган конституционной юстиции7; как один из значительных институтов в системе разделения властей .
Большое внимание уделено и практике Конституционного Совета в многочисленных публикациях, научных журналах и сборниках. Предметом рассмотрения являются как отдельные решения Конституционного Совета, так и
'См.: Абдильдин С. Становление парламентаризма в Казахстане. СПб.: МПА государств участников СНГ, 1994. 92 с; Баишев Ж. Судебная зашита Конституции. Алматы, 1994. 192 с; Ударцев С.Ф. Конституционный совет, суды и прокуратура в механизме зашиты конституционных основ права собственности при их нарушении нормативными актами // Предприниматель и право. 1997. № 17 (78), июль. С. 6-8; Бахтыбаев И.Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан. Алматы, 2000. 188 с; Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учебно-методическое пособие. Алматы, 2001. 392 с; Мами K.A. Конституционная законность и судебная власть в Республике Казахстан. М.: Наука, 2004.310 с.
2Баишев Ж. Указ. соч. Алматы, 2001. С. 150-161; Шеретов С.Г. Конституционное право Республики Казахстан: Краткий курс. Алматы: Данекер, 2002. С. 121-128; Караев А. Конституционный контроль: Казахстан и зарубежный опыт. Алматы, 2002. С. 68 - 58.
3Абдрасулов Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура. Алматы: Оркениет, 2002. С. 310-357.
4Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. Алматы, 2000. С. 162-187.
5Сапаргалиев Г.С., Салимбаева Ж. Проблемы конституционной ответственности. Алматы, 2001. С. 130-136.
6Галямова Д.И. Институт конституционного контроля в политической системе: мировой опыт и Казахстан: Дис. ... канд. полит, наук. Алматы, 2000. 120 с; Караев А. Конституционный контроль: Казахстан и зарубежный опыт: Дис. ...кандюрид. наук. Алматы,2001. 148 с.
7Пильников А.И. Органы конституционной юстиции РК в обеспечении прав человека: исторический и современный опыт (на материалах РК): Дис.канд .юрид. наук. Алматы, 2002. 154 с.
8Джапаркулов Н.Б. Конституционные принципы разделения и взаимодействия ветвей власти в Республике Казахстан: Дис. ...канд. юрид. наук. Алматы,2000.137 с.
целые направления его деятельности. В статьях членов Конституционного Совета исследуются его статус, компетенция и роль в обеспечении конституционной законности, практика рассмотрения им представлений судов, анализируются принятые постановления, их нормативная природа и практика исполнения1.
Вместе с тем, многие аспекты этой темы недостаточно разработаны. Это, в частности, касается причин учреждения Конституционного Совета, его правовой природы, взаимодействия с другими институтами власти, путей совершенствования конституционного надзора, анализа «заимствований» из франкоязычных стран опыта правового регулирования и др. До настоящего времени сама концепция участия Конституционного Совета в осуществлении конституционного надзора еще, по сути, не сформулирована, она нуждается в теоретическом обосновании и четком законодательном регулировании. Подлежит осмыслению и богатый массив нормативных постановлений Конституционного Совета за десятилетний период его деятельности. Вышеобозначен-ные проблемы свидетельствуют об актуальности данного диссертационного исследования.
Цель данного исследования - комплексный анализ теоретических и практических вопросов становления и развития института конституционного надзора в Казахстане.
Объектом исследования является контрольно-надзорная деятельность Конституционного Совета Республики Казахстан.
'См.: Ким Ю. Роль и значение Конституционного Совета в обеспечении конституционной законности // Мысль. 1997. № 11. С. 3-11; Исханов У. Рассмотрение Конституционным Советом Республики Казахстан представлений судов // ТУР АБИ. 1998. № 2. С. 74-78; Акуев Н.И. Об опыте исполнения решений Конституционного Совета Республики Казахстан // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2001. № 2. С. 26-27; Хитрин Ю. Конституционный Совет Республики Казахстан: особенности статуса и пути повышения эффективности его деятельности // Конституционное правосудие. 2002. № 1 (15). С. 186-190; Котов А. Толкование Конституции и формирование прецедентного конституционного права // Конституционное правосудие. 2003. № 3 (21). С. 27-33; Есенжаков А., Шопин В. О постановлениях Конституционного Совета Республики Казахстан, принятых в 2003 году // Вестник Конституционного Совета Республики Казахстан. Выпуск 7. Алматы, 2004. С. 160-164. и др.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, решения Конституционного Совета Республики Казахстан, научные воззрения, связанные с его деятельностью.
С учетом этого в работе решаются следующие задачи:
- охарактеризовать специализированный конституционный надзор, рас
крыв его соотношение с понятием «судебный конституционный контроль»;
'ф - выявить этапы развития специализированных органов охраны
Конституции Республики Казахстан;
проанализировать конституционно-правовые основы образования Конституционного Совета Республики Казахстан в сравнении с Конституционным Советом Франции;
исследовать правовой статус Конституционного Совета Республики Казахстан и его роль в осуществлении конституционного надзора;
определить линии взаимодействия Конституционного Совета Республики Казахстан с другими институтами государственной власти;
* - изучить практику Конституционного Совета Республики Казахстан,
выявить ее влияние на развитие законодательства.
Методологическую основу исследования составляют обще- и частно-научные методы, используемые юридической наукой. Общенаучный метод анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым и истори-ко-правовым методами стал основным в диссертационной работе. Проводился формально-юридический анализ конституций, законов, постановлений Кон-
(^ ституционного Суда и Конституционного Совета Республики Казахстан.
Историко-правовой метод применялся для решения задач генезиса органов охраны Конституции Казахстана. Сравнительный метод позволил выявить общее и различное в построении и функционировании органов конституционного надзора Франции и Казахстана. Институциональный метод дал возможность показать сущность и значение Конституционного Совета в системе органов государственной власти.
Нормативной основой исследования являются законодательные акты СССР и Казахской ССР, Конституции Республики Казахстан 1993 и 1995 гг., законы, указы Президента Республики Казахстан, иные нормативные акты, постановления Конституционного Суда (1992-1995 гг.) и Конституционного Совета (с 1996 г.).
Эмпирическую основу диссертации составили аналитические и статистические материалы Конституционного Совета, итоги анкетирования диссертантом членов Конституционного Совета, публикации казахстанской прессы, а также результаты стажировки исследователя в Конституционном Совете Республики Казахстан.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых в отечественной науке комплексных исследований специализированных органов охраны Конституции Казахстана.
На защиту выносятся следующие положения:
конституционный надзор - это основная, закрепленная в Конституции, функция государственных органов по отслеживанию, фиксированию нарушений конституционности правовых актов и обращению к соответствующему полномочному органу с предложением устранить выявленные нарушения. Специализированный конституционный надзор - относительно автономный институт, позволяющий констатировать неконституционность нормативных актов. Причем решения об этом не всегда имеют окончательный характер;
современные специализированные органы конституционного надзора и конституционного контроля, хотя и различаются друг от друга, но сочетают в себе в той или иной комбинации как надзорные, так и контрольные функции;
Конституционный Совет Республики Казахстан является органом конституционного надзора переходного типа, имеющим многие элементы функций контроля; '
форма конституционного надзора в Республике Казахстан формально заимствована у Франции1. Отличия прослеживаются в порядке формирования Совета (количество членов, срок полномочий, требования к советникам) и компетенции (например, полномочия по толкованию Конституции, рассмотрению обращений судов есть у Конституционного Совета Казахстана и отсутствуют у Конституционного Совета Франции);
линии взаимодействия Конституционного Совета с другими институтами государственной власти рассмотрены в сферах инициирования конституционного производства в Совете, организационно-протокольных, информационных процедур, определения состава Конституционного Совета, преодоления возражений главы государства на решение Конституционного Совета;
Конституционный Совет Республики Казахстан оказывает позитивное влияние на законотворческую и правоприменительную практику: формулирует принципиальные правовые положения, которые, государственные органы должны учитывать в своих решениях; вырабатывает рекомендации законодателю и выносит постановления о необходимости нормативного урегулирования того или иного вопроса;
расширению полномочий Конституционного Совета и повышению эффективности его работы, как свидетельствуют и взгляды казахстанских ученых, способствовали бы следующие меры:
- увеличение количества и изменение порядка назначения его членов,
выборность его Председателя и исключение права вето Президента на реше
ния Конституционного Совета;
- распространение превентивного контроля на все конституционные законы,
на указы главы государства, имеющие силу законов; введение последующего
'См.: Harutyunyan G., Mavcic. Constitutional revien and its development in the modern world. Yerevanstitutional revien and its delelopment in the modern world.Yerevanljublana,1997.P. 33-34. Председатель Конституционного Совета Французской Республики Пьер Мазо недавно отмечал, что вклад французской правовой системы, опыт которой использован в Конституции Казахстана, может рассматриваться как позитивное заимствование (см.: Казахстанская правда. 2005. 1 сент.).
10 конституционного контроля всех нормативных правовых актов, в том числе законов;
включение в круг субъектов обращения в Конституционный Совет Верховного Суда, Генерального прокурора Республики и Уполномоченного по правам человека (омбудсмен) с правом ставить вопросы об официальном толковании Конституции и проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов;
включение в законодательство о Конституционном Совете дополнение, предусматривающее механизм исполнения его решений.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем комплексно рассматриваются вопросы становления и развития института специализированного конституционного надзора в Республике Казахстан и существенно дополняются сложившиеся представления о нем.
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в практике органов конституционного контроля и надзора, а также в преподавании учебной дисциплины «Конституционное право зарубежных стран», спецкурсов «Конституционное право стран СНГ» и «Конституционное правосудие».
Автором подготовлены предложения по совершенствованию деятельности Конституционного Совета, которые приняты для рассмотрения его рабочей группой.
Апробация работы. Основные теоретические положения диссертации отражены в 7 публикациях, а также выступлениях автора на научно-практических конференциях: международной, всероссийских и региональных в Москве, Астане, Томске, Новосибирске и Горно-Алтайске.
Структура работы определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы, а также приложения.
Понятие конституционного надзора и механизм его осуществления
Конституция является основным (высшим) законом государства и обладает верховенством на всей его территории. Принцип верховенства конституции, конституционной законности не реализуется автоматически, в любом государстве встречаются нарушения основного закона. Для предотвращения и ликвидации таких сбоев существует система правовой охраны Конституции, в которой не последнее место во многих странах занимает специализированный конституционный надзор.
Конституционный надзор понимается многими учеными как установленная законодательным путем специальная форма проверки соответствия законов и иных актов Конституции1. Так, Ю.Л. Шульженко в некоторых случаях понимал под конституционным надзором «деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий конституции всех иных пра-вовых актов»", А.Б. Венгеров - «деятельность специально созданных государственных органов, направленную на проверку соответствия обыкновенных законов и иных нормативных актов конституционным нормам»3. По мнению Ю.А. Кима, конституционный надзор представляет собой «один из важнейших демократических институтов и имеет целью обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, защиту на высоком уровне прав и свобод граждан, функционирование принципа разделения властей, а в федеративных государствах также и разрешение споров по поводу разграничения компетенции между федерациями и их субъектами» . С. Жалыбин предлагает понимать «конституционный надзор» как постоянно осуществляемую функцию за соблюдением законности .
Как видно из приведенных примеров, авторы квалифицируют конституционный надзор как деятельность, институт, функцию либо полномочие по наблюдению, проверке, отслеживанию фактов нарушения основного закона страны и обеспечению верховенства конституции.
Учитывая, что в отечественном государствоведении трактовка понятий «конституционный контроль», «конституционный надзор» не устоялась, научные дискуссии по этому вопросу длятся уже несколько десятилетий, понятие конституционного надзора невозможно дать иначе как в сравнении с конституционным контролем.
Отождествление конституционного контроля и конституционного надзора было свойственно российской общественной науке 1920-х-60-х гг.3 Не дифференцирует их и современное американское государствоведение. Так, в США применяется термин «судебный надзор» («judicial review») или «конституционный судебный надзор», под которым понимается полномочие федеральных судов проверять законодательные нормативные акты федерации и штатов и другие действия на соответствие нормам конституции .
Некоторые авторы и сегодня считают различия между указанными понятиями непринципиальными и несущественными5. Не соглашаясь с подобным подходом, мы полагаем, что вопрос об их разграничении имеет важное значение. С практической точки зрения он позволяет, во-первых, правильно определить полномочия органов, осуществляющих деятельность по обеспечению верховенства и прямого действия Конституции, во-вторых, четко определить границы ответственности органов надзора и контроля в сфере охраны Конституции. Теоретическое значение разграничения понятий специализированного конституционного надзора и судебного конституционного контроля дает возможность установить четкие критерии и правильно проанализировать деятельность органов, обеспечивающих верховенство Конституции.
Несправедливо было бы утверждать, что попытки разграничения этих понятий не проводились. В советской литературе преобладала точка зрения, согласно которой, контроль отличается от надзора полномочиями и методами деятельности органов их осуществляющих. Надзорный орган, выявив нарушение, не может отменить незаконный акт, вмешаться в оперативную деятельность поднадзорного органа, наказать виновного или дать обязательные для исполнения указания. Контроль же состоит в более прямом воздействии, при котором все вышеперечисленное может быть использовано1. Контроль за конституционностью является отражением всегда существовавшей проблемы обеспечения иерархии. Если правовая норма не соответствует положениям Конституции, то в установленном порядке орган конституционного контроля может признать ее ничтожной.
В целом такой подход сохранился и сегодня2. Органы конституционного надзора полномочны «обратить внимание на ошибку, приостановить действие акта, не соответствующего Конституции; при этом отменить или исправить его может только сам поднадзорный орган». Конституционным надзором считается и деятельность, состоящая в обращении не к субъекту, принявшему неконституционный акт, а к другому органу, полномочному его отменить. Наиболее убедительную аргументацию для различения конституционного контроля и конституционного надзора, на наш взгляд, дает Ю.Л. Шульженко, который подчеркивает, что только контрольный орган вправе отменить неконституционный акт, а орган надзора применяет более мягкое воздействие1. При осуществлении предварительного конституционного контроля и конституционного надзора указанное различие сохраняется: контрольный орган не допускает вступления в силу неконституционных актов; если же заключение о неконституционности проекта нормативного правового акта имеет рекомендательный характер, то это будет осуществление предварительного конституционного надзора.
Периодизация развития специализированных органов охраны Конституции Республики Казахстан
Как известно, Казахстан является одним из бывших участников СССР. Поэтому рассмотрение истоков становления органа охраны Конституции Республики Казахстан целесообразно начать с тех времен. Становлению специализированного конституционного надзора в Республике Казахстан хронологически предшествуют периоды развития охраны конституционных форм, определяющих идеологию, государственно-политический строй, политический режим в стране (нахождение республики в составе СССР).
С этих позиций можно выделить:
Первый этап - формальное осуществление охраны Конституции высшими органами представительной власти союзной республики в условиях, исключающих разделение государственной власти. Естественно, характеризующееся отсутствием конституционного контроля либо конституционного надзора (20-е - 80-е гг. XX в.).
Второй этап - попытка создания Комитета конституционного надзора Республики по подобию соответствующего института на союзном уровне (1988- 1991 гг.).
Третий этап - учреждение Конституционного Суда Республики Казахстан как института, отражающего декларируемый государством демократический принцип разделения властей (1991 - 1995 гг.).
Четвертый этап - образование и функционирование Конституционного Совета Республики Казахстан (с 1995 г. по настоящее время).
Хотя в юридической литературе прочно утвердилось мнение о том, что институт специализированной охраны Конституции относительно новый для государственно-правовой практики Казахстана и его появление связано с процессами демократизации общества, гласности, следует отметить, что некоторые его элементы закреплялись на законодательном уровне еще в период существования СССР1.
Казахская АССР существовала в составе РСФСР с августа 1920 г." При создании первой Конституции Казахская автономия столкнулась с рядом характерных для всех автономий проблем. Конституция РСФСР 1925 г. содержала специальную главу 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях» и включала новеллы об обязательном утверждении Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) и Всероссийским съездом РСФСР конституций АССР и о конституционном праве центральных исполнительных комитетов автономных республик издавать законодательные акты «в пределах прав, предоставленных АССР». Но в каких пределах эти акты могут издаваться, по каким вопросам, каких отраслей управления касаться и т.д., Конституция не определяла.
Неурегулированность вопросов взаимоотношений РСФСР и автономных республик, неопределенность по вопросам разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти АССР подтолкнули ВЦИК к образованию комиссии по рассмотрению проектов конституций с целью создания единого проекта конституции АССР на основе Конституции Республики немцев Поволжья. Эта комиссия ВЦИК пришла к выводу о необходимости внесения в конституции автономных республик и Конституцию РСФСР 1925 г. статей, подробно регламентирующих компетенцию федерации и ее составных частей и приведения законодательства РСФСР в соответствие с национальными особенностями автономных республик3. Однако в силу усиливающейся централизации государства и упрочения автократических тенденций в стране эти рекомендации комиссии ВЦИК не были учтены. Таким образом, первая Конституция Казахской (Киргизской) Автономной Советской Социалистической Республики 1926 г., созданная по предложенному комиссией ВЦИК образцу, вопрос о правовой охране Основного закона не решила.
В тот период правовая охрана конституций союзных республик была относительно урегулирована. Центральные исполнительные комитеты союзных республик имели право опротестовывать декреты и постановления Совета Народных Комиссаров (СНК) СССР в Президиум ЦИК СССР «при явном несоответствии данного распоряжения союзной Конституции, законодательству Союза или законодательству союзной республики» (ст. 59 Конституции СССР 1924 г.). В исключительных случаях ЦИКи республик и их президиумы имели право приостанавливать распоряжения народных комиссаров СССР (при явном их несоответствии постановлениям СНК или ЦИК СССР). Однако этих полномочий был лишен ЦИК автономной республики, в отношении автономии был установлен порядок директивного руководства путем определения гибких рамок, в пределах которых могли быть учтены бытовые, национальные и экономические особенности этих республик.
Ограниченные функции конституционного надзора имел Верховный Суд СССР, к компетенции которого относилась дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции . Но эта наметившаяся линяя к обособлению функции конституционного надзора от органов государственной власти и управления не касалась автономных республик.
Функции и полномочия Конституционного Совета Республики Казахстан
Представление о роли и значении Конституционного Совета в Республике Казахстан дает анализ его функций, т.е. основных направлений деятельности. Наиболее характерными из них, являются следующие: 1. Обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РК. Эта функция реализуется посредством проведения предварительного либо последующего контроля законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров, а также официального толкования Конституции. 2. Надзор за соблюдением высшими органами государства принципа разделения власти. Данная функция реализуется посредством рассмотрения, прежде всего, споров о компетенции между президентом, парламентом, правительством и судебной властью. 3. Защита конституционных прав и свобод граждан. Эта функция реализуется путем рассмотрения обращений судов, разрешения избирательных споров, проверки правильности проведения референдумов.
Конституционный Совет осуществляет в полном объеме все указанные выше функции благодаря предусмотренным Конституцией РК полномочиям (ст. 72). К ним относятся: решение споров по вопросу о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассмотрение до подписания Президентом принятых Парламентом законов на их соответствие Конституции; рассмотрение до ратификации международных договоров республики на соответствие их Конституции; официальное толкование норм Конституции; дача заключения в случае рассмотрения Парламентом вопроса о досрочном освобождении от должности Президента РК по болезни или отрешении от должности в случае государственной измены. Конституционное производство по приведенным вопросам может быть возбуждено только по обращениям Президента РК, председателей палат Парламента, не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента, премьер-министра. Конституционный Совет рассматривает также обращения судов в предусмотренных Конституцией случаях.
Проанализируем более подробно каждое из конституционных полномочий Конституционного Совета РК, сравнивая с полномочиями Конституционного Совета Франции.
Проверка конституционности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума. В случае обращения участника конституционного судопроизводства в Конституционный Совет Казахстана по одному из этих вопросов вступление в должность Президента, регистрация избранных депутатов Парламента либо подведение итогов республиканского референдума, соответственно, приостанавливаются. Если Конституционным Советом будет вынесено решение о правильности выборов Президента или депутатов Парламента или отсутствии оснований для признания несоответствующими Конституции итогов республиканского референдума, то это влечет за собой регистрацию избранного Президента, избранных депутатов и возобновление подведения итогов референдума. В противном случае решением Центральной избирательной комиссии на соответствующих административно-территориальных единицах, избирательных участках, избирательных округах, участках голосования выборы Президента, депутатов Парламента, результаты республиканского референдума, в зависимости от предмета спора, признаются недействительными (п. 4 ст. 39 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан»).
Конституционный Совет Франции обладает в этом направлении более широкими возможностями. Он контролирует процедуру избрания президента, рассматривает протесты и объявляет результаты голосования. Совет составляет список кандидатов на пост президента республики, публикуемый правительством по крайней мере за 15 дней до I тура голосования, проверяет соответствие выдвинутых кандидатур требованиям, предъявляемым органическим законом, и правомочия лиц, выдвинувших кандидатов, удостоверяет согласие кандидатов на их баллотировку. Совет надзирает за правильностью избирательных операций. Он может поручить специальным уполномоченным, подобранным из числа судей обычной или административной юстиции, следить на местах за ходом голосования. Правительство обязано постоянно информировать Совет о ходе избирательной кампании и обо всех мероприятиях, проводимых им в этой области1.
В спорных случаях Конституционный Совет Франции решает вопрос и о законности- избрания депутатов и сенаторов. Надзор за парламентскими выборами заключается, во-первых, в разрешении споров, связанных с этими выборами, и, во-вторых, в проверке совместимости мандата депутата и сенатора с иными формами деятельности. Результаты выборов могут быть оспорены избирателями, а также кандидатами в члены парламента в течение 10 дней, следующих за объявлением итогов. Решение Совета сообщается заинтересованной палате парламента, лицу, избрание которого в парламент оспаривается, и при необходимости его «заместителю».
В обязанности Конституционного Совета Франции входит также надзор за проведением референдума и объявление его результатов. В отношении референдума Конституционный Совет выполняет двойственную функцию: осуществляет предварительное консультирование, а после голосования рассматривает протесты в связи с нарушением процедуры голосования.
Общая характеристика деятельности Конституционного Совета
Деятельность Конституционного Совета РК анализировалась в казахстанской научной литературе лишь фрагментарно или за некоторые определенные периоды1. В диссертации обобщается вся практика Конституционного Совета по состоянию на 1 января 2005 г. (в разрезе по годам) с акцентированием внимания на постановления, оказавшие влияние на развитие законодательства и правоприменение. Последний аспект обусловлен тем, что за последние 10 лет в Республике Казахстан принято 12 кодексов и свыше 300 законов в сфере государственного управления, экономической деятельности, социального обес-печения, здравоохранения, образования и науки .
В 1996 г., в первый год действия новой Конституции, в Совет поступило 9 обращений: Президента - 1, Председателя Сената - 1, Председателя Мажили-са - 2, премьер-министра - 2, судов - 3. Большинство из них было вызвано тем, что раннее принятые законы вступали в противоречие с нормами Конституции. Поэтому необходимо было проверить их конституционность, либо привести в соответствие с действующей Конституцией. Подтверждена была конституционность положений Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР "О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР», предусматривающего реформирование пенсионной системы путем увеличения возрастных границ выхода на пенсию, упорядочения льгот, связанных с ранним выходом на пенсию, дифференциации пенсионного обеспечения в различных отраслях экономики. Подобное решение было вынесено и в отношении Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан", регулирующего основания принудительного выкупа акций банков и небанковских финансовых учреждений в случае наличия у них отрицательного размера капитала, рассчитываемого в установленном законодательством порядке.
В течение указанного года было принято также три постановления Конституционного Совета об официальном толковании норм Конституции. Даны разъяснения: п. 1 ст. 4 Конституции, раскрывающего понятие действующего права Республики; п. 2 ст. 12 Конституции об абсолютности и неотчуждаемости прав и свобод человека; подп. 2 ст. 53 Конституции о принципе разделения властей; п. 3 ст. 52 Конституции о полномочиях депутата Парламента. Объяснены спорные положения Конституции, касающиеся вопросов несовместимости депутатского мандата с занятием иных оплачиваемых должностей. Совет счел, что работа в Парламенте для депутатов является основным видом их трудовой деятельности, которую они осуществляют на профессиональной основе, в силу чего не могут занимать иные оплачиваемые должности, кроме тех, что указаны непосредственно в ст. 52 Конституции (препода-вание, научная и иная творческая деятельность) . Эта мера прежде всего направлена на обеспечение независимости депутатского корпуса и сосредоточение сил и внимания депутатов на работе непосредственно в Парламенте.
В 1997 г. в Совет поступило 22 обращения: Президента - 3 (13,6%), Председателя Сената - 3 (13,6%), Председателя Мажилиса - 4 (18,2%), группы депутатов - 1 (4,5% ), судов - 9 (41%), два ходатайства по истолкованию ранее принятых постановлений Конституционного Совета. В этом году, как и в предыдущем, главное внимание контрольно-надзорной деятельности направлялось на разъяснение положений новой Конституции. Было принято семь постановлений об официальном толковании норм Конституции. Конкретизированы полномочия прокурора в судебном разбирательстве (п. 1 ст. 83); дана характеристика нормативному постановлению Верховного Суда как разъяснению по вопросу применения законодательства и формулированию определенных правил поведения субъектов судопроизводства (п. 1 ст. 4); обозначено, что во всех необходимых случаях суды применяют Конституцию в качестве акта прямого действия (п. 2 ст. 4); подтверждено, что статьями 53-57 Конституции устанавливается исчерпывающий перечень полномочий законодательного органа и его расширение возможно лишь путем конституционных дополнений; раскрыты содержание принципа равенства общественных объединений перед законом и основополагающие начала их взаимоотношений с государством (п. 2 ст. 5 Конституции); высказано о круге должностных лиц, обязанных скреплять своими подписями акты Парламента перед подписанием их Президентом, а также о необходимости и обязательности положительного заключения Правительства к проектам законов, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, рассматриваемым Парламентом в текущем, но вводимом в действие в следующем бюджетном году.
