Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Учение об унитарной форме государства в истории политико-правовой мысли 11
1.1. Унитарная форма государственного устройства в западано-европейской юридической науке 11
1.2. Русская политико-правовая мысль об унитарной форме государственного устройства 27
Глава II. Содержание унитарной формы государственного устройства 42
2.1. Понятие и основные признаки унитарной формы государственного устройства 42
2.2. Виды унитарных форм государственного устройства 57
Глава III. Сравнительный анализ унитарной и других форм государственного устройства 84
3.1. Сравнительный анализ унитарной и федеративной форм государственного устройства 84
3.2. Сравнительный анализ унитарного государства и унии 103
Глава IV. Унитаризм в государственном устройстве России: история и современность 118
Заключение 140
Список использованной литературы 151
Приложения 170
- Унитарная форма государственного устройства в западано-европейской юридической науке
- Понятие и основные признаки унитарной формы государственного устройства
- Виды унитарных форм государственного устройства
- Сравнительный анализ унитарной и федеративной форм государственного устройства
Введение к работе
Изучение унитарной формы государственного устройства приобретает в наше время особую актуальность, так как обусловлено национальными, государственно-территориальными факторами, а так же спецификой социально-культурных обстоятельств в различных регионах мира.
Мировая история свидетельствует, что вопрос о едином, простом, унитарном государстве, несмотря на критику ряда государствоведов не потерял своей актуальности, ибо в современном мире большинство государств имею унитарную форму государственного устройства. Эти государства, как показывает практика более юридически прочные, жизнеспособные, правовые и демократические государства, чем многие федеративные государства. К числу таких государств относятся: Великобритания, Франция, Италия, Португалия, Дания, Швеция, Финляндия, Норвегия и другие, которые избрали унитарную форму государственного устройства.
Разрушение в конце XX века политической системы СССР и распад этого государства актуализировали вопрос о поиске вариантов решения фундаментальной теоретической и практической проблемы - выбора оптимальной модели государственно-правового устройства Российской Федерации.
В России повышенное внимание к вопросам унитарной формы государственного устройства появилось в 1990 г. когда наблюдался кризис федеративных отношений и резкое ослабление государственности, заметное снижение эффективности государственной власти, усиление национализма сепаратизма и ряд других факторов, способствовавших развитию системного кризиса в государстве. Существовала реальная опасность распада Российской Федерации . Еще русские консерваторы во второй половине XIX - середине XX вв. в своих работах рассматривали унитарную форму государственного устройства как уникальную особенность, обусловленную целями и задачами унитаризма, сохранения единого и неделимого пространства России при единой государственной власти, распространяющей свое действие на все территориальные образования.
Задача состоит в том, чтобы из истории становления и развития теории и практики государственного строительства извлечь полезные уроки и найти оптимальную государственную форму соответствующую своему народу.
В подобной ситуации центральная власть справедливо задействовала элементы мобилизационной модели развития, укрепления вертикали исполнительской власти.
Актуализация обозначенного вопроса видится и в связи с начавшейся национально-территориальной, административной, правовой и политической реформами, усиления вертикали исполнительной власти, сокращение числа субъектов федерации, что в целом свидетельствует об укреплении формы государственного устройства в России.
Теоретическое обоснование сущности унитарной формы государственного устройства сегодня не возможно без анализа, идей и концепций западных и русских мыслителей, посвятивших свои учения поиску оптимальной формы государства.
Степень научной разработанности проблемы
Проблема унитарной формы государственного устройства всегда была в центре внимания ученых - государствоведов. Особую актуальность эта тема приобретала в эпоху Просвещения на Западе, во время реформ второй половины XIX века в России.
Унитарная форма государственного устройства в западной политико-правовой мысли нашла свое отражение в трудах Г. Гегеля, Г. Еллинека, М. Зеиделя, П. Лабанды, Д.Мадзини, К. Маркса, П. Пютера, Р. Моля, Ф. Энгельса и др.
Исследованию форм государственного устройства посвящены работы и современных зарубежных ученых: Ф. Гизе, С. Дейвиса, К. Дейча, Э. Катца, Д. Крейна, О. Кельрейтера, Р. Уоттса, Дж. Фильда, Г. Эоннерга, которые в основном сходятся во мнении, что формы государственного устройства отличаются разнообразием и являются сугубо индивидуальными, зависящими от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий.
Общетеоретические и методологические проблемы унитарной формы государственного устройства исследовались в трудах русских мыслителей XIX- начала XX веков: И.А. Ильина, Н. М. Карамзина, Н. М. Коркунова, А. И. Кошелева, П. И. Пестеля, К. П. Победоносцева, А. Ф. Прокоповича, И. П. Посошкова, С. П. Ситниановича, П. А. Сорокина, М. М. Сперанского, П. А. Столыпина, В. Н. Татищева, Л.А. Тихомирова, В. М. Хвостова, Б. Н. Чичерина и др.
В современной юридической науке значительный вклад в развитие учения об унитарной формы государственного устройства внесли С. А. Авакьян, А. Н. Аринин, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. А. Иванников, И.А.
Исаев, М.Н. Марченко, Л. Н. Лаптев, И. Ю. Лейбо, В. В. Маклаков, В. С. Петров, С. В. Рябов, Б А. Страшун, В. И. Червонюк, В. Е. Чиркин, Д. Л. Ша-бо, М. А. Штанина и другие ученые.
Теоретической основой диссертации явились труды: С.С. Алексеева, В.М. Сырых, Д.Ю. Шапсугова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.П. Рассказова, Л.В. Бутько, P.M. Дзидзоева и др.
Вопросы природы и сущности унитарного государства, территориального устройства, сравнительного анализа основных форм государственного устройства и ряд других проблем, заслуживают пристального изучения. Однако ответы на эти вопросы у ряда авторов носили радикально противоположный характер, что способствовало, в период реформ государственного устройства России возникновению в отечественной науке двух противоположных точек зрения: - сторонников федеративной формы государственного устройства и ее противников.
Отмечая успехи многих ученых в разработке целого ряда проблем и вопросов, связанных с унитарной формой государственного устройства, следует все же отметить, что в изучении данной проблематики остаются значительные пробелы. Не изучены факторы, влияющие на эффективность уни тарной формы государственного устройства, не сделан сравнительный анализ унитарной и других форм государственного устройства
Поэтому требуются дополнительные усилия в исследовании теоретико-методологических проблем унитарной формы государственного устройства, необходимости углубленного изучения анализа природы и сущности унитаризма на основе системного, исторического исследования данной проблемы с учетом сложившихся современных факторов сохранения территориальной целостности единого российского государства.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является исследование сущности унитарной формы государственного устройства, ее понятия, признаков и позитивных ее аспектов.
Для достижения этой цели в диссертационном исследовании ставятся и решаются следующие задачи:
- проанализировать учение об унитарной форме государственного устройства в западной политико-правовой мысли;
- раскрыть особенности русской политико-правовой мысли об унитарной форме государственного устройства;
- определить понятие «простого (унитарного, единого) государства» и дать конкретный перечень признаков, характеризующих унитарную форму государственного устройства;
- раскрыть виды унитарных форм государственного устройства;
- провести сравнительный анализ унитарной и федеративной формы государственного устройства;
- сравнить унитарную форму государственного устройства с унией; Объектом исследования выступает форма государственного устройства.
Предметом исследования является сущность унитарной формы государственного устройства в ее доктринальном и институциональном измерениях.
Методологическую основу исследования составили диалектический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, историко политический, теоретико-методологические методы. Сравнительный метод занимает центральное место на данном этапе исследования, так как способствует решению большинства поставленных в исследовании задач: выявляет сущность унитарной формы государственного устройства и дает возможность провести сравнительный анализ с федерализмом и другими формами государственного устройства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Впервые предпринята попытка комплексного политико-правового анализа унитарной формы государственного устройства, позволяющая существенно повысить теоретический уровень отечественных исследований унитаризма.
2. Обобщены теоретические знания об унитарной форме государственного устройства в западной и русской политико-правовой мысли в контексте их возможного использования в современной России с учетом ее территориальных, административных и национальных особенностей.
3. Дана авторская трактовка понятия «простого (унитарного, единого) государства» и представлены основные дефиниции унитаризма с учетом унитарного правосознания.
4. Обобщены и интегрированы в единую авторскую концепцию различные подходы к видам унитарных форм государственного устройства.
4. Подвергнуты всестороннему сравнительному юридическому анализу проявления унитарной и федеративной формы государственного устройства в становлении и развитии основ государственности Российской Федерации.
5. Выявлены юридические противоречия современного российского федерализма, обусловленные унитарными и конфедеративными политико-правовыми факторами.
6. Рассмотрены основные тенденции развития государственного устройства современной России
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственное устройство современных стран отличается разнообразием и является сугубо индивидуальным, зависящим от целого ряда исторических, политических, социальных, национальных, географических, территориальных и иных условий.
2. Унитарная форма политико-территориального строения Российской империи обеспечивала на протяжении многих веков сохранение единого и неделимого пространства России при единой государственной власти, распространяющей свое действие на все территориальные образования, способствовала решению национального вопроса, концентрации всей мощи государства в ответственейшие исторические моменты.
3. История российского государства показывает, что при любой модели центральной власти наиболее оптимальным было бы административно-территориальное делении, с наличием культурно-национальных организаций, что позволяло бы ликвидировать межнациональные противоречия, пресекать национал-сепаратизм, оптимизировать экономическое развитие регионов и интенсифицировать межрегиональные связи.
4. Унитарное государство - это простое единое государственное образование, состоящее, как правило из юридически равных административно-территориальных единиц, подчиненных центральным органам власти и не обладающих признаками государственного суверенитета, в которых большинство населения обладает унитарным правосознанием.
5.Унитарное государство может иметь в своем составе территориальные структуры с различным правовым статусом, т. е. автономные, самоуправляющиеся образования, где компетенция органов власти и управления административно-территориальных образований не выходит за пределы компетенции местных органов.
Такое определение охватывает все существенные признаки понятия «простого государства»:
- во-первых, оно неотъемлемо от унитарной единой формы государственного устройства;
- во-вторых, оно может включать в себя территориальные структуры с различным правовым статусом;
- в третьих, оно может допускать существование как местного управления, так и самоуправления, рамки которых устанавливаются исключительно в пределах, определенных верховной (государственной) властью.
6. Унитарные государства, в которых автономия предоставляется всем административно-территориальным единицам, есть - новое явление современности в развитии форм государственного устройства, где одной из важнейших тенденций является стремление совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недоставки.
Выборная власть в административно-территориальных образованиях унитарного государства является неотъемлемым признаком децентрализации и важнейшим институтом, обеспечивающим реализацию политико-правовых интересов регионов. При этом в силе остается основополагающий принцип, согласно которому всю конституционную структуру местной автономии определяют центральные органы государства.
7. Местное самоуправление в централизованном унитарном государстве должно сочетать принципы централизации и децентрализации, находится под контролем государства и учитывать как общегосударственные, так и местные интересы.
8.Федерализму, в отличие от унитарной формы государственного устройства, присущи признаки двойственности интеграционных и дезинтегра-ционных начал, которые, с одной стороны, отражают тенденции сохранения единства государственного образования, а с другой стороны, при их инициировании могут привести к разделению и распаду государства. Поэтому именно сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопре делила меньшую по сравнению с унитарной распространенность федеративной формы государственного устройства.
9. Учитывая исторический опыт, анализируя современную российскую действительность во всем многообразии ее социальных, национальных, территориальных и других обстоятельств можно предположить, что в РФ может получить развитие унитарная тенденция. Однако, следует отметить, что проблема выбора между федерализацией и унитаризацией - это выбор оптимальной организационной структуры управления и эффективной национальной политики.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации анализ унитарной формы государственного устройства существенно дополняет имеющиеся по этой проблематике исследования, позволяет отчетливее и глубже осмыслить как теоретико-методологическую сущность, так и специфику практико-институциональной реализации унитаризма в современной России.
Материалы диссертационного исследования в теоретическом плане могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области, а также в учебном процессе при преподавании теории права и государства, истории отечественного государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права Российской Федерации, конституционного прав зарубежных стран и спецкурсов.
Апробация результатов исследования.
Апробация материала диссертации осуществлялась автором в процессе преподавания теории государства и права и истории отечественного государства и права в Ростовском государственном университете путей сообщения и Южно-Российском гуманитарном институте. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на аспирантских семинарах и заседании кафедры теории государства и права Ростовского го сударственного университета путей сообщения. По теме диссертации автором опубликовано 6 статей.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы и приложения.
Унитарная форма государственного устройства в западано-европейской юридической науке
Значительное внимание исследованию формы государства уделяется в зарубежной и отечественной литературе. В настоящее время в научной литературе утвердилось мнение, согласно которому форма государства состоит из формы правления, формы государственного устройства и государственного режима. Данное глубоко обоснованное мнение преобладает не только в зарубежной, но и в отечественной литературе. Этот подход используется и в настоящее время1.
Рассматривая теоретические воззрения исследователей о форме государственного устройства, следует отметить, что современное понимание формы государственного устройства не соответствует тому значению, которое вкладывалось ранее зарубежными мыслителями.
Традиционно в зарубежном государствоведении и правоведении XVIII-XIX вв. было представление о форме государства как институте, складывающегося из формы правления (организация верховной, суверенной власти) и формы государственного устройства, в которое исследователи включали строение государства (организацию его территории, взаимосвязь между входящими в состав государства территориальными, административными, национальными и другими единицами). Однако оба эти понятия употреблялись как тождественные понятию формы государства, хотя предпочтение отдавалось организации верховной власти2.
Как в свое время отмечал Г. Еллинек, «одной из самых гениальных идей античной государственной науки должна быть признана мысль, что форма государства тождественна с формой государственного устройства. Как бы нивидоизменялся жизненный процесс государств, определенные абстрактные, волевые отношения при всех обстоятельствах остаются тождественными, изменяемость их ограничена точно определенными тесными пределами. Они представляют ту основу, к которой примыкают бесчисленные преходящие элементы конкретного государства»1.
При этом, по мнению автора, « античная теория, исходя из числа лиц, осуществляющих господство, искала этот принцип в их этических и социальных особенностях. Но благодаря этому в классификацию вводятся неопределенный и трудно уловимый элемент, который легко может оказаться неприемлемым в конкретном случае. С научной достоверностью могут, при всех обстоятельствах, быть выяснены только формальные моменты выраженных в конституции волевых отношений, которые, независимо от всяких конкретных особенностей, в силу правовой необходимости должны найти свое выражение в жизни государства. Научно удовлетворительной может поэтому быть только правовая классификация формы государства. Вопрос о формах государства тождественен с вопросом о правовых различиях конституции. Но правовым принципом классификации может служить только поря-док воли образования государства» .
Многообразие особенностей, характеризующих отдельные государства, с точки зрения западных мыслителей, делают возможным самые различные их классификации. В основу их могут быть положены самые различные признаки: территория, приморское положение, климатические и почвенные условия, величина территории, замкнутость и другие признаки. Классификация форм государства может быть построена как на основе социальных, национальных, региональных, религиозных особенностей населения, так и на различии экономических отношений, а также изменчивых форм проявления государств в их исторической преемственности. «Все подразделения такого рода, - отмечает Еллинек, - всегда выдвигают на первый план один элемент, хо тя и важный для государства как такового, но не имеющий, однако, решающего значения, так как они упускают из виду специфический элемент государства, отличающий его от всех других социальных образований. Этим элементом является государственная власть. Поэтому все упомянутые подразделения и не могут дать удовлетворительной научной классификации»1.
О многообразии особенностей, характеризующих отдельные государства, свидетельствует и историческая практика, указывающая на то, что в пределах определенного типа государства имеет место многообразие его форм.
Как справедливо писал венгерский профессор Имре Сабо, «анализ вопроса о формах государства связан с трудностями установления его критериев, на основе которых можно говорить об одинаковых по форме государствах в рамках какого-либо одного типа государства»
Немецкий историк Г. Вайтц в своей работе «Основы политики» (1862 г.), подобно большинству исследователей организации различных государственных соединений, предлагает 4 основных типа - унитарное государство, совокупное, федеративное и конфедерацию. Согласно Г. Вайтцу, унитарное государство существует до тех пор, пока его государственная власть сосредоточена в одном центральном органе. Классифицируя, различные государственные образования, он отличал совокупные государства от остальных и предлагал две их основные формы: реальный союз, или альянс - слабо связанное государственное объединение, и «персональный союз», в условиях, которых различные государства объединены общим правителем, а также существуют определенные межгосударственные отношения (связи). Указанные государства носили, по мнению Г. Вайтца, временный характер и исключались из категории сложных. Федеративное государство, по мнению автора, представляет собой разновидность государственной формации, где определенная часть функций и обязанностей являлась общей, а другая - принадлежала отдельным ее частям - независимым государствам.
Понятие и основные признаки унитарной формы государственного устройства
Наличие конкретной формы государственного устройства в определенной стране зависит от целого ряда социальных, исторических, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику наличной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована1. В современную эпоху на выбор формы государственно-территориального устройства мощное влияние оказывает и национальный фактор. Под непосредственным его воздействием компактно проживающие нации и народности создают собственное национальное государство или национально-государственное образование (автономию, основанную по национальному признаку). Сочетание этих факторов определяет в конечном итоге особенности территориального (государственного) устройства страны2.
Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерными признаками являются: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации и получает статус административно-территориальной единицы3.
Таким образом, любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию, часть территории государства, проживающее на этой территории население, часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и дан ным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т. д.) властью государства. Будучи составными частями государств (и/или других территориальных образований), никакие территориальные образования не обладают и в принципе не могут обладать суверенитетом1.
Рассматривая понятие «государственное устройство» в современном значении, В. Е Чиркин полагает, что под государственным устройством следует понимать устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями2.
С. А. Комаров понимает под государственным устройством» совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями»3.
О. О. Миронов, утверждает, что государственное устройство - это внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей .
В советской юридической науке в 1960-1980-е годы под формой государственного устройства также подразумевали административно-территориальную (или национально-территориальную) организацию государственного аппарата, соотношение территориальных частей государства и их органов с государством в целом.
По мнению Ю. И. Лейбо, форма государственного (территориально-политического) устройства - это внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов .
Анализируя данную проблему, И. А. Иванников справедливо отмечает, что организация населения, граждан в целостность зависит от государственного устройства, то есть от положения верховной власти и ее отношения с другими центральными органами государства, и от способов их формирования. Несмотря на взаимообусловленность понятий «форма государства» и «государственное устройство», государственное устройство, является одним из компонентов формы государства1.
Характер взаимоотношений государства и его составных частей определяет две основные формы политико-территориального устройства унитарную и федеративную . От федерации как формы территориально-политического устройства государства следует отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств3.
В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах — вся территория страны. Так, например, в Великобритании территория Англии, Уэльса и Северной Ирландии делится на графства, которые в Англии и Уэльсе подразделяются на округа. Территория Шотландии делится на девять регионов, в которых создано пятьдесят пять округов. Низовыми административно-территориальными образованиями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии — общины. Для Великобритании, таким образом, характерны графства, округа, приходы и общины. Территория Франции делится на девяносто пять департаментов, которые состоят из округов, подразделяемых на кантоны. Низовыми административно-территориальными единицами являются городские и сельские коммуны. Административно-территориальными единицами Италии являются области, провинции, городские и сельские коммуны, Японии — префектуры, города, поселки и села.
Виды унитарных форм государственного устройства
Проблемы централизации и децентрализации, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от формы их государственного устройства.
Отечественные дореволюционные государствоведы различали, с точки зрения действия органов власти в пределах территориальных границ государства, два вида формы государственного устройства: централизованный и децентрализованный. В централизованном государстве, полагал В. М. Хвостов, «вся полнота власти совмещается в центральном правительстве и отсюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства. Напротив, государство децентрализованное есть такое, где местным органам представлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающеихся данной местности» . В то же время В. М. Хвостов полагал, что чисто централизованных государств не встречается. Как правило, на практике «если и делается различия между государствами централизованными и децентрализованными, то, в сущности, различие это зависит только от степени, в котором в каждом государстве проведен принцип децентрализации» .
Н. М. Коркунов считал, что децентрализация это распределение публично-властных отношений между центральными и местными учреждениями. Автор отличал децентрализацию от областной системы распределения предметов ведения между равными друг другу учреждениями на определенных частях государственной территории. «Централизация, пишет Н. М. Коркунов, предполагает сосредоточение в руках центральных учреждений и права делать распоряжения и ограничения деятельности местных учреждений в руках центральных учреждений и права издавать указ, и права делать распоряжения и ограничения деятельности местных учреждений одной функцией исполнения. Децентрализация же требует предоставления местным учреждениям и права распоряжения, и даже права указов»1.
П. Ардашев различал два вида централизации: «централизацию политическую и централизацию административную. Первая характеризуется тем, -отмечал он, - что центральная власть сосредоточивает в своих руках, непосредственно или посредством своих органов, дела, имеющие общегосударственное значение, между тем как заведование делами, имеющими только местный интерес, представляется местным учреждениям, более или менее зависимым от центральной власти. Централизация административная, напротив, простирает вмешательство центральной власти и на такие дела, которые представляют лишь местный интерес. Политическая централизация, очевидно, не предлагает непременно и административной централизации: первая может совмещаться и с такой административной системой, в которой предполагают начало децентрализации»2.
А. С. Ященко полагал, что понятие децентрализации имеет дифференцированный характер: «В понятие децентрализации может быть внесен двоякий смысл: децентрализация в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными от местного населения, это децентрализация демократическая; и децентрализация в смысле увеличения компетенции местных административных органов, действующих в пределах этой компетенции самостоятельно и независимо от центральной власти, хотя бы эти местные органы и назначались центральным правительством;... Это децентрализация бюрократическая»3.
И. А. Ильин писал, что в такой большой стране, как Россия, децентрализация власти неизбежна. При этом он считал, что власть должна быть сильной. Идеальной ему представлялась модель, сочетающая систему лично ответственных и легко сменяемых наместников, назначенных «сверху», и систему полновластных органов местного самоуправления «снизу»1.
Анализируя формы государственного устройства, Б. Е. Чиркин, приходит к выводу, что наиболее централизованной формой государственного устройства являются унитарные государства. Однако автор не исключает и определенные градации2.
Так, например по мнению И. А. Иванникова, И. Н. Гомерова и других авторов, унитарные государства в зависимости от степени централизации делятся только на два вида: централизованные и децентрализованные. В централизованных унитарных государствах, считает И. Н. Гомеров, его центральные (верхние, высшие, верховные) властные органы могут представлять определенную автономию (самостоятельность) в выполнении своих решений региональным и местным органам. В децентрализованном же унитарном государстве региональные и местные власти имеют, значительно большую автономию (самостоятельность). Они самостоятельно решают переданные им центральными властями вопросы, прежде всего в системе образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, например, в Испании, наряду с такими областями, как страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии, компетенция которых, тем не менее, определяется центральными органами государственной власти3.
Сравнительный анализ унитарной и федеративной форм государственного устройства
В настоящее время из 192 стран мира подавляющее большинство являются унитарными, и только 24], или 30 с различным социально-экономическим уровнем развития являются федеративными, что составляет менее восьмой части общего числа государств2.
К числу федеративных государств относятся Австрия, Австралия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Коморские острова, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, ФРГ, Россия, Швейцария и др.
При этом субъекты образуются по национальному и территориальному принципам либо федерация создается, используя и одно, и второе начало. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности.
Несмотря на сложную внутреннюю и многообразную организационную структуру федеративных государств, тем не менее можно обнаружить специфические особенности, а также общие черты, свойственные данной форме государственного устройства и позволяющие отличать ее от простого унитарного государства.
В государственно-правовой науке федерация (от латинского «faederatio», что значит союз, объединение) и трактуется, например, русским ученым-юристом В. М. Хвостовым как «союзное суверенное государство, состоящее из нескольких государств. Государственная власть в нем исходит от всего сложного государственного единства. Отдельные государства, входящие в состав союзного государства, не перестают быть государствами, ибо остаются самостоятельными в пределах компетенции, оставленной для них союзным государством. Но они теряют суверенитет, так как в своей компетенции ограничены властью стоящего над ними и из них образованного союзного государства. Только последнее и является суверенным, т. е. вполне независимым... Основанию союзного государства могут предшествовать договоры между государствами»1.
Другой русский ученый Н. М. Коркунов считал, что «союзная власть имеет свое войско, свои финансы, свою администрацию, свои суды, свое законодательство. Союзное государство есть действительно государство, наделенное самостоятельной, принудительной властью» .
Поэтому, неудивительно, что самой сложной и запутанной из всех проблем федеративного государства является проблема суверенитета.
Как известно, споры о государственном суверенитете при федерации развернулись еще в XIX веке между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уилоуби считали, что суверенитетом обладает лишь одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства, теряют свой суверенитет. В современном мире данная концепция встречает много сторонников.
Однако, если государства, входящие в состав союзного государства, теряют свой суверенитет, то чем они отличаются от подчиненных территориальных единиц простого, унитарного государства, тем более, если суверенитет принадлежит только союзной власти и если власть отдельных соединившихся государств ограничена властью союза.
Наиболее положительное решение данной проблемы можно найти у немецкого ученого Г. Еллинека, который полагал, что, «признав, что государства могут быть и не суверенными, отличительный признак государств немецкий юрист видит во властвовании по собственному праву и поэтому самостоятельным, не подлежащим ничьему надзору. Как бы ни была широка автономия общин или провинций. Они осуществляют власть не по собственному праву, а по поручению государства, которое им передает долю своей власти, но не guo ad jus, а только guo al exercitium, право, сохраняя всецело за собою. Поэтому, общины и провинции в своей деятельности подлежат государственному надзору. Государство, напротив, и сделавшись частью союзного государства, сохраняют самостоятельное право властвования. Его властвование ограничивается союзной властью, теряет свой верховный характер, но сохраняет свою самостоятельность, бесконтрольность. Союзной власти не принадлежит право контролировать, как осуществляют отдельные государства оставшуюся за ними долю власти. Их власть как бы она ни была ограничена, принадлежит им не только guo ad exercitium, но и ad jus»1.
При этом Еллинек справедливо отмечал, что в пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер. В этих пределах их деятельность либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, поскольку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства2.
Диаметрально противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун. По мнению этих авторов, суверенитет принадлежит составным частям Федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее.
В этой связи Зейдель писал: «Односторонняя сецессия членов союза на основании того, что содержание союзных отношений не соответствует его интересам и целям, - недопустима», но «в ином случае возможен роспуск самого союза на основании того, что содержание союзных отношений не соответствует его интересам и целям, - недопустима», но «в ином случае возможен роспуск самого союза на основании общего согласия всех его членов, оформленного в виде соответствующего договора» .
