Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие законодательной инициативы 18
1. Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса 18
2. Законодательная инициатива как субъективное право 37
3 Законодатштьная инициатива как институт конституционного права 65
Глава 2. Субъекты права законодательной инициативы: традиции и современные подходы 88
1. Субъекты права законодательной инициативы: понятие, виды 88
2. Осуществление законодательной инициативы депутатами государственной думы и членами совета федерации, советом федерации федерального собрания российской федерации, представительными органами субъектов Российской Федерации 103
3. Президент российской федерации как субъект права законодательной инициативы. 126
4. Участие исполнительной и судебной ветвей власти в инициировании
законодательного процесса 138
Заключение 161
Список источников и использованной литературы 169
Приложения 194
- Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса
- Законодательная инициатива как субъективное право
- Субъекты права законодательной инициативы: понятие, виды
- Осуществление законодательной инициативы депутатами государственной думы и членами совета федерации, советом федерации федерального собрания российской федерации, представительными органами субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность проблемы. Законодательная инициатива в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
является важнейшей стадией законотворческого процесса, изучение
которой позволяет воссоздать целостную картину правотворчества
современного Российского государства. В содержании и реализации права
законодательной инициативы нашли свое отражение вопросы
законотворческой процедуры, социальные, экономические и политические аспекты общественной жизни, формирующие потребности в создании новых правовых предписаний, изменений, дополнений или отмены уже существующих нормативных правовых актов. Очевидно, что в Российской Федерации, которая является правовым, социальным государством, законодателем, непременно, должны создаваться нормы, отражающие потребности общества. Это одно их условий эффективности правового регулирования. В этой связи очевидна особая роль начальных стадий правотворчества, в частности, этапа инициирования законотворческого процесса.
В данной работе предпринята попытка анализа различных факторов, влияющих на качество принимаемых нормативных правовых актов. Необходимость теоретического осмысления данной проблемы особенно велика в настоящее время в связи с возрастанием количества принимаемых нормативных правовых актов и снижением их качества.
В Конституции Российской Федерации 1993 года нашли отражение основные этапы правотворческой деятельности, в том числе, и первая стадия законотворческого процесса - законодательная инициатива. Конституция Российской Федерации внесла существенные изменения в правовое регулирование данного вопроса. Так, например, в круг субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации не вошли Генеральная прокуратура Российской Федерации, граждане, общественные объединения и партии, фракции, комитеты и комиссии законодательного органа. Обоснованность, целесообразность и причины указанных изменений
требуют изучения. В этой связи, важно обратиться к опыту российского и зарубежного парламентаризма, выявить традиционные и эксклюзивные субъекты права законодательной инициативы. Интересные результаты, на наш взгляд, может дать обобщение опыта деятельности законодательных органов различных государств. Сравнительный анализ статуса субъектов права законодательной инициативы позволит выработать определенные модели предоставления и ограничения права инициирования законотворческого процесса тем или иным субъектам.
Содержание нормативных правовых актов в современной России отличается противоречивостью, отсутствием подчас механизма их реализации. В результате, в большом количестве принимаются законы, которые реально не регулируют общественные отношения. Проблема эффективности правовых норм имеет много аспектов, одним из которых является несовершенство законотворческого процесса. Особую важность приобретают действия, предшествующие непосредственному внесению проекта закона в законотворческий орган. Среди них - определение предмета будущего закона, составление текста проекта, поиск его места в системе действующего законодательства, выявление возможных противоречий между нормами проекта и действующим законодательством. Особую актуальность приобрело сегодня определение формы законов, что объясняется существенными преобразованиями в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Так, для практики правотворческой деятельности приобретает большое значение принятие акта в форме федерального конституционного или федерального закона, кодекса, регламента. Необоснованным является чрезмерное увлечение принятием кодифицированных актов, в связи с чем важно определить критерии выбора формы акта, обратиться к исследованию механизма формирования кодексов, которые, безусловно, должны быть результатом систематизации сложившейся практики правотворческой и правоприменительной деятельности. Актуальным является вопрос о соотношении субъектов законодательной инициативы, их реальном равенстве, которое декларировано Конституцией Российской Федерации.
Ряд недостатков современного законодательного процесса может быть устранен путем повышения уровня знаний его участников о юридической технике, методологии правотворчества. На стадии инициирования законотворчества важной задачей является соотнесение предмета проекта закона с отраслевым делением российского права. Принятие актов, предмет которых содержит нормы широкого круга отраслей права, делает закон "рыхлым", существенно затрудняет его реализацию. В связи со сказанным, автором диссертации отмечено, что наиболее эффективными являются нормативные правовые акты, имеющие отраслевой предмет правового регулирования. ,
Степень научной разработанности. Исследование стадий законотворческой деятельности в последние годы занимает большое место в юридической науке. Очевидным является повышение научного интереса к данной теме, что объясняется рядом причин. Важнейшая из них - это активизация законотворчества. Немаловажную роль в этом процессе сыграло изменение правового сознания, в котором нигилизм постепенно уступает место желанию узнать и понять закономерности и правила юридической техники. Указанная тенденция нашла отражение в интересе к деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Законотворческий процесс, его стадии, проблемы и эффективность
стали предметом исследования в работах С.В.Полениной1, И.Ф.Казьмина2,
В.Баскова3, Н.С.Барабашевой4, В.Д.Перевалова, А.А.Югова5,
Л.А.Окунькова, Ю.П.Орловского, Ю.А.Тихомирова, М.Я.Булошникова6,
! Поленина СВ. Качество закона и эффективность законодательства . / Под ред. Я.А.Куника, П.В.Пханова; Ин-т государства и права РАН. - М.: АО "ЦИТП", 1993. - 56 с.
2 Казьмин И.Ф., Поленина СВ. "Закон и законах": проблемы издания и содержания. // Советское
государство и право, 1989, № 2. - С. 3-9.
3 Басков В. Закон не терпит суеты. // Советская юстиция, 1990, № 16. - С. 8-9.
4 Барабашева Н.С. Слова, слова, слова... (Лексика наших правовых актов). // Советское государство и
право, 1990, № 8. С. - 82-90.
5 Перевалов В.Д., Югов А.А. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской
Федерации. // Российский юридический журнал, 1993 , № 2. - С. 5-14.
6 Российское законодательство: проблемы и перспективы. / Редкол.: Л.А.Окуньков, Ю.П.Орловский,
Ю.А.Тихомиров, М.Я Булошников; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации. - М.: БЕК, 1995. - 458 с.
Е.А.Постникова7, А.С.Автономова8, В.А.Лепехина9, М.А.Митюкова10, С.А.Боголюбова11 и других исследователей.
Необходимость теоретического осмысления понятий и терминов, используемых при анализе законотворческой деятельности, отмечалась Д.А.Керимовым12, И.А.Дубовым13, Д.А.Ковачевым14, Ю.Звягиным15 и другими исследователями.
Перечисленные научные исследования обогащают современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были изучены автором при подготовке данной работы. Однако, несмотря на большой интерес к проблеме законодательной инициативы, перечисленные исследования лишь косвенно затрагивают ее. Отсутствуют глубокие, комплексные, монографические исследования данной проблемы. В отечественной юридической литературе содержится большое число несистематизированных высказываний о стадиях правотворчества, в которых отсутствует анализ понятийного аппарата в свете обновляющейся правовой системы нашего государства. Социальная и научная значимость этой темы дает возможность предполагать, что в дальнейшем она привлечет внимание большого числа ученых и практиков.
Объектом диссертационного исследования является законодательная инициатива, которая рассматривается в трех взаимосвязанных аспектах: как институт конституционного права, стадия законотворческого процесса и субъективное право.
7 Проблемы законотворчества Российской Федерации. / Редкол.: Ю.П.Орловский , Е.А.Постников,
М.Я.Булошников и др.; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения. - М.: 1993. - 160 с.
8 Автономов А.С. Исследование опыта и перспектив развития Федерального Собрания. //
Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1994, № 1. С. 18-26.
9 Лепехин В.А. Критерии эффективной работы Государственной Думы. // Представительная власть:
мониторинг, анализ, информация. - 1994, № 1. - С. 27-34.
10 Митюков М. Парламент и субъекты законотворчества: время координировать идеи. // Президент,
Парламент, Правительство. / РИА "Новости". - 1995. - № 2. - С. 7-9.
11 Боголюбов С.А. О технике законодательного процесса. // Законодательство и экономика. - 1995. - №
5-6.-С. 91-93.
12 Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. - М., Юрид. литература, 1991 г.
13Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования. // Государство и право, 1993 г., N 10.
14 Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. - М.: Изд-во "Юрид. лит
ра", 1977.
15 Звягин Ю. Предлагаю проект закона. Право законодательной инициативы. Как его использовать.
// Российская Федерация, 1995 г., N8.
Предмет диссертационного исследования является комплекс правовых норм, составляющих законодательную инициативу в качестве института конституционного права, теоретико-правовые исследования в сфере законодательной техники, теории закона.
В связи с тем, что законодательная инициатива является стадией законотворческого процесса, предметом исследования являются границы данной стадии, позволяющие четко выделить ее место в законотворчестве.
Законодательная инициатива представляет собой субъективное право и, следовательно, исследованию должно быть подвергнуто правоотношение, возникающее при реализации права инициативы. В этом ракурсе предмет исследования составляют правомочия субъекта законодательной инициативы, которые присущи ему на различных стадиях законотворчества, обязанности законодательного органа, множественность факторов, оказывающих воздействие на субъектов права законодательной инициативы при принятии и оформлении решения о реализации данного правомочия.
Широкий круг субъектов права законодательной инициативы обусловливает особенности реализации ими своего правомочия инициирования правотворческого процесса. Предметом исследования являются: закономерности развития отечественного и мирового опыта парламентаризма в определении круга субъектов права законодательной инициативы; основные тенденции использования права законодательной инициативы; возможность и необходимость ограничения субъектов законодательной инициативы требованием их объединения в группы; ограничения в предмете инициативы и во времени использования своего правомочия.
Цели и задачи исследования. Недостаточная разработанность проблем теории и практики процесса реализации права законодательной инициативы, нечеткость содержания данной стадии законотворчества, размытость временных границ, сложный субъектный состав данного правоотношения, отсутствие длительной отечественной практики парламентаризма определили цель данного исследования
проанализировать возможности совершенствования инициирования законотворчества через объединение субъектов данного правомочия; установить тенденции нормативного закрепления первой стадии законодательного процесса; выявить факторы, отрицательно влияющие на реализацию законодательства и закладываемые на стадии использования права законодательной инициативы; определить критерии повышени эффективности как процесса инициирования, так и результатов правотворчества; разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования данных отношений.
В соответствии с указанной целью, поставлены следующие задачи:
- обобщить отечественный и мировой опыт парламентаризма с целью
определения наиболее устойчивых моделей реализации права
законодательной инициативы;
изучить объективные закономерности, характеризующие связи между инициатором законодательного процесса и проектом (предложением), им внесенным с целью определения этого типа правоотношений;
рассмотреть социальные, юридические аспекты первой стадии законотворчества;
- изучить круг субъектов права законодательной инициативы с целью
определения обоснованности предоставления им такого права;
дать анализ существующего правового регулирования законодательной деятельности с целью разработки новых подходов к нему; проанализировать причины недостаточной эффективности правового регулирования с целью вьщеления тех из них, которые могут быть пресечены на стадии инициирования закона;
определить перспективы законодательной регламентации правотворчества.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс основных методов познания: системно-функциональный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический, логический и другие методы. Основным методом, использованным для
написания данной работы, был системно-функциональный. Применение данного метода имеет целью воссоздание не только структуры объекта исследования, но и функциональных взаимосвязей как между элементами объекта, так и объекта в целом с внешними явлениями. Для целей настоящей работы необходимо было найти место законодательной инициативы в правотворческом процессе, которое в узком подходе к проблеме сопоставляется с первой стадией этого процесса, которая прекращается после принятия законодательным органом законопроекта к рассмотрению. При широком подходе необходимым является выделение в едином процессе создания законодательного акта этапов и периодов, которые находятся в более сложном соотношении, нежели механическое деление процесса на отрезки - стадии. Одновременно, системный подход необходим для анализа правоотношений, возникающих между непосредственным инициатором законотворческого процесса и законодательным органом, между инициатором и другими субъектами права законодательной инициативы, между инициатором и собственно инициативой в виде законопроекта или законодательного предложения.
Изучение правовых явлений невозможно без применения социологического метода, который при исследовании проблем правотворчества и правообразования имеет исключительное значение. Применение данного метода позволяет выяснить состояние общественных отношений, реальную потребность в создании новых и адекватности, эффективности существующих правовых предписаний. Применение социологического метода дает возможность оценить целесообразность процессуальных норм, в частности, тех из них, предметом регулирования которых являются процедурные правила деятельности законотворческих органов, внутренние акты субъектов законодательной инициативы (для коллективных субъектов). Социологический метод представляет собой совокупность способов, в числе которых опросы, анкетирование, анализ статистических данных и другие.
Сравнительный метод эффективен в случае его сочетания с историческим, так как обобщение результатов сравнения современных
подходов к правотворчеству с моделями из отечественного и зарубежного опыта позволяет прогнозировать развитие этого явления в будущем.
Анализ правовой материи требует применения формально-юридического метода, что особенно важно для изучения юридических категорий, определений, анализа правовых норм.
Особую роль играет логический метод, включающий в себя использование законов формальной и диалектической логики.
Перспективным направлением изучения правовых явлений является использование математики, статистики, ЭВМ. Определенные трудности в использовании данного инструментария связаны со специфическими свойствами социально-правовой информации, в первую очередь - это проблема ее формализации, что является непременным условием применения указанных методов.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные разработки по проблемам теории государства и права, социологии и философии права, конституционного права, государственного управления, политологии. Особое внимание уделялось анализу трудов ученых-юристов, внесших большой вклад в разработку теории законодательного процесса, изучение круга субъектов права законодательной инициативы, выявлению социально-политических факторов, оказывающих воздействие на трансформацию воли народа и государства в законодательные решения, теорию правоотношений, а также разработавших другие актуальные проблемы, связанные с темой диссертационного исследования: А.С.Автономова16, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Г.В.Мальцева17, Д.А.Керимова18, Б.В.Дрейшева19,
16 Автономов А.С. Исследование опыта и перспектив развития Федерального Собрания. //
Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1994, № 1. - С. 18-26.
17 Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. - М.: Изд-во "Юрид. лит-ра", 1968. - 143
С.
18 Керимов Д.А. Потребность, интерес и право (К вопросу об объективном и субъективном в праве) //
Правоведение, 1971, № 4, стр. 95-103; Законодательная техника / Под ред. Керимова Д.А.; ЛГУ. - Л.:
Изд-во Ленингр. ун-та, 1965. - 142 с.
19 Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях. // Правоведение. - 1994. - № 5-6.
А.С.Пиголкина20, С.В.Полениной21, В.М.Сырых22, Ю.А.Тихомирова23, Ж.И.Овсепяна24, Л. Окунькова25.
Для целей диссертационного исследования были изучены труды дореволюционных отечественных и зарубежных правоведов: А.Д.Градовского26, М.А.Рейснера27, В.И.Лазаревского28, М.Б.Горенберга29, Я.М.Магазинера30, А.А.Жилина31 и зарубежных исследователей: М.Амиллера32, Ф.Лассаля, Л.Дюги33, М.Ориу34 и других.
Для написания данной работы было использовано большое число разнообразных источников, в числе которых центральное место занимает Конституция Российской Федерации. Для сравнительного анализа были привлечены Конституция (Основной закон) Российской Федерации 1978 года, Конституция СССР, проекты действующей Конституции России. Понимание процесса инициирования правотворчества невозможно без
20 Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). - М.: Юрид.
лит-ра, 1968.- 167 С.
21 Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. / РАН. Ин-т государства и права. - М.,
1996.-145 с.
22 Сырых В.М. Законодательная инициатива субъектов Федерации// Федеративное устройство:
реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналитич. обзоров и рекомендаций. - М., 1995,
стр. 203-208.
23 Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации // Законность. - 1995. - № 1. - С. 2-4.; Тихомиров
Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства //Правовая реформа: концепция
развития российского законодательства: Сб. - М., 1995. - С. 4-14.
24 Овсепян Ж.И. Судебный конституционньш контроль в Российской Федерации: проблемы
деполитизации (сравнительный анализ). // Государство и право. 1996 г., № 1.
25 Окуньков Л. Законодательство России: новые времена (Интервью с директором Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Окуньковым Л. ) // Российская юстиция. - 1995. - № 9. - С. 28-29.
26 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - Т. 1.0 государственной устройстве. -
СПб 1875. - 436 с; Т. 2. Органы управления. - Спб., 1876. - 354 с; Т. 3. - Органы местного управления. -
Спб., 1883.-384 с.
27 Рейснер М.А. Государство. - М., 1918. - 280 с.
28 Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных
установлений. В кн. Конституционное государство. Сб. статей. - Издание В.И.Гессена и прив. доцента
А.И.Каминка при участии газ. "Право". Второе издание. - Спб., Типография T-ва"Общественная
польза", 1905.-585 с.
29 Горенберг М.Б. Глава государства. // Конституционное государство. Сборник статей З.Авилова,
В.В.Водолазова и др. - Издание В.И.Гессена и прив. доцента А.И.Каминка. Второе издание. - Спб.,
Типография Т-ва"Общественная польза", 1905 г.
30 Магазинер Я.М. Лекции по государственному праву (Общее государственное право). - Петроград, 18
Госуд. типография, 1919 г.
31 Жилин А.А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Часть 1. Общее учение о
государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. - Петроград. 1916 г.
32 Амиллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных
>'чреждений 55 стран мира. - М., 1967. - 512 с.
33 Дюги Л. Общество и государства, Ф.Лассаль. Сущность конституции. - Изд-во "Вестника знания"
(В.В.Битнера)- Спб.,б/г. - 77"с.
34 ОриуМ. Основы публичного права. - М., 1927. - 759 с.
изучения нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность субъектов права законодательной инициативы. Закрепление законотворчества в правовых актах находится в процессе формирования, в связи с чем отдельные стадии правотворчества уже закреплены в соответствующих федеральных законах35, другие - являются предметом регулирования различных проектов36. Указанное обстоятельство существенно расширяет круг источников за счет актов действующего законодательства, проектов законов.
В данной группе источников значительное место занимают Указы Президента России37 и Постановления Правительства Российской Федерации38.
Большое внимание было уделено исследованию регламентных норм. В частности, проанализированы соответствующие положения Регламента Государственной Думы, Совета Федерации, Временного Регламента Правительства Российской Федерации39, Регламента Конституционного Суда Российской Федерации.
Для сравнительного анализа привлечены в качестве источников законы субъектов Федерации, направленные на регулирование законодательного процесса40.
35 Федеральный закон "О порядке опубликования федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". - Собрание законодательства РФ. 1994.
№8. Ст. 801.
36 Проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных
законов", Проект федерального закона "О порядке реализации права законодательной инициативы",
Проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятый в
первом чтении 11.11.96., ст. 27 - Текущий архив Государственной Думы.
37 Указ Президента Российской Федерации от 14 января 1993 года № 48. - Собрание актов Президента
и Правительства РФ, 1993, № 3, ст. 170/
38 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994 года № 310 "О порядке
подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направленных
Государственной Думой"$ Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года
№ 733 "Об утверждении временного Положения о законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации".
39Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации. -Принят Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 1994 года с дополнениями и изменениями -Издание Государственной Думы, 1996 г.; Регламент Совета Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания от 6 февраля 1996 года № 42-ФЗ, ст. 42; Временный Регламент Правительства Российской Федерации, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1995 года № 778 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации".
40 Закон Белгородской области "О статусе депутата Белгородской областной Думы"; Закон Оренбургской области "О порядке осуществления права законодательной инициативы органами
Одной из целей настоящей работы является изучение мирового опыта парламентаризма с целью выявления наиболее типичных и устойчивых моделей правотворческого процесса и, в частности, законодательной инициативы. Реализация данной цели потребовала анализа конституционных актов и иных нормативных актов различных государств41. Большое внимание уделено сравнительному анализу субъектов права законодательной инициативы в России и в зарубежных странах. Проведенный анализ позволил сделать некоторые выводы об отсутствии ряда типичных субъектов данного права в отечественной модели (комитетов, комиссий, фракций, группы избирателей). Анализ именно этой группы источников позволил сделать предложения о возможности объединения парламентариев для реализации права законодательной инициативы.
Для анализа законопроектной деятельности некоторых субъектов законодательной инициативы использовались материалы текущих архивов Государственной Думы, Министерства юстиции Российской Федерации, Конституционного Суда, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы, Совета Федерации и других субъектов законодательной инициативы42. С целью изучения практики реализации права законодательной инициативы были привлечены такие источники, как планы законопроектных работ, материалы заседаний и рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности43.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна настоящей работы заключается в том, что автором комплексно рассматривается процесс инициирования законодательного
местного самоуправления в Оренбургской области" - Текущий архив Министерства юстиции Российской Федерации.
41 Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. - М.: Изд-во БЕК. - 432 с.
42 "О выполнении планов законодательных инициатив Совета Федерации за 1994-1995 годы" -
Справка Правового управления Совета Федерации 1995 г.; "О законопроектной деятельности
законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации" - Информация
Правового управления Аппарата Государственной Думы 1995 г.
43Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 1997 года, Перечень законопроектов, принятых Государственной Думой в первом чтении (по состоянию на 10 февраля 1997 года), Рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности по вопросу по совершенствованию взаимодействия властей в законодательном процессе, приняты на заседании 10 июня 1996 г. - Текущий архив Государственной Думы.
процесса в качестве сложного правоотношения. Исходя из данного
подхода, осуществлен анализ сторон данного правоотношения, статуса
управомоченной и обязанной его стороны. В работе выявлен и изучен
кмплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы: 1)
возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом
ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный
орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в
законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том
числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать
проект. Субъект права законодательной инициативы несет ряд
обязанностей: 1) проанализировать систему действующего
законодательства, регулирующего предмет проекта закона с целью выяснения необходимости создания нового акта, определения его места в этой системе, выявления тех норм, которые следует отменить или изменить в связи с принятием проекта; 2) определить предмет проекта закона с учетом отраслевого деления российского права; 3) выбрать правовую форму акта (проект нового федерального конституционного, федерального закона, проект закона об отмене, изменении или дополнении действующего федерального конституционного, федерального закона, кодифицированный акт); 4) подготовить законопроект с учетом требований юридической техники; 5) составить пояснительную записку с обоснованием необходимости принятия данного акта; 6) подготовить финансово-экономическое обоснование (для проектов, реализация которых потребует дополнительных материальных и иных затрат); 7) получить заключение Правительства Российской Федерации по законопроектам, предмет правового регулирования и источники финансирования которого входят в часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Законодательный орган имеет право отказать в принятии проекта, представленного без указанных в Регламенте Государственной Думы сопроводительных документов, а также в случае неполного содержания данных материалов. При этом на законодательный орган возложен ряд
обязанностей: 1) проверить соответствие предоставленных инициатором материалов требованиям Регламента, 2) зарегистрировать инициативу, после чего проект закона считается внесенным.
В диссертации представлен анализ правоотношения между законодательным органом и субъектом права законодательной инициативы. Сделан вывод о недостаточном правовом регулировании данной стадии законотворческого процесса, в связи с чем в работе выдвинут ряд предложений по его совершенствованию. В частности, по мнению автора, серьезные пробелы имеются в определении начала и окончания законодательной инициативы, в связи с чем предпринята попытка установления этих моментов, имеющих большое процессуальное значение.
Впервые объектом специального анализа стали заключения
Правительства Российской Федерации как условие реализации права
законодательной инициативы. В работе содержится сравнительный анализ
форм реализации законодательной инициативы в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации, обобщен опыт
Российской государственности, накопленный до принятия Конституции
1993 года, рассмотрены типичные модели инициирования
законодательного процесса в представительных органах власти зарубежных стран. В данной работе содержится анализ круга субъектов законодательной инициативы, исследованы его изменения в период конституционной реформы. Изучение опыта конституционного регулирования права законодательной инициативы в зарубежных странах осуществлено с целью выявления типичного круга субъектов данного права, а также соответствующих особенностей, установленных Конституцией России 1993 года. Автором сделаны предложения по совершенствованию круга субъектов законодательной инциативы с тем, чтобы он был более узким и емким.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:
1) уточняются и развиваются теоретические положения о содержании
правомочий и обязанностей субъектов правоотношений, складывающихся
при реализации права законодательной инициативы;
2) обосновывается роль заключений Правительства Российской
Федерации по проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за
счет федерального бюджета;
характеризуются социально-политические факторы, влияющие на реализацию права законодательной инициативы;
определены основные направления совершенствования правового регулирования законодательного процесса;
5) внесены предложения по повышению эффективности
использования права законодательной инциативы, дан соответствующий
анализ применительно к различным субъектам;
проанализированы особенности реализации права законодательной инициативы судебными органами;
проанализированы особенности реализации права законодательной инициативы судебными органами;
8) дан анализ практики участия субъектов Российской Федерации в
формировании федерального законодательства и использования права
законодательной инициативы представительными (законодательными)
органами субъектов Российской Федерации.
Научная и практическая значимость данного исследования заключается в рассмотрении законодательной инициативы с трех точек зрения: институт конституционного права, субъективное право и стадия законодательного процесса. Для правотворческой деятельности важен анализ правоотношений, возникающих при реализации права законодательной инициативы. В работе Государственной Думы, в частности, Совета Думы, большое практическое значение имеет выяснение момента начала и окончания процесса законодательной инициативы, что имеет особое процессуальное значение для определения момента внесения проекта надлежащим образом. Анализ сопроводительных материалов, предоставляемых одновременно с проектом закона, выявление содержательных требований к ним, обоснование роли заключений
Правительства Российской Федерации, позволит законодательному органу на стадии инициирования обеспечить эффективность будущего нормативного правового акта.
В работе высказаны рекомендации по подготовительной работе, предшествующей реализации права внесения проекта закона. В частности, высказаны предложения по выбору формы проекта, некоторым аспектам законодательной техники. В диссертации осуществлен сравнительный анализ проектов федеральных законов, направленных на регулирование законотворческого процесса. Учет высказанных автором рекомендаций и замечаний позволит повысить качество проектов.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Комитета по законодательству и судебно-правовой реформы Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования использовались в работе Министерства юстиции Российской Федерации. Автором проводились экспертные оценки проектов законов, имеющих своим предметом законотворческий процесс, систему нормативных правовых актов, экспертирование проектов. Рекомендации диссертантки о совершенствовании правового регулирования правотворчества были заслушаны на заседании Консультативно-экспертного совета при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам при обсуждении Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативных источников и использованной литературы.
Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса
Законодательная инициатива является стадией правотворчества. С этой точки зрения для уяснения ее смысла особое значение имеет определение ее содержания, ее начало и окончание, которые могут быть выявлены через соотношение, сочетание законодательной инициативы с другими стадиями единого законотворческого процесса.
Деление правотворчества на стадии и, соответственно, место законодательной инициативы в данном процессе являются чрезвычайно актуальными как для юридической науки, так и для практической деятельности правотворческих органов. Актуальность проблемы совершенствования технологии законодательного процесса была отмечена на научно-практической конференции "Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы"44. Важность данного вопроса подчеркивалась неоднократно. В частности, было отмечено следующее: "Несмотря на то, что такое словосочетание как законодательная инициатива, употребляется в парламентской практике давно, оно не имеет строгого юридического толкования. Нигде не оформлено достаточно четко, что это такое, при каких условиях подобная инициатива возникает, как может реализовываться, какие здесь существуют препоны, сложности, каким образом, они должны преодолеваться"45. Актуальность проблемы совершенствования технологии законодательного процесса была отмечена на научно-практической конференции "Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы". Доктор юридических наук А.И.Абрамова, анализируя причины недостаточной проработанности процедуры создания законов в юридической науке, выявила важнейшую из них: недооценка на протяжении многих лет социальной значимости процедурных правил в организации работы высших органов государственной власти и, в частности, их роли в механизме, опосредующем законодательную деятельность46.
Отечественные юристы XIX - начала XX века большое внимание уделяли изучению парламентских процедур. Интересным представляется деление законодательного процесса на стадии в интерпретации М.А.Рейснера: 1) инициатива или законодательный почин; 2) обсуждение текста закона в комиссиях и общем собрании палат; 3) многократное голосование; 4) санкция закона; 5) его промульгуция47. Анализ перечисленных стадий показывает, что, с точки зрения М.А.Рейснера, инициатива (законодательный почин) реализуется путем внесения в законодательный орган проекта закона, который далее следует по перечисленным стадиям.
По мнению Н. И. Лазаревского, категория законодательная инициатива означает исключительное право вносить в парламент проекты новых законов48. От высказанной позиции существенно отличается мнение А.Д.Градовского. Он говорит именно о моменте почина, то есть, о законодательном предложении, которое может быть затем облечено в форму проекта, а может быть отклонено законодателем по мотиву нецелесообразности.
Следует отметить, что указанные определения законодательной инициативы отмечают лишь права инициатора (в первую очередь его право внесения проекта), а соответствующие данному правомочию обязанности законодательного органа не указывают. Это упущение восполнено в определении, предложенным М.Б.Горенбергом, согласно которому законодательная инициатива представляет собой "...внесение законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению со стороны законодательных органов"49. Выявление правомочий инициатора законотворческого процесса и обязанностей правотворческого органа позволяет говорить о наличии особого правоотношения, субъектами которого являются инициатор и законодатель. По нашему мнению, рассмотрение законодательной инициативы в качестве сложного правоотношения в котором сочетаются права и обязанности сторон является наиболее верным и глубоким.
В.Н.Гессен, анализируя деятельность Государственной Думы в свете закона от 6 августа 1905 года, исследовал соотношение понятий законодательной инициативы и права петиций в современных ему государствах. По его мнению, в конституционных монархиях законодательная инициатива палат выражается в праве предлагать королю на утверждение законопроекты, рассмотренные и принятые парламентом. От права инициативы, в указанном смысле, необходимо отличать так называемое право петиций, - т. е. право обращения к законодательной власти с ходатайством об издании того или иного закона. Следует отметить, что современные наименования стадий законотворческой деятельности существенно отличаются от терминологии, используемой в изложенной концепции. Утверждение акта, принятого парламентом, является заключительной стадией законотворчества, и не может быть отнесено к инициированию. Автор указывает на то, что первой стадией законотворчества является направление ходатайства в законодательный орган (в терминологии В.М.Гессена - осуществляется реализация права петиций), тогда как именно эта стадия является инициированием в форме ходатайства о принятии закона (современный синоним - законодательное предложение).
В.Орландо в книге "Принципы конституционного права" изложил следующую трактовку проблемы: "Под правом законодательной инициативы следует разуметь право, принадлежащее всякому члену палаты, представлять проект закона"50. Данное определение отличается односторонностью, так отсутствуют обязательства законодательного органа по отношению к инициатору. Кроме того, автор дает определение применительно к правовой системе, в которой круг обладателей права законодательной инициативы существенно уже, нежели в современной России. Исследователь указывает на неразрывную связь права инициативы и права поправок. Интересно, что приоритет принадлежит праву поправок, а право инициативы "может рассматриваться, как естественное и необходимое развитие права поправок"51. Развивая эту мысль, В.Орландо указывает, что "всякая поправка заключает в себе инициативу. Если отнять у палаты даже и право вносить поправки в законы, их власть была бы сведена на нет, и законодательная работа потеряла бы всякую цену; если же, наоборот, признать за ними это право, в то же время отказывая в инициативе, значило бы впасть в противоречие, которое, на практике привело бы к массе неудобств, так как при всякой поправке потребовалось бы рассмотрение, не означает ли она некоего рода инициативы"52. В.Орландо, аргументируя свою позицию, ссылается на слова Шатобриана: "Найти математическую точку, где заканчивается поправка и начинается предложение; точно знать, когда эта поправка захватывает, а когда не захватывает прав прерогативы, - это значит потеряться в безбрежной и бездонной политической метафизике".
Законодательная инициатива как субъективное право
Законодательная инициатива представляет собой институт конституционного права и стадию законодательного процесса. Однако, не менее важно то обстоятельство, что претворение в жизнь положений, которые закреплены в нормах правовых актов происходит в форме правоотношений. Очевидно, что существует органическая связь между правовыми предписаниями и их реализацией, которая является как прямой, так и обратной. Прямая зависимость устанавливается при возникновении отношения на основе существующих норм, обратная - при выявлении в ходе реализации пробелов в правовом регулировании необходимости обновления действующих положений нормативных правовых актов. Неверно противопоставлять и даже изолировать рассмотрение законодательной инициативы как стадии правотворчества и как субъективного права. При этом необходимо выяснить соотношение двух указанных аспектов. По нашему мнению, инициирование как стадия значительно уже по объему и краткосрочнее по времени реализации, нежели правоотношение, возникающее из использования права законодательной инициативы ее субъектом. В доказательство этого тезиса следует обратиться к объему субъективных прав. Пока лишь позволим себе предположить, что правомочия субъекта законодательной инициативы не ограничиваются его участием в первой стадии законотворчества. Ему присущи правомочия, реализация которых предшествует законотворческому процессу и продолжается на его стадиях, следующих за инициированием, что отражает длящуюся связь между инициатором и его проектом.
Существенное отличие субъективного права законодательной инициативы от других аспектов этого понятия состоит в необходимости учета таких категорий как воля, интерес. Формальные правила материального и процессуального права, составляющие содержание института законодательной инициативы являются нормативными, т. е. безличными, адресованными неопределенному кругу субъектов права. Однако, правовая материя не чужда воле и интересу, она представляет собой их статичное состояние. Реальный, динамичный интерес возникает лишь при реализации правовых предписаний. Закрепленная в действующих правилах воля должна в идеале не входить в противоречие с волей участников правоотношений при реализации данной нормы. Практическое и теоретическое значение проблемы сочетания воли, отраженной в норме и воли участника правоотношения было прекрасно показано доктором юридических наук Р.О.Халфиной. Так, в ее работе "Общее учение о правоотношении" было отмечено, что "...реализация нормы в правоотношении раскрывает соотношение общей и индивидуальной воли, их соответствие"81.
Выявляя соотношение института и субъективного права, нельзя не остановиться на той модели поведения, которая программируется совокупностью норм и, конечно, отражает цель создания именно такой модели. С точки зрения логики государственного строительства целью закрепления законотворческой процедуры в нормах права является создание условий для принятия демократических, правовых, социальных норм. В связи с отсутствием реальной возможности непосредственного народного правотворчества как единственной формы создания законов, едва ли не самостоятельной целью данного института становится создание условий для полноценного отражения в принимаемых актах воли народа. Единство цели и результата является отражением эффективности. Естественно, что для правотворчества это будет отражено в принятии законов, отражающих конституционные цели государства. Огромной заслугой Р.О.Халфиной является выделение критериев определения "... соответствия модели, содержащейся в нормах права тем целям, на достижение которых направлена норма, реализуемая в данном правоотношении. К таким критериям относятся: а) точное определение участников правоотношения - управомоченного и обязанного; б) полное распределение их прав и обязанностей, которое обеспечивает строгую корреляцию, учет прав и обязанностей, возникающих из других правоотношений, но связанных с данным правоотношением; в) установление правовых средств, которыми располагает управомоченный для осуществления своего права и принуждения обязанного к надлежащему исполнению его обязанностей; г) определение органов государства, призванных обеспечить надлежащее осуществление прав и выполнение обязанностей; д) определение в ряде отношений специфических средств общественного воздействия для обеспечения надлежащего выполнения обязанностей и осуществления прав".
Применение указанных критериев к анализу норм, составляющих институт законодательной инициативы и субъективных прав позволит понять сущность правоотношения, возникающего в результате реализации права законодательной инициативы.
Субъект права законодательной инициативы обладает широким кругом правомочий, которые являются его субъективными правами. Наличие субъективных прав не освобождает субъект от имеющихся у него обязанностей, однако, они возникают как производный элемент реализации правомочий. В связи с этим можно сказать, что энергия, служащая источником возникновения законодательного процесса, исходит от субъекта права законодательной инициативы. Сказанное делает фигуру инициатора чрезвычайно важной для правотворчества, которое не может иметь место при отсутствии субъекта права законодательной инициативы.
Кроме того, субъект права законодательной инициативы, реализуя свои правомочия, становится видимым для всех социально-политических сил общества. Для избирателей, единомышленников и противников, органов государственной власти и должностных лиц он идентифицирует себя с проектом, который во вне выражает его волю, интерес. Таким образом, нельзя не отметить особой ответственности, которая ложится на субъект права законодательной инициативы, точнее сказать, которую он берет на себя самостоятельно.
Роль волевого элемента правотворческого процесса неоднократно привлекала так как себе внимание отечественных и зарубежных юристов83. В самом широком смысле субъективное право законодательной инициативы связано с определением права, соотношением права и закона. Едва ли не ровесником человеческого сообщества является спор об источнике правил поведения. Любой тип правопонимания, аргументируя свою позицию не мог обойти стороной вопрос о том, чья воля отражена в нормах, где источник права. Государство, божественное провидение, общественное отношение, справедливость - это далеко не полный перечень предложенных вариантов ответов. Для нас важно не их количество, а факт признания во всех случаях волевого элемента возникновения правового регулирования. С этим выводом прямо связано соотношение субъективного и объективного в праве.
Субъекты права законодательной инициативы: понятие, виды
Законодательная инициатива представляет собой сложное правоотношение, в связи с чем актуальным является вопрос о составе его участников. По отношению к стороне, вносящей проект закона в законодательной орган Конституцией Российской Федерации применяется наименование "субъект законодательной инициативы". Рассматривая содержание законодательной инициативы в качестве института конституционного права, субъективного правомочия и стадии законодательного процесса нами были отмечены различные права и обязанности сторон данного правоотношения. При этом следует отметить, что вопрос о круге субъектов законодательной инициативы находится в прямой зависимости от социально-политической структуры общества, что обусловливает его изменения в государствах различных типов, имеющих разнообразные формы правления, политический режим. Предоставление права законодательной инициативы тем или иным субъектам свидетельствует о соотношении политических и социальных сил в данном государстве, состоянии его политической и правовой системы. В 1862 году Фердинанд Лассаль искал ответ на вопрос: существует ли какая-нибудь определяющая, постоянно действующая сила, которая влияла бы на все законы, издаваемые в стране, чтобы они в известной степени были неизбежно такими, а не иными? По его мнению, с которым нельзя не согласиться, такая сила существует, и ею является реальное соотношение сил, существующих в данном обществе159. Развивая и уточняя свою позицию Ф.Лассаль писал: "Конституционные вопросы, прежде всего, не вопросы права, а вопросы силы; подлинная конституция страны состоит из существующих в стране реальных, фактических соотношений сил; писанные конституции только в том случае прочны и ценны, если они служат точным выражением действительных, существующих в обществе соотношений сил"160.
В связи с тем, что целью законотворчества является нормативное закрепление разумной, признаваемой обществом, и с этой точки зрения нормальной модели общественных отношений. Круг субъектов законодательной инициативы своеобразно отражает перечень тех органов государственной власти, организаций, физических лиц и их объединений, которые имеют реальное влияние на формирование правовой системы данного общества, чьи интересы находят закрепление в правовой материи государства. Носители права законодательной инициативы должны представлять все имеющиеся в обществе социальные силы в пропорции, отражающей их влияние на жизнь данного социума. Здесь, бесспорно, влияние норм избирательного права, на основании которого формируется большая часть тех органов и должнотсных лиц, которые на сегодня имеют право законодательной инициативы. Совершенство, с точки зрения демократичности процедуры, норм избирательного права оказывает существенное влияние на легитимность принимаемых законодательных решений, но это тема самостоятельного исследования. Мы ставим себе целью проанализировать деятельность тех субъектов, которые закреплены Конституцией, и, следовательно, их разумность и обоснованность должны быть освящены нормой Основного закона государства. Мы, как бы априори, признаем, что лица, которые на сегодня обладают правом законодательной инициативы, действительно представляют все разнообразие политических и социальных сил нашего общества.
Трансформация воли группы лиц в нормативную форму происходит в результате правоотворчества. Идеалом правового демократического государства является создание таких актов, которые реализуются большинством граждан данного государства не из страха санкций правовых норм, а из уважения к предписаниям, исходящим от государства.
Цель процедурных норм - таким образом организовать законотворческий процесс, чтобы реальное закрепление получала именно воля общества в целом. Сложность такой идеальной модели, а также неоднозначность понятия "общественные интересы" порождают проблемность вопроса о субъектах права законодательной инициативы.
В настоящем исследовании мы ставили перед собой следующие задачи: проанализировать изменения в перечне субъектов права законодательной инициативы в течение российской истории;
- изучить зарубежные модели решения данного вопроса с целью обогащения современного российского парламентаризма;
- выявить особенности в реализации своего конституционного правомочия различными субъектами права законодательной инициативы;
- определить формы взаимодействия различных субъектов с целью его оптимизации.
Особого внимания заслуживает вопрос о перечне субъектов права законодательной инициативы, который претерпел коренные изменения после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. На сегодняшний день, круг субъектов законодательной инициативы указан в части первой статьи 104 Конституции Российской Федерации и включает Президента Российской Федерации, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения161.
Осуществление законодательной инициативы депутатами государственной думы и членами совета федерации, советом федерации федерального собрания российской федерации, представительными органами субъектов Российской Федерации
Особой важностью отличается вопрос о предоставлении права законодательной инициативы депутатам представительного органа. Распространенным является мнение о том, что из самой демократии вытекает, что инициатива издания законов должна принадлежать выборному парламенту. Из этого вывода можно сделать предположение о необходимости предоставления права законодательной инициативы парламенту в целом, его палатам и депутатам (членам) законодательного органа. Российская модель решения этого вопроса пережила трансформацию при принятии Конституции Российской Федерации 1993 года. В соответствии в Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации 1978 года (с учетом изменений, внесенных Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года), правом законодательной инициативы обладали народные депутаты Российской Федерации, Совет Республики, Совет национальностей, Президиум Верховного Совета Российской Федерации, Председатель Верховного Совета Российской Федерации. Фактически, парламентарии могли инициировать законотворческий процесс как индивидуально (в качестве народных депутатов), так и в качестве выборных должностных лиц палат Верховного Совета или их общего руководства (члены Президиума Верховного Совета Российской Федерации, Председатель Верховного Совета Российской Федерации). Кроме того, сами палаты, в целом, были коллективными носителями права законодательной инициативы. Попытка разрешения ситуации, в которой одно и то же лицо приобретало право законодательной инициативы несколько раз, предпринято в Конституции Российской Федерации 1993 года. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право инициировать законотворческий процесс предоставлено каждому парламентарию индивидуально вне зависимости от того, в какую из палат Федерального Собрания он входит.
Новый подход в инициировании законотворчества членами парламента, его палатами, органами и должностными лицами в Конституции Российской Федерации 1993 года отражен также в естественном исключении из перечня субъектов законодательной инициативы совместных органов обеих палат и их должностных лиц, что связано с отсутствием таковых в новой структуре Российского парламента.
Обратимся к анализу реализации права законодательной инициативы депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Данные субъекты имеют общее в индивидуальной реализации этого права от своего имени, однако, имеются и некоторые особенности использовании ими данного права.
Право внесения законопроекта каждым из членов парламента от себя лично соответствует сложившейся парламентской практике, но не является бесспорным для всех законодательных органов мира. Следует отметить, что в решении вопроса об инициировании законотворческого процесса парламентариями, можно выделить из отечественного опыта и зарубежной практики определенные тенденции.
В соответствии с первой из них, существует строгий порядок внесения законопроектов только отдельными членами парламента. Подобное ограничение действует для членов Парламента США, которые при наличии желания коллективно внести законодательное предложение, должны внести проект от своего собственного имени. Своеобразие законодательной инициативы в США отмечал Б.А.Страшун, указывая, что "лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода"186, что не дает возможности говорить о наличии права законодательной инициативы у Президента США.
По мнению М.Амиллера, предоставление права вносить законопроекты только членам законодательного собрания присуще
государствам, в которых "существует четкое разделение властей, например, в США"187. Таким образом, в соответствии с первой тенденцией, право законодательной инициативы принадлежит исключительно депутатам законодательных органов.
Предоставление права инициировать законодательный процесс (без ограничений) парламентариям в числе прочих субъектов, характерно для Италии. В соответствии со статьей 71 Конституции Итальянской Республики, законодательная инициатива принадлежит любому члену палат188. Предоставление права законодательной инициативы членам законодательных органов предоставлено Конституциями Румынии, Мексики, Кубы и некоторых других стран.
Другая тенденция предусматривает ограничение права законодательной инициативы парламентариев. При этом ограничение может быть различным.
Одной из форм ограничения деятельности указанных субъектов права законодательной инициативы является выдвижение требования обязательного объединения депутатов для реализации своего права. "В основе этого требования, - по мнению М.Амиллера, - лежит желание с самого начала произвести отсев законопроектов с тем, чтобы дать дальнейший ход тем из них, которые пользуются наиболее широкой поддержкой"189. Требования к численности группы депутатов различны. Так, например, в Эфиопии для внесения законопроекта необходимо представить подписи 10 депутатов, в Австрийском Национальном Совете для этой цели необходимо 8 подписей, в Иране - 15, в Испании - 50, Японии -20.
Возможен и другой способ ограничения индивидуального инициирования законов - установление Конституцией государства круга тех общественных отношений, которые могут регулироваться нормативным правовым актом, инициированным отдельным членом парламента. Такая модель действует во Франции.
Особым способом ограничения индивидуальных инициатив членов парламента является введение требования заключения Правительства при внесении законопроектов по финансовым вопросам. Подобная практика, хотя и не в полном объеме, нашла свое отражение в пункте третьем статьи 104 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации"190. Однако, рассматриваемое ограничение распространяется не только на парламентариев, так как по предметам, входящим в диспозицию пункта 3 статьи 104, и иные субъекты данного права обязаны предоставлять соответствующее заключение.
