Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу в России, в их историческом развитии
1.1 Становление правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу, в допетровскую эпоху 13
1.2 Преобразования Петра І в сфере регулирования государственной службы: юридические и правовые аспекты 22
1.3 Правовое и моральное регулирование государственной службы в дореволюционной России 31
1.4 Правовое и моральное регулирование государственной службы в советский период 70
Глава 2. Правовое и моральное регулирование государственной службы в современный период
2.1. Взаимодействие правовых и моральных норм как обязательное условие полноценного функционирования государственной службы в современный период 86
2.2. Мораль государственных служащих: новые подходы 102
2.3. Правовое обеспечение и моральные принципы государственной службы как проблема административной реформы в Российской Федерации 125
2.4. Правовое и моральное регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации 153
Заключение 164
Библиографический список использованной литературы
- Становление правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу, в допетровскую эпоху
- Преобразования Петра І в сфере регулирования государственной службы: юридические и правовые аспекты
- Взаимодействие правовых и моральных норм как обязательное условие полноценного функционирования государственной службы в современный период
- Мораль государственных служащих: новые подходы
Введение к работе
Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, формируются рыночные отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, с другой - идет болезненный процесс выработки новых нравственных идеалов, которые соответствовали бы требованиям и духу времени. Морально-этическая составляющая государственной службы определяет уровень демократичности государства, его целостность и авторитет. В сложившихся условиях особо пристального внимания государства требуют вопросы управления таким институтом как государственная служба, потому что негативные проявления общества отражаются и на моральном облике государственных служащих. Именно институт государственной службы играет заметную роль в жизни общества, и от того, насколько организованна его работа, зависит эффективность государственного управления.
Изменения в сложившихся общественных отношениях повлекли за собой необходимость переосмысления правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу. От эффективного взаимодействия этих регуляторов, во многом, зависит состояние законности, правопорядка, уровень юридической культуры, правосознания общества и его граждан. Регулировать процессы реформирования аппарата государственной службы невозможно без прочной правовой базы и учета опыта, накопленного за всю историю существования государственных органов в России, начиная с древних времен и заканчивая последними десятилетиями. Ясно, что, как и в любой другой сфере общественного сознания, в государственной службе регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем их влияние осуществляется во взаимосвязи. Следовательно, выработанные обществом нравственные критерии оценки поведения служащих, во многом, определяют содержание правовых норм. На законотворчество в данной сфере влияет специфика государственной
4 службы, которая неизбежно вытекает из ее природы и заключается в том, что она, одновременно, является, во-первых, социально-политическим институтом, во-вторых - сферой профессионального слоя управленцев, а в-третьих - властной структурой. К примеру, возникают проблемы согласования властных полномочий и морали; ослабление нравственных устоев общества порождает объективную необходимость принятия актов, регулирующих поведение государственных служащих.
В законодательных актах последних лет отмечается необходимость усиления морально-этического влияния на поведение государственных служащих. Например, в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» впервые с момента существования демократического государства в качестве одной из основных программы включается задача «...законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих...»1. В настоящее время действует Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и разработан проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих РФ», предложенный депутатами Государственной Думы В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым, Б.Е. Немцовым, Н.Д. Ковалевым, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохиным.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена следующими факторами:
1) в течение всей длительной истории существования Российской государственной службы, отношения, связанные с деятельностью данного института, регулировались не только нормативными правовыми актами, но и моральными требованиями, выработанными обществом;
Собрание законодательства Российской Федерации № 47 от 25 ноября 2002 г. Ст. 4664.
2 Собрание законодательства Российской Федерации № 33 от 30 августа 2002\г. Ст. 3196.
5 2) неразработанностью проблемы взаимодействия правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу в современных условиях, характеризующихся нестабильностью, правовым нигилизмом, сменой нравственных ценностей;
3) необходимостью обобщения исторического опыта, касающегося
правового и морального регулирования государственной службы;
4) необходимостью совершенствования правовой базы,
регулирующей государственную службу на современном этапе, и упрочения
способов морального регулирования поведения государственных служащих.
Уровень научной разработанности темы.
Проблема взаимоотношений права и морали имеет большую научную, историческую базу: она исследовалась дореволюционными российскими правоведами и философами (И.А. Ильин, B.C. Соловьев, Н.А. Бердяев, Л.И. Петражицкий, Е.И. Трубецкой, П.И. Новгородцев, Ф.В. Тарановский, Б.Н. Чичерин, Б.А. Кистяковский и др.);. после Октябрьской революции 1917 года этой проблематикой занимались Г.С. Гурвич, М.П. Кареева, В.П. Морозов, И.С. Дрейслер, Г.А. Злобин и др., а начиная с 80-х годов XX века - B.C. Нерсесянц, С.С.Алексеев, Д.А. Керимов, М.Й. Марченко, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров и др. Но все эти исследования носят общетеоретический характер, в то время как проблематика взаимодействия правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу в разных социально-политических условиях, в разное историческое время, и, прежде всего, в современный период, не нашла еще отражения в научных исследованиях.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют: конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, Указы
Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс становления, исторического развития и современное состояние правового и морального регулирования отношений в сфере государственной службы России.
Предмет исследования — правовые и моральные нормы, регулирующие отношения в сфере государственной службы и влияющие на эффективность управления на современном этапе.
Целью диссертационного исследования является историко-правовой анализ взаимодействия правовых и моральных норм, регулирующих отношения в сфере государственной службы России, и поиск путей совершенствования управления в названной сфере.
В соответствии с целью автор диссертации определил следующие задачи исследования:
обобщить историко-правовые материалы по проблеме исследования, определить степень теоретической разработанности темы в современной юридической литературе;
охарактеризовать состояние правового и морального регулирования государственной службы в период зарождения и становления Российской государственности, в дореволюционной России, советский и современный период;
- выявить моральные истоки права, которые лежат в основе
законодательных актов, регулирующих отношения в сфере государственной
службы и определяющих действенность и эффективность последних;
проанализировать современное состояние правового и морального регулирования государственной службы на федеральном и региональном уровнях, дать оценку проектам актов, направленных на совершенствование регулирования отношений в названной сфере;
решить вопрос о выборе способов совершенствования морального регулирования поведения государственных служащих;
7
обосновать необходимость принятия специальных
законодательных актов, нацеленных на повышение морали особого слоя общества - людей, профессиональная деятельность которых лежит в сфере государственного управления, т.е. государственных служащих;
- способствовать укреплению моральных начал в деятельности государственной службы.
Методологическая основа исследования. При решении
поставленных задач автор опирался на современные методы познания, так
базовым методом исследования явился диалектический, позволивший
раскрыть степень взаимовлияния права и морали как регуляторов отношений
в сфере государственной службы, рассмотреть их взаимообусловленность.
Использованы как общенаучные (формально-логический, системный,
исторический, структурно-функциональный, социологический),
общелогические методы (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование), так и частнонаучные методы познания социально-политических и социально-правовых явлений (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.). С учетом характера работы и специфики объекта исследования, одним из ведущих методов явился историко-правовой, т.к. именно этот метод позволяет показать историческое взаимовлияние права и морали как регуляторов отношений в сфере государственной службы. Названные методы применялись в соответствии с предъявляемыми к познанию и объяснению государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней отношения в сфере государственной службы рассматриваются на основе диалектического единства права и морали; несмотря на различие в их природе и возможные противоречия, эти факторы взаимосвязаны и являются регуляторами отношений в рассматриваемой сфере; именно умаление
8 значения морального регулирования отношений привело к снижению степени эффективности государственного управления.
Проведенное исследование позволило сформулировать основные положения, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
- обоснована идея взаимодействия правовых и моральных норм,
регулирующих отношения в сфере государственной службы на всем
протяжении ее существования; выделены моральные основания правовых
актов данной сферы; предложено разделение всех действий государственных
служащих на три группы: действия, не нарушающие правовую или
моральную норму; действия, противоречащие правовой норме; действия, не
противоречащие правовой норме, но нарушающие их моральную
составляющую;
на основе анализа специфики института государственной службы сделан вывод о том, что требования нравственного порядка, предъявляемые к государственным служащим обществом, включают два уровня: общий (требования, предъявляемые к любому члену общества, как-то: уважение к правам и свободам других людей, честность, принципиальность и др.) и специальный (специфические требования, обусловленные особенностями государственной службы: беспристрастность, компетентность, политический нейтралитет, беспрекословное соблюдение законности, отстаивание интересов государства и др. На основании последних разрешаются моральные проблемы, возникающие в профессиональной сфере государственных служащих;
конкретизированы подходы к моральной оценке отношений в рассматриваемой сфере: критерием оценки морального в деятельности государственного служащего является его обязанность действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа России, и, в то же время, он не должен своими действиями, предложениями, решениями подрывать авторитет государственной власти;
9 - уточнено понятие внутриаппаратного морального поведения, которое является результатом внутренней моральности служащего и проявляется в стремлении к антикоррупционному поведению, поддержанию достойного образа государственного служащего, сдержанности в публичной критике государственного аппарата, верности государству и Конституции Российской Федерации, что возведено в ранг принципа корпоративной чести чиновника;
- введено понятие «специальный конфликт» как совокупность конфликтов интересов и обязанностей, возникающих в служебном процессе. Специальный конфликт возникает из-за столкновения противоречащих друг другу личных потребностей государственных служащих, корпоративных и общественных интересов. Частными примерами специальных конфликтов могут служить проблемы исполнения неэтичного приказа начальника (столкновение корпоративных интересов и общепринятых этических принципов), принятия или непринятия решения в пользу третьего лица по принципу родства или землячества (личный интерес или служебный долг), самоотвода от исполнения обязанностей по моральным основаниям и др. Введение понятия «специальный конфликт» - это базис для построения системы моральных координат, опираясь на которую любой государственный служащий может определить уровень моральности своего поведения. Точкой отсчета в данной системе является интерес государства и его граждан, поэтому этичным при разрешении специального конфликта следует считать то, что нацелено на благо государства и гражданского общества. В условиях специального конфликта государственный служащий обязан ставить верность Конституции Российской Федерации, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;
ряд выводов диссертанта касаются моральных оснований нормативных актов в сфере государственной службы, а также административных решений, показаны способы их реализации в правоприменительных действиях и актах. На основе проведенного
10 исследования диссертант предлагает решение актуальных проблем, связанных с дальнейшим развитием института государственной службы. Историко-правовой анализ мирового опыта регулирования отношений в сфере государственной службы позволяет диссертанту определить конкретные направления, нацеленные на стимулирование морального поведения государственных служащих:
моральные стандарты должны быть отражены в законодательных
актах;
документы, связанные с моралью, должны быть доступны государственным служащим;
условия найма на работу должны содействовать этичности поведения;
законодательством должна быть предусмотрена этическая учеба государственных служащих;
процессы принятия решения в сфере государственной службы должны быть подотчетны обществу;
руководители должны нести моральную ответственность и показывать пример этичного поведения;
для борьбы с неправильным поведением должны существовать адекватные санкции;
для поддержания высокой нравственной атмосферы в органах исполнительной власти следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое просвещение, контроль за выполнением моральных требований и т.д.;
- обоснована необходимость принятия на законодательном уровне Морального кодекса государственных служащих, в который целесообразно включить следующие виды требований к государственным служащим:
требования, связанные с профессией;
требования к отношениям с коллегами;
требования к повышению квалификации и самообразованию;
нормы общения с гражданами;
требования к поведению вне службы;
нормы взаимоотношений с начальством и подчиненными;
доказана целесообразность приведения государственных служащих к Присяге на верность государствау и обществу; при этом Присяга трактуется как юридический факт, устанавливающий публично-правовое отношение государственной службы и верности;
специфика отношений в системе государственного управления, в частности, наличие субординации и авторитарный характер взаимодействия руководящих звеньев с подчиненными, определяет важность безусловного соблюдения моральных норм, поскольку модель поведения представителей вышестоящих структур воспроизводится нижестоящими государственными и муниципальными служащими;
- для поддержания высоконравственной атмосферы в органах
исполнительной власти, в том числе и в правоохранительных органах,
следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой
будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского
характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое
просвещение служащих, а также контроль за выполнением моральных
требований и нормативно-правовых актов, касающихся поведения
государственных служащих и не урегулированных другими
законодательными актами;
- целесообразно создание независимой экспертизы по моральным
вопросам, которую будет осуществлять соответствующий Общественный
Совет, включающих видных ученых, деятелей культуры, юристов-практиков,
педагогов и других.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования взаимодействия права и морали в историческом плане и на
12 современном этапе могут быть использованы в практике разработки и совершенствования законодательных актов, направленных на формирование способов и методов наиболее эффективного воздействия на отношения в сфере государственной службы; в процессе преподавания в вузах теории и истории государства и права, философии права и некоторых других дисциплин, а также в системе переподготовки государственных служащих; в научно-исследовательской работе по проблематике, связанной с государственной службой и государственным управлением; для разработки учебных пособий и т.д.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, докладывались на межвузовских конференциях в гг. Москве, Рязани, Калуге, Петрозаводске, использовались при проведении лекционных и практических занятий в рамках спецкурсов «Государственная политика и управление», «Государственная служба в регионе», а также нашли отражение в научных публикациях автора.
Структура работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы. Диссертационная работа имеет внутреннее единство, позволяющее изложить аргументацию выдвинутых автором положений и выводов, достичь целей исследования.
Становление правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу, в допетровскую эпоху
Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» «под государственной службой в Российской Федерации понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов»3.
С появлением государства начинается выделяться особая группа людей, занимающихся деятельностью, направленной на защиту интересов государства и осуществляемой от лица государства. В разные исторические периоды эта деятельность имела различное содержание и регулировалась по-разному. Если на начальных стадиях существования служебных повинностей деятельность людей, поступивших на службу князю, регулировалась в основном традициями и моральными устоями, то со временем начала создаваться и совершенствоваться законодательная база. Рассмотрим своеобразие нормативного и морального регулирования государственной службы в их историческом развитии, поскольку такой подход дает ключ к пониманию современных проблем,связанных сотношениями в данной сфере. Современные исследователи, говоря о зарождении государственной службы России, в качестве точки отсчета называют время правления Петра I, мотивируя это появлением первых законодательных актов, регулирующих государственную службу. Однако мораль как регулятор отношений в сфере управления имеет более древние корни. Поэтому, не рассматривая детально особенности устройства Древнерусского государства, поскольку это не входит в рамки данного исследования, остановимся лишь на вопросе морального регулирования отношений в одной из сфер - отношениях «князь-дружина». Именно эти отношения представляют возможность осмысления ряда важнейших нравственных категорий, которые впоследствии легли в основу этических систем. В Киевской Руси отношения между князем и дружиной, между дружинниками регулируются нравственными нормами. Об этом свидетельствуют дошедшие до нас летописные источники. Типичное описание «мужа достойного», князя дается в «Повести временных лет»: «А был Ростислав муж доблестный, воинственный, прекрасно сложен и красив лицом, и милостив к убогим». Характерны для своего времени те моральные мотивы, которые содержатся в советах Владимира Мономаха в «Поучении чадам»: следует «иметь душу чистую и непорочную, тело худое, беседу кроткую и соблюдать слово господне...»; «Более всего гордости не имейте в сердце и в уме...»; «Старых чти, как отца, а молодых, как братьев»; «И более же всего чтите гостя, откуда бы он к вам ни пришел, простолюдин ли, или знатный, или посол...»; «Больного проведайте, покойника проводите, ибо все мы смертны»; «Смерти... не боясь, ни войны, ни зверя, мужской долг пополняйте, как вам бог пошлет» . В передовом для своего времени историческом документе подчеркиваются типичные «добродетели»: набожность, почитание старших, гостеприимство, соблюдение обычаев, храбрость на войне, охоте т.д.
В древнерусском общественном сознании раньше других появляются такие абстрактные категории, как «честь» и «преданность» («верность»). Постепенно понятие чести превращается в главнейший, общий принцип, лежащий в основе всего кодекса правил поведения и этикета служилого сословия. В средневековье решающую роль в регулировании жизни общества играют традиции, нравы, обычаи.
Однако не следует сбрасывать со счетов и регулятивную роль права5. Представления о праве охватывали упорядоченные отношения между людьми, они включали и положительную моральную оценку этих отношений. Право - основа и неотъемлемая часть миропорядка, благо, которое необходимо беречь и охранять6. Первым дошедшим до нашего времени памятником письменного права является «Краткая Русская Правда»7 (20-70-е гг. XI в.). Она является кодексом норм прецедентного права. Все эти нормы, видимо, регламентируют отношения в пределах княжеского хозяйства.
Со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия управленческая деятельность выделилась в самостоятельную профессиональную сферу. А к концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов, по которым царь рассматривался как наместник бога на земле. Сакрализация полностью выводила властителя из-под контроля общества, соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным: «Они открыто заявляют, что воля государя есть воля божья и что ни сделает государь, он делает по воле божьей».
Нам представляется, что именно результатом сочетания традиции служения дружины князю и сакрализации самодержавия стало возникновение одной из устойчивых норм российской государственной службы - служения не государству, а государю, не обществу, а конкретному лицу.
В то время существовали следующие государственные институты и учреждения: царь; Боярская (царская) дума как постоянный совещательный орган при царе, участвовавший в законодательстве, управлении, судебной деятельности; Земские соборы, в основном участвовавшие в решении вопросов внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства; приказы, возникшие из личных поручений государя и ставшие развитием дворцовых ведомств (постепенно приказное управление охватило все отрасли государственного управления); органы местного управления. Участие в соборе было скорее долгом, обязанностью. «Это была государева «служба», так она расценивалась и правительством, и сословными группами, прежде всего дворянством»9. Но эту службу следует рассматривать как службу государю, а не государству.
Преобразования Петра І в сфере регулирования государственной службы: юридические и правовые аспекты
Исследователи государства и права (Атаманчук Г.В., Архипова Т.Г., Ноздрачев А.Ф., Румянцева М.Ф., Сенин А.С., Степнов П.П. и др.), как правило, начинают детально рассматривать историю государственной службы именно с петровской эпохи. Со второй половины XVII века изменяется система государственного управления: она становится более централизованной. Предпринимаются попытки более четко разграничить сферы деятельности различных приказов - центральных органов управления, появляются первые зачатки регулярной армии. Указанные государственные начинания предшествовали петровским преобразованиям, которые затрагивали все слои общества и сферы общественной деятельности: армию, церковь, образование, науку, культуру, административную сферу и т.д. В 1682 году отменено местничество, в результате чего началось преобразование государственной службы. Разрушено родовое основание лестницы чинов: если ранее происхождение обусловливало право получение чина, то теперь сам чин открывал служилому человеку дорогу в высшее общество. Появилось стремление привести систему чинов в соответствие с требованиями времени. Попытка изменить систему чинов была предпринята в Уставе о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей по 34 статьям16. Однако проект не был претворен в жизнь, чины по-прежнему получали по родовому признаку. Петр I - первый государь, рассматривавший свое правление как служение общему благу, государству.
Петр I разделил понятия государства и личности государя. Государь стал рассматриваться как первый слуга Отечества. Сам Петр смотрел на свою деятельность как на службу Российскому государству, причем ее начало он отсчитывал с первого дела государственного значения: «зачал служить с первого Азовского походу бомбардиром, когда каланчи взяты»17. Можно сказать, что впервые в российской политической практике государственный интерес был поставлен выше личного.
К началу XVIII века в России сложилась абсолютная монархия, для которой характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии. Россия стала «полицейским» государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их. Следствием этого стало обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу (за период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов) .
В результате губернской реформы прекратили свое существование приказы (кроме военных), а в 1718 году был подписан указ об учреждении девяти коллегий. Ведущий принципом работы коллегий стало разграничение сфер их деятельности и совещательный характер ведения дел. Новые чины раздавал царь, основываясь на личных качествах служащих. Стараясь преодолеть местничество, царь издал в 1719 году указ о пресечении местничества в коллегиях19.
В июне 1719 специальным указом Петра I «О присяге на верность службы»2 предписывалось привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других. В 1720 году утвержден Генеральный регламент (устав) государственной службы. В перечень общих качеств государственных служащих Устав о службе гражданской включал «верность к службе», «радение о должности», «усердие к общему добру», «добрую волю в отправлении порученного», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и «доброй нравственности», о чем говорил общий порядок чинопроизводства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли моральные требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.
Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы - государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Таким образом, выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства. К середине XVIII века количество чиновников составляло 7500 человек (145 чиновников - I-V классов, 562 - IV-VII, 1344 - IV-XIV), а также 5379 канцелярских служителей. К концу XVIII века количество чиновников удвоилось и достигало 16 тысяч человек2 .
В качестве образца реформирования Петром I была выбрана шведская модель государственного управления, считавшаяся в то время лучшей в Европе. Ее отличительной особенностью была коллегиальность. Коллегиальная система управления, как предполагалось, должна была, во-первых, соединить познания для поиска наилучших решений, во-вторых, ускорить принятие этих решений, а в-третьих, позволить уменьшить казнокрадство. Как показала практика, надежды эти в большинстве случаев не оправдались: «И сам Петр, и его преемники были поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также огромностью возникавших расходов, в частности потому, что все чиновники были переведены на государственное жалованье (получение денег с просителей официально запрещалось), а по завершении службы получали право на пенсию. Попытки осилить продолжавшиеся злоупотребления введением новых контролирующих органов оказывались тщетными и лишь вызывали новые затруднения в деятельности властей» . Неэффективность управленческого слоя, значительные масштабы злоупотреблений вынуждали Петра предпринимать все новые меры по созданию действенной системы контроля. Была создана разветвленная репрессивная система, включавшая Преображенский и Тайный приказы, фискальную службу и прокуратуру. При этом злоупотребления продолжали расти, а престиж государственной службы падал. Разница в размере содержания старших и младших штатных служащих одного учреждения могла быть десятикратной.
Взаимодействие правовых и моральных норм как обязательное условие полноценного функционирования государственной службы в современный период
Рассмотренная в первой главе исследования история становления и развития государственной службы в России свидетельствует о том, что на протяжении веков это социальное образование характеризовалось двойственностью: с одной стороны, государственная служба есть орудие функционирования государства, обязательный элемент государства и связующее звено между ним и обществом, поэтому государство не может осуществлять свои функции без специальной службы, и общество это осознает. С другой стороны, негативные процессы, происходящие внутри государственной службы, как в прошлом, так и в настоящем, связанные с коррупцией, взяточничеством, кастовостью, оторванностью от проблем людей и т.д., зачастую вызывают негативное отношение к представителям государственного аппарата в целом. В связи с этим вопросам регулирования отношений как внутри государственной службы, так и между ней и обществом отводилось внимание на протяжении всей истории существования государственной службы. Как видно из главы первой, попытки оказать влияние на поведение государственных служащих во все времена существовали в двух вариантах: через законодательные акты и через общественное мнение. Отсюда ясно, что, как и в любой другой сфере общественного сознания, в государственной службе регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем влияние правовых и моральных норм осуществляется во взаимосвязи. Думается, что выработанные обществом нравственные критерии оценки поведения служащих во многом определяют содержание правовых норм.
Рассмотрим вопрос о соотношении морали и права в общетеоретическом аспекте. Соотношение права и морали издавна занимало умы многих мыслителей, данная проблема была объектом многочисленных философских, правовых и социологических исследований. Вопрос взаимосвязи морали и закона получил определенное освещение уже во многих трудах философов древности (Сократ, Платон, Аристотель), которые, разрабатывая правовую идеологию, пытались связать этику с законодательством. Например, римскими юристами был сформулирован постулат, гласящий: «Право рекомендует то, что одобрено обычаем» 140, т.е. продиктовано нравственностью. Кроме того, непосредственное влияние этического начала на право римские юристы выразили четкой формулой: «Обычай есть лучший толкователь закона». Из этого можно сделать вывод, что мораль более совершенное средство и основа воспитания, становления, совершенствования человека гражданина, развития его личности. Со времени своего возникновения мораль всегда шла впереди права. Она проникла в те области человеческих отношений, где право было бессильно.
Мораль, нравственные требования неизмеримо сильнее права, и право не в состоянии заменить нравственные нормы. Не право, не законы, а моральные требования управляют подавляющим большинством граждан. «Мораль - это отношение человека к себе в перспективе собственного стремления к совершенству, к идеалу»141.
В средние века феодальное право провозглашалось свободным от морали, так как последняя рассматривалась как врожденная, независимая от условий человеческого бытия. В Новое время мораль связывалась с правом, при этом крайне абсолютизировали и идеологизировали законодательство, полностью растворяли мораль в праве. «Этику и законоведение, - утверждал Гельвеций, - я рассматриваю как одну и ту же науку».
Немецкая классическая философия также предприняла попытку определить связь между правом и нравственностью. Высший принцип моральности И.Канта опирается на понятие «доброй воли», последняя добра «не в силу своей пригодности к достижению какой-нибудь поставленной цели, а только благодаря велению, т.е. сама по себе» 43. «Добрая воля превращается в самоцель, в совершенно абстрактное понятие и таким образом отделяет начисто цель от практического осуществления. И.Кант поставил цель соединить то, что во всей предшествующей этике считалось несоединимым. По его мнению, все понимали, что «человек своим долгом связан с законом, но не догадывались, что он подчинен только своему собственному и тем не менее всеобщему законодательству...»144. Это положение стало основой его понятия морального закона.
Для формулирования всеобщего морального закона Кант вводит понятие императива, подразумевая под ним форму поведения и принцип поведения. Категорический императив, всеобщий моральный закон, Кант формулирует следующим образом: «Поступай только согласно такой максиме, руководствуясь которой ты в тоже время можешь пожелать, что она стала всеобщим Законом»143. И, рассуждая далее о том, что всеобщность закона связана с природой, всеобщими законами, Кант заявляет: «Поступай так, если бы максима твоего поступка посредством твоей воли должна была стать всеобщим законом природы»146. Категорический императив, существующий в сознании человеческого рода, вечный неизменный закон и идеал поведения людей является, по Канту, фундаментальной основой морали. В этом императиве заключена кантовская идея морального долга.
Мораль государственных служащих: новые подходы
Сегодня в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах и их роли в жизни не только человека, но и общества, государства. Современная эпоха актуализировала проблему моральной ответственности во всех сферах индивидуальной и общественной жизни. Это положение подтверждается следующими тенденциями: во-первых, повышение роли морального фактора в жизни общества, усиление зависимости ведущих социальных задач, программ от состояния нравов. Во-вторых, усложнение нравственной жизни общества по самым различным показателям (расширение диапазона воздействия моральной регуляции на все новые «участки» социальной реальности, уменьшение доли социального принуждения в обеспечении общественно необходимого поведения, перемещение центра тяжести в регуляции поведения от сдерживающих норм к побудительным и др.) .
С другой стороны, происходит этизация социального мышления, программные цели общества формулируются не в цифрах, а в моральных понятиях. И сегодня мораль не может и не должна оставаться нейтральной, равнодушной по отношению к реальным историческим альтернативам, даже если ни одна из них не является нравственно безупречной139. Именно с помощью морали необходимо установить, какой из путей действия, развития государства и общества является более предпочтительным в нравственном плане.
Девяностые годы были временем всеохватывающих изменений общества и власти. Государство предложило людям самостоятельно решать свои проблемы. Такая концепция либерализма была воспринята и населением, и властью «как свобода от всего — государства, общества, морали, от окружения».
Это привело к возникновению в России кризиса ценностей, так как «объем позитивных социальных инноваций много меньше объема разрушений. Инициатива людей, гласность, моральные ценности не выдерживают тяжести социально-деструктивных процессов — разрушения производства, отсутствия производительных мотиваций, исчезновения среднего класса, криминализации и люмпенизации населения»161.
Моральность государственных служащих, по нашему мнению, определяется воспитанием человека, но не только им. Нравственные проблемы государственного аппарата неотделимы от нравственных проблем общества в целом, а следовательно, нравственное оздоровление в административной среде невозможно без коренных изменений во всем укладе жизни1 . Поэтому смысл своей профессиональной деятельности государственный служащий может определить только через понимание тех нравственных отношений, которые объективно существуют в обществе.
Формирование современной государственной службы - сложная социальная проблема, определяемая различными социокультурными факторами, степенью проявленности духовной зрелости общества в государственном устройстве. Необходимо найти оптимальное сочетание правовых и нравственных методов воздействия: чем выше нравственный уровень общества, тем меньше надобности в законах права. С другой стороны, «подчинение права нравственности с точки зрения юридического порядка означало бы стремление к насильственному насаждению справедливости и добра и могло бы привести к всевластию государства»
Как говорил еще Аристотель, если политика ищет благо для общества, то этика ищет благо для индивида; и это предполагает их тесную связь и взаимодействие. Но есть и существенные различия. В частности, социальное предназначение политики - отражать и выражать определенный, притом определяющий вид социальных интересов. Нравственность отражает и выражает всякий вид социально значимых интересов. Но мы полагаем, что моральный выбор, этическая оценка какого-либо решения не могут быть построены по альтернативному принципу «или-или». Высокая эффективность управленческой деятельности теснейшим образом связана с профессионализмом, а этот последний, в свою очередь, с нравственностью, поскольку сопряжен с результатами, представляющими общественную ценностью. Социальную и политическую жизнь нашего общества очень долго пронизывали тоталитарные тенденции, а личные права и свободы граждан зачастую игнорировались государством. Государство поглощало социум, политика подчиняла себе мораль, а нравственным считалось то, что служило политическим, государственным целям. В результате мораль вытеснялась в сферу частной жизни. Гражданское общество требует новой, нравственной политики, рассматривающей человека в качестве цели, а не в коем случае не в качестве средства.
В основе становления демократии и высоконравственной государственной службы лежит идея правового государства, так как только правовое государство, предполагающее правопорядок и уважение к закону, ставит гражданина вровень с властью. Там, «где закон - владыка над правителем, - говорил Платон, - я усматриваю спасение государства и все блага, которые только могут даровать человеку боги» . Если же большая часть социальных отношений выпадает из сферы правового и общественного контроля, это свидетельствует о неадекватности социальной системы общественной практике.
Поэтому именно в этическую проблематику политики входят вопросы обоснования системы базовых ценностей общества, формирования социального порядка, отвечающего этим ценностным представлениям, вопросы институциональных взаимоотношений, отношений общества и личности, основные понятия гражданской этики. И государственная служба, являясь общественным институтом, есть часть политической этики. Если нет «резко очерченной грани между ними, то нет резко очерченной границы между вопросами власти и вопросами морали»1 .
Особенность морального регулирования, состоит в том, что его невозможно уподобить механическому регулированию, действующему по принципу «команда - исполнение» (должностное регулирование). Исполнение моральных норм находится в зависимости от степени и глубины усвоения человеком моральной культуры в целом. Как справедливо полагают Д.М. Архангельский и Т. Джафарли, результатом такого усвоения являются моральные убеждения, которые «возникают не на основе принуждения, а на основе понимания причинной необходимости, с которой человек внутренне соглашается в результате осмысления и принятия аргументов»166.
В конечном счете, как писал М.Вебер, всякое действие чиновника подчиняется одному из двух фундаментальных начал: оно может быть ориентировано на «этику убежденности» (поступаю так по убеждению и не размышляю о последствиях, не чувствую ответственности за то, что последует), либо на «этику ответственности» (поступаю с сознанием собственной ответственности за последствия своих действий)167. И проблема, на наш взгляд, заключается в том, как модифицировать этику убежденности в этику ответственности в сфере государственной службы.
