Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и основные проблемы совершенствования законотворчества субъектов федеративного государства
1.1. Понятие и предпосылки развития законотворчества в субъектах федеративного государства 15
1.2. Проблемы совершенствования законотворчества субъектов федеративного государства 32
1.3 Основные направления развития законотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации 78
Глава 2. Законотворческая деятельность Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ: сравнительно-правовой анализ
2.1 Развитие и основные направления деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ :
сравнительно-правовой анализ 111
2.2. Сравнительно-правовые характеристики законотворческой деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания- Курултая Республики Башкортостан РФ 144
Заключение 166
Список использованных источников и литературы 176
- Понятие и предпосылки развития законотворчества в субъектах федеративного государства
- Проблемы совершенствования законотворчества субъектов федеративного государства
- Развитие и основные направления деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ
- Сравнительно-правовые характеристики законотворческой деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания- Курултая Республики Башкортостан РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств (далее -федерация) мира являются одними из актуальных и проблемных. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обуславливающим двухуровневое законодательство -законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам (далее - регионы) права па собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем, возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества, в общем, для развития единого федеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации.
Действительно, оправданно ли наделение широкими законотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуют федеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права в области правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют и федерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственное законотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятся Российская Федерация (далее - РФ) и Федеративная Республика Германия (далее - ФРГ).
Поэтому чтобы ответить на наш основной вопрос о значимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единого правового пространства федеративного государства, актуальным является исследование законотворческого процесса и практики Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчества регионов позволит показать, как общие закономерности развития собственного законотворчества субъектов федераций преломляются па практике и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.
Анализ законотворчества в субъектах федерации на примере Республики Башкортостан Российской Федерации и Земли Саксония Федеративной Республики Германии обусловлен тем, что между этими регионами в г, Дрездене подписано 12 июня 1992 года Совместное Заявление Правительства Свободного государства Саксония и Правительства Республики Башкортостан о торговых, экономических, общественных и культурных связях. С момента подписания совместного заявления об официальном сотрудничестве были нанесены официальные визиты как депутатов саксонского Ландтага в Республику Башкортостан, так и депутатов парламента Республики Башкортостан в Землю Саксония для ознакомления с работой региональных парламентов.
Немаловажным фактором выбора Республики Башкортостан Российской Федерации и Свободного государства Саксония Федеративной Республики Германия для сравнительно-правового анализа законотворчества в этих регионах послужили общие и особенные географические, экономические характеристики этих субъектов.
Республика Башкортостан занимает большую часть Южного Урала и прилегающие к нему равнины Башкирского Предуралья и возвышенно-равнинную полосу Башкирского Зауралья. Площадь - 143 тыс. кв. км. Находясь на стыке Европы и Азии, в переходной полосе от Восточно-Европейской равнины к Уральским горам и от них к Западно-Сибирской равнине,
5 Башкортостан в своей природе сочетает черты прилегающих обширных разнородных пространств. Является одним из экономически развитых регионов страны. Население Башкортостана - более 4 млн. чел. Плотность населения (человек на кв. км) - 28,6.
Свободное государство Саксония расположена на юго-востоке Германии. Площадь Земли Саксония -18,43 тыс. кв. км. Население составляет 4,5 млн. человек, Саксония - земля с высокой плотностью населения (250 человек на кв. км). При этом Саксония одна из самых развитых в промышленном отношении из новых земель Германии.
Таким образом, как Республика Башкортостан, так и Саксония расположены на южных частях федеративных государств, являются одними из самых развитых в экономическом отношении регионов. При этом если население Республики Башкортостан составляет 4,4 млн. человек на площадь, 143 тыс. кв.км., то население Саксонии 4,5 млн. человек на площадь 18,43 тыс. кв.км. Данный аспект показателен тем, что на примере этих регионов, возможно, выяснить наблюдается ли взаимообусловленность законотворчества субъектов федеративного государства от вышеуказанных характеристик или законотворчество во всех субъектах федераций осуществляется на основе общих закономерностей развития собственного законотворчества регионов.
Таким образом, исследование законотворчества в субъектах федеративного государства на примере Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ позволяет не только показать, как общие закономерности развития законотворчества субъектов федераций преломляются на практике и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов, но и способствует оптимизации законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан.
Анализ законотворческой деятельности отдельных регионов невозможен без исследования, в общем, феномена «региональное законотворчество», выявления основных проблемных моментов, с которыми сталкиваются и
законодатели, и ученые при осуществлении законодателями субъектов федераций своего права на собственное законотворчество. Поэтому эти вопросы также требуют научного осмысления.
Необходимость изучения законотворчества отдельных регионов Российской Федерации и Федеративной Республики Германии, также обусловлена тем, что эффективность законотворчества на местах зависит от четкого механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, устанавливаемого федерацией. Поэтому в данной работе будут рассмотрены и проанализированы модели разграничения предметов ведения между центром и регионами, практикуемые как в Федеративной Республике Германии, так и в Российской Федерации. Действительно, конституция государства как акт высшей юридической силы должна вполне четко, не оставляя место для противоречий, определить поле для законотворчества центра и регионов. Если конституция федеративного государства справляется данной задачей, то он является гарантом сохранения единого правового пространства федерации, и способствует более эффективной работе регионального законодателя.
Актуальность данного исследования также связана с тем, что изучение законотворческой деятельности Ландтага Свободного государства Саксония Федеративной Республики Германия и Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Российской Федерации позволит указать на приоритетные направления развития собственного законотворчества субъектов федераций, то есть выявить те сферы общественных отношений, законодательное регулирование которых является более целесообразным именно на региональном уровне, поэтому для выявления типичного и особенного в законотворчестве вышеуказанных субъектов федерации необходимо проведение сравнительно-правового анализа законотворческой деятельности представительных органов этих регионов. Сравнительно-правовой анализ законотворчества Саксонии ФРГ и Республики Башкортостан РФ делает актуальным рассмотрение сравнительно-правовых характеристик и
7 других функций представительных органов. Это связано с тем, что законотворческая деятельность этих органов напрямую связана с представительными и контрольными функциями парламентов, а также и с тем, что осуществление этих функций в единстве порождает и более плодотворное законотворчество представительного органа.
На сегодняшний день существование регионального законотворчества, как нами уже было отмечено, вытекает из федеративной природы государства. Конечно, по сути, являясь сложным государством, федерация не может управлять огромной территорией столь эффективно, как это сделали бы региональные власти. Субъекты заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для обеспечения и защиты общегосударственных интересов, но вместе с тем, они не хотят терять самостоятельность в решении вопросов регионального значения с учетом местных особенностей и исходя из конкретной социально-экономической ситуации. Некоторые регионы в своем законотворчестве ушли далеко вперед, некоторые отстают, но все они находятся на стадии развития и совершенствования собственного законодательства, доказывая необходимость научного осмысления проблем регионального законотворчества.
Актуальность темы исследования определяется и тем, что позволяет выявить как общее, так и специфическое в законотворческой и иной деятельности парламентов Саксонии и Республики Башкортостан. Именно сравнительно - правовой анализ законотворческой деятельности парламентов отдельно взятых регионов позволит дать ответ как на вопрос о значимости собственного законотворчества регионов, так и на вопрос о более четком определении направлений совершенствования регионального законотворчества, а также на вопросы, связанные с законотворческим процессом.
Степень научной разработанности темы. Вопросы регионального законотворчества проработаны в юридической литературе. Общие положения теории права о законотворчестве, научные труды отечественных авторов, рассматривающие вопросы согласования федерального и регионального
8 законодательства, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами, в общем, вопросы развития федерализма послужили теоретической основой для данного исследования.
Так, вопросы теории права о законотворчестве рассматривают авторы С*С Алексеев, В.В. Игнатенко, А.С. Пиголкин, В.К. Самигуллин, Н.И. Матузов, Ю.А, Тихомиров, Ф.М. Раянов, Г. Марченко, Р.З. Лившиц, АЛЗ, Малько и т.д. Вопросы разграничения и согласования полномочий между центром и субъектами проанализированы М.С Саликовым, Ф. Р. Муратшиным, В,В. Лапаевой, Ф.М. Мухаметшиным, М.В. Глигич-Злотаревой, AT. Хабибулиным, И.Г. Дудко, ПИ. Квачевой, И.Н. Сенякиньш, М.С. Студеникиной, Н.М. Добрыниным, Р.Г. Абдулатиповым, АЛ, Кокотовым, В.А. Черепановым, ИЛ, Котелевской и рядом других ученых.
Вопросы законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан рассматриваются следующими представителями: 3-И. Еникеевым, P.P. Ямалетдиновым, КБ. Толкачевым и другими.
Для исследования законотворчества Свободного государства Саксонии ФРГ и для проведения параллелей между деятельностью Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и Ландтагом Земли Саксония ФРГ диссертантом были переведены следующие источники: Fischer О- Das Verfassungs - und Verwaltungsrecht des deutschen Reichs und des Konigreichs Sachsen in seinen Grundziigen gemeinfasslich dargestellt. Лпц., 1890; Sachsischer Landtag. 3 Wahlpcriode. Volkhandbuch, 2 Auflage. Neue Darmstadter Verlaganstalt 2001; Sachsen: die Fakten.// ausgabe 2000. Staatskanzlei; Steffani W. Formen, Verfahren und Wirkungen der Parlamentarischen Kontrolle // Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin; New York: de Gruseter, 1989- S. 1328 ff.
Целью исследования является выявление общего и особенного в законотворческой деятельности Государственного собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага Земли Саксония ФРГ, с тем, чтобы решить вопрос о значимости регионального законодательства, в общем, и выявить как общие
9 закономерности, так и особенности их проявления в развитии права регионов на собственное законотворчество, а также выявить, те общественные отношения, регулирование которых является более целесообразным на региональном уровне.
Данная цель реализуется постановкой и решением следующих основных задач:
определить значение, основные факторы и предпосылки существования регионального законотворчества;
определить и проанализировать основные проблемы, связанные с существованием двух уровней законодательства в единой правовой системе федеративного государства; ч
исследовать и проанализировать модели разграничения предметов ведения и полномочий, практикуемые в Российской Федерации и в Федеративной Республики Германии, чтобы выявить как положительное, так и негативное в этих схемах для развития собственного законотворчества регионов;
проанализировать основные направления законотворческой деятельности Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и Ландтага Земли Саксония ФРГ, чтобы показать на конкретных примерах, как и в каких направлениях, развивается собственное законотворчество регионов, в соответствии с правом на законотворчество, предоставленным им федерацией, и выявить как общее, так и специфику законотворчества субъектов в этих федеративных государствах;
показать сравнительно-правовые характеристики законотворческого процесса Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага Свободного государства Саксония ФРГ;
проанализировать и другие функции, осуществляемые представительными органами Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ, для более глубокого осмысления законотворческой функции парламентов этих двух регионов.
10 Объектом исследования являются научные аспекты определения полномочий субъекта федерации осуществлять собственное правовое регулирование и общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ,
Предметом исследования являются понятие, предпосылки, проблемы и основные направления развития регионального законотворчества, особенности законотворчества Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ.
Методологическая и теоретическая основа исследования. При анализе феномена регионального законотворчества были использованы следующие методы, продиктованные комплексным подходом к исследованию: сравнительно-правовой, диалектический, системного анализа, логический, социологический, А также специфика темы обусловила обращение к формально-юридическим, нормативно-логическим методам.
Теоретическую основу исследования составили научные труды, монографические издания ученых-юристов Российской Федерации и Республики Башкортостан, иностранные источники, в которых рассматривается деятельность Ландтага Земли Саксония ФРГ.
Нормативную и эмпирическую базу исследовании составили
официальные документы и материалы органов государственной власти
Российской Федерации: Конституция, Федеративный договор,
законодательство, касающееся разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов. Наряду с этим были проанализированы нормативные правовые акты, принятые парламентами Республики Башкортостан РФ и Свободного государства Саксония ФРГ,
Также были использованы данные о процессе и результатах законотворческой и иной деятельности парламентов Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ, экспертные оценки.
Научная новизна исследования. Исследование законотворчества Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага Земли Саксония ФРГ является первой попыткой исследования проблем регионального
законотворчества на примере законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага Земли Саксония ФРГ. Автором исследованы модели разграничения предметов ведения центром и регионами, применяемые в Российской Федерации и в Федеративной Республике Германия, в связи с тем, что конкретный механизм разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами оказывает значительное влияние на перспективы развития федерализма.
Также диссертантом на основании исследования законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан выявлены основные причины признания многих региональных нормативных правовых актов не соответствующими федеральному законодательству, и вследствие этого недействительными. Сравнительно-правовой анализ законотворческой деятельности представительных органов Республики Башкортостан и Земли Саксония позволил выявить как типичное и, так и частное в развитии регионального законотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения:
1. Основными предпосылками развития законодательства субъектов федерации являются федерализм, необходимость реализации правового статуса субъектов федераций, приближенность представительных органов государственной власти к населению, необходимость учета особенностей субъектов федераций, а также то, что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществления полномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональных законах.
2. Существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве
12 одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений, как федеральным законодателем, так и региональным.
3. Анализ законотворчества Республики Башкортостан, как субъекта Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актов Республики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, были опротестованы и признаны, противоречащими федеральным законам. Это говорит о том, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество не достаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспаривая положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить, что центр должен придерживаться положений конституции при разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должно осуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинает практиковаться неконституционная модель законодательного разграничения предметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметь собственное законодательство.
4. Сравнительно-правовой анализ законотворческого процесса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан РФ и Ландтага Земли Саксония ФРГ позволил выявить, что законотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытой для общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана.
13 Это выражается, прежде всего, в том, что пленарные заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народного прошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая это как положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднее показывать общественности законотворческую деятельность Государственного Собрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитет представительной власти.
5. Сравнительно-правовой анализ законотворчества Республики Башкортостан РФ и Земли Саксония ФРГ позволяет сделать вывод, о том, что в обоих регионах установлена довольно эффективная законодательная процедура, позволяющая разрабатывать, обсуждать и принимать законы без обращения в соответствующие федеральные органы. При этом надо отметить, что в Республике Башкортостан установлен более сложный законотворческий процесс, что обусловлен объемом участия постоянных комитетов и Президента Республики Башкортостан в законотворческом процессе.
6. Сравнительно-правовой анализ законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага Земли Саксония ФРГ позволил сделать вывод о том, что как в Республике Башкортостан, так и в Свободном государстве Саксония парламентами этих регионов принят необходимый комплекс нормативных правовых актов, регулирующих все основные сферы общественной жизни. При этом приоритетными направлениями развития собственного законотворчества в этих регионах являются вопросы бюджетно-финансового характера, образования, спорта, экономики, труда, строительства, жилья и транспорта, культуры, экологии и развития сельского хозяйства, вопросы природопользования, вопросы здравоохранения, дела семьи, женщин и молодежи, а также социальные вопросы, так как регулированием общественных отношений в этих сферах занимаются постоянные комитеты в парламентах и регулирование этих
14 вопросов на уровне субъектов федераций необходимо для жизнеобеспечения данных регионов.
Практическая значимость научного исследования состоит в том, что выводы и положения диссертации могут быть использованы при построении взаимоотношений между центральной властью и субъектами в Российской Федерации, а также в работе Государственного Собрания (Курултая) Республики Башкортостан. Результаты исследования могут найти применение при разработке и совершенствовании законодательства, в научно-исследовательской работе, в разнообразной юридической и законодательной практике, в преподавании теории государства и права.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование прошло обсуждение на заседании кафедры теории и истории государства и права Южно-Уральского государственного университета. Основные положения диссертации изложены в соответствующих статьях. Выводы и положения диссертации использовались автором в выступлениях на следующих научно-практических конференциях: Всероссийской конференции «Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее, будущее», проведенной Волгоградским государственным университетом в 2004 году; Межвузовской конференции «Проблемы юридической ответственности» в секции «Правовая ответственность субъектов Российской Федерации», проводимой на базе ВЭГУ в г, Уфе в ноябре 2004 года.
Понятие и предпосылки развития законотворчества в субъектах федеративного государства
Для раскрытия содержания вопроса, выведенного в оглавление, в первую очередь, необходимо разграничение таких понятий как «правотворчество» и «законотворчество».
Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение.1 Сущность правотворчества состоит в формировании юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер, то есть предметом правотворчества являются правовые нормы, которые воплощаются как в законах, так и в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах. Соответственно, законотворчество является одним из видов правотворчества. Как отмечал А.Б. Венгеров, правотворческая инициатива реализуется в сфере законотворчества - особом виде правотворчества, направленном на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа.2 Профессор А.В.Малько рассматривает законотворчество как правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствие с усложненной процедурой. Однако нельзя рассматривать законотворчество только как издание законов. Законотворчество - это сознательный процесс, имеющий определенную практическую направленность и, соответственно, свою логику, процедуру, свои технические приемы, принципы. Содержательные и формальные параметры этого процесса определяются конкретными историческими условиями, сложившимися правовыми обычаями, традициями, характером тех или иных общественных преобразований.2
Закон - это официальный властный акт, формулирующий социальные нормы и требования, полномочия и т. д., придающий им общеобязательный характер, подкрепляющий их принудительной силой политической власти и устанавливающий санкции за их нарушение.3 Закон - важнейшее правовое средство, основной легальный канал утверждения естественных прав и свобод человека и гражданина; развития производственных отношений, основанных на многообразных видах и формах собственности, расширения и углубления свободы, демократии, гласности; расцвета культуры, в основе которой общечеловеческие, гуманистические принципы и традиции.4 Тем самым законотворчеством должны заниматься демократичные представительные учреждения, выражающие истинные желания народа и объективные реалии современности. В континентальной правовой системе стран (например, Российская Федерация и Федеративная Республика Германия), где закон является основным источником права роль законотворчества неоценима, ведь все основные сферы общественной и государственной жизни урегулированы именно этими нормативными актами. Сегодня как никогда актуальна проблема законотворчества, когда в целях стабилизации общества необходимо закрепить в законах, как в наиболее действенных инструментах регулирования общественной жизни, все объективно требующие закрепления общественные отношения. Ведь весь смысл законотворчества в принятии таких актов, которые бы реально регулировали и упорядочивали общественную жизнь.
Законотворчество можно рассмотреть в широком и узком смыслах. В широком смысле законодательная деятельность - это и возникновение идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, и определение предмета правового регулирования, и непосредственная разработка проекта закона, и научная экспертиза законопроекта, и его обсуждение, принятие.1 В узком смысле законодательная деятельность сводится главным образом к разработке, составлению текста конкретного законопроекта, формулированию его нормативов, что собственно и являет собою законотворчество в прямом смысле этого слова.2
На наш взгляд, понимание законотворчества именно в первом значении дало бы значительные возможности для избежания принятия недействующих, неэффективных нормативных правовых актов. Ведь в основе законотворчества должны лежать развитое правовое сознание, разносторонние знания, жизненный опыт, наблюдения над явлениями общественного бытия, их тщательный анализ, объективные оценки. Законодатель должен исходить из объективной потребности регулирования общественных отношений, так как только объективная потребность порождает определенное отношение, правило поведения, которое становится обязательным. Как отмечает профессор В.М. Сырых, в российском правоведении до недавнего времени преобладал взгляд на законотворчество как на научную деятельность, призванную выявлять и формулировать объективные законы права и общества в виде норм права.3 Но данное понимание в современный период ставится под сомнение.
Проблемы совершенствования законотворчества субъектов федеративного государства
Существование законодательства субъектов в составе единой федеративной системы всегда ставит перед нами ряд вопросов. При этом на передний план выдвигаются проблемы следующего характера: 1. Вопросы соотношения системы законодательства субъектов федерации и центра. 2. Проблемы определения законотворческих функций в пределах совместного ведения центра и регионов, 3. Проблемы определения законотворческих функций в пределах исключительного ведения субъектов федерации.
Как мы уже отметили одной из особенностью федеративной природы государства является децентрализация правового регулирования, выражающееся, прежде всего в законодательстве 2-х уровней - федерального и регионального. Региональное законотворчество имеет очень большое значение в системе права всего государства, как заметил Председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан К.Б, Толкачев «вопрос соотношения общероссийского и регионального законодательства, взаимодействия законодательных органов - это вопрос и правовой, и политической, и этической культуры»,1 Для более компетентного решения этих вопросов необходимо исходить из целей защиты и обеспечения интересов федерации в целом, сохранения территориальной целостности, единства правового и экономического пространства. Первостепенным здесь представляется выявление круга полномочий федеральных органов государственной власти» которые должны обеспечивать защиту интересов федерации в целом и не посягать на самостоятельность субъектов.
«Процесс регионального законотворчества получил спонтанное развитие. Это во многом объясняется отсутствием глубокой общетеоретической проработки серьезных проблем регионализма и его соотношения с федерализмом в целом, вопросов законотворческого процесса на субъектном уровне в условиях федеративного территориального устройства, вопросов юридического статуса субъекта федеративного государства, других проблем, без решения которых невозможно обеспечить эффективную нормотворческую деятельность органов государственной власти субъектов федерации».3
Поэтому очень важна проработка проблемных аспектов законотворчества субъектов федерации в целях развития самой общетеоретической науки и для повышения эффективности вырабатываемых наукой прикладных рекомендаций в сфере законотворчества. Если наукой уже давно даны рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, то перед законодателями стоит задача применения этих положений на практике при принятии конкретных: законов,
На наш взгляд, в настоящее время не стоит вопрос о существовании собственной системы законодательства субъектов федераций. Это положение непосредственно вытекает из ст. 5 Конституции Российской Федерации, где сказано, что республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Понятие «законодательство», употребляемое в ст.5 Конституции Российской Федерации, причем в сочетании со словом «свое», никак нельзя по другому трактовать, кроме как о том, что речь идет о собственном законодательстве субъектов Российской Федерации. Поскольку слово «законодательство» охватывает не один только закон или иной нормативный правовой акт, а множество правовых актов, то здесь просто не обойтись без слова «система».1 Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют свою собственную систему законодательства.
На примере Республики Башкортостан можно с твердой уверенностью отметить, что субъекты федерации имеют систему законов, регулирующих все основные аспекты общественной жизни - это вопросы и экономического, и социального характера, и государственного устройства. Но вместе с тем, являясь частью единой федеративной правовой системы, законодательство субъектов не может существовать без каких-либо ограничений. Это обусловлено тем, что, хотя система законодательства регионов самостоятельна, она вместе с тем, составляет общегосударственное единое законодательство. «Общегосударственное законодательство в федеративном государстве складывается из законодательства федеральных органов государственной власти, принятого по вопросам совместного ведения, а также из законодательства субъектов федерации по предметам их ведения и по предметам совместного ведения, а также из законодательства субъектов федерации, принятого в рамках их ведения». Соответственно, как часть федеративной системы, законодательство субъектов должно преследовать цели разрешения проблем регионального характера, не пересекаясь со сферой влияния федеральных законодателей. Это должно выражаться: во-первых, в конкретизации отдельных положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сферах совместного ведения с учетом местных особенностей; во-вторых, в урегулировании отношений, составляющих исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации,
Развитие и основные направления деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ
1952 После обнародования на II конференции партией социал-демократов (9-12 июля 1952 года) основ социализма и принятия 23 июля 1952 года закона «О дальнейшей демократизации структуры и рабочей методики государственных органов в странах ГДР», уже 25 июля 1952 года Ландтаг был распущен. В период с 1952 года по 1990 год в ГДР должны были быть устранены все остатки федерализма и традиций земель. К сожалению, Саксония не функционировала как политико-государственное единство. Государственными образованиями стали Дрезден, Хемнитц, Лейпциг В этот период Германская Демократическая республика вместо 5 земель была разделена на 14 областей. В каждой области рядом с исполнительным органом «совет области», также действовал «Bezirkstag» как представитель парламента. При народном представительстве учреждались постоянные комиссии, актив которых не избирался, им становились граждане «знающие дело».
Таким образом, для развития государственности Саксонии не менее значимым был роспуск в 1952 году Ландтага страны и ее разделение по 3 областям Германской Демократической республики - Лейпциг, Дрезден, и Хемнитц (с 1953 года Karl Marks Schtadt). Основы для восстановления Саксонии были заложены принятием народной палатой Германской Демократической республики в 1990 году закона о восстановлении земель. На сегодняшний день Свободное государство Саксония состоит из бывших областей Хемнитц, Лейпциг (за исключением районов Алтенбург и Шмоллн) и Дрезден, а также из раннее принадлежавших области Коттбус районов Хоерсверда и Вайсвассер. С вступлением в силу закона от 3 октября 1990 года Саксония вновь стала федеральной землей Федеративной Республики Германия,1
Со становлением свободной Саксонии были созваны Ландтаги первого (27.10. 1990-5.10. 1994), второго (6. ЮЛ 994- 12. 10. 1999 ) и третьего (19.09. 1999 -19.092004) созывов.2
19 сентября 2004 года состоялись выборы в четвертый саксонский Ландтаг, После роспуска саксонского Ландтага в 1952 году и мирной революции осенью 1989 года население Саксонии в четвертый раз выбрало с парламент земли. Работа Ландтага четвертого созыва началась с учредительного заседания 19 октября 2004 года, и будет продолжаться пять лет.
До этого 19 сентября 1999 года население земли Саксонии в третий раз после роспуска Ландтага в 1952 году избирало свой парламент страны. Третий избирательный период восстановленной в 1990 году в своей территории земли начался 13 октября учредительным заседанием и продолжался 5 лет.
В Ландтаге четвертого созыва большинство мест получили партии, которые и составляли парламент третьего созыва- Кроме этого, получили достаточно мест для образования фракций Зеленые и Свободные демократы. Деятельность Ландтага регулируется Конституцией Саксонии от 27 мая 1992 года 2, раздел 3 которой полностью посвящен деятельности и статусу Ландтага (19 статей). В статье 39 определено основное назначение Ландтага: «Ландтаг, избираемый представительный орган всего народа. Он осуществляет законодательную власть и контролирует деятельность исполнительной власти на предмет соответствия ее действий настоящей Конституции и Ландтаг является учреждением, определяющим политическую волю земли».
Особенностью Конституции Саксонии по сравнению с Конституцией Республики Башкортостан является более подробная регламентация процедурных вопросов деятельности Ландтага, вплоть до порядка деятельности следственного комитета. Также очень детально урегулированы вопросы взаимодействия с правительством. Нами было отмечено, что одной из основных функций Ландтага является контроль за деятельностью Правительства. Данная функция регионального парламента на конституционном уровне подтверждается следующими полномочиями;
Ландтаг и его комитеты могут потребовать присутствия любого члена правительства на своих заседаниях (чЛ, ст. 49); члены Правительства могут участвовать на закрытых заседаниях следственного комитета парламента, не связанных с поиском доказательств, только в том случае, если они приглашены. Последующие ограничения в участии в заседаниях Ландтага членов Правительства допускается только на основании положений законодательства (ч.2. ст.49);
Правительство обязано информировать Ландтаг о своей деятельности в том объеме, насколько это способствует успешному выполнению его функций (ст.50); на запросы отдельных депутатов и парламента в целом Правительство или его представители в Ландтаге или в комиссиях должны дать ответ немедленно и в полном объеме. Правительство может ипюрировать запрос, только, если это касается исключительной компетенции Правительства, влечет ответственности по законодательству либо касается прав третьих лиц или в интересах защиты тайны (ст.51).
В соответствии с Конституцией Земли Саксония право на образование и осуществление парламентской оппозиции - важный показатель демократизма (ст.40). Полностью соглашаясь с этими положениями, необходимо указать, что только в истинно свободном обществе возможно признание данной оппозиции на уровне конституции страны. Ведь, как известно, в спорах рождается истина- При этом конечно надо иметь ввиду, что только здоровый интерес к решению проблем своего народа, а не какие-то политические амбиции порождают истинный демократизм-Саксонский Ландтаг состоит, как правило, из 120 депутатов. Они избираются по такой схеме: 60 депутатов избираются по предложениям избирательных округов, а остальные по земельным спискам, т.е. половина по мажоритарной системе, половина по системе пропорционального представительства Право быть избранными имеют все граждане, обладающие правом голоса. Конституция Земли Саксония не устанавливает никаких конкретных ограничений по обладанию пассивным избирательным правом. Устанавливает лишь, что право быть избранным может зависеть от определенной продолжительности пребывания в стране и, указывая, что все остальные вопросы регулируются законом (ст.41(3)), тем самым, отсылая к Закону Земли Саксония «О выборах в Саксонский Ландтаг» от 5 августа 1993 года с изменениями от 12 января 1995 года, который определяет основные положения избирательной системы при выборе депутатов Ландтага Саксонии.1
В соответствии с параграфом 11 ч. 3 вышеуказанного закона правом голоса обладает каждый гражданин Германии, старше 18 лет и имеющий постоянное место жительства в Свободном государстве Саксония как минимум в течение 3 месяцев. Также он не должен быть лишен общего избирательного права. Лишение общего избирательного права, возможно, в следующих случаях: 1 - по решению суда;
Сравнительно-правовые характеристики законотворческой деятельности Ландтага Земли Саксония ФРГ и Государственного Собрания- Курултая Республики Башкортостан РФ
При анализе законотворчества Земли Саксония в первую очередь необходимо обратиться к Основному закону Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года с последующими изменениями и дополнениями, как правовому акту высшей юридической силы, устанавливающему поле для собственного законотворчества земель.
Так Основным законом ФРГ установлены следующие предметы ведения: - исключительное ведение федерации четко и ясно определяется Основным законом (отношения с иностранными государствами, вопросы гражданства, обороны, валютная и денежная системы, таможня, воздушное сообщение, почта и телекоммуникации, федеральная государственная служба и др. - всего 11 пунктов ст. 71 Основного закона ФРГ;
- в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне, федерация же принимает законы лишь при наличии необходимости в едином для всей федерации правовом регулировании (гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и атомное законодательство, законодательство об иностранцах, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом всего 24 пункта) — ст. 72 Основного закона ФРГ;
- рамочное ведение федерации, которое ограничивается принятием по ряду вопросов актов (типовых предписаний), сравнимых по своей природе с основами законодательства, существовавшими в свое время в СССР; федерация издаст типовые предписания, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством земель, либо земельное регулирование ведет к нарушению интересов других земель или всей страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического един ства (государственная служба земель и муниципальная служба, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование, регулирование водного режима и регистрация населения — всего 5 пунктов) — ст. 72,15 Основного закона ФРГ,
- так называемые совместные задачи (термин «совместные задачи» закреплено Основным законом ФРГ с 1969 года), которые подлежат долевому финансированию и Федерацией, и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья и др.).
- на фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция выглядит не слишком внушительно, так как формируется по остаточному принципу (образование (частично), культурная политика, здравоохранение и полицейская служба - всего 4 пункта).
При этом отмечается, что «конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства» (ст.28 Основного закона ФРГ). «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий закон не допускает иного регулирования», при этом «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст.31 Основного закона ФРГ).
В отличие от Российской Федерации, где закрепляются сферы компетенции федерации и совместной компетенции, а субъекты законодательствуют по «остаточному» принципу в Федеративной Республике Германия установлена несколько иная схема разграничения предметов ведения и полномочий- Хотя есть мнение, что «существующие па сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом. является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий»3, необходимо отметить и положительные моменты данной модели. В Федеративной Республике Германия предусматривается наиболее сложная модель разграничения предметов ведения центра и регионов, где наиболее подробно расписаны условия, при которых земля может законодательствовать в той или иной сфере. Поэтому традиционно в ФРГ не встает вопрос о согласовании законодательства земель с федеральным, что также обусловлено тем, «что принятию взаимосогласованных решений между федерацией и субъектами способствует ряд обязательных юридических процедур, которых придерживаются правительство и парламент.
