Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Общая характеристика государственного устройства России в конце XIX - начале XX вв.
1. Формирование Российской Империи как многонационального централизованного государства 15
2. Организация управления национальными регионами Российской империи 37
3. Общественно-политические течения в области национально- государственного устройства России 73
ГЛАВА II Обсуждение проблем государственного устройства в Государственной Думе в 1906-1917 гг.
1. Законодательство 1905-1906 гг. и государственное устройство России 100
2. Вопросы государственного устройства в Государственной Думе I-II созывов 113
3. Вопросы государственного устройства в Государственной Думе III-IV созывов 140
Заключение 164
Список используемой литературы
- Формирование Российской Империи как многонационального централизованного государства
- Организация управления национальными регионами Российской империи
- Законодательство 1905-1906 гг. и государственное устройство России
- Вопросы государственного устройства в Государственной Думе I-II созывов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России произошли существенные перемены в области экономики, политики и права, социальных отношений и идеологии. Значительную роль в жизни общества стали играть либеральные ценности. Оценивая особенности нынешнего этапа развития нашей страны, следует отметить, что нечто схожее она переживала в начале XX в., когда произошли существенные изменения в общественно-политической жизни. В это время были созданы новые государственные органы, начали действовать массовые политические партии, шли споры о путях дальнейшего развития страны.
Существенную роль в политической жизни России в начале XX в. играла Государственная Дума, среди депутатов которой были высоко образованные и прогрессивно мыслящие люди. В Государственной Думе обсуждались актуальные проблемы жизни страны, шла речь о создании гражданского общества и правового государства в условиях возможной модернизации .России, разрабатывалась концепция политических реформ в период кризиса власти.
В последнее время значительно возрос интерес исследователей к работе Государственной Думы I-IV созывов в различных ее аспектах. Одним из таких аспектов являлась деятельность первого российского парламента, связанная с проблемой государственного устройства. Рассмотрение этой проблемы велось через призму более четкого и конкретного определения статуса территорий страны, коренное население которых составляли нерусские народы. Проекты, которые становились предметом обсуждения в Государственной Думе I-IV созывов, предусматривали главным образом либеральные конструкции большего учета национальных особенностей этих народов в рамках сложившегося в России государственного устройства. Поскольку эта сторона деятельности Думы дореволюционной России все еще остается недостаточно исследованной, актуальность и необходимость специального комплексного
ее изучения представляется очевидной. Попытка такого исследования предпринимается в настоящей диссертации.
Степень разработанности темы. В отечественной юридической и исторической литературе уделялось и уделяется определенное внимание проблемам государственно-правового строительства в начале XX в.
В дореволюционной историографии вопросам теории государства и права, федерализма и национальной политики, конституционной мысли конца XIX - начала XX вв.. было посвящено много интересных работ. Известные юристы Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.М. Грибовский, Н.Н. Палиенко, Ф.Ф. Кокошкин подробно анализировали государственное устройство Российской империи, указывали на недостатки и предлагали пути его совершенствования1. Однако их работы не содержали систематического анализа проблем национально-государственного строительства, в них не рассматривалась роль Государственной Думы в реформировании многонационального российского государства.
В период с 1906- по 1917 гг. появилось большое количество публикаций, посвященных различным аспектам работы Государственной Думы. Представление о масштабах интереса современников (историков, юристов, публицистов) к деятельности Думы дают библиографические указатели, изданные в различные годы. Так в «Указателе книг и брошюр о Государственной Думе», составленном младшим помощником библиотекаря Думы А.С. Деевым за период с момента учреждения Думы до 1 июля 1912 г., указаны 425 отдельных изданий, имеющих отношение к Государственной Думе I-III созывов2.
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Т. 1. 6-е изд. - СПб., 1908;
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. - Пг., 1917; Грибовский
В.М. Государственное устройство Российской империи. — Одесса: Тип. «Тех-
никъ», 1912; Палиенко Н.Н. Основные законы и форма правления в России. -
Ярославль: тип. Губернского правления, 1910; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и
федерация. - Пг., 1917.
2 Деев А.С. Указатель книг и брошюр о Государственной Думе 1905-1912 гг.
Опыт библиографии. - Спб., 1913.
Следует отметить, что среди авторов этих работ наиболее объективно стремились разобраться в процессе и результатах законотворческой деятельности Думы представители либерального направления - кадеты3, октябристы4, прогрессисты5.
В трудах В.И. Герье, В.Д. Набокова, П.Н. Милюкова, А.И. Калинки содержалась достаточно подробная характеристика хода избирательной компании в Думу, процесса подготовки, обсуждения и принятия тех или иных законопроектов и рассмотрения запросов. Большое значение имели материалы, посвященные характеристике позиций лидеров фракций и групп в парламенте, реакции общественности, органов периодической печати, отдельных регионов и избирателей на те или иные решения Думы. Вместе с тем на всех трудах современников и участников истории Государственной Думы лежал отпечаток субъективизма, преобладал публицистический жанр, использовался ограниченный круг источников.
Авилов Б.В. Первый русский парламент. — М., 1906; Алексеев В.П. О Государственной думе. - Спб., 1906; Алферьев В.П. Первый дебют русского парламента. - М., 1907; Винавер М.М. Конфликты в первой Думе. - Спб., 1907; Ефремов И.А. Образование и группировка партий в первой Думе. — Спб., 1907; Каминка А.И., Набоков В.Д. Вторая Государственная дума. — Спб., 1907; Кизеветер А.А. Вторая Государственная дума. // Русская мысль. 1907, № 7; Кокошкин Ф.Ф. Об основании желательной организации народного представительства в России. - Спб., 1906; Маклаков В.А. Первая Государственная дума. — Париж, 1938; Он же. Вторая Государственная дума. - Лондон, 1991; Милюков П.Н. Год борьбы. Публицистическая хроника. 1905-1906. -Спб., 1907; Первая Государственная дума. Выпуск 1-3. - Спб., 1907. 4 Васильев Н.П. Вторая Дума. - Спб., 1907; Герье В.И. Первая Государственная дума. Политические воззрения и тактика ее членов. - М., 1906; Он же. Вторая Государственная дума. - М., 1907; Он же Первые шаги бывшей Государственной думы. - М., 1907; Он же. О конституции и парламентаризме в России. - М., 1906; Романов Н.В. Октябристы и кадеты. - Спб., 1906; Союз 17 Октября: О Государственной думе. — М., 1906; Чистяков П.С. Речи октябриста. 1905-1907 гг.-Спб., 1907 и др.
Ковалевский М.М. Действительная природа Государственной думы. Харьков, 1905; Кузьмин-Караваев В.Д. Революционное выступление Думы и земельный вопрос. - Спб., 1906; Партия мирного обновления. Ее образование и деятельность в первой Государственной думе. - Спб., 1907 и др.
В историко-правовой литературе 1917-1991 гг. была представлена иная политико-идеологическая интерпретация роли и места Думы в вопросах реформирования государственного устройства и национальной политики. В наиболее типичных для 20-х гг. работах А.Н. Слепкова и С.Г. Томсинского деятельность Думы рассматривалась через призму классовой борьбы, роли народных масс в национально-освободительном движении и борьбы национальных окраин России за широкую автономию6. Проблема эволюции государственного устройства России в данном контексте не рассматривалась.
Научная разработка истории формирования Российского государства и отечественного парламентаризма активизировалась в 60-80- х годах XX в. Была существенно расширена тематика изучения проблем истории создания и деятельности органов власти и управления, в научный оборот вводились новые архивные источники.
Вместе с тем в работах этого периода Дума оценивалась как второстепенное явление по сравнению с внепарламентской борьбой большевиков против монархии, государственно-правовая деятельность членов Думы по-прежнему рассматривалась с классовых позиций.
Отдельные аспекты государственно-правовой деятельности отечественного парламента получили освещение в работах СМ. Сидельникова, Ф.Г. Калинычева, Л.Ф. Гацолевой, Е.Д. Черменского, А.Я. Авреха, В.В. Шелохае-ва7. Эти авторы не ставили перед собой задачи изучения государственно-
6 Слепков А.Н. Классовые противоречия в первой Государственной Думе. -
Пг., 1923; Томсинский С.Г. Борьба классов и партий в первой Государствен
ной Думе. - Краснодар, 1923; Он же Борьба классов и партий во второй Го
сударственной Думе. - М., 1924.
7 Сидельников СМ. Образование и деятельность первой Государственной
Думы. — М., 1962; Калинычев Ф.Г. Государственная Дума России. Сборник
документов. - М., 1957; Гацолева Л.Ф. Аграрный вопрос в Государственных
думах. Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1959; Черменский Е.Д. IV Государст
венная Дума и свержение царизма в России. — М., 1976; Шелохаев В.В. Каде
ты — главная партия либеральной буржуазии в борьбе с революцией. — М.,
1983; Аврех А.Я. Столыпин и Государственная Дума. - М., 1968; Он же. Ца
ризм и IV Дума 1912-1914. -М., 1981.
правовой деятельности Думы и вопросов государственного устройства обсуждавшихся в ней. В некоторых работах частично освещаелась законодательная деятельность парламента и его взаимоотношения с правительством. Так, Ф.Г. Калинычев рассматривал содержание правительственных деклараций, внесенных в Думы I—II созывов и реакцию на них депутатов различных фрак-
ций . СМ. Сидельников стремился доказать, что обсуждение в I Думе законопроектов, с одной стороны шло в рамках борьбы между кадетами и левыми фракциями, а с другой - в условиях противостояния Думы и правительства. По его мнению, работа Думы, как законодательного органа, была «ничтожной и бесплодной»9.
В конце 80-х гг. XX в. наметились новые подходы и заметно расширилась сфера интересов ученых, исследующих проблему реформирования политической структуры российского общества, его государственного устройства, формирования новых политических институтов в начале XX в. Ряд авторов на основе материалов, регламентировавших деятельность Думы, стенографических отчетах, мемуарной литературы, показали процесс разработки думских документов, остроту полемики, зарождение парламентской культу-ры10.
Началом нового этапа изучения истории государственного строительства и законодательной деятельности первого отечественного парламента в этом направлении следует считать 90-е года XX в. В этот период произошли существенные изменения в структуре социальных и политических ценностей российского общества, которые обусловили интерес исследователей к переломному периоду в истории России в начале XX в.
5 Калинычев Ф.Г. Указ. соч. - С. 545-557.
9 Сидельников СМ. Указ. соч. - С 274.
10 Зырянов П.Н. Как работала Государственная Дума. // Политическое обра
зование. - 1989, № 15.; Скрипелев Е. Деятельность и внутренний распорядок
Государственной Думы. // Социалистическая законность. — 1990, № 8.; Дякин
В. Третья Государственная Дума. // Народный депутат. - 1990, № 16.
Отличительной чертой публикаций 90-х гг. стало расширение источни-ковой базы изучения проблем государственного устройства до созыва Государственной Думы и во время ее работы. В научный оборот был введен ряд ранее недоступных отечественным исследователям документов, мемуаров, дореволюционной публицистики.
В работе В.М. Шевырина на основе большого количества источников рассматривались взаимоотношения исполнительной и законодательной властей в области законодательной деятельности11. В монографии В.А. Козба-ненко подробно анализировалось формирование думских фракций в I и II Государственных Думах, их организационно-правовая основа, место и роль в парламентской системе . Особый интерес представляют рассуждения Коз-баненко о тесной связи персонального состава фракций и их законодательной деятельности в области национально-государственного устройства.-Однако автор монографии не проследил эту тенденцию применительно к III и IV Государственным Думам.
Обобщающей работой, охватывающей весь период деятельности Государственной Думы, стала книга А.Ф. Смирнова «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг. Историко-правовой очерк»13. Смирнов попытался проследить историю Думы на протяжении всего ее существования, однако, государственно-правовая деятельность и проблемы государственного устройства, поднимавшиеся депутатами российского парламента, им специально не рассматривались.
Ряд исследователей указанного периода обращались к законодательной деятельности Государственной Думы в контексте более общих научных направлений, посвященных проблемам выбора альтернативных путей развития России в начале XX в. В этой связи, следует отметить работы А И. Нарежно-
11 Шевырин В.М. Государственная Дума в России (1906-1917 гг.). -М., 1995.
12 Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах Рос
сии. 1906-1907. -М., 1996.
13 Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.
Историко-правовой очерк. — М., 1998.
го, В.В. Шелохаева . Анализ этих публикаций позволяет оценить работу Государственной Думы дореволюционной России в контексте развития современного ей общества.
В последнее десятилетие был защищен ряд диссертационных исследований, посвященных рассмотрению национального вопроса в Государственной Думе I-IV созывов. В диссертациях В.Н. Маслова15, И.И. Вельможко16, В.Ю. Зорина17, И.В. Вельской18, A.M. Кахриманова19, Т.А. Пучиной20 содержится богатый материал, посвященный вопросам национально-государственного устройства, применительно к программным документам и думской деятельности различных партий. Однако за рамками исследований этих авторов остались эволюция национально-государственного устройства России и ее влияния на думские дебаты по этому вопросу.
Таким образом, имеющиеся публикации не закрывают дальнейшего изучения темы и требуют продолжения исследования путем конкретизации объекта изучения и привлечения новых источников, мемуарной и юридической литературы.
Нарежный А.И. Проблемы государственного устройства России в консервативно-либеральной мысли второй половины XIX в. Дисс. ... докт. Ист. наук. - Ростов-на-Дону, 1999; Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. - М., 1996.
15 Маслов В.Н. Проблема национально-государственного устройства России
в программных документах социалистических и либеральных партий в пери
од революции 1905-1907 гг. Дисс.... канд. ист. наук. - Спб., 1993.
16 Вельможко И.Н. Национальный вопрос в деятельности III и IV Государст
венной Думе. Дисс.... канд. ист. наук. -М., 1998.
17 Зорин В.Ю. Национальный вопрос в III Государственной Думе России
1907-1912 гг.. Дисс.... канд. ист. наук. -М., 2000.
18 Вельская И.В. Национальный вопрос в Государственной Думе Российской
империи (1906-1917 гг.). Дисс.... канд. ист. наук. - М., 2001.
19 Кахриманов A.M. Проблема прав этно-национальных и культурных мень
шинств в контексте либеральной теории прав человека. Дисс. ... канд. полит,
наук. - М., 2002.
20 Пучина Т.А. Вопросы государственного устройства в программных доку
ментах и материалах политических партий России начала XX в. Дисс. ...
канд. ист. наук. - М., 1995.
Объектом данного исследования является эволюция государственного устройства Российской империи и основные направления деятельности Государственной Думы дореволюционной России по этому вопросу в контексте исторической эпохи.
Предметом исследования выступает содержание законодательства и документов Государственной думы дореволюционной России по вопросам государственного устройства.
Хронологические рамки исследования. Диссертационное исследование охватывает исторический период работы Государственной Думы дореволюционной России - 1906-1917 гг. Вместе с тем, в диссертации уделяется значительное внимание формированию Российской империи как унитарного государства, что существенно расширяет рамки рассматриваемой проблемы (XVI - начало XX вв.). Экскурс в историю эволюции государственного устройства России позволяет выявить общие тенденции этого процесса и определить направление полемики общественных сил страны и депутатов Государственной Думы в области государственного строительства.
Цель и задачи исследования. На основе изучения истории становления Российской империи, анализа стенограмм заседаний Государственной думы, законопроектов и других материалов раскрыть содержание государственно-правовой деятельности Думы и ее историческое значение.
Поставленная цель выдвинула необходимость формулирования следующих задач:
проанализировать государственное устройство в России начала XX в.;
показать необходимость решения проблем государственного устройства России в исторических условиях начала XX в.;
рассмотреть взгляды на государственное устройство представителей различных политических партий;
проанализировать материалы рассмотрения вопросов государственного устройства Государственной думы I-IV созывов;
- охарактеризовать итоги и результаты работы Государственной Думы в области государственного устройства.
Методологической основой исследования являются принципы объективности и историзма в подборе, анализе фактов и документов. В процессе работы использовался системный подход к анализу исторической действительности, диалектический, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический методы исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первую попытку подробного комплексного исследования эволюции государственного устройства Российской империи и законодательного процесса в Государственной Думе в области государственного права.
В работе анализируется и впервые вводится в научный оборот ряд архивных источников, посвященных деятельности Государственной Думы и полемике по вопросам государственного устройства в Российском обществе конца XIX- начала XX вв. На основе новых методологических подходов, с позиции принципа объективности прослеживается процесс становления унитарного государства, проблемы и перспективы его развития и отражение этих проблем в Государственной Думе дореволюционной России.
С учетом исторического опыта формирования Российской государственности анализируются ошибки и просчеты национальной политики царского правительства и высказываются суждения о совершенствовании государственного устройства, применимые и к современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Российская империя исторически сложилась как унитарное централи
зованное многонациональное государство. Государственное управление в
национальных регионах в определенной мере учитывало исторические, соци
ально-экономические культурные, бытовые и религиозные особенности ко
ренного населения этих регионов.
2. Основанная на учете этих особенностей система государственного
управления оставалась неизменной, не отражала развивавшихся в россий-
ском обществе социально-экономических и политических процессов, происходившего роста национального самосознания нерусских народов, их возраставшего стремления к национально-государственному самоопределению.
Вступление России в стадию капитализма, подъем революционного движения, провозглашение демократических прав и свобод граждан, создание представительных учреждений способствовали активизации политических сил национальных регионов и усилению их стремления к реализации права на создание национально-государственных форм. Создание Государственной Думы позволило использовать парламентскую форму для выражения политических интересов коренных народов национальных регионов России и создавало возможность их законодательной реализации.
Вопросы национального самоопределения были предметом рассмотрения Государственной Думы всех четырех созывов. Характер и содержание этих вопросов определялись составом депутатов. В Государственной Думе I и II созывов, проблемы самоопределения нерусских народов занимали большой удельный вес. В Думе III и IV созывов национальный вопрос рассматривался крайне редко и с весьма ограниченных позиций. Однако общим для всех созывов Государственной Думы было то, что предлагавшиеся проекты предусматривали лишь внесение уточнений в существующее государственное устройство.
Несмотря на то, что Государственная Дума была склонна к компромиссу с исполнительной властью, последняя игнорировала это. В результате обе ветви власти не смогли наладить эффективный механизм учета интересов нерусских народов в рамках существовавшего государственного устройства.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что она является вкладом в развитие научных знаний о формировании и функционировании государственных органов в дореволюционной России. В диссертации рассматриваются малоизученные в научной литературе вопросы государственного устройства, которые явились предметом обсуждения в Государственной Думе I -IV созывов.
Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов «Конституционное право РФ», «История государства и права России», «История политических и правовых учений», соответствующих разделов ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в юридических вузах, учебных заведениях системы МВД, а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
Кроме того материалы диссертации могут быть востребованы в научной работе при исследовании проблем истории права и государства России, истории государственного управления и других отраслевых наук.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Цель и задачи исследования решаются на основе изучения и анализа документальных и иных источников. В первую очередь к ним относятся архивные материалы, стенографические отчеты заседаний Государственной думы I-IV созывов, протоколы заседаний думских комиссий. Эти материалы находятся в Государственном архиве Российской Федерации , в Государственном историческом архиве г. Москвы, а так же в Российском государственном истори-ческом архиве г. Санкт- Петербурга
Некоторые материалы Государственной Думы были опубликованы отдельными брошюрами, некоторые хранятся в фондах Российской государственной библиотеки23.
Сведения о деятельности Думы по вопросам национальной политики, местного самоуправления, реформирования органов государственной власти содержатся в газетных и журнальных статьях 1906-1917 гг. В работе анализируются статьи в газетах «Право», «Русские ведомости», «Путь», «Речь», «Новь», «Россия» и журналах «Русская мысль», «Юридический вестник».
Информацию о различных взглядах на реформирование России дают мемуары и переписка думских деятелей, представителей различных полити-
21 ГАРФ. - Ф. 102,579,677,1190.
22 РГИА. - Ф. 821,1276,1282,1278.
См.: Ледницкий А. Национальный вопрос в Государственной Думе // Первая Государственная Дума. Вып. 1. - СПб., 1907.
ческих партий и общественных движений. Это прежде всего воспоминания СЮ. Витте и П.Н. Милюкова, письма Ф.Ф. Кокошкина и Н.А. и Н.А. Греде-скула24.
Выявленные в ходе работы по изучению темы источники в своей совокупности дают возможность решить поставленные в исследовании задачи.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Академии управления МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в шести опубликованных научных статьях общим объемом около 3 п.л., докладах и выступлениях на научно-практических конференциях, круглых столах и научно-методических сборах. Ряд положений и выводов нашли отражение в выступлениях на Межвузовской научно-практической конференции «Гуманитарные науки и юридическое мировоззрение» (Орел, 25 июня 2002 г.); круглом столе «Проблемы взаимодействия власти с органами местного самоуправления» (Орел, май
г.); Международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы» (Орел, 10 апреля
г.); Межвузовской научно-практической конференции «Гуманитарные науки и юридическое мировоззрение» (Белгород, 31 марта 2003 г.).
Материалы исследования используются в преподавании курса истории права и государства в Орловском юридическом институте МВД России.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Витте СЮ. Избранные воспоминания, 1849-1911 гг. В 2-х тт. Т. 2. - М.: Терра, 1997; Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). Т. I.-II. - Нью-Йорк, 1954; ГАРФ. - Ф. 1190; Гредескул Н.А. Проект закона о равноправии. // Первая Государственная Дума. Вып. 2. - Спб., 1907.
Формирование Российской Империи как многонационального централизованного государства
Российская империя в конце XIX - начале XX вв. представляла собой континентальное многонациональное государство, обеспечивавщее населению определенную безопасность, внешнюю стабильность и развитие, обладавшее достаточным экономическим потенциалом и военной мощью для поддержания баланса сил на мировой арене.
Россия вобрала в себя беспримерное экономическое, социальное, национальное, духовное, географическое многообразие, создала особый исторический мир и стала своеобразным союзом народов, огромной естественно сложившейся общностью людей, в которой различные народы и культуры «научились жить вместе»25. В этом качестве Россия являлась неотъемлемой частью мировой цивилизации.
По мнению большинства историков права и юристов Россия в конце XIX - начале XX вв. представляла собой унитарное государство. Теория конституционного права определяет унитарное государство как единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью26. Унитарное государство - это централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности. Суверенитет унитарного государства не подлежит разделу с какими-либо частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. В таком государстве гражданство является единственным.
Вместе с тем многонациональные унитарные государства имеют некоторую специфику. В таких государствах, где компактно проживают на своих исконных территориях представители разных национальностей, допускается определенная децентрализация - некоторые народы могут иметь автономные органы управления.
Следует заметить, что большинство государств мира приняли именно эту форму устройства, как наиболее простую и удобную для решения общегосударственных дел. Российская империя конца XIX - начала XX вв., являясь унитарным государством, имела определенную специфику, которую определяла огромная территория страны и долгий постепенный процесс складывания многонациональной семьи народов. Специфической особенностью России являлось ее деление на губернии, которое было чисто механическим без учета исторических и национальных особенностей населения. Система управления губерниями была неоднородной, это влекло за собой проблемы в области национальной политики нехарактерные для большинства унитарных государств. Отличительной чертой российского унитарного государства было наличие территорий с особым политико-правовым статусом - Царства Польского и Великого Княжества Финляндского. Указанные черты определили особенности государственного устройства страны и необходимость его реформирования и совершенствования.
Исторически сформировавшееся в XV-XVI вв. ядро Русского централизованного государства не имело четких естественных рубежей, поэтому присоединение новых территорий происходило достаточно легко и различными путями. Наиболее существенные из них:
1. Свободные неосвоенные земли Поморья, Сибири, Дальнего Востока беспрепятственно занимали русские военные отряды, промышленники, торговцы и просто переселенцы (крестьяне и казаки). Такая колонизация происходила мирным путем, а вопрос о международном признании за Россией сибирских, дальневосточных и североамериканских з.емель решался в ходе пе реговоров с Великобританией, Соединенными Штатами Америки, Китаем и Японией.
2. Другая тенденция отмечается исследователями при анализе приобретения земель в европейской части России. Здесь упорная борьба была связана с выходом к морям, без которых страна не могла развиваться. России пришлось воевать с Османской империей (Турцией), Речью Посполитой (Польшей), Швецией. Большинство граничащих с Россией территорий этих государств им не принадлежали и были ранее также захвачены военным путем. К ним относились Украина и Белоруссия в составе Речи Посполитой, Прибалтика и Финляндия в составе Швеции, Молдавия в составе Османской империи. Следует подчеркнуть, что значительная часть населения этих территорий в силу исторических и культурных корней, а также конфессиональной общности ориентировалась на Россию, что облегчало царскому правительству задачу включения их в состав Империи.
3. Третий путь присоединения к России национально-территориальных образований был связан с Кавказским и Среднеазиатским регионами. Эти территории представляли собой мозаику феодальных владений, в которых происходили постоянные междоусобные конфликты. В ряде случаев вопрос стоял о выживании целых народов из-за угрозы нападения более сильных соседей. В этих условиях многие правители и население не только не оказывали сопротивления русской колонизации, но и сами стремились перейти в русское подданство. Следует подчеркнуть, что вопрос о присоединении к России чаще всего первой ставила феодальная знать, стремившаяся с помощью сильной власти русского царя укрепить свое положение. Прорусской ориентации часто придерживались и широкие слои населения, надеясь, что русские власти защитят их от притязаний местной знатной верхушки.
Организация управления национальными регионами Российской империи
В процессе формирования Российской империи сложилась весьма специфическая система управления и достаточно сложное административно-территориальное деление. Представляется необходимым рассмотреть отдельные элементы этой системы.
В 1708 г. вся Россия была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. В 1713 г. создается Рижская, а в 1714 г. Нижегородская и Астраханская губернии74. В мае 1719 г. губернии были разделены на провинции, просуществовавшие, впрочем, всего несколько десятилетий. Губернии возглавлялись губернаторами из числа видных государственных деятелей России, им же доверяли важнейшие провинции. Менее значимыми провинциями руководили воеводы. Провинции подразделялись на округа, или дискрикты, во главе с земельными комиссарами. Наиболее важными для России губерниями считались Петербургская и Азовская, поэтому во главе них стояли генерал-губернаторы75. Все указанные должностные лица получили самые широкие полномочия в решении административных, полицейских, финансовых и судебных дел.
В ноябре 1775 г. Екатерина II утвердила пространный законодательный акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», являющийся первым столь крупным документом, специально посвященным местному управлению. К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и 180 уездов, а к концу царствования императрицы насчитывалось уже 50 губерний. За основу нового административно-территориального деления было принято удобство управления и взимания налогов, что нашло отражение в тексте утвержденного Екатериной II документа. «Дабы губерния, или наместничество, - говорилось в акте, - порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырехсот тысяч душ»76. Хотя в «Учреждениях...» одной из территориальных единиц называлась провинция, тем не менее, через весь документ проходит идея двухзвен-ной системы местных учреждений - губерний и уездов.
Деление на губернии было чисто механическим. Лишь немногие из них, такие как Волынская и Таврическая, имели историческое происхождение. Большинство губерний получило наименование по губернским городам, например, Тверская и Вологодская, или по протекающим по их территории крупным рекам и озерам - Енисейская, Забайкальская и т.п.77 Несколько губерний образовывали наместничество или генерал-губернаторство. В свою очередь, каждая губерния делилась на уезды или на округа, в которых проживало на период реформы 1775 г. от 30 до 40 тысяч жителей, а каждый уезд делился на волости .
Должностными лицами и учреждениями губерний решались задачи охраны общественной безопасности, управления казенным имуществом, заведования медицинским и продовольственным делом, руководства военно-служебной и земской повинностями и т.д. По словам А.Д. Градовского, «с правительственной точки зрения, губерния являлась высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственным имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представлялась округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства»79.
Близкими или равными по значению для управления, наряду с губерниями, были области и градоначальства. До земской и городской реформ второй половины XIX в. в отличие от губерний области управлялись на основании особых законодательных актов, а градоначальства образовывались из городов, администрация которых пользовалась правами губернской власти80. Например, Бессарабская губерния называлась областью до введения в ней общих губернских установлений, в то время как область Войска Донского имела особенности местного управления. К 1917 г. число губерний в России достигло 78, в Европейской России без Царства Польского и Кавказа было 50 губерний и одна область.
Реформы Александра II провели резкую черту между губерниями, ранее имевшими однородную систему управления. В силу политических причин земская, судебная и городская реформы не были распространены на всю территорию страны. А.Д. Градовский подчеркивал, что «губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих»81.
Законодательство 1905-1906 гг. и государственное устройство России
В начале XX века Российская империя оставалась унитарным многонациональным государством с самодержавной формой правления. Кризис самодержавия, отсутствие у буржуазии доступа к власти, малоподвижная неэффективная государственная машина, неразрешенность национального вопроса определили необходимость реформирования всей системы общественных отношений и прежде всего Основных государственных законов. Прогрессивно мыслящие представители правящих кругов понимали, что введение конституционных ограничений самодержавия поможет избежать социальной напряженности и общественных конфликтов. Первым шагом на пути возможного переустройства России был Всеподданейший доклад министра внутренних дел князя П.Д. Святополк-Мирского, сделанный царю в конце ноября 1904 г. Доклад содержал программу государственных преобразований в России на принципах конституционализма. Святополк-Мирский видел единственную возможность избежать революционного взрыва в реформировании существующего порядка управления и в благожелательном, доверчи-вом отношении к общественным и сословным учреждениям . Он предлагал ввести в состав Государственного Совета и его департаментов выборных от 34 земских губерний, представляющих «коренную Русь», а также представителей других местностей по указанию царя, считал необходимым создать объединенный кабинет министров, изменить правовое положение крестьян, в частности сломать общину, ввести низовую земскую единицу, смягчить законы о печати, расширить права старообрядцев и евреев и т.д.
В ответ на предложения Святополка-Мирского Николай II издал указ от 12 декабря 1904 г., в котором говорилось 6 «непременном сохранении незыблемости основных законов Империи». В нем содержались обещания соблюдать законность, применять чрезвычайное законодательство только в случаях действительной угрозы государственной безопасности, уравнять крестьян в правах с другими сословиями, ввести государственное страхование рабочих, были обещаны и другие незначительные реформы. Однако меры, предусмотренные Указом, носили половинчатый характер и не затрагивали устоев самодержавия.
С началом революции 1905-1907 гг. царь вынужден был пойти на уступки, но действовал непоследовательно и под давлением силы. Он подписал -рескрипт о создании законосовещательной «булыгинской» думы, но не спешил с осуществлением даже этой незначительной реформы. Эта уступка не могла удовлетворить общественное мнение, так как избирательного права в «булыгинскую» думу были лишены многие категории населения. Трудно было рассчитывать на то, что российское общество, воодушевленное революцией, примет идею сословного представительства, которого уже не существовало в мире. Во всех европейских странах парламент обладал полноценной законодательной властью, поэтому революционное брожение в обществе продолжалось до обнародования Манифеста 17 октября 1905 г.
Издание Манифеста 17 октября и последующие за этим реформы вызывали и вызывают до настоящего времени оживленные дискуссии.
В дореволюционной литературе содержались различные, нередко противоречивые точки зрения по поводу законодательных актов 1905-1906 гг. В то время, как одни авторы считали их конституционными, ограничивающими самодержавие, другие с этим не соглашались. Следует заметить, что большинство юристов и политиков начала XX века являлись сторонниками конституционности указанных преобразований. Видные ученые Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, В.М. Гессен, М.М. Ковалевский видели ограничение власти царя в создании Государственной Думы. Они полагали, что новый конституционный строй складывается на основе принципов западных конституционных монархий. Н.И. Лазаревский писал в 1908 г.: «Так как в России народное представительство существует и так как ему предоставлена именно та роль в законодательстве, какая указывается конституционной теорией, то и надо считать, что Россия перешла к конституционной форме правления, и ни недостаточное проведение конституционных начал в Основных законах, ни сохранение силы старых законов, по духу своему свойственных только абсолютной монархии, ни правительственная практика, отступающая от духа и даже от буквы новых законов, не опровергает того, что этот переход уже совершился: эти явления свойственны всем странам, только что покончившим с абсолютизмом и в постепенном устранении этих явлений во всех государствах и состоит главная задача народного представительства»213. Известный деятель конституционно-демократической партии В.М. Гессен считал, что Манифест 17 октября октроировал конституционный режим в России. Он подчеркивал, что неограниченной или самодержавной власти монарха не может быть там, где установлен главный конституционный принцип: ни один закон не может быть издан иначе, как с согласия народного представительства. В России этот принцип, по мнению Гессена, действовал с момента выхода Манифеста 17 октября214. Сторонником «конституционной» версии Манифеста был известный профессор права Грибовский В.М., который обращал внимание на «ограничительное правило Манифеста и Основных законов Империи, согласно которому Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой».
Вместе с тем некоторые дореволюционные юристы отрицали конституционный характер преобразований 1905-1906 гг. Так, профессор Н.Н. Па-лиенко в своей работе «Основные законы и форма правления в России» со поставлял Манифест 17 октября и законодательные акты западноевропейских монархов, октроирующие конституции Пруссии, Италии и Германии. Подробно анализируя эти документы Палиенко делал вывод о том, что царский Манифест это «предписание правительству» для дальнейших действий, а не ограничение монархии . Однако сторонники этой точки зрения в дореволюционной юридической мысли были в меньшинстве.
В юридической литературе советского периода не ставилось под сомнение то, что Манифест 17 октября 1905 г. декларировал принципы «буржуазного» конституционализма. Это полностью соответствовало ленинским оценкам манифеста. «Царский Манифест, - писал В.И. Ленин, - обещает прямую конституцию: Дума получает законодательные права, ни один закон не может войти в силу без одобрения народным представительством, дарована ответственность министров, дарованы гражданские свободы, неприкосно-венность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов» .
Однако у советских ученых не было единого мнения о реальном влиянии этого манифеста на российскую государственно-правовую действительность. СМ. Сидельников, например, утверждал, что «Манифест не внес никаких изменений ни в организацию государственной власти, ни в юридический отношения между властью и населением», что «конституционный по форме и содержанию манифест не ограничивал самодержавия» .
Вопросы государственного устройства в Государственной Думе I-II созывов
Противоречивые тенденции в развитии России в начале XX в. привели страну в состояние углубляющегося системного кризиса. Развитие земского, либерального и социалистического движения, революционные потрясения заставили самодержавный режим пойти на уступки исторической реальности. Наиболее значительной из них было формирование института законодательного представительства - Государственной Думы. В многонациональном государстве этот орган был призван содействовать четкому проявлению национальной составляющей внутренней политики.
В полиэтническом и многоконфессиональном государстве социально-экономическое положение национальных масс, их правовой статус, состояние культуры, духовной и религиозной сферы, реализация национальных прав и интересов прямо зависели от внутриполитического курса правительства, позиции ведущих политических сил общества, а также уровня национальной самоиндентификации того или иного народа страны.
Следует напомнить, что законодательство Российской империи почти не имело правовых ограничений по национальному признаку. Законом были ограничены в правах евреи, а с 1864 г. - поляки-католики. На уровне подзаконных актов существовали ограничения мусульман. Правовые ограничения действовали на основе конфессиональных различий и степени владения государственным русским языком. Однако, поскольку конфессиональные различия в основном совпадали с национальными, дискриминация имела национальный характер и служила негативным фактором в отношениях между государством и инородцами. Большие надежды в этой связи, возлагались на будущую Государственную Думу, способную сгладить межнациональные противоречия.
Следует отметить, что парламент создавался силами, которые не были заинтересованы в его эффективном функционировании. Государственная Дума ограничивала их политическое господство. Такое враждебное отношение самодержавия к Думе предопределяло ее возможности в сфере законотворчества и плодотворной реализации своих решений, постоянное противостояние исполнительной и представительной ветви власти. В свою очередь, указанные обстоятельства не могли не влиять на состояние национального вопроса и эволюцию национальной политики.
Проблема государственного устройства и положения народов Империи оказалось в поле зрения широкой общественности еще до созыва I Думы. В сентябре и ноябре 1905 г. на земских съездах прошли оживленные дискуссии по национальному вопросу, основу которых составила польская проблема. Манифест 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной Думы» и Манифест 17 октября рождали у представителей национальных движений надежды на удовлетворение их насущных требований законодательным путем. Причем многие национальные движения в предверии выборов в Думу консолидировались и вырабатывали единые позиции в решении своих наиболее значимых проблем. Так, в августе 1905 г. около 120 мусульман Кавказа и Сибири собрались на пароходе Качкова «Густав Струве» и в течение десятичасовой поездки по Оке обсудили вопросы быта, школьного дела среда мусульман и их участие в будущем народном представительстве. Руководили съездом известные общественные деятели А. Толчибашев, И.М. Госпринский, Р. Ибрагимов и А. Ахтямов.
Однако уже на этапе выборов возник ряд трудностей для представителей национальных окраин. Положение о I Государственной Думе содержало некоторые ограничения. Из числа избирателей исключались «бродячие инородцы» и лица не знающие русского языка. Для губерний Царства Польского, Уральской и Тургайской областей, Сибирского, Степного и Туркестанского генерал-губернаторства и наместничества на Кавказе, как и для «кочевых инородцев» предполагалось проводить выборы по особым правилам238. В части этих регионов выборы прошли поздно, для других правила не были подготовлены. В итоге от ряда национальных районов депутаты не смогли принять участие в работе I Думы.
Несмотря на указанные трудности, в I Государственной Думе были широко представлены национальные регионы России. Депутаты Думы группировались не только по партийной принадлежности, и по национальному признаку. Так, существовало Польское коло, образовавшееся еще до открытия думских заседаний, однако, польские депутаты от Северо-Западного и Юго-Западного краев вошли в смешанную «территориальную» группу. Литовские депутаты вошли в состав ряда партийных фракций, но при этом оставили за собой право автономной позиции по каждому вопросу, затрагивающему интересы Литвы. Одной из главных своих задач они считали восстановление права на проведение богослужений на литовском языке.
В I Думе действовали также эстонская и мусульманская группы. Украинские депутаты создали свою группу - «громаду», однако входившие в нее крестьяне часто выступали совместно с трудовиками.
Многие представители национальностей страны вошли в парламентские партии, например, депутаты от Кавказа были в основном социал-демократами. В свою очередь, политические партии принимали активное участие в парламентских блоках. Так, национальные и областные организации образовали союз «автономистов», ставивший задачу всех вопросов, связанных с правами национальностей и централизации. В этот Союз вошли кадеты, являвшиеся сторонниками широкой демократизации управления. В Думе Союз, при поддержке кадетов, выступил с предложениями издать на местных языках обращение к народу по аграрному вопросу и дополнить проект о собраниях пунктом о свободе и равноправии всех языков на собраниях.
Подобная неопределенная структура парламентских блоков и союзов приводила к тому, что фракционный механизм в I Думе складывался медленно и до ее роспуска не смог обрести достаточно четкие формы. Депутаты от национальностей не были едины, да и сама кратковременность существования Думы не позволила им проявить себя.
Оценивая работу депутатов Государственной Думы первого созыва в области государственного устройства следует отметить, что большинство пер-водумцев было настроено на демократическое решение вопросов внутренней политики, в том числе правового положения народов России. Уже во всеподда-нейшем адресе Думы в ответ на тронную речь императора было заявлено о готовности проявить заботу о широком удовлетворении справедливых нужд народов России, о необходимости отмены всех национальных ограничений и т.д.
