Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория исполнительной власти: понятие и принципы ее осуществления 12
1.1. Понятие и признаки исполнительной власти как вида государственной власти 12
1.2. Место исполнительной власти в системе государственной власти 27
1.3. Принципы осуществления исполнительной власти 41
Глава II. Механизм осуществления исполнительной власти 67
2.1. Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти 67
2.2.Функции исполнительной власти 77
2.3. Система государственных органов в механизме исполнительной власти 93
Глава III. Организационно - процессуальная деятельность исполнительной власти в механизме ее осуществления 117
3.1. Понятие и виды организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти 117
3.2. Особенности процессуальной деятельности исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах 131
3.3.Правовые формы контроля за осуществлением исполнительной власти 146
Список использованной литературы и нормативных правовых актов: 164
а) список использованной литературы 164
б) список нормативных правовых актов 179
- Понятие и признаки исполнительной власти как вида государственной власти
- Место исполнительной власти в системе государственной власти
- Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти
- Понятие и виды организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы в значительной степени обусловливается тем, что в системе государственной власти исполнительная власть занимает доминирующее положение. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности — порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными1. Это подтверждают и другие данные. Исполнительная власть лидирует на рынке коррупции. На ее долю приходится почти 99% от общего объема . Это обязывает ученых исследовать теоретические вопросы организации и деятельности исполнительной власти, ее соотношение с другими ветвями власти.
С другой стороны в последние годы много внимания уделено рассмотрению проблем разделения властей. Однако в Конституции Российской Федерации находит отражение идея укрепления единства государственной власти. Только в единстве и согласованной деятельности всех ветвей государственной власти возможно построение правового государства, формирование гражданского общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, выполнение других задач, стоящих перед обществом и государством.
Одним из важных вопросов теории исполнительной власти является определение ее системы и порядок формирования.
Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. №2. С. 26. 2 Анатомия коррупции // Аргументы и факты. 2002. № 21. С. 6.
Традиционно в Российском государстве система исполнительной государственной власти изменяется через 2-2,5 года. Только за последние девять лет в России было пять реорганизаций федеральных органов исполнительной власти. Например, в последние годы приняты Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти»1, от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» . Постоянно обсуждается вопрос о дальнейшем изменении ее системы. Поэтому необходимо изучить правовые основания таких непрерывных реформирований исполнительной власти.
В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации различают федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вызывает необходимость обобщить практику формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничить полномочия и предметы ведения между ними. При этом система исполнительной власти субъектов Российской Федерации самая разнообразная как по основанию формирования, территориальному признаку, компетенции органов, по порядку подчинения и т.д.
Поскольку исполнительная власть реализуется в различных формах деятельности, определяемой как государствецно-
1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.
2 СЗ РФ. 2000. № . Ст. 21; Ст. 2168.
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
управленческая деятельность, постольку имеется необходимость для
того, чтобы рассмотреть организационно-процессуальные вопросы
функционирования исполнительной власти. Эти особенности
проявляются в правотворческой, правоприменительной,
правоохранительной сферах исполнительной власти, которые и рассматриваются в диссертационном исследовании.
Следует отметить, что исполнительная власть в России прошла большой путь развития. Она была создана в результате проведения реформ Александром I, который Указом от 8 сентября 1802 года о Сенате и Манифесте учредил министерства. Как отмечают историки, реальная административная власть переходила к министерствам. Создание их свидетельствует о формировании отраслевого управления страной, характерной для буржуазного общества1. На значение исполнительной власти в России обращается внимание и в Указе Президента Российской Федерации от 6 мая 2002 года № 445 «О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России» .
Степень научной разработанности темы. Проблемы исполнительной власти в научной литературе по теории права и государства не были предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые аспекты осуществления исполнительной власти исследовались такими учеными как: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрахом, К.С. Вельским, А.Ф. Малым, А.Ф. Ноздрачевым, В.Д. Переваловым, B.C. Нерсесянцем, В.К. Самигуллиным, О.Е. Кутафиным, Ф.М. Раяновым, В.Е. Чиркиным.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является теоретический анализ исполнительной власти, механизма ее осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка
1 Рогов В.А. История государства и права России. ГХ - начало XX веков. М.: Зерцало. 1995. С. 71.
2 СЗ РФ. 2002. № 19. Ст. 1799.
практических рекомендаций по совершенствованию деятельности исполнительной ветви государственной власти.
В соответствии с поставленной целью, задачами
диссертационного исследования являются:
исследование теоретических вопросов исполнительной власти: понятия, признаков исполнительной власти, принципов ее осуществления;
изучение места исполнительной власти в системе государственной власти;
обоснование эффективности осуществления исполнительной властью своих основных функций;
анализ понятия и системы государственных органов исполнительной власти;
выявление особенностей организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти;
разработка и обоснование предложения по совершенствованию механизма осуществления исполнительной власти.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются теория исполнительной власти и механизм ее осуществления.
Предметом исследования служат закономерности становления и функционирования исполнительной власти и развитие механизма ее осуществления.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования
составляют труды ученых в области теории права и государства В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, В.М. Сырых, Ф.М. Раянова, Б.Н. Топорнина, А.Н. Тимонина, М.М. Утяшева и др.; работы по конституционному праву
Е.Н. Козлова, O.E. Кутафина, В.К. Самигуллина, А.Ф. Ноздрачева, которые позволили выработать основные теоретические положения исполнительной власти, исследовать механизм осуществления исполнительной власти, обосновать особенности организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти и другие теоретические проблемы.
Методологической основой диссертационного исследования
является применение совокупности методов научного исследования,
которые разработаны в теории права и государства: общенаучных
методов: исторического, логического, системного; частно-научных
способов: конкретно-социологического, статистического;
специальных методов, т.е. методов, которые выработала
юридическая наука: сравнительно-правового, формально-
юридического, толкования и др.
Научная новизна исследования определяется следующими позициями:
На основе обобщения теории и практики государственно-правового воздействия исполнительной власти на общественные отношения, диссертантом предпринята попытка комплексно осмыслить теорию исполнительной власти, определить ее место в системе государственной власти и раскрыть механизм ее осуществления.
В работе сформулированы принципы осуществления
исполнительной власти, научно обоснована структура механизма ее осуществления, внесены предложения по совершенствованию его рационального функционирования.
В диссертационном исследовании проанализированы функции исполнительной власти как важного элемента ее осуществления,
обеспечивающие основные направления деятельности государства на современном этапе.
В научной работе всесторонне исследована система органов исполнительной власти, обоснованы особенности процессуальной деятельности органов исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах, внесены рекомендации по упорядочению правового регулирования осуществления исполнительной власти.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Теоретический вывод, заключающийся в определении понятия исполнительной власти, как самостоятельной и независимой ветви государственной власти, имеющей универсальный, предметный и организующий характер, выраженной системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством; раскрываются особенности исполнительной власти в системе органов государственной власти.
Вывод о формах взаимодействия исполнительной власти с законодательной и судебной властями и тенденции этого взаимодействия, которые проявляются не только в дальнейшем развитии принципа разделения властей, но и в усилении единства государственной власти.
Результаты исследования о принципах осуществления исполнительной власти и их правовое закрепление, к которым диссертант относит: принцип народовластия; разделения властей; федерализма; сочетания централизации и децентрализации; признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и
гражданина; гласности; ответственности перед обществом; законности. При этом диссертант обосновывает необходимость разработки и принятия федерального закона об ответственности государственных органов и должностных лиц в системе исполнительной власти Российской Федерации.
Теоретическое положение о механизме осуществления исполнительной власти, под которым диссертант понимает государственное воздействие через систему государственных органов исполнительной власти и других государственных явлений (принципов, функций, юридического процесса) на состояние общественных отношений в соответствии с целями государства. Диссертант не поддерживает тех исследователей, которые понятие механизма государственной власти отождествляют с понятием государственного аппарата.
Рекомендации о системе государственных органов исполнительной власти, где аргументируется положение о необходимости ее конституционного закрепления. Предлагается разработать и принять федеральный конституционный закон «Об исполнительной власти в Российской Федерации», как это предусматривает Конституция Российской Федерации. При этом в диссертационном исследовании определяется структура данного федерального конституционного закона.
Вывод о процессуальной деятельности органов исполнительной власти как важного элемента механизма ее осуществления, раскрываются характерные черты юридического процесса, исследуется сущность основных его видов, показываются особенности осуществления исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах.
7. Положение о необходимости осуществления государственного
контроля за деятельностью исполнительной власти, который
классифицируется автором по различным критериям на:
федеральный контроль и контроль субъектов Федерации;
ведомственный контроль; выделяется также парламентский,
президентский, судебный контроль, контроль
правоохранительных органов. Предлагается разработать
Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и на ее основе проект Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Обращается внимание на усиление контроля со стороны гражданского общества: граждан, общественных объединений, политических партий, средств массовой информации и других субъектов гражданского общества.
Практическое значение диссертационного исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные
выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а)
при последующем исследовании теории исполнительной власти; б) в
деятельности государственных органов законодательной,
исполнительной, судебной власти и органов местного
самоуправления; в) при совершенствовании правового
регулирования деятельности государственной власти; г) в учебном процессе при изучении дисциплины «Теория права и государства», спецкурса «Права человека», введенного в Юридическом институте Московского государственного университета путей сообщения.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах. Ряд положений диссертационного исследования легли в основу
докладов и выступлений на научных и научно-практических конференциях:
Всероссийская научно-практическая конференция «Социокультурная динамика региона». Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2000.
Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правопорядка». Москва: Юридический институт Московского государственного университета путей сообщения, 2000.
Международная научно-практическая конференция, посвященная 30-летию Оренбургского государственного университета «Учебная, научно-производственная и инновационная деятельность высшей школы в современных условиях». Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2001.
Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта». Москва: Юридический институт Московского государственного университета путей сообщения, 2001.
Международная научно-практическая конференция «Проблемы правового регулирования отношений в аграрном секторе экономики». Оренбург: Оренбургский государственный аграрный университет, 2002.
Структура работы состоит из введения, трех глав, разбитых на девять разделов, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие и признаки исполнительной власти как вида государственной власти
Несмотря на то, что «исполнительная власть» существует во всех государствах мира, имеет солидную историю, теоретическое освещение данного института в российской научной литературе является недостаточно полным. Трудов отечественных ученых и зарубежных трудов об исполнительной власти, переведенных на русский язык, мало. Между тем нужно признать, что в нашей стране исполнительная власть сыграла колоссальную историческую роль. Если управленческая жизнь Англии во многом обязана своему Парламенту, то государственное управление России, напротив — своей исполнительной власти, которая, по словам умного администратора начала XIX в. Д.П. Трощинского, на протяжении всей русской истории была не частью государства, но составляла почти «все» его бытие1.
Первым ученым, который наряду с законодательной властью выделил исполнительную и дал ей краткое описание, был философ Локк . Но именно Монтескье принадлежит заслуга обоснования и показа исполнительной власти на таком историческом и юридическом фоне, который увидел весь культурный мир. «В каждом государстве, - писал Монтескье в «Духе законов», -существуют три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступников и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую — просто исполнительной властью государства»1. После того как теория о разделении властей Монтескье в XVIII веке получила огромное значение, понятие «исполнительная власть» начинает использоваться государственными деятелями и политическими писателями. В России Екатерина II в своем Наказе 1767 года использовала понятие исполнительной власти 2. Затем это понятие находит отражение в записках Г.Р.Державина, Н.С.Мордвинова, М.М.Сперанского. Известный русский поэт и государственный деятель Державин в 1801 г. представил Александру I «Проект устройства Сената», в котором считал целесообразным разделить обязанности государственного управления на четыре власти: «законодательную, судную, исполнительную и сберегательную»3. А 8 сентября 1802 года последовал указ Александра I о Сенате и Манифест об учреждении министерств4.
К сожалению, в России за последние два столетия в научном отношении для разъяснения понятия исполнительной власти мало что сделано. Попытки обосновать и раскрыть данное понятие совершенно прекратилось в Советском государстве, т.к. оно не вписывалось в схему пролетарской государственности. Так как обе власти были слиты в Советах, то практической необходимости в научном анализе исполнительной власти не было1. В советской юриспруденции исполнительная власть трактовалась как буржуазная категория, как система органов управления буржуазного государства, противостоящая законодательной и судебной властям.
После того как в 1991 году произошел распад СССР, когда государство начало строиться на основе принципа разделения властей, был поставлен вопрос о выделении исполнительной власти. Принцип разделения властей и категория исполнительной власти были законодательно зафиксированы в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации от 12 июня 1990 года, где упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную, судебную. В Указе Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» официально был использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти». Конституция РФ 1993 года в статье 10 закрепила принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную3. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти, которая квалифицировалась как аппарат государственного управления4.
Вместе с тем примечательно, что ни в одном комментарии к Конституции РФ 1993 года трактовки термина «исполнительная власть» еще не появились. Другие издания, комментирующие Российское законодательство 1993-1994 г.г., этот термин раскрывали рядом характеристик, не давая какого-либо компактного определения.
Установленное Конституцией Российской Федерации разделение государственной власти означает осуществление ее полномочий отдельно каждой ветвью власти, только по своему аспекту и в соответствии с ее функциями. Ясно, это таит опасность за частями потерять целое - государственную власть. Поэтому в этих условиях возникает противоположная по отношению к разделению задача объединение усилий законодательной, исполнительной и судебной власти для осуществления государственной власти в целом, укрепление ее единства. Однако это объединение происходит не как прежде в монолит, где одна власть возвышается над другими с подотчетностью и подконтрольностью, а с сохранением основы их порождающей. Решение этой задачи Конституция Российской Федерации обеспечивает введением понятия системы государственной власти. Ее единство, наряду с другими моментами, является основой федеративного устройства (п.З ст. 5 Конституции Российской Федерации). Следует подчеркнуть, что речь здесь не о единстве государственной власти, (таковой она была ранее, сейчас, наоборот, разделена), а о единстве ее системы, обращается внимание в литературе1.
Место исполнительной власти в системе государственной власти
Анализируя взаимодействие законодательной и исполнительной властей в нашей стране на современном этапе, на двух основных уровнях - федеральном и региональном - необходимо отметить, что в масштабах Федерации этот процесс определяется основным законом — Конституцией России, в которой заложены основы и определены важнейшие направления такого взаимодействия. Они реализуются по следующим направлениям: утверждение Государственной Думой Председателя Правительства и ряда высших должностных лиц, выражение вотума недоверия Правительству и др.; утверждение ежегодно предлагаемого Правительством бюджета и отчета по его исполнению; реализация механизмов и процедур контроля за Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов, через депутатские запросы, заслушивание сообщений Председателя Правительства и его членов и др. Вместе с тем, необходимо отметить, что взаимоотношение законодательной и исполнительной властей строится не только в зависимости от взаимодействия их между собой, но и их отношений с Президентом России, как это сложилось в президентских республиках. Президент Российской Федерации фактически занимает арбитражное положение по отношению к этим властям, являясь гарантом Конституции. Он активно реализует все направления деятельности, а в отношении конституционной, кадровой и законодательной политики его полномочия достаточно широки. Направления и границы его нормотворчества определены Конституцией не четко, что толкуется расширительно; позволяя Президенту принимать решения и издавать указы по любым вопросам. Основным направлением его отношений с Государственной Думой является утверждение Правительства, суть которого заключается в том, что Президент Российской Федерации предлагает кандидатуры Правительства, а Государственная Дума их рассматривает. В этом процессе она постоянно находится под угрозой роспуска со стороны Президента Российской Федерации в случае трехкратного отказа утвердить кандидатуры, предложенные Президентом Российской Федерации. Сам же он Государственной Думе не подотчетен, что обеспечивается процедурой его избрания. Им может быть распущено и Правительство, которое в нынешних условиях может стать полем борьбы между Президентом и Парламентом, в случае если последние начнут реализовывать законодательно предоставленные им механизмы контроля за деятельностью Правительства. Вместе с тем, на сегодняшний день проявляется тенденция перехода от взаимодействия Президента с Государственной Думой к взаимодействию с конкретным депутатским корпусом или его отдельными частями1. На региональном уровне проявляются сходные проблемы. Главы регионов во взаимодействии властей занимают положение, сходное с положением Президента на федеральном уровне, просматриваются в регионах и вышеуказанные тенденции.
Исходя из этого, к характерным чертам взаимодействия законодательной и исполнительной властей в России относятся: - ущемление, вплоть до полного устранения, законодательной власти во взаимодействии властей; - превалирование единоличного подхода к власти, олицетворяемого главой исполнительной власти, на всех уровнях; - длящийся политический кризис во взаимодействии властей, порождаемый первыми чертами. Предлагается несколько путей выхода из сложившейся ситуации, обладающих одной общей чертой, признанием необходимости выравнивания перекоса во взаимодействии властей, в сторону исполнительной власти, на всех уровнях. В частности, использование зарубежного опыта (например, Швейцарии, США). Швейцария - страна с совершенно особым экономическим положением, определяемым тем, что она крупнейший мировой центр финансовых процессов и туристический центр. США — страна, формировавшаяся особым образом, через постепенное присоединение штатов, которые входили как уже сформировавшиеся государства со своей правовой, властной и финансово-экономической системой. Наконец, чисто американская система сдержек и противовесов обеспечивает невозможность перекосов и злоупотреблений во взаимодействии властей. Исходя из этого, современное состояние властей в этих странах сформировалось, прежде всего, под влиянием большого количества факторов, в корне отличающихся от отечественных, и является результатом всего исторического, политического и культурного развития страны, прошедшей все этапы становления и развития системы взаимодействия властей. В последнее время на первый план, исходя из условий, порождающих длящийся кризис во взаимодействии властей, выходит вопрос личностных морально этических характеристик и качеств лиц, обладающих властью, а также необходимость более тщательного подхода к формированию выборных органов власти, по результатам реализации воли избирателей. Вместе с тем, сложившаяся в нашей стране модель взаимодействия властей является только границами, основой, на которой будут происходить последующие изменения и дальнейшее развитие. Одним из важных тенденций этого развития является дальнейшее повышение роли исполнительной власти, ее Правительства. Можно сказать, что основной массив проектов законодательства сейчас готовится в Правительстве Российской Федерации или при его участии. Кроме того, Правительство Российской Федерации разрабатывает все основные программы социально-экономического развития страны, по охране окружающей среды. Именно Правительство Российской Федерации определяет перспективу осуществления мероприятий во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. В повседневной деятельности органов государственной власти важное место занимает и проблема взаимоотношений исполнительной и судебной властей. Отношения этих ветвей единой государственной власти проявляются в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы1. Задачи, стоящие перед российским государством в целом, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом свидетельствуют некоторые положения ныне действующей Конституции России.
Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти
В юридической литературе достаточно широко используется такая правовая категория как «механизм». Так некоторые авторы выделяют «механизм государства», «механизм государственной власти», «механизм управления», «механизм правового воздействия», «механизм правового регулирования», «механизм правотворчества», «механизм реализации норм права», «механизм государственно-правового регулирования»1. Применительно к теории государства выделяют «механизм государства».
Механизм государства, как обращается внимание, это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства2. Из данного ими определения выделяются следующие характерные признаки механизма государства:
1. Это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений. Целостность ее обеспечивается едиными принципами организации и деятельности государственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности.
2. Первичными структурными элементами механизма являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие (чиновники, иногда их называют управленцами). Государственные органы связаны между собой началами субординации и координации.
3. Для обеспечения государственных властных велений он имеет непосредственные орудия (учреждения) принуждения, соответствующие техническому уровню каждой эпохи, вооруженные отряды людей, тюрьмы и т.д. Без них не может обойтись ни одно государство.
4. При помощи механизма практически осуществляется власть и выполняются функции государства.
Профессор В.К. Бабаев расширяет данное понятие, отмечая, что механизм государства это не просто система государственных органов, а структурно оформленная система средств » государственного воздействия на общественные процессы1. В данном определении он выделяет следующие элементы: а) государственные органы; б) публичные службы и корпорации; в) процедуры принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечение. В свою очередь механизм государства подразделяется на механизмы осуществления власти: законодательной, исполнительной, судебной2. Осуществление же представляет собой претворение органами государственной власти своих полномочий в жизнь. Под механизмом законодательной власти в общем плане понимается совокупность законодательных органов, под механизмом исполнительной власти - система соответствующих органов, под механизмом судебной власти - система судебных органов.
Другие авторы обращают внимание на т;о, что любая государственная власть реализуется в тех или иных организационных формах. Совокупность последних и составляет механизм государственной власти1.
Вместе с тем, существует точка зрения, согласно которой понятие «механизм государственной власти» сводится к понятию «государственный аппарат», а именно если субъектный состав государственного аппарата означает только систему органов государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную подсистемы), то механизм государственной власти включает в себя не только государственные органы в данном понимании, но и так называемые силовые структуры, аппарат принуждения, материальные средства государственной власти, государственные учреждения2.
Сейчас понятия «государственный аппарат» уже нет. Хотя некоторые ученые до сих пор продолжают его использовать3. Его вытеснение можно объяснить таким явлением как разделение государственной власти4. Разделение государственной власти в Российской Федерации - новое явление в нашем государстве. В СССР государственная власть не разделялась. Основу, на которой она осуществлялась, составляла КПСС. В соответствии с Конституцией (Основным Законом) СССР 1977 г. она являлась руководящей и направляющей силой советского общества. Эта формулировка отводила в «тень» принадлежавшую ей государственную власть. КПСС, наряду со своим аппаратом, создавала еще один аппарат — государственный. Его органы были подчинены отделам первого. Государственный аппарат представлял собой номенклатуру. Это преимущественно члены КПСС, подготовленные для работы во власти. Конституция СССР 1977 т. ст. 9 обязывала совершенствовать государственный аппарат в качестве одного из условий развертывания социалистической демократии. Из номенклатуры государственного аппарата формировались органы государственной власти (высший -Верховный Совет СССР), органы государственного управления (высший - Совет Министров СССР), народные суды. Считают, что указанное членение государственного аппарата соответствует современному разделению государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную. Однако это лишь видимость, внешняя схожесть.
Понятие и виды организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти
Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций. В этой связи представляется необходимым разобраться вначале с общим понятием юридического процесса и критериями разграничения его на виды.
В юридической литературе сложились два основных научных подхода к пониманию юридического процесса. Сторонники широкого понимания юридического процесса, в частности В.М. Горшенев, понимает под юридическим процессом комплексную систему правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права 1. Данный процесс регулируется правовыми нормами, а его результат закрепляется в соответствующих правовых актах - официальных документах . Таким образом, В.М. Горшенев и его единомышленники рассматривают юридический процесс как властно-организующую деятельность компетентных органов и должностных лиц по применению правовых норм для разрешения всех категорий юридических дел, а не только споров или дел о правонарушениях. Представители другой точки зрения, в частности В.Н. Протасов, наоборот, сводят юридический процесс только к юрисдикционной деятельности компетентных органов, т.е. к деятельности по разрешению споров и привлечению к ответственности. По мнению В.Н. Протасова, юридический процесс представляет собой процессуальную процедуру, в рамках которой реализуется охранительное правоотношение. Регулятивное же правоотношение, с точки зрения В.Н. Протасова, осуществляется не в форме юридического процесса, а в форме так называемой материальной процедуры. При этом автор не формулирует четкого понятия юридической процедуры, но лишь констатирует ее признаки1.
Разрешение существующих в науке противоречий относительно понятия юридического процесса возможно путем нахождения такого подхода к рассматриваемой проблеме, который был бы основан на общепризнанных правовых конструкциях, выработанных общей теорией права.
Слово «процесс» толкуется в Словаре русского языка и в Словаре иностранных слов как последовательная смена состояний, каких-либо явлений, ход развития чего-либо . Следовательно, юридический процесс должен рассматриваться как последовательная смена каких-либо правовых явлений, состояний, возникающих в жизни общества и вызываемых юридически значимыми действиями, совершаемыми носителями государственной власти, гражданами и юридическими лицами.
Само движение, смена юридических явлений в жизни общества происходит в результате действия механизма правового регулирования общественных отношений. Как известно, в теории права выделяют три основные стадии правового регулирования: стадия правового регулирования общественных отношений, когда государство приходит к выводу о необходимости охвата тех или иных отношений нормами права и создает эти нормы; стадия возникновения прав и обязанностей у конкретных субъектов на основе действия правовых норм; стадия реализации субъективных прав и юридических обязанностей, когда права и обязанности конкретных участников общественных отношений осуществляются на практике . Поэтому, в ходе правового регулирования государством общественных отношений происходит последовательная смена юридических явлений в результате совершения государством и другими субъектами общественных отношений последовательных юридических действий, направленных на упорядочение жизни общества, общественных отношений.
В связи с этим представляется, что юридический процесс в наиболее широком понимании может быть определен как вид юридической деятельности (совокупность последовательно совершаемых действий) государства, других субъектов права по выработке правовых норм, их реализации в целях урегулирования общественных отношений. Причем эта деятельность обеспечивает как правовое регулирование общественных отношений, так и их охрану. Исходя из предложенной постановки вопроса, нельзя согласиться с узкой трактовкой юридического процесса как деятельности по разрешению споров и рассмотрению дел о правонарушениях. Текущая регулятивная деятельность государственных органов и иных уполномоченных государством субъектов, направленная на реализацию юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, также представляет собой юридический процесс. Кроме того, нельзя, по нашему мнению, отождествлять такие понятия как «юридический процесс» и «юридическая процедура».
Трудно согласиться с позицией Д.Н. Бахраха, который считает, что процедура понятие более широкое, чем юридический процесс: процедура может быть и при ведении неюридических дел, носить разовый характер. И юридический процесс — это разновидность процедур1. Такой же точки зрения придерживается и В.Н. Протасова2. На наш взгляд, между указанными понятиями существует иное соотношение. «Процедура — это официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо , а не сами действия, не сама деятельность. Поэтому следует согласиться с мнением А.Ю. Якимова о том, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма4. Отсюда, юридический процесс логично рассматривать как деятельность субъектов права по осуществлению правового регулирования общественных отношений, а юридическую процедуру - как урегулированную процессуальными нормами правовую форму осуществления этой деятельности. Юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс.
Похожие диссертации на Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления
