Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические аспекты федерального правотворчества в современной России
1. Федеральное правотворчество в современной России как важнейший вид юридической деятельности 16
2. Правотворчество в системе правовых категорий 58
3. Согласование воль и интересов в процессе федерального правотворчества в современной России 87
ГЛАВА II. Механизм федерального правотворчества в российской федерации и пути его оптимизации
1. Организационно-правовая природа федерального правотворческого процесса в Российской Федерации .... 105
2. Эффективность федерального правотворческого процесса в современной России на его этапах и стадиях . 129
3. Место и содержание правотворческой (законодательной) техники в оптимизации правотворчества в современной России ....153
Заключение 178
Список использованной литературы 188
- Федеральное правотворчество в современной России как важнейший вид юридической деятельности
- Правотворчество в системе правовых категорий
- Организационно-правовая природа федерального правотворческого процесса в Российской Федерации
- Эффективность федерального правотворческого процесса в современной России на его этапах и стадиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования различных форм государственной деятельности, среди которых правотворчество есть важнейшая составная часть процесса правообразования, обеспечивающее государственное руководство обществом.
Осознание важности данного государственно-правового феномена происходит во всех сферах государственной жизни, во всех ветвях государственной власти, ибо отечественная правовая система находится в стадии формирования. Вместе с тем основными целями деятельности всех государственных институтов должны стать: демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. Основой для этого является стабильная законодательная база . На формирование, в первую очередь, законодательной базы и направлена правотворческая деятельность современной России. Несомненно, что законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом, затрагивающим, по существу, все основные сферы общественной жизни.
Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся, во многом, определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. Вместе с этим, по результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Право придает политике государственного аппарата четкую нормативную конкретность. Несовершенство правовой регламентации способно ослабить государство. На
1 См,: Российская газета, 2002,19 апр.
современном этапе развития российского общества совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни - одно из направлений его демократизации, что означает возрастание организующей роли права в отношении государства2.
В настоящее время мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности парламента Российской Федерации, что позволяет ряду ученых говорить о том, что «Россия переживает своеобразный правотворческий бум»3.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как конституционное, гражданское, земельное, банковское, финансовое, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, административное. Активная законодательная деятельность в Российской Федерации и ее субъектах позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений, отразить в законах новые направления развития государства, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний
Вместе с этим, на фоне несомненных достижений правотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов, в современный период яснее проявляются существенные ее недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укрепление федеративных основ российской государственности, демократических начал общественной и государственной жизни.
В чем причина бессистемности и хаотичности формирования массива нормативных правовых актов, нарушения приоритетов в правовом регулировании, системных связей между законами и подзаконными актами, между за-
2 См.; Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 40.
конами и договорами, отсутствия единства терминологии, несоблюдения выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники. Законы готовятся и принимаются нередко без достаточной экспертизы последствий их реализации, увязки с существующем законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников. Крайне острой остается ситуация по обеспечению законности нормотворчества на региональном уровне .
Указанные недостатки в развитии законодательства размывают единое правовое пространство Российской Федерации и создают правовые угрозы его сохранению. Они порождают: ослабление правовой системы и неравномерное ее действие на территории страны; противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов; малоэффективное правовое обеспечение различных отраслей экономики и социальной сферы, что чревато срывом текущих и перспективных социально-экономических программ; противоречие между формальным правом и «теневым правом», между официальными и фактическими отношениями; неустойчивость государственных и общественных институтов и слабая поддержка их населением; противоречивое соотношение норм национального и международного права5.
Существующие проблемы и пробелы в правовом регулировании неоптимистично отодвигают на неопределенное время идею формирования и становления в России правового государства, фундамент которого базируется на принципах верховенства закона, наиболее полного обеспечения прав и свобод человека. Далеко не последнюю роль в этой связи играет правотворческая
3 См. например: Пиголкин А.С. Федеральные основы системы российского законодательства // Соотношение
законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. M., 2003. С.
28.
4 См.: Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал россий
ского нрава. 2004-№ 5. С. 8.
5 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространст
ва в России // Журнал российского права. 2002. N 6.
6 деятельность современной России как важнейший вид юридической деятельности.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп.
Актуальность темы диссертационного исследования, кроме того обусловлена необходимостью преодоления проявлений правового нигилизма и нередко правового идеализма (романтизма) субъектов современной правотворческой деятельности.
Степень научной разработанности проблемы. Отечественная и зару
бежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам право
творчества. Ввиду особой значимости данного вида юридической деятельно
сти, сопутствующей актуальности на различных этапах развития общества и
государства, научный интерес к данной области исследования наблюдался (и
возрастает в современный период) со стороны представителей как науки об
щей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук (работы
С.С.Алексеева, С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Н.А.Богдановой, С.В.Бошно,
А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, А.В.Васильева, Д.А.Керимова, И.В.Котелевской,
С.А.Комарова, Д.А.Ковачева, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина,
В.Н.Кудрявцева, В.М.Корельского, В.В.Лазарева, Г.В.Мальцева,
М.Н.Марченко, Н.А.Михалёвой, А.В.Мицкевича, А.В.Малько, Н.И.Матузова,
А.Нашиц, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, В.Д.Перевалова,
В.Н.Протасова, Т.Н.Рахманиной, И.Сабо, С.В.Степашина, В.М.Сырых,
Ю.А.Тихомирова, А.Г.Хабибулина, Р.О.Халфиной, Т.Я.Хабриевой,
В.Н.Хропанюка, А.Ф.Черданцева, В.И.Червонюка, С.М.Шахрая, Г.Ф. Шерше-невича, Ю.Л.Шульженко, Л.С. Явича и др.).
Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков.
Весомый вклад в изучение теоретических основ и практических аспектов правотворческой деятельности в разное время внесли труды таких исследователей, как А.И.Абрамова, Д.Н.Бахрах, А.Л.Бурков, Л.М.Бойко, А.Т.Боннер, В.М.Баранов, О.А.Гаврилов, А.В.Гузнов, Ю.А.Горбуль, В.В.Глазырин, В.М.Горшенёв, СЛ.Зивс, В.Д.Зорькин, С.А.Иванов, Г.ГШвлиев, В.Б.Исаков, И.Ю.Козлихин, А.А.Кененов, П.В.Крашенинников, Н.А.Калинина, А.В.Мазуров, М.Н.Николаева, Л.А.Окуньков, Н.В.Ралдугин, В.М.Савицкий, И.Н.Сенякин, В.А.Толстик, А.А.Ушаков, Н.И.Хабибулина, Г.Т.Чернобель, А.Ф.Шебанов, И.С.Шиткина, И.И.Шувалов, Н.В.Щербакова, Б.С.Эбзеев, А.В.Якушев и др.
Однако, несмотря на обилие научной литературы по проблематике правотворчества, проблема его осуществления в современных условиях содержит немало вопросов и аспектов, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы, с выдвигаемыми задачами повышения эффективности процесса правотворчества, механизма правового регулирования в целом (особенно в сфере понятийных характеристик данной юридической деятельности, ее видов, социального и юридического механизмов, условий и путей оптимизации).
Целью данного диссертационного исследования является теоретико-правовой и методологический анализ проблем сущности правотворческой деятельности федерального уровня в современной России, ее значения и содержания, основополагающих теоретико-практических проблем в контексте
путей и условий ее оптимизации на современном этапе развития российского государства и общества.
В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:
исследование понятийных характеристик правотворческой деятельности в современной России, выяснение ее социальной сущности и содержания в контексте оптимизации;
определение соотношения понятий «правотворчество», «правотворческий процесс» в их связи с более широким родовым понятием - «правообразо-вание», а также исследование проблемных аспектов соотношения со смежными понятиями «законотворчество», «законотворческий процесс», «законодательная деятельность», «нормотворчество»;
анализ проблем согласования воль и интересов в процессе федерального правотворчества в современной России, механизма выявления и учета интересов субъектов социума в правотворческой деятельности, теоретическое осмысление данного вида правотворческих технологий, обозначение данной проблематики как проблематики социального механизма правотворчества современной России;
выявление содержания этапов и стадий правотворческого (и, прежде всего законотворческого) процесса, путей оптимизации правотворческой деятельности федерального уровня в условиях поступательного принятия правовых решений, критическое осмысление имеющихся в отечественной юриспруденции взглядов на данную проблему.
Обьеістом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере федеральной правотворческой деятельности в современной России, ее организация и правовая регламентация.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие процесс правотворчества преимущественно федерального уровня
9 в современной России, а также практическая деятельность различных субъектов данного процесса.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи советских и современных российских ученых, зарубежный опыт оформления идей нормотворчества, включая отдельные мысли дореволюционных исследователей, научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, международного права, а также конституционного, трудового, гражданского и других отраслей российского права.
Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частнонаучные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, в том числе регламенты палат российского парламента, конституционные и иные нормативные правовые акты зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в самой постановке проблемы оптимизации федеральной правотворческой деятельности, монографическим освещением проблемы. Элементами новизны обладают идеи о правотворчестве, как деятельности, реализуемой в различных ее видах и формах, анализом разносторонних аспектов значимости данного вида юридической деятельно-
сти, исследовании проблем социальной ценности правотворчества наряду с социальной ценностью формируемого права.
Кроме того, рассмотрены именно те аспекты федерального правотворчества, которые либо вовсе не подвергались анализу в отечественной правовой науке, либо изучены недостаточно. Элементами новизны также обладают предложения по оптимизации процесса федерального правотворчества (и, прежде всего, законотворчества) современной России, повышению эффективности формируемой нормативно-правовой базы, механизма правового регулирования в целом.
Основные положения, выносимые на защиту:
Оптимизации федерального правотворчества современной России служит представление о том, что правотворчество и многие производные от него компоненты получают возможность реально проявлять себя только при активном участии в этих процессах государства, его органов и должностных лиц. Выражаемая в правотворчестве государственная воля для обеспечения эффективности принимаемых государственных решений, их легитимности должна в идеале базироваться на согласовании интересов социальных субъектов, выявлять согласованный «общий» интерес. Однако это происходит далеко не всегда, в любом случае государственная воля при осуществлении правотворческой деятельности является в конечном итоге определяющей.
Негативно на процессах оптимизации сказывается тот момент, что однозначный подход к правотворческой деятельности современной России исключительно как к деятельности связанной с установлением, отменой, изменением (в том числе изменением сферы действия) соответствующих правовых норм в соответствующих (признаваемых в Российской Федерации) источниках объективного права кроет в себе множество теоретико-практических проблем и противоречий.
11 Данное безапелляционное понимание не совсем целесообразно и обоснованно с позиции анализа правотворчества как особого вида деятельности российского государства, характеризующегося своей собственной, особенной организационно-правовой природой, кроме того, способствует объективному понятийному признанию правотворческой деятельности, которая таковой законодательно не является, в частности в силу известного принципа разделения властей (например, судебного правотворчества Конституционного суда РФ в ходе судебного нормоконтроля), а также собственной правотворческой деятельности органов, которые обособлены от государства, не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации (когда, например, признается собственное правотворчество органов местного самоуправления). Кроме того, данное понимание, на наш взгляд, не способствует реализации принципа законности правотворческого процесса современной России.
Понимание правотворчества, его видов, предполагает наличие четкой иерархии существующих и признаваемых в Российской Федерации источников права, чего, в настоящее время явно не существует. В связи с этим, на федеральном уровне необходимо разработать и принять Федеральный закон об источниках права Российской Федерации, где были бы, в частности, обозначены особенности различных признанных в России источников объективного права, четкие грани их соотношения в правовой системе государства. Виду отсутствия этого, некоторые источники права не являющиеся собственно законодательными актами, и тем самым теоретически обладающие подзаконным началом, таковыми по сути не являются, т.е. четко не прослеживается их подзаконный характер.
Негативно сказывается на оптимизации федерального правотворчества то, что отождествление понятия нормативный правовой акт с актом содержащим нормы права, приводит к объективному его смешению с такими особенными источниками права, которые данные нормы также содержат (например,
с нормативными договорами), но нормативными правовыми актами как источниками права (с точки зрения теоретических особенностей) не являются. Ввиду этого, кроме того, нуждаются в корректировке понятийные характеристики, в частности, нормативного - правового акта и нормативного правового договора как особых, имеющих свою содержательно-правовую природу источников российского права с целью подчеркнуть своеобразие данных источников, выделив в них соответственно властное императивное и договорное начало.
Делегирование правотворческих полномочий федерального уровня возможно при осуществлении собственной нормотворческой деятельности вплоть до органов местного самоуправления. В законодательстве федерального уровня не прослеживается именно делегирование права на издание органами местного самоуправления соответствующих нормативных правовых актов. Конституция Российской Федерации в ст.ст. 12 и 132 устанавливает делегированный характер нормотворческш полномочий органов местного самоуправления. Вне конкретного делегирования, право органов местного самоуправления формировать позитивное право сомнительно, а тем более заниматься собственным правотворчеством, хотя в юридической литературе часто признается данная возможность.
Оптимизации федерального правотворчества способствует соответствующая понятийная характеристика данного вида государственной деятельности. Правотворчество можно обозначить как вид государственной юридической деятельности уполномоченных субъектов для которых правотворческая деятельность - основная функция в механизме осуществления власти, а также граждан в порядке референдума, по формированию источников права (характеризующихся общегосударственным значением, регламентирующих права и обязанности свободных лиц в государстве), ориентированный на целенаправленный процесс анализа тенденций развития личности, общества и государст-
ва, познания и оценки их правовых потребностей, формирования и принятия правовых актов данными субъектами в рамках соответствующих (как юридически фиксированных, так и неформальных) процедур.
Данная трактовка снимает некоторые имеющиеся в теории и на практике противоречивые и проблемные подходы к пониманию этого вида юридической деятельности современной России. Так, в частности, говорить о судебном правотворчестве в Российской Федерации при данном подходе необоснованно и бессмысленно. Кроме того, подлинное право на правотворчество предполагает возможность соответствующего субъекта воедино обладать полномочиями на установление, изменение, отмену, изменение сферы действия соответствующей правовой нормы. Обладая ими, он воплощает свою независимость в сфере правотворческой деятельности, компетентность в области принятия правотворческих государственных решений.
7. Обосновывается идея о том, что нормативный правовой акт как официальный формализованный документ может являться продуктом подлинного правотворчества и содержать подлинные правовые нормы. Он может содержать иные нормы, тем не менее обеспеченные возможностью государственного принуждения (как, например локальный нормативный правовой акт принятый уполномоченными субъектами в организации). На наш взгляд, их целесообразно обозначить как проправовые. Соответственно деятельность уполномоченных субъектов по их установлению можно охарактеризовать как про-правотворчество, которое имеет свои особенности.
Таким образом, нормотворчество включает в себя такие виды как социально-техническое нормотворчество (по формированию социально-технических норм, входящих в систему нормативного регулирования); собственно социальное нормотворчество (по формированию собственно социальных норм, входящих в систему нормативного регулирования). Социальное нормотворчество, кроме того, включает, при вышеуказанном подходе, как
собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и проправо-вое нормотворчество обеспеченное возможностью государственного принуждения, а также внеправовое (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Особое место в системе проправотворчества занимает соответствующая деятельность Конституционного Суда. Понятия правотворчества и нормотворчества имеют разные смысловые нагрузки и понятийные характеристики.
8. Оптимизации федерального правотворчества в современной России способствует выявление эффективности последствий принятия законов. Насколько выше будет степень согласованности основополагающих интересов, которые затрагиваются соответствующими правовыми нормативными предписаниями, настолько эффективнее будут правовые нормы их выражающие, эффективность правового регулирования посредством данных нормативных правовых актов, и, как следствие, эффективность процесса правотворчества современной России в целом. Разумеется, что эффективность правовых норм не находится в прямой зависимости исключительно от степени согласованности данных интересов. Она зависит и от целого ряда других факторов, которые должен учесть субъект правотворчества, формируя правовые нормы.
В этой связи мы можем говорить и об оптимизации правотворческой деятельности современной России. Оптимизировать процессы правотворчества значит максимально повысить их эффективность при данных условиях и существующих препятствиях. Поэтому оптимальность является своеобразной кульминационной точкой (апогеем) эффективности правотворческого процесса.
Научно-теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности использования выносимых на защиту положений и теоретических выводов для совершенствования правотворчества в Российской Федерации, повышения качества принимаемых нормативных пра-
вовых актов. Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права и государства, правоведения, конституционного права, спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института, изложены автором в 15 публикациях, общим объемом 46,6 п.л. Ряд теоретических положений диссертации был доложен автором на научно-практических конференциях: «Российское общество и государство в условиях информатизации» (Москва, 2004); «Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России» (Улан-Удэ, 2004); «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург-Коломна, 2003-2005 гг.)
Результаты исследования апробированы в процессе преподавания теории государства и права, конституционного права, муниципального права, гражданского права и иных юридических дисциплин в высших учебных заведениях Москвы, Рязани и Московской области.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, заключение, список использованной литературы.
Федеральное правотворчество в современной России как важнейший вид юридической деятельности
Проблема правотворчества как одной из форм государственной деятельности, как важнейшей составной части всего процесса правообразования, государственного руководства обществом, приобретает в настоящее время особое значение, является непререкаемо актуальной и перспективной в сфере государственно-правовой жизни.
Особую значимость в настоящее время приобретают вопросы совершенствования правотворческой практики, поскольку именно с ее помощью формируется нормативная правовая база радикального экономического, политического и иного преобразования российского общества, вводятся в правовую систему качественно новые средства, формы и методы юридического воздействия на происходящие в стране процессы. Нельзя, например, серьезно говорить о развитии рыночных отношений без достаточно разработанного и эффективного гражданского, торгового и финансового законодательства. Этим объясняется неуклонно возрастающий, в частности, научный интерес, к данной области исследования как со стороны специалистов фундаментальной юридической науки общей теории государства и права, так и со стороны отраслевых наук (в первую очередь конституционного права). Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер.
Как известно, всякое поведение отдельной человеческой личности, а также взаимоотношения таких личностей друг с другом объективно нуждаются в регулировании.
В юридической литературе отмечается6, что подобное регулирование (упорядочение) означает, по общему правилу, определение кем-либо соответствующих рамок (пределов) возможного и должного поведения каждого человека, разнообразных по своему характеру групп людей и общества в целом. В роли лица, обозначающего эти рамки, начиная со времён рабовладельческого общественного строя и по сей день, выступает особая организация политической власти, именуемая государством. Современное российское общество, как развитая, цивилизованная система отношений между личностями, существующая в географических пределах России, также передаёт право на осуществление регулирования своей организации и определение типов отношений внутри неё аппарату государства. Такое регулирование производится российским государством (Российской Федерацией) в разных формах, среди которых по значимости выделяются регулирование посредством утверждения (принятия) определённых правил коллективного поведения (правотворчество); посредством своевременной и надлежащей реализации утверждённых (принятых) правил поведения (правоприменение); посредством организационно-материального обеспечения действия и охраны утверждённых (принятых) правил поведения (правоохрана).
Исходя из этого, можно утверждать, что деятельность органов государственной власти Российской Федерации (и любого другого государства мира) по созданию необходимых для нормальной жизнедеятельности человеческого сообщества правил поведения (юридических норм), или правотворческая деятельность, по своему смыслу и значению предшествует как правоприменительной, так и правоохранительной деятельности. А это означает, что реальное регулирование государством взаимоотношений людей в обществе начинается именно и исключительно с начала процедур правотворчества, с момента создания в определённом порядке тех социальных «правил игры» каждой отдельной личности в общественном пространстве, которые необходимы для рационального и безопасного существования и развития этой личности.
Чаще всего правотворчество определяется как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права.
Если мы обратимся к толковому словарю В.Даля, то в нем творить — зна-чит давать бытие, созидать, создавать, производить, рождать . Таким образом, как всякая иная творческая деятельность, правотворчество — это сознательный процесс, имеющий определенную практическую направленность и, соответственно, свою логику, процедуру, свои технические приемы, принципы.
Правотворчество является составной частью более широкого процесса -правообразования. Нельзя не согласиться с точкой зрения Г.В.Назаренко, в соответствии с которой «правообразование - это естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний»9.
Правотворчество в системе правовых категорий
Анализируя проблемы правотворчества в современной России, следует заметить, что в юридической литературе при теоретическом анализе понятия правотворчества наблюдается тенденция однозначного обобщения понятий нормотворчества и правотворчества87. Вместе с этим, на наш взгляд, данные понятия несут разную, особенную смысловую нагрузку, если исходить из того, что система нормативного регулирования - это совокупность социальных норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой в рамках объединений, коллективов, и социально-технических, регламентирующих их взаимоотношения с природой .
Система социальных норм выступает лишь частью системы нормативного регулирования, так как в обществе действуют два вида норм (правил поведения): социально-технические и собственно социальные. Следовательно, с учетом обозначенных выше положений, на наш взгляд, нормотворчество включает в себя такие виды как социально-техническое нормотворчество (по формированию социально-технических норм, входящих в систему нормативного регулирования); собственно социальное нормотворчество (по формированию собственно социальных норм, входящих в систему нормативного регулирования). Социальное нормотворчество, кроме того, включает, при вышеуказанном подходе, как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и проправовое нормотворчество обеспеченное возможностью государственного принуждения, а также внеправовое (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Особое место в системе проправотворче-ства занимает соответствующая деятельность Конституционного Суда, о чем было отмечено выше.
Вместе с тем, следует сказать, что, исследуя ниже проблематику правотворчества в современной России, и в частности, такой вид правотворчества как принятие нормативных правовых актов, учитывая исключительную консервативность и относительную устойчивость взглядов на правотворчество как деятельность по формированию правовых норм, обеспеченных возможностью государственного принуждения, мы будем фиксировать внимание именно на законодательном праве некоторых субъектов современной России официально оформить свою волю принятием соответствующих нормативных правовых актов как документов властного характера и соответствующих норм, обеспеченных государственным принуждением.
Продолжая исследовать понятийные характеристики правотворчества современной России, коме того, необходимо, четко разграничивать такие базовые понятия в данной сфере как правотворчество в целом и правотворческий процесс. Под последним принято понимать - систему юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов «направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования»89. Если рассматривать правотворческую деятельность только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она характеризуется понятием «правотворческий процесс».
Говоря о понятии правотворческого процесса, следует отметить, что в юридической литературе и на данные понятийные характеристики имеются неоднозначные воззрения, В особенности противоречивостью характеризуется отношение к проблеме начала правотворческого процесса.
Некоторыми исследователями началом правотворческого процесса признаётся принятие процедурного решения о подготовке проекта нормативного правового акта90. Иногда началом правотворческого процесса считают подготовку проекта нормативного правового акта .
Отдельные авторы ещё больше сужают понятие правотворческой процедуры, не включая в него процедуру подготовки проекта нормативного правового акта. Такой позиции придерживался, например, Д. А. Ковачев. По его мнению, процедура правотворчества включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, то есть в процессе издания в установленном порядке нормативных правовых актов, а процедура подготовки проекта этого нормативного правового акта — общественные отношения, возникающие в процессе осуществления особой деятельности по подготовке данных проектов. Автор считает, что здесь наличествуют правоотношения, принципиально различные по субъектному составу, содержанию прав и обязанностей субъектов и т. д. п.
Как отмечается в юридической литературе, стремление Д.А. Ковачева установить чётко формализованные признаки процедуры правотворчества (и его видов), внесённые им предложения, направленные на упорядочение этой процедуры, несомненно, представляют интерес. Однако такой сложный процесс, как правотворчество, не поддаётся слишком строгой формализации. В частности, для понимания акта правотворчества, правильного его истолкования нередко необходимо обращаться к проектам акта, различным их вариантам и материалам их обсуждения.
Организационно-правовая природа федерального правотворческого процесса в Российской Федерации
Как известно, правотворческая деятельность государства обусловлена объективной необходимостью правового урегулирования и упорядочения поведения людей в основных сферах, направлениях и отношениях их общественной и государственной жизни. Содержание, характер, цели и результаты правотворческой деятельности определяются большим и сложным комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов, если исходить из того, что правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности .
Принципы, лежащие в основе процесса правотворчества, представляют собой особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов и целесообразных результатов соответствующей правотворческой деятельности. Необходимо заметить то, что оптимизации правотворческой деятельности в Российской Федерации будет способствовать законодательное закрепление основополагающих принципов и правил правотворческого процесса, что повысило бы качество содержания законодательства как федерального, так и субъектов федерации.
Проведем анализ содержания основополагающих принципов правотворческого процесса. Прежде всего, исследуем содержательные характеристики принципа законности. В юридической литературе данный принцип еще обозначают как принцип правовой легитимности правотворческого процесса. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализовываться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.
Необходимо отметить, что российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Конституционный суд установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества» . К сожалению, в законах эти основополагающие тезисы дальнейшего развития пока не получили.
Как указывает К.Н. Дмитриевцев, в сфере правотворчества необходимы свой «правотворческий материальный кодекс» и соответствующий ему «правотворческий процессуальный кодекс». Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов были бы соответственно Закон «о нормативных правовых актах Российской Федерации» и Закон «О правотворчестве в ские правотворческие нормы и закрепить их в различных нормативных правовых актах. Например, принципы процесса правотворчества необходимо закрепить в Законе о правотворчестве, а дефинитивные и коллизионные нормы — в Законе о нормативных правовых актах. Подобным же образом должны быть подразделены средства и приемы законодательной техники, требующие нормативного закрепления 183. Отсутствие закона компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение правотворчества органов исполнительной власти. Однако их эффективность недостаточна, так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса»
Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда РФ, им дано толкование практически всех статей Основного закона, затрагивающих процедурные нормы: ст. 105 (ч.4), 106185, 103 (ч.З), 105 (ч.2 и 5), 107 (ч.З), 108 (ч.2), 117 (ч.З), 135 (ч.2)186, 107187. Не преуменьшая значение толкований содержания законодательного процесса Конституционным Судом РФ, отметим, что многие выводы в отношении правотворчества требуют законодательного решения. Как отмечается в юридической литературе, тот факт, что между Основным законом и внутренними актами палат десятилетиями существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс лихорадит вследствие нечетких процедур
Эффективность федерального правотворческого процесса в современной России на его этапах и стадиях
Правотворчество характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта. Последовательность «солирования», «преобладания» того или иного элемента должна неуклонно обеспечиваться, равно как их связи между собой, главные переходы от одного элемента к другому.
По мнению А.В.Васильева, стадия - это определенная совокупность действий правотворческого и других органов, в результате выполнения которых проект нормативного правового акта приобретает новые качества и переходит в новое состояние либо становится нормативным правовым актом242. Несколько иной аспект формирования права содержится в определении, данном В.М.Сырых: «Стадия формирования права представляет собой деятельность граждан и иных членов гражданского общества по выявлению несовершенных, малоэффективных норм права и подготовке предложений, как по совершенствованию этих норм, так и деятельности правотворческих органов» .
В теории правотворчества, в целом, признаётся, что процесс создания права (и любого его элемента) не носит единовременного характера, а обладает свойством растянутости во времени . В связи с этим выделяют, как правило, два этапа любой разновидности правотворческого процесса: - предпроект-ный этап, который заключается в том, что в обществе выявляется потребность в соответствующем урегулировании нормами права определённой общественной проблемы; - проектный этап, то есть принятие компетентным государственным или муниципальным органом проекта акта в установленном порядке, в результате чего этот проект становится реально действующей формой права - определённым документом, имеющим особую юридическую силу.
Исследуем этапы и стадии правотворческого процесса на примере важнейшего вида правотворчества современной России, а именно законотворчества. В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется законотворческий и законодательный процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения законотворческих стадий.
Многие правоведы, определяя законотворчество как процедуру официального прохождения проекта закона в законотворческом органе, подчеркивая, что законотворчество - сложный, неоднородный процесс, выделяют следующие стадии: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта; принятие закона; опубликование закона. В то же время А. Г. Братко и В. В. Лазарев, помимо упомянутых законотворческих стадий выделяют также и «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; доведение содержания принятого акта до его адресата»246. По мнению В. Б. Исакова проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно изложить в рамках трёх предметных сфер: а) сфера законодательной политики; б) сфера организации законодательного процесса; в) сфера юридической техники247.
Итак, как уже отмечалось ранее, законотворческий процесс является более широким понятием чем законодательный процесс и включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, образующие подготовительный этап. В.И.Чехарина такими действиями и отношениями считает: 1) выявление потребности в принятии закона; 2) научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы; 3) оценка эф-фективности законопроекта и его возможная последующая корректировка . Т.Н.Рахманина предлагает включить в подготовительный этап и стадию планирования законопроектных работ, что, является, по нашему мнению необходимым и обоснованным, так как для принятия решения о разработке конкретного законопроекта большое значение имеет стратегия законодательной деятельности и правильно выбранные ее приоритеты.
