Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика приемной семьи 17
1. История развития приемной семьи в России 18
2. Понятие и специфические признаки приемной семьи 30
3. Приемная семья и другие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей 38
3.1 Приемная семья и усыновление 41
3.2 Приемная семья и опека (попечительство) 47
3.3 Приемная семья и определение в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 55
3.4 Приемная семья и патронат 62
4. Виды приемной семьи 67
Глава II. Правовое регулирование создания и функционирования приемной семьи 77
1. Предпосылки возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи и их последствия 77
2. Последовательность возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи и их содержание 83
3. Субъекты правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи и приемные дети 92
4. Основания, порядок и последствия прекращения функционирования приемной семьи 106
Глава III. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью 114
1. Понятие и правовая природа договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью 114
2 Содержание договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью 126
3. Оплата труда приемных родителей и предоставляемые им льготы 144
Заключение 160
Библиографический список 173
Приложения
- История развития приемной семьи в России
- Предпосылки возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи и их последствия
- Понятие и правовая природа договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выживание отдельно взятого общества напрямую зависит от числа детей, их здоровья, уровня образования и нравственности. Возможность достижения в перспективе социальной гармонии, экологического равновесия и общего благосостояния напрямую зависит от ценностей, которые будут привиты детям, от того, в каких условиях они будут жить и воспитываться. На основании итогов Всероссийской переписи населения 2002 года по численности населения Россия занимает седьмое место в мире1. По числу же детей-сирот, приходящихся на каждые 10 тыс. детского населения, Россия занимает первое место в мире2. В России количество детей, оставшихся без попечения родителей, ежегодно увеличивается. Только в 2003 году их было выявлено 128, 9 тыс., что на 1, 8 тыс. больше, чем в 2002 году . В целом на начало 2004 года количество российских детей, оставшихся без попечения родителей, достигло 700 тыс. человек, из них 50 % находятся под опекой (попечительством), 22,5 % воспитываются в семьях усыновителей, 26,8 % — в различных интернатных учреждениях и лишь 0,7 % - в приемных семьях. Государственная сеть учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по-прежнему характеризуется ростом числа детских домов и школ-интернатов общего типа. Только в городе Омске за последние четыре года было открыто три детских дома, и они уже переполнены. Общее же количество детей, переданных в 2003 году под опеку (попечительство), снизилось по сравнению с предыдущим годом на 10,6 тыс. детей, а количество усыновлений осталось на прежнем уровне4. Это свидетельствует о том, что такие семейные формы устройства, как усыновление и опека
Вопросы статистики (научно-информационный журнал). 2003. № 12. С. 3.
2 См.: Коростелев СП., Реан А.А. Комплексная социальная и психолого-педагогическая программа «Защита
детства» //Мир детства. 2002. Январь. С. 2.
3 Состояние проблемы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в 2003 году //
Вестник образования. 2004. № 18. С. 3-4.
4 Там же.
(попечительство), в настоящее время не могут справиться с волной социального сиротства, захлестнувшей Россию.
Статистические данные свидетельствуют о том, что достаточно большое количество детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывается в государственных учреждениях. Но даже самое совершенное детское учреждение не способно заменить родителей. Воспитанники отстают в развитии от своих сверстников, вялы, апатичны, недоверчивы, у них снижена познавательная активность, слабы эмоциональные проявления1. Это объясняется тем, что только семья позволяет сформировать в человеке личность в соответствии с индивидуальными и коллективными требованиями, поскольку семья является «естественной формирующей средой личности»2, «важнейшим институтом развития и социализации личности» , а «общество -это масса, состоящая сплошь из индивидуальных семей...»4. Гегель отмечал, что семья являет собой «естественное общество, члены которого связаны любовью, доверием и естественным повиновением (пиетет)»5, т.е. семья - это объективно возникающее объединение людей6. Как писал Н. Бердяев, «семья по своей сущности всегда была, есть и будет позитивистическим мирским институтом благоустройства, биологическим и социологическим упорядочиванием жизни рода»7.
Таким образом, «для законодателя открывается весьма трудная задача -создать искусственно семью, ближе всего подходящую к естественной семье, обеспечить возможно большую нравственную связь, которая скрепляет семейный союз» . Наилучшей формой устройства с данной точки зрения является усыновление, т.к. «правовое регулирование общественных отношений, возникающих между усыновителями и усыновленными,
1 См.: Нечаева A.M. Споры о детях. М., 1989. С. 100. 2Мунье Э. Персонализм. М., 1993. С. 124.
3 Реан А.А. Семья и дети группы риска // Семейное право. 2004. № 1. С. 25.
4 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1982. С. 76.
5 Гегель Георг В.Ф. Философская пропедевтика // Гегель Георг В.Ф. Работы разных лет. В 2 т. Т. 2. М., 1972.
С. 49.
6 См.: Мансуров Н.С. Исследование особенностей семьи как общности // Проблемы социологического
изучения семьи. М., 1976. С. 54; См. также: Жвинклене А. Семейная интеграция как объект исследования //
Социологические исследования. 1987. № 1. С. 70-73.
7 Бердяев Н. Философия свободы. Смысл творчества. М., 1989. С. 422.
8 Шершеневич Г.Ф Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 601.
максимально приближено к регламентации связей, основанных на кровном родстве»1. Зато передача ребенка под опеку (попечительство) позволяет максимально сохранить социальные связи ребенка и снять проблему его адаптации, т.к. опекунами (попечителями), как правило, становятся ближайшие родственники. Однако в условиях снижения числа усыновлений, осуществляемых российскими гражданами2, и участившимися случаями отказов опекунов (попечителей) от исполнения своих обязанностей из-за отсутствия взаимопонимания с подопечным приемная семья должна стать приоритетной формой устройства, основополагающим признаком которой является «профессионализм» приемных родителей, заключающийся в наличии у них необходимых педагогических навыков и знаний для воспитания детей из неблагополучных семей.
Необходимость развития и совершенствования приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, продиктована рядом причин. Во-первых, правом ребенка жить и воспитываться в семье (статья 20 Конвенции о правах ребенка3). Во-вторых, высокой степенью социальной дезадаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей4. В-третьих, переполненностью учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. В-четвертых, преимуществом с педагогической5 и экономической точки зрения за счет отсутствия капитальных расходов (на поддержание материальной базы учреждений, осуществление ремонта и т.п.)6.
1 Косова О.Ю. Семейное и наследственное право России: Учебное пособие. М., 2001. С. 180.
2 Российская статистика фиксирует, что в последние годы практически отсутствует очередь желающих
усыновить ребенка. В абсолютных цифрах количество усыновленных детей почти не растет. Так, в 2000 г.
было усыновлено 14 133 ребенка, в 2001 - 13 187, а в 2003 - 15 183. См.: Красницкая Г.С. Развитие семейных
форм устройства детей-сирот в России // Детский дом. 2004. № 2. С. 6.
См.: Конвенция о правах ребенка. Принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи СОН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1990 г. Ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июля 1990 г. Вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. // Ведомости СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
4 См.: Дементьева И.Ф. Социальное сиротство: генезис и профилактика. Серия: Семья и воспитание. М., 2000.
С. 10.
5 По данным управления образования администрации г. Омска показатель поступления в высшие учебные
заведения выпускников приемных семей составляет примерно 30 %, а выпускников учреждений для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - около 1 %.
6 В государственном «казенном» учреждении годовое содержание ребенка-сироты обходится в 25-100 тыс.
руб. (это зависит от региона), а в приемной семье сумма, расходуемая на те же цели, в два-три раза меньше //
Детский дом. 2004. № 2. С. 5.
Еще в ХЕХ веке было установлено, что содержание одного подкидыша обходится государству в десять раз дороже, чем предоставление помощи опекунам (попечителям). Из этого делался вывод: «передача в семью брошенного родителями сироты — лучший способ его устройства»1. При далеком от нормативных требований финансировании детских домов содержание в них одного ребенка обходится в 3-3,5 раза дороже, чем содержание ребенка в приемной семье . Создание приемных семей в какой-то мере будет способствовать также решению такой социальной проблемы, как безработица.
В настоящее время потенциал приемной семьи используется недостаточно . Проблема реализации норм права о приемной семье связана с рядом факторов: экономическим (отсутствие у муниципальных образований денежных средств для материального обеспечения приемных семей и введения социальных льгот и гарантий), нравственным (сложившееся в обществе негативное мнение о том, что приемные родители преследуют только корыстные цели), организационным (отсутствие специально подготовленных кадров в органах опеки и попечительства по работе с приемными семьями, субъективизм специалистов, строящих свою работу по принципу «нравится - не нравится»), информационным (недостаточная осведомленность граждан о данной форме устройства), но в значительной мере обусловлена несовершенством действующего законодательства.
Целью настоящего исследования является: 1) комплексный анализ правового статуса приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и практики применения законодательства о приемной семье; 2) анализ правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи, выявление их сущности и отраслевой
1 Яблоков Н.В. Условия призрения детей в наших воспитательных домах. М., 1896. С. 69.
2 Внедрение инновационных моделей устройства детей-сирот в семьи граждан. Сборник материалов.
Архангельский областной институт переподготовки и повышения квалификации работников образования.
Архангельск, 2003. С. 4.
3 Так, в настоящее время в Омской области функционирует 24 приемные семьи, из них только 6 были созданы
после 1 марта 1996 года, а остальные были «реорганизованы» из семейных детских домов. В городе Омске
последняя приемная семья была создана в 1999 году.
природы, а также характеристика смежных правоотношений, связанных с функционированием приемной семьи и выполнением приемными родителями и органами опеки и попечительства обязанностей по охране личных и имущественных прав детей, оставшихся без попечения родителей; 3) разработка эффективного законодательства о приемной семье.
Данная цель достигается решением следующих задач: 1) выявление понятия, сущности и признаков приемной семьи; 2) установление соотношения этой формы устройства с иными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей; 3) определение видов приемной семьи и их особенностей; 4) рассмотрение процедуры создания приемной семьи; 5) выяснение отраслевой принадлежности правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи; 6) характеристика юридического содержания правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи; 7) исследование договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью; 8) выработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Предмет исследования. В целях диссертационного исследования
анализируются правоотношения по возникновению и функционированию
приемной семьи. При этом приемная семья рассматривается как форма
устройства и система правовых связей (правоотношений). С
многозначностью и многоаспектностью приемной семьи связано возникновение различных видов правоотношений (гражданских, административных, семейных). Комплексный характер исследования потребовал обращения к правовому регулированию отношений, связанных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, и защитой их личных и имущественных прав. В диссертации не рассматриваются внутренние правоотношения1, возникающие в приемной семье, т.к. они не
\ Под «внутренними» в данном случае понимаются правоотношения, возникающие между приемными родителями и приемными детьми, как «внутрисемейные правовые отношения». См.: Ворожейкин Е.М. Семейные правоотношения в СССР. М., 1972. С. 231.
имеют принципиальных отличий от правоотношений по поводу опеки и попечительства, уже получивших глубокий научный анализ в юридической литературе.
Методологической основой исследования явился технико-юридический метод комментирования, научной систематизации и доктринального толкования норм российского семейного и гражданского права, применение которого «дает ощутимый позитивный эффект, представляет собой постоянную, реальную, значительную теоретико-прикладную ценность»1. Ряд выводов получен путем исторического анализа развития семейного и гражданского законодательства в области защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей. Автор исходит из концепции естественного права, признания абсолютной и непреходящей ценности каждой человеческой личности вне зависимости от ее свойств и поведения. В работе использованы как общие методы научного исследования (диалектический, системный), так и частно-научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, статистический и иные методы исследования.
Информационной базой диссертации послужили: 1) нормативные акты дореволюционной России; 2) российские правовые нормативные акты, а также действующие (действовавшие) на территории Российской Федерации правовые нормативные акты СССР; 3) международные правовые договоры и соглашения; 4) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; 5) литературные источники по философии, психологии, теории государства и права, государственному, гражданскому, семейному, трудовому, жилищному праву, праву социального обеспечения; 6) энциклопедические и справочные источники, данные статистических исследований; 7) практика работы органов опеки и попечительства.
1 Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т. М., 1981. Т. 1. С. 31.
Теоретической основой исследования стали труды классиков дореволюционной политико-правовой мысли С. Бахрушина, А.И. Загоровского, М.О. Ошанина, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича, работы отечественных и зарубежных правоведов советского и современного периодов С.С. Алексеева, М.В. Антокольской, Н.Г. Аристовой, Л.И. Беляевой, Ю. Беспалова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Е.М. Ворожейкина, А.Г. Гойхбарга, А.И. Гомолы, М.В. Гордона, В.И. Данилиной, Т.И. Дружининой, Н.М. Ершовой, О.С. Иоффе, А.Е. Казанцевой, О.Ю. Косовой, О.А. Красавчикова, Л.О. Красавчиковой, Е.А. Крашенинникова, П.В. Крашенинниковой, И.М. Кузнецовой, Л.А. Лунца, А.В. Малько, Р.П. Мананковой, В.Ф. Масловой, Г.К. Матвеева, Н.И. Матузова, Л.Ю. Михеевой, С.А. Муратовой, Е.Л. Невзгодиной, A.M. Нечаевой, И.Б. Новицкого, Г.Л. Осокиной, А.И. Пергамент, А.А. Пушкиной, Л.М. Пчелинцевой, СИ. Реутова, Ю.В. Романца, В.А. Рясенцева, П.И. Седугина, В.Л. Слесарева, Л.И. Спиридонова, Н.Н. Тарусиной, М.Ю. Федоровой, P.O. Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, СЮ. Чашковой, В.П. Шахматова, Н.К. Ягудина, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева. Использованы труды зарубежных и отечественных философов, социологов и психологов - В.Ф. Гегеля Георга, Э. Мунье, К. Маркса, Ф. Энгельса, Н. Бердяева, И.Ф. Дементьевой, Л.Я. Олиференко, А.А. Реана, С.А. Сорокина, Е.И. Холостовой.
Базой для исследования послужили не только законодательный материал и научная литература, но и проекты федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «О внесении изменений и дополнений в ГК РФ», «О внесении изменений и дополнений в СК РФ», предложенные Л.Ю. Михеевой Государственной Думе и Министерству образования РФ1. Данные проекты направлены на совершенствование института опеки и попечительства и в целом всех форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Считаем данные предложения целесообразными и обоснованными. Однако в настоящее время назрела острая необходимость совершенствования института
1 Содержание проектов законов см.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. проф. Р.П. Мананковой. M., 2004. С. 301-327.
приемной семьи, что диктует неотложное внесение изменений прежде всего в действующее законодательство.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в попытке первого комплексного исследования приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и правоотношений, складывающихся при ее создании и функционировании. Приемная семья является самой неразработанной из всех существующих форм устройства и самой неисследованной. До настоящего времени приемной семье не посвящено ни одного специального научного исследования. Впервые приемная семья исследуется в нескольких аспектах: как форма устройства и как система правоотношений. В диссертации представлен новый подход к юридическому содержанию регулируемых отношений, предложены виды приемной семьи, дано новое определение приемной семьи как формы устройства с учетом ее специфических признаков. Впервые проведено подробное сравнение приемной семьи с иными формами устройства, основанное на унификации и дифференциации их правового регулирования и содержания. Разработана классификация стадий создания приемной семьи. Особое внимание уделено рассмотрению нового для российского законодательства непоименованного договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью.
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации.
1. Впервые сформулировано и обосновано понятие форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, под которыми предлагается понимать правовые конструкции1, которые позволяют обеспечить постоянное или временное, возмездное или безвозмездное закрепление за несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, физического или
Понятие правовой конструкции разработано и введено Л.Ю. Михеевой при определении форм устройства различных категорий граждан. См.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 44.
11 юридического лица (лиц), осуществляющего его воспитание, представительство и защиту.
Приемная семья - исторически сложившаяся форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прообразами которой являлись патронаж, патронат, детские дома семейного типа.
Приемная семья - это временная, профессиональная, семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусматривающая оплату труда приемных родителей (супругов или отдельных граждан, взявших детей на воспитание) и государственное содержание детей. При этом под профессиональностью понимается грамотное воспитание ребенка (детей) по поручению государства, т.е. приемные родители должны обладать необходимыми педагогическими навыками и знаниями. Данное понятие приемной семьи, сформулированное с учетом ее специфических признаков, позволяет провести ее четкое отграничение от иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
4. Предложена наиболее оптимальная модель взаимодействия органа
опеки и попечительства с приемными родителями путем установления видов
приемной семьи (обычная, или, что то же, договорная, и специализированная).
В качестве критериев разграничения приемной семьи на виды взяты: 1)
количество детей, передаваемых на воспитание в приемную семью; 2)
правовой статус приемных родителей. Обычную приемную семью
предлагается создавать при желании граждан (супругов или отдельных
граждан) взять на воспитание не менее 1 ребенка и не более 4 детей.
Специализированную же приемную семью - при желании граждан (супругов
или отдельных граждан) взять на воспитание не менее 5, но и не более 10
детей. Ребенка (детей) на воспитание в обычную приемную семью
целесообразно передавать на основании договора, заключаемого между
органом опеки и попечительства и приемными родителями, а в
специализированную приемную семью - на основании решения органа опеки
и попечительства. Соответственно, основанием образования обычной
приемной семьи должен быть договор о передаче ребенка (детей) на
воспитание в семью, а специализированной - решение органа опеки и попечительства. Приемных родителей специализированной приемной семьи предлагается приравнять к педагогическим работникам, и регулирование правоотношений, возникающих между органом опеки попечительства и приемными родителями, осуществлять в рамках трудового права — для специализированной приемной семьи и гражданского права — для обычной приемной семьи, которая и является основным предметом исследования в настоящей работе и имеется в виду в дальнейшем изложении в качестве приемной семьи при отсутствии специальной оговорки.
Порядок создания и функционирования приемной семьи является многоступенчатым, состоящим из двух стадий: преддоговорной и договорной. При этом преддоговорная стадия (создания) приемной семьи также включает в себя два этапа: 1) отбор приемных родителей; 2) согласование условий, необходимых для заключения договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, и заключение договора. Соответственно, правоотношения по созданию приемной семьи квалифицируются как преддоговорные (процедурные или организационно-предпосылочные), а по функционированию - уже как договорные. Преддоговорные правоотношения образуются на основании единичных юридических фактов, за исключением правоотношения по заключению договора. Для возникновения договорных правоотношений необходима совокупность юридических фактов (юридический, или фактический, состав), указанных в законе. Соответственно, для создания приемной семьи необходима совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой определенной последовательностью в процессе становления и развития юридических фактов и возникающих на основании их правоотношений.
Правовое регулирование отношений, возникающих при создании и функционировании приемной семьи, осуществляется посредством норм различной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и целями. Так, на первом этапе преддоговорной стадии создания приемной семьи возникают административные процедурные правоотношения,
поскольку действия органа опеки и попечительства носят властный характер
(решение вопроса о возможности быть приемным родителем). На втором
этапе преддоговорной стадии создания приемной семьи возникают
гражданские организационно-предпосылочные неимущественные
правоотношения, поскольку они характеризуются юридическим равенством субъектов и свободой их воли. С момента заключения договора начинается договорная стадия функционирования приемной семьи, в рамках которой возникают договорные правоотношения, являющиеся по своей природе гражданскими.
7. Устанавливаются и характеризуются материальные и юридические (общие и специальные) предпосылки возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи. Материальными предпосылками являются: а) наличие органа опеки и попечительства, обязанного устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и гражданина, желающего взять данного ребенка на воспитание в свою семью; б) наличие у гражданина материального интереса, заключающегося в получении вознаграждения за воспитание ребенка; в) наличие ребенка, который имеет право на воспитание и защиту со стороны государства. К общим юридическим предпосылкам относятся: а) наличие совокупности правовых норм, закрепленных в СК РФ, Постановлении Правительства РФ «О приемной семье» и законе субъекта РФ, устанавливающего размер оплаты труда приемных родителей (нормативная предпосылка); б) дееспособность субъектов, которая связана со спецификой возникающих правоотношений по воспитанию, представительству и защите прав ребенка (правосубъектная предпосылка). Заявления лиц (лица), желающих взять на воспитание ребенка, направление органа опеки и попечительства для посещения ребенка, заключение органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, согласие предусмотренных законом лиц на передачу ребенка в семью, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью являются специальными (частными) юридическими предпосылками, с
которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи.
Обоснованы отраслевая природа и вид договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью как непоименованного вида гражданско-правового договора возмездного оказания услуг, по которому исполнитель (приемные родители) обязуется по заданию заказчика (органа опеки и попечительства) осуществлять воспитание, представительство и защиту прав и интересов ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей.
Обоснована необходимость введения дополнительных ограничений в отношении лиц, которые могут быть приемными родителями. Такими ограничениями должны являться близкое родство приемных родителей и приемного ребенка (детей), отсутствие зарегистрированного брака между лицами, желающими взять на воспитание одного и того же ребенка (детей), а также наличие судимости за умышленное преступление против личности.
10. Разработан и обоснован эффективный порядок оплаты труда
приемных родителей в зависимости от вида приемной семьи. Оплату труда
приемных родителей специализированных приемных семей предлагается
осуществлять на основании трудового договора, по которому работодателем
будет являться орган опеки и попечительства, в размере, установленном
действующим законодательством для воспитателей учреждений для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Основное
финансирование приемных семей предлагается осуществлять за счет средств
бюджетов субъектов РФ, а муниципальным образованиям следует
предоставить право устанавливать доплаты и вводить льготы приемным
семьям за счет средств местных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования связана с выработкой и раскрытием содержания таких понятий, как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, приемная семья, договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. Анализ правоотношений, возникающих при создании и функционировании
приемной семьи, позволяет определить их отраслевую принадлежность. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов гражданского и семейного права, а также специальных учебных курсов, освещающих отдельные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Результаты исследования, в том числе аргументированные автором предложения по совершенствованию законодательства, могут быть использованы при разработке законопроектов как федерального, так и регионального уровней, а также при совершенствовании действующего законодательства. Отраслевое разграничение правоотношений, возникающих между приемными родителями и органом опеки и попечительства, позволит на региональном уровне оптимально регулировать отношения, связанные с оплатой труда приемных родителей. Введение видов приемной семьи позволит решить ряд проблем, связанных с различным пониманием на региональном уровне правового статуса приемных родителей, в частности, касающегося отнесения их к педагогическим работникам, предоставления отпуска и других. Раскрытие порядка, условий и последствий создания приемной семьи, классификация субъективных прав и обязанностей приемных родителей и органа опеки и попечительства позволит расширить использование данной формы устройства на практике. Предлагаемые в работе меры по совершенствованию приемной семьи как формы устройства смогут дать наиболее эффективные результаты в ее использовании при одновременном сокращении количества детей, определяемых в детские учреждения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Настоящая диссертация обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского. Основные положения работы освещены в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, в опубликованных статьях. Материалы исследования используются при чтении лекций на курсах повышения квалификации специалистов по защите прав и интересов детей,
16 проводимых в Омском областном институте повышения квалификации работников образования, при проведении со студентами Омского государственного университета занятий по курсу Семейного права, а также в преподавании разработанного автором спецкурса «Защита прав и интересов несовершеннолетних в гражданском праве». Имеющиеся в диссертации предложения и выводы практического характера нашли применение в деятельности Управления образования администрации города Омска, выполняющего функции органа опеки и попечительства1, в котором автор работает юристом, в том числе в разработанных автором изменениях и дополнениях в Закон Омской области от 24 февраля 2000 г. № 249-03 «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье»2, Инструкции о предварительном согласовании совершения сделок и иных действий, затрагивающих имущественные и жилищные права несовершеннолетних3, приказе начальника управления образования администрации г. Омска от 19 августа 2004 г. № 493 «Об удостоверении приемного родителя».
Структура работы обусловлена целью, задачами и предметом диссертационного исследования, комплексным научно-теоретическим подходом к анализу приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 11 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
См.: Постановление главы городского самоуправления (Мэра) города Омска от 9 августа 1999 г. № 280-п «Об утверждении положения, структуры и штатного расписания управления образования администрации г. Омска» // Консультант Плюс [Электрон. Ресурс.]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Регионы. Омская область - Электрон дан. (44 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2003. -Режим доступа: Компьютер. Сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
2 См.: Закон Омской области от 18 марта 2002 г. № 361-03 «О внесении изменений в Закон Омской области
«Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье» // Ведомости
Законодательного Собрания Омской области. 2002. № 1(30). Ст. 1591; Закон Омской области от 27 июля 2004
г. № 540-03 «О внесении изменений в Закон Омской области «Об оплате труда приемных родителей
(родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье» // Омский вестник. 2004. № 43.
3 См.: Приказ начальника управления образования администрации г. Омска от 29 декабря 2003 г. № 859 «Об
утверждении Инструкции о предварительном согласовании сделок и иных действий, затрагивающих
имущественные и жилищные права несовершеннолетних» // Консультант Плюс [Электрон. Ресурс.]:
Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Регионы. Омская область -
Электрон дан. (70 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2003. - Режим доступа: Компьютер. Сеть Омск. гос. обл.
науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
История развития приемной семьи в России
В истории человечества сиротство как особое социальное явление существовало всегда. Поэтому потребность в приемной семье, обеспечивающей воспитание, защиту и представительство детей, оставшихся без родительского попечения, существовала «во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи»1. И всегда она была связана с заменой родительской власти. В периоды политических и социально-экономических потрясений - войн, революций, национальных междоусобиц, число детей, оставшихся без попечения, всегда возрастает. В России наиболее остро проблема безнадзорных и беспризорных детей становилась в первые годы после Октябрьской революции, Великой Отечественной войны и в так называемые «годы перестройки». Задачей государственной важности в любое время, а особенно в годы социально-экономической и политической нестабильности, является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе. В периоды роста количества детей, оставшихся без попечения родителей, государство должно предпринимать дополнительные меры по их жизнеустройству и защите.
В истории России способы решения проблем детей, оставшихся без попечения родителей, имеют свою историю. Несмотря на скупость информации об опеке в далеком прошлом, ясно, что с ее помощью решались задачи сохранения семьи для осиротевшего ребенка. Установление опеки в
Государственный доклад 2002 года «О положении детей в Российской Федерации». М., 2002. С. 44. «порядке семейственном» означало «приказать кому-либо
несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме» . Первый случай опеки над ребенком, упоминавшийся в летописи, относится к 879 году: «Умерши Рюрикови, предаст княжене Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть до дедетеси вельми», т.е. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника.
Великий князь Владимир I поручал общественное призрение, куда входила и помощь сиротам, попечению и надзору духовенства (996 год)5. Великий князь Ярослав учредил сиротское училище, где обучал своим иждивением 300 юношей. Владимир Мономах в своей Духовной детям завещал защищать сироту. Иван Грозный защиту детей-сирот включил в круг государственных задач и возложил функции по их попечению на монастыри и частные лица. Таким образом, помощь сиротам стала делом не только частных лиц, но и правительственной власти. В середине XVII века при царе Алексее Михайловиче дальнейшее развитие получила идея сосредоточения призрения в руках власти гражданской.
Реформаторская деятельность Петра I включала в себя нововведения, касающиеся и детей-сирот. Он повелевал призревать сирот: «Без призрения после родительства оставшихся подкидышей или явленных таких, которых воспитывать мужского пола до 7 лет, а потом посылать в школы определенные, а женского пола обучать грамоте, також следующих мастерств...». Также Петр I учреждает магистраты и обязывает их смотреть, «чтобы сироты не оставались без опекунов, назначение которых и наблюдение за которыми поручает магистратам же».
Екатерина II, находясь под влиянием западноевропейских просветительских идей, не оставляет без внимания и судьбу детей-сирот. Она не только создает для них воспитательные дома, но и предписывает устраивать их в семью1. Чаще всего в семьи передавались для вскармливания маленькие дети. Несовершеннолетних старшего возраста брали на воспитание обычно «беднейшие жители», получавшие за это «пятирублевое подспорье». При этом размер пособия зависел от возраста ребенка: чем младше был ребенок, тем больше была сумма пособия, так как никакой помощи от него ждать не приходилось. Условия и порядок передачи, а также размер пособия определялись губернскими управами и лицами, берущими ребенка себе на воспитание. Для организации контроля над условиями воспитания и содержания детей организовывался надзор, который осуществлялся, как правило, лицами с медицинским образованием.
Предпосылки возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи и их последствия
В научной и учебной литературе в качестве основания создания приемной семьи рассматривается либо договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, либо правовые нормы, регулирующие вопросы создания и функционирования приемной семьи.
Так, М.В. Антокольская указывает, что «основанием возникновения приемной семьи служит договор между приемными родителями и органами опеки и попечительства»1. Л.Ю. Михеева также отмечает, что «одним из отличительных признаков приемной семьи является специфическое основание возникновения - договор»2. A.M. Нечаева считает, что «правовым основанием возникновения приемной семьи, ее деятельности служат ст. 151-155 СК, которые конкретизируются Положением о приемной семье, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829»3.
Из анализа законодательства и научной литературы следует, что материальными4 предпосылками возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи являются: а) наличие органа опеки и попечительства, обязанного устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и гражданина (граждан), желающего взять данного ребенка на воспитание в свою семью; б) наличие у гражданина материального интереса, заключающегося в получении вознаграждения за воспитание ребенка; в) наличие ребенка, который имеет право на воспитание и защиту со стороны государства.
К общим юридическим предпосылкам относятся: а) наличие совокупности правовых норм, закрепленных в СК РФ, Постановлении Правительства РФ «О приемной семье» и законе субъекта РФ, устанавливающего размер оплаты труда приемных родителей (нормативная предпосылка1); б) дееспособность субъектов, которая связана со спецификой возникающих правоотношений по воспитанию, представительству и защите прав ребенка (правосубъектная предпосылка ).
Заявления лиц (лица), желающих взять на воспитание ребенка, направление органа опеки и попечительства для посещения ребенка, заключение органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, согласие предусмотренных законом лиц на передачу ребенка в семью, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью являются специальными (частными) юридическими предпосылками, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи.
При этом для возникновения одних правоотношений (например, по подбору приемного ребенка) достаточного единичного юридического факта (заключения органа опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями), а для возникновения других (по созданию приемной семьи) необходим юридический состав (заявление лиц (лица) о передаче им на воспитание конкретного ребенка, согласие этого ребенка и его законного представителя, заключение договора с предварительным согласованием его условий), который можно охарактеризовать как совокупный фактический состав, поскольку он приобретает юридическую значимость лишь в момент завершения своего формирования.
Как уже было отмечено, для возникновения правоотношений по созданию и функционированию приемной семьи необходимы и такие юридические факты, как волеизъявления (согласия) определенных третьих лиц, не являющихся сторонами договора.
Далее в данном параграфе будет рассмотрено такое специфическое основание возникновения правоотношений по созданию приемной семьи, как согласие предусмотренных законом лиц; договору же о передаче ребенка на воспитание в приемную семью будет посвящена отдельная (третья) глава настоящей работы.
С учетом того, что особенностью создания приемной семьи является ее договорный порядок, содержание правоотношений в приемной семье определяется волей сторон. Однако в соответствии с действующим законодательством для возникновения правоотношений по созданию приемной семьи необходимо также волеизъявление третьих лиц, не являющихся сторонами договора.
Понятие и правовая природа договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью
Одним из специфических признаков создания приемной семьи1 является ее договорная основа. Статья 151 СК РФ предусматривает, что приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. Данный договор является одной из существенных новелл СК РФ 1996 г2. Впервые заключение договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью стало возможно только после вступления в силу СК РФ. Однако ГК РФ, в отличие от брачного договора, не предусматривает данного вида договора. В СК РФ также не указано, к какому виду договоров необходимо его относить.
С учетом этого возникает проблема, требующая концептуального решения. Она заключается в необходимости определиться с отраслевой принадлежностью договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью и возникающих из него правоотношений между органом опеки и попечительства и приемными родителями.
В настоящее время в научной и учебной литературе сложились три основных мнения относительно отраслевой природы возникающих между органом опеки и попечительства и приемными родителями правоотношений, которые квалифицируются как гражданско-правовые, трудовые либо семейными.
Так, Л.Ю. Михеева указывает, что СК РФ не дает на этот вопрос прямого ответа. Вместе с тем в силу ст. 152 СК РФ размер оплаты труда приемных родителей устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Аналогичным образом вопрос оплаты труда приемных родителей решен и в Постановлении Правительства РФ «О приемной семье». Однако, по мнению Л.Ю. Михеевой, использование данными актами термина «труд» само по себе не означает, что правоотношения между приемными родителями и органом опеки и попечительства регулируются законодательством о труде1. Анализ предмета договора о передаче ребенка показывает, что такой широкий перечень обязанностей в совокупности с условиями их исполнения не позволяет считать, что от приемного родителя требуется лишь выполнение определенной трудовой функции. Приемный родитель свободен в выборе времени исполнения своих обязанностей, режимом и распорядком дня не связан. Эти и другие особенности деятельности приемных родителей, по мнению Л.Ю. Михеевой, позволяют совершенно четко утверждать, что отношения между ними и органом опеки и попечительства не являются трудовыми.
Л.Ю. Михеева считает, что невозможно определить данные правоотношения и как административно-правовые, поскольку в основании их возникновения лежит договор — акт встречного волеизъявления сторон, в силу которого возникают взаимные права и обязанности сторон, причем одна из сторон (орган опеки и попечительства) возлагает на себя денежные обязательства.
Правоотношения, возникающие между приемными родителями и органом опеки и попечительства, квалифицируются Л.Ю. Михеевой как гражданско-правовые, т.к. «налицо обязательство, возникающее из договора возмездного оказания услуг, заключаемого на определенный срок».
Сторонником другой точки зрения является И.Н. Половцев, полагающий, что отношения, складывающиеся между приемными родителями и органом опеки и попечительства, можно охарактеризовать как трудовые. В обоснование своей позиции он приводит следующие доводы. Во-первых, деятельность приемных родителей нельзя охарактеризовать как выполнение подрядных работ, т.к. отсутствует конечный овеществленный результат. Во-вторых, приемные родители получают оплату не в силу договора, а в силу СК РФ и закона субъекта Российской Федерации, определяющего размер оплаты. В-третьих, средства, выплачиваемые органом опеки и попечительства в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, являются средствами, выплачиваемыми в силу возникающих между гражданином и органом опеки и попечительства трудовых взаимоотношений. И это, по его мнению, прямо следует из наименования законов субъектов Российской Федерации «Об оплате труда приемных родителей».
Похожие диссертации на Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации
