Содержание к диссертации
Введение
1. Клаузула о торговле на этапе становления дуалистического федерализма 11
1.1. Создание и первоначальный смысл клаузулы о торговле 11
1.2. Становление дуалистического федерализма США (1789-1861 годы) 22
1.3. Отражение процесса становления дуалистического федерализма в судебном применении клаузулы о торговле 30
2. Клаузула о торговле на этапе модернизации дуалистического федерализма 51
2.1. Модернизация дуалистического федерализма США (1861-1933 годы) 51
2.2. Отражение процесса модернизации дуалистического федерализма в судебном применении клаузулы о торговле 59
3. Клаузула о торговле в период кооперативного федерализма 97
3.1. Становление кооперативного федерализма США (1933-1945 годы) 97
3.2. Отражение процесса становления кооперативного федерализма в судебном применении клаузулы о торговле 102
3.3. Основные тенденции судебного применения клаузулы о торговле в условиях кооперативного федерализма второй половины XX века 153
Заключение 161
Список использованных источников
- Создание и первоначальный смысл клаузулы о торговле
- Становление дуалистического федерализма США (1789-1861 годы)
- Модернизация дуалистического федерализма США (1861-1933 годы)
- Становление кооперативного федерализма США (1933-1945 годы)
Введение к работе
Настоящая работа посвящена эволюции судебного федерализма США, основные тенденции которой рассматриваются на примере клаузулы о торговле американской Конституции. Пункт 3 раздела 8 статьи I Конституции США (клаузула о торговле) предоставляет Конгрессу право «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев»1. Судебное толкование и применение данной клаузулы, в части регулирования торговли между штатами, служит механизмом «живой конституции» США, созданным с целью эффективного распределения компетенции между федерацией и штатами, преимущественно - в области социально-экономических отношений.
Клаузула о торговле была выбрана в качестве предмета исследования, так как ее применение наиболее отчетливо, по сравнению с другими конституционными нормами, отражает динамику соотношения компетенции федерации и штатов в условиях смены форм американского федерализма (от дуалистической - к кооперативной). Не случайно в судебной доктрине и историко-правовой науке США клаузулу о торговле именуют «великой клаузулой». Выбор хронологических рамок исследования (конец XVIII - конец XX вв.) объясняется необходимостью как можно полнее проследить перемены в судебно-правовом оформлении территориального баланса власти.
Актуальность исследования определяется следующими обстоятельствами:
1. Необходимость изучения зарубежного опыта судебно-правового разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Проблема повышения эффективности федеративных отношений в современной России, особенно в аспекте координации властных полномочий федерации и ее субъектов, имеет исключительно важное значение. В этой связи особую актуальность приобретает изучение зарубежного опыта разграничения компетенции.
1 Цит. по: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. Т. 1 / Под ред. О.А. Жидкова. -M.: Прогресс, 1993.-С.33.
Американский федерализм является традиционно значимым объектом изучения российской науки. История федерализма США предоставляет примеры как неэффективного распределения предметов ведения и полномочий, ведущего к дезинтеграции, так и взвешенного разграничения компетенции, которое служит объективным интересам общества, создает условия быстрого роста национального благосостояния. Важнейшую роль при этом играет судебный федерализм как судебно-правовое регулирование отношений между федерацией и ее субъектами.
Российские и зарубежные ученые весьма подробно описали организационно-правовые элементы федерации в США. Традиционно меньшее внимание уделялось эволюции федерализма, в том числе судебного. Далеко не полностью изученным остается процесс судебно-правового оформления перемен в балансе власти между федерацией и штатами практически на любом этапе развития федерализма.
Недостаточная изученность в отечественной науке клаузулы о торговле Конституции США, точнее - механизмов ее судебно-доктринального толкования и применения. Отсутствие специальных исследований клаузулы о торговле между штатами предопределило ограниченный подход к установлению характера компетенции в отношении междуштатной торговли. Ряд исследователей относит междуштатную торговлю к предметам, входящим в сферу исключительной компетенции федерации. Анализ применения клаузулы, предпринимаемый в настоящей работе, показывает, что данное утверждение является верным применительно к формальной Конституции США 1787 г., но не к «живой конституции», согласно которой торговля между штатами относится к сфере совместной (конкурирующей) компетенции федерации и штатов.
Необходимость более глубокого понимания роли Верховного суда США в развитии судебного федерализма. Развитие судебного федерализма в США необходимо рассматривать, в первую очередь, через призму деятельности
Верховного суда США как высшего судебного органа, наделенного функцией конституционного контроля1.
Цель настоящего исследования - выявление основных направлений эволюции судебно-правового регулирования федеративных отношений на различных этапах истории США на примере клаузулы о торговле американской Конституции.
Поставленная цель требует решения следующих исследовательских задач:
Раскрыть практический характер взаимоотношений федерации и штатов на этапах становления и модернизации дуалистического федерализма, становления и дальнейшего развития кооперативного федерализма, определить основные тенденции развития федеративных отношений на указанных этапах.
Выявить изменения в судебном толковании клаузулы о торговле Конституции США на различных этапах развития американского федерализма.
Установить наличие и степень взаимосвязи между основными направлениями толкования и применения клаузулы о торговле и характером федеративных отношений.
Выявить механизмы судебно-доктринальных изменений, позволяющие эффективно приспосабливать клаузулу к условиям меняющихся федеративных отношений.
Объектом настоящего исследования является эволюция федеративных отношений в США в аспекте их судебно-правового регулирования.
Предмет исследования - отражение основных тенденций развития судебного федерализма США в судебном применении клаузулы о торговле Конституции США.
Методологическую и теоретическую основы исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов в областях истории
1 В США, где действует американская модель конституционной юрисдикции, право толкования Конституции принадлежит судам общей юрисдикции, которые осуществляют его в ходе рассмотрения конкретных гражданских, уголовных и иных дел, где присутствуют отсылки на клаузулу и ставится вопрос о противоречии данной норме законов, актов исполнительной власти, действий должностных лиц на уровнях федерации, штатов и самоуправления. Однако, лишь признание Верховным судом США, как высшей судебной инстанцией, правового акта неконституционным, является прецедентом для всех нижестоящих федеральных судов и судов штатов, фактически лишая данный акт юридической силы и судебной защиты на всей территории страны. - Авт.
6 государства и права, конституционного права и теории государства и права. Представляется, что одной из причин отсутствия в России детальных исследований судебного федерализма США, в частности - судебного применения клаузулы о торговле, является относительная недоступность основного источника исследований - судебных прецедентов. Тем не менее, отечественные авторы собрали и изучили значительный материал по вопросам, без которых полноценное изучение судебного федерализма являлось бы невозможным.
Работы, использованные при подготовке настоящего исследования, можно разделить на следующие основные группы. Первая группа, рассматривающая проблемы американского федерализма и организационно-правового построения федерации, в том числе - в контексте истории государства и права США, включает труды А.А. Мишина, В.Е. Чиркина, Б.С. Крылова, В.И. Лафитского, СВ. Боботова и И.Ю. Жигачева, М.С. Саликова, а также коллективов авторов исследований «Федерация в зарубежных странах», «Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ)», «Федерализм в России и в мире», «Современный буржуазный федерализм», «История США» и других1.
Вторая группа включает исследования, посвященные Верховному суду США и его роли в развитии «живой конституции», а также общим вопросам развития конституционного прецедентного права, - в частности, работы О.А. Жидкова, З.М. Черниловского, В.Б. Евдокимова, Ю.А. Юдина и
1 См. соответственно: Мишин А.А. Государственное право США / А.А. Мишин. - М.: Издательство «Наука», 1976; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство / В.Е. Чиркин. - М.; Издательство МНИМП, 2000; Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление / Б.С. Крылов. - М.: Издательство «Наука», 1968; Лафитскнй В.И. Основы конституционного строя США / В.И. Лафитский. - М.: Издательство НОРМА, 1998; Боботов СВ., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США / СВ. Боботов, И.Ю. Жигачев. - М.: Издательство НОРМА, 1997; Саликов М.С Сравнительный федерализм США и России / М.С. Саликов. -Екатеринбург: Издательство Уральской государственной юридической академии; Издательство Гуманитарного университета, 1998; Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. ДА. Ковачев. - М.: Юридическая литература, 1993; Федерализм; теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2000; Федерализм в России и в мире / Под ред. Р.С.Хакимова, БЛ.Железнова. - Казань: Казанский институт федерализма, 2004; Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И.Д. Левин, И.М, Вайль. - М.: Издательство «Наука», 1978; История США. В 4-х т. Т. 2.1 Под ред. Г.П. Куропятника и др. - М,: Издательство «Наука», 1985; Соломатин А.Ю. История государства и права США: конец XVI11-X1X вв. (от войны за независимость до завоевания экономического лидерства) / А.Ю. Соломатин. - М.: Юристъ, 2006.
Ю.Л. Шульженко, С.А. Егорова, М.А. Никифоровой .
В правовой науке США клаузуле о торговле посвящены несколько монографий, созданных такими известными авторами, как Ф. Франкфуртер, Э. Корвин, Б. Гавит2, и целый ряд статей в периодических университетских научных изданиях. При этом все основополагающие работы появились в первой половине - середине 1930-х гг. и исследовали преимущественно толкование клаузулы в XIX - первой трети XX вв. Во второй половине XX - начале XXI вв. каких-либо основательных научных трудов, дающих ретроспективный анализ толкования и применения клаузулы о торговле, не было создано. Научные статьи, посвященные клаузуле, появлялись, как правило, не в рамках историко-правовой науки, а науки конституционного права США. Они, в основной своей массе, посвящены довольно узким, часто - практическим вопросам, и анализируют конкретные решения Верховного суда США, взгляды отдельных судей на надлежащее толкование и применение клаузулы.
Частично восполняют пробелы историко-правового анализа работы американских авторов, посвященные истории федерализма США в целом, либо деятельности Верховного суда США, в том числе по регулированию федеративных отношений: труды Э. Корвина, А. Келли и У. Харбисона, А. МакЛафлина, С. Притчетта, Ч. Уоррена, Л. Трайба, Р. МакКлоски, Д. Уокера и других .
См. соответственно: Жидков О.А. Верховный суд США: право и политика / О.А. Жидков. - М.: Издательство «Наука», 1985; Черниловский З.М. От Маршалла до Уоррена. Очерки истории Верховного Суда США / З.М. Черниловский. - М.: Юридическая литература, 1982; Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США / В.Б. Евдокимов. - Екатеринбург: Издательство Уральского отделения РАН, 1996; Егоров С.А. Конституционализм в США: политико- правовые аспекты / С.А. Егоров, - М.: Издательство «Наука», 1993; Никифорова М.А. Судебный прецедент в конституционном праве США: Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук/М.А. Никифорова.-М., 1980.
2 См. соответственно: Frankfurter F. The Commerce Clause Under Marshall, Taney and Waite / F. Frankfurter. -
Chapel Hill, North Carolina: University of North Carolina Press, 1937; Corwin E. The Commerce Power Versus States
Rights I E. Corwin. - Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1936; Gavit B. The Commerce Clause of the
United States Constitution/ B. Gavit.-New York: AMS Press, 1970.
3 См. соответственно: Corwin E.S. Constitutional Revolution, Ltd. / E. S. Corwin. - Claremont, California; Claremont
Colleges, 1941; Kelly A.M., Harbison W.A. The American Constitution: Its Origins and Development I A.H. Kelly,
W.A. Harbison. - New York: W.W. Norton & Co., 1970; McLaughlin A.C. A Constitutional History of the United
States. Vol. 1-2 I A.C. McLaughlin. - New York: Appleton, 1935; Pritchett C.H. The Roosevelt Court. A Study in
Judicial Politics and Values I C.H. Pritchett. - Chicago, Illinois: Quadrangle Books, 1969; Warren С The Supreme Court
in the United States History. Vol. 1-2 / С Warren. - Chicago, Illinois: Hein, William S. & Company, 1987; Tribe
L. American Constitutional Law IL. Tribe. - New York: Foundation Press, 1988; McCloskey R. The American Supreme
Court I R. McCloskey, - Chicago, Illinois: The University of Chicago Press, 1994; Walker D. Toward a Functioning
Federalism/D. Walker.-Cambridge, Massachusetts: Winthrop Publishers, Inc., 1981.
В работе использовались как общенаучные методы исследования: анализа и синтеза, диалектический, системный, структурный, так и частнонаучные: конкретно-исторический, метод толкования права, статистический, сравнительно-правовой (диахронное сравнение).
Основными источниками настоящей работы являются решения Верховного суда США, имеющие прецедентный характер. Работа построена на изучении более чем 120 решений Верховного суда США, а также ряда решений федеральных окружных и апелляционных судов и верховных судов штатов. Объем настоящей работы не позволяет дать полную характеристику всех упоминаемых решений. Тем не менее, исследование содержит анализ наиболее значимых элементов решений, которые придают решению силу судебного прецедента. Речь идет о той части правовой позиции суда по делу, где непосредственно устанавливаются правовые принципы (часто в форме судебно-доктринальных стандартов) и обосновывается их применение к фактам дела (ratio decidendi).
Кроме того, в работе приводятся также попутные замечания, рассуждения (obiter dicta), совпадающие (concurrent) и особые (dissent) мнения судей, не имеющие силы обязательного прецедента, но создающие полную картину обстановки и процесса вынесения решения, либо оказавшие влияние на последующее толкование конституционных норм и закрепленные в качестве прецедентов в будущих решениях суда.
При анализе судебных решений изучались и использовались такие официальные документы как Конституция США, нормативно-правовые акты (законы и различные виды подзаконных актов) федерации и штатов. Особую группу источников составляют стенограммы дебатов участников Конституционного конвента, дебатов в процессе ратификации Конституции конвентами штатов, а также в процессе принятия законов Конгрессом США. В работе использованы также статистические источники в виде материалов Бюро статистики США. Необходимо особо подчеркнуть, что все
использованные в диссертационном исследовании источники изучались в аутентичной редакции, на языке оригинала - английском. Научная новизна работы заключается в следующем:
1. Впервые в отечественной науке предпринята попытка углубленного
анализа эволюции судебного федерализма США на основе первоисточников -
судебных решений.
2. В научный оборот введены более 100 ранее не упоминаемых, либо
глубоко не анализируемых в отечественной науке решений Верховного суда
США, имеющих прецедентный характер.
Впервые в отечественной науке предпринята попытка комплексного историко-правового анализа толкования и применения нормы Конституции США, регулирующей федеративные отношения.
Впервые в отечественной науке подробно проанализированы механизмы толкования клаузулы, в частности - разнообразные судебно-доктринальные стандарты, эффективно приспосабливающие норму Конституции к меняющимся общественным отношениям.
По сравнению с существующими подходами, уточнена периодизация развития федерализма США и, в частности, судебного федерализма, определены основные тенденции этого развития в рамках отдельных его этапов.
Ряд приведённых в работе фактических (в том числе - статистических) данных, касающихся американского федерализма, впервые введен в научный оборот в России.
Основные положения и выводы исследования: апробированы в докладах автора на 8 научных конференциях: 1 международной («Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений» (организатор -Российское историко-правовое общество, г. Самара, 14 -15 мая 2001 г.)), 2-х всероссийских с международным участием, 1 всероссийской и 4-х региональных; отражены в 11 публикациях.
Кроме того, первые итоги исследования по данной теме были апробированы автором в США при защите магистерской диссертации на тему:
«The Impact of The Concepts of Federalism Upon American Constitutional Law: An Analysis of The Supremacy and «Dormant» Commerce Clauses of The United States Constitution» («Влияние концепций федерализма на американское конституционное право: анализ клаузул о верховенстве и торговле Конституции США»). Работа была защищена в университете Боулинг Грин (Огайо, США), где обучался автор.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты могут быть использованы в дальнейших научных и научно-практических исследованиях по проблемам судебного федерализма. Итоги исследования могут быть применены при совершенствовании программ учебных курсов по специальности «Юриспруденция». Материалы данной работы используются в учебном процессе на юридическом факультете Марийского государственного университета при преподавании дисциплин «История государства и права зарубежных стран», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Основы сравнительного правоведения».
Структура диссертации определяется поставленной целью и задачами и включает введение, три главы, заключение и список использованных источников.
1. Клаузула о торговле на этапе становления дуалистического федерализма
Создание и первоначальный смысл клаузулы о торговле
На основании изучения истории создания клаузулы о торговле представляется возможным определить цель клаузулы и характер компетенции в отношении междуштатной торговли в его первоначальном понимании законодателем.
Проблема поиска путей эффективного государственного регулирования торгово-экономических отношений восходит к эпохе колониальной зависимости страны. Для крепнущей национальной буржуазии особый интерес представляло состояние торговли. Интенсивное развитие капиталистических отношений в первой половине - середине XVIII в., выраженное, в частности, в хозяйственной специализации регионов и возникновении единого внутреннего рынка, способствовало усилению торговых связей между североамериканскими колониями. Однако в целом внутренняя и внешняя торговля находилось под жестким ограничительным контролем Великобритании, которая искусственно сдерживала экономическое развитие колоний.
После приобретения независимости политика штатов в отношении торговли характеризуется противоречивостью. С одной стороны, штаты стремились создать благоприятные условия для свободного перемещения товаров в рамках единого междуштатного рынка, с другой - защитить свою молодую промышленность от иностранной конкуренции с помощью протекционистских мер.
Стремление штатов к экономической самостоятельности обусловило отказ включить право регулирования междуштатной торговли в перечень исключительных прав конфедерального Конгресса, поэтому Статьи конфедерации 1781 г. упоминают лишь о праве конфедерации регулировать торговлю с индейскими племенами. На практике штаты активно воздвигали таможенные барьеры, существенно ограничивающие ход свободной торговли. Обычным явлением стали так называемые «торговые войны» между штатами, которым конфедеральные органы не могли эффективно противостоять, так как не имели реальных возможностей для обеспечения исполнения своих решений штатами.
Историко-правовая наука США отводит междуштатному экономическому соперничеству главное место в ряду причин пересмотра конфедеративного политико-территориального устройства . В ходе дебатов на Филадельфийском конвенте, призванном выработать конституцию Соединенных Штатов, регулярно ставился вопрос о ликвидации внутренних таможенных барьеров и консолидации экономической политики2. Осуществить эти замыслы можно было лишь при условии значительного расширения федеральной компетенции в отношении экономических связей между штатами. Доподлинно неизвестно, кто из Отцов-основателей США первым предложил включить право регулирования междуштатной торговли в перечень полномочий федерального Конгресса. Но два основных и во многом противоречащих друг другу плана построения конституции - Вирджинский и Нью-Джерсийский, относили междуштатную торговлю к предметам ведения федерации, что подтверждает высокую степень согласия участников Конвента по данному вопросу. Отцы-основатели США решили поддержать идею перечисления полномочий федерального Конгресса в тексте конституции (включая право регулирования торговли между штатами), выраженную в Нью-Джерсийском плане.
Принятая Конвентом в 1787 г. Конституция США закрепила федеративную форму политико-территориального устройства. В конституционной системе разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и штатами регулирование междуштатной торговли отнесено к полномочиям федерации. Пункт 3 раздела 8 статьи І Конституции (клаузула о торговле) предоставляет Конгрессу право «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев»1. Необходимо отметить, что подавляющее большинство судебных прецедентов на основе клаузулы, регулирующих федеративные отношения, касалось полномочия регулировать торговлю именно между штатами. Поэтому большинство исследователей, используя в своих трудах понятие «клаузула о торговле», фактически подразумевают - «клаузула о торговле между штатами». Рассматриваемое полномочие относится к блоку финансово-экономических полномочий федерального Конгресса.
По мнению участников Конвента, перечисленные полномочия Конгресса были вполне адекватны для сохранения и приумножения «общего благоденствия» штатов и Союза, в том числе для эффективной борьбы с «опасными обстоятельствами» в экономике . В этой связи представляется, что главной целью клаузулы о торговле являлось устранение дискриминационной протекционистской политики штатов, которая подрывала стабильность экономики США и угрожала целостности государства . Поскольку законодатели исходили из многочисленных фактов неспособности отдельных штатов самостоятельно урегулировать взаимные торговые отношения, логичным был вывод о необходимости делегирования полномочия по регулированию федеральному Конгрессу как независимому арбитру.
Ввиду последующего широкого толкования судами текста клаузулы -«регулировать торговлю ... между отдельными штатами» («regulate Commerce ... among the several states»), представляется актуальным вопрос о его интерпретации Отцами-основателями США. Однако каких-либо прямых свидетельств, указывающих на точное понимание участниками Конвента данной фразы, не существует. Подобная неопределенность вызывает у исследователей регулярные споры о первоначальном смысле клаузулы.
При этом фраза «между штатами» («among the several states») не вызывает серьезных разногласий: речь идет о пересечении границ отдельных штатов, то есть в торговлю вовлечены два или более штатов. Таким образом, создатели Конституции не намеревались распространять федеральную компетенцию на сугубо внутриштатную торговлю.
Гораздо более дебатируемым является вопрос о первоначальном смысле понятия «торговля» («commerce»). Дискуссия активизировалась в середине 1990-х гг. после знакового решения Верховного суда по делу Соединенные Штаты против Лопеса (1995 г.). За всю свою историю суд детально не анализировал вопрос о первоначальном смысле клаузулы. В упомянутом же решении судья Д. Томас обосновал неконституционность федерального закона тем, что Конгресс США превысил свое полномочие по регулированию междуштатной торговли, не учтя подлинное, более узкое по смыслу толкование данного полномочия создателями Конституции.
Д. Томас полагает, что под «торговлей» в конце XVIII в. подразумевались «взаимосвязи; обмен одной вещи на другую; взаимообмен вещами; перемещение» . При этом судья цитирует Словарь английского языка С. Джонсона 1773 г. Таким образом, по мнению Д. Томаса, слово «commerce» использовалось законодателями в узком смысловом значении - «как купля-продажа, обмен и связанное с ними перемещение товаров» . Следовательно, первоначально не предполагалось использовать клаузулу о торговле для регулирования иных, непосредственно не образующих торговлю общественных отношений. Аналогичного мнения придерживается и ряд американских историков права1.
Становление дуалистического федерализма США (1789-1861 годы)
Эволюция федерализма в США отражена в нескольких утвердившихся в науке и политической практике концепциях (моделях). Известный исследователь американского федерализма У. Стюарт обобщил данные о более чем двухстах концепциях1. При этом, применительно к истории федерализма США, наиболее широко используются две из них, отражающие характер взаимосвязей между субъектами федеративных отношений: дуалистический и кооперативный федерализм. На наш взгляд, признаки как одного, так и другого типа можно выявить на всех этапах развития федерализма. Одновременно, на конкретных этапах истории государства преобладал какой-либо из них. Поэтому в настоящей работе периодизация толкования клаузулы о торговле, как и судебного федерализма в целом, соотносится с периодами дуалистического и кооперативного федерализма.
Большинство исследователей американского федерализма, как в США, так и в России, полагают, что дуалистический федерализм господствовал в США с момента возникновения государства до периода Нового курса Рузвельта . В свою очередь, данная эпоха делится на два основных этапа: до и после Гражданской войны. Этап до Гражданской войны получил в науке различные наименования. К примеру, историк федерализма проф. Г, Шейбер называет его «дуалистическим федерализмом в условиях сопернического меркантилизма штатов», заместитель директора Консультативной комиссии по межправительственным отношениям США Д. Уокер - «дуалистическим федерализмом аграрной республики», авторы труда «Федерализм: теория и история развития» описывают его сущность как «первые итоги существования федерации»1. Проф. М.С. Саликов предлагает несколько иной подход: период с 1789 по 1836 гг. он именует «соревновательным федерализмом», а собственно период дуалистического федерализма относит к 1857-1936 гг.2
На наш взгляд, американский федерализм на этапе своего становления, то есть с момента создания государства (1789 г.) до начала Гражданской войны (1861 г.), приобрел выраженный дуалистический характер. Дуалистический федерализм относится к моделям конкурентного типа, следовательно, главным в федеративных отношениях считает независимость федерации и субъектов в конституционно закрепленных за ними сферах компетенции, а также строгое разделение функций и полномочий, сопровождающееся постоянной конкуренцией. Причем, если выигрывает один центр власти, то проигрывает другой.
Правоведы США в своих работах обычно используют так называемое «классическое» определение дуалистического федерализма, данное проф. Э. Корвином: «это система отношений между федерацией и штатами со следующими признаками: 1. Общенациональное (федеральное) правительство обладает лишь перечисленными полномочиями. 2. Ограничен круг целей, которые оно может достигнуть законным путем. 3. В пределах границ своей компетенции каждый из двух центров власти является «суверенным» и потому «равноправным». 4. Отношения между ними характеризуются скорее напряженностью, чем сотрудничеством» .
В рассматриваемый период наблюдается постепенное укрепление федерального центра. В первые годы после образования государства апологетами усиления центральной власти выступали федералисты во главе с А. Гамильтоном, доминировавшие на политической сцене в годы правления президентов Д. Вашингтона (1789-1797 гг.) и Д. Адамса (1797-1801 гг.). Федералисты, представлявшие интересы торгово-мануфактурной и финансовой буржуазии, именно в общенациональном правительстве видели эффективный механизм превращения аграрной страны в развитую промышленную державу. Важнейшей прерогативой федеральной власти они считали право на регулирование экономики. Так, в своем первом обращении к Конгрессу президент Д. Адаме предложил взять контроль над путями сообщения, общественными работами и общим развитием промышленности с целью удовлетворения «самых сокровенных чаяний народа»1. Подобная позиция объясняется заинтересованностью крупной городской буржуазии Новой Англии в помощи со стороны государства в деле укрепления единого внутреннего рынка и создании инфраструктуры для деятельности промышленных и торговых корпораций.
При федералистах по инициативе министра финансов А. Гамильтона была разработана программа поощрения промышленности и торговли на основе введения охранительных тарифов и улучшения путей сообщения, а в 1791 г. создан Национальный банк США, кредитовавший государственное и частное предпринимательство и имевший право выпуска бумажных денег для всей страны. Данные меры способствовали экономической централизации, что вызвало недовольство большинства штатов. При Д. Адамсе федеральные власти предприняли первые попытки серьезного ограничения социальных прерогатив штатов с помощью Законов 1798 г. «Об иностранцах и мятежах». При федералистах также оформились первые органы федеральной исполнительной власти: государственный, военный, военно-морской департаменты и казначейство.
Модернизация дуалистического федерализма США (1861-1933 годы)
Второй этап развития дуалистического федерализма США получил в науке различные наименования и несколько отличающиеся друг от друга датировки. К примеру, авторы труда «Федерализм: теория и история развития» именуют его «адаптацией федерализма к условиям индустриального общества» (1865 г. -начало «Нового курса»), проф. М.С. Саликов - собственно «дуалистическим федерализмом» (1857-1936 гг,), Д. Уокер - «дуалистическим федерализмом с различиями» (1861-1930 гг.), а проф. Г. Шейбер разделяет его на два подэтапа: «переходный федерализм» (1861-1890 гг.) и «централизация федерализма и модернизация управления» (1890-1933 гг.)1.
На наш взгляд, основным содержанием этапа стала модернизация дуалистического федерализма, выразившаяся в приспособлении его к условиям индустриального общества. Соответственно, допустимо датировать этап 1861 -1933 гг. Причем обе даты указывают на начало радикального пересмотра баланса федеративных отношений: 1861 г. - начало Гражданской войны, 1933 г. - начало реализации реформ Нового курса Ф. Рузвельта.
По сравнению с этапом становления дуалистического федерализма, новым направлением в его развитии стало значительное укрепление федерального центра, выраженное в расширении предметов ведения и полномочий федерации. Традиционно начало модернизации связывают с Гражданской войной, одним из важнейших итогов которой стала невозможность нуллификации и сецессии. Но, на наш взгляд, главной причиной изменения баланса федеративных отношений является активизация регулирования социально-экономических отношений федеральными органами.
Несомненно, без создания «нерасторжимого Союза» активизация федерального центра была бы нереальной, но последний вплоть до второй половины 1880-х гг., в силу приверженности принципу laissez-faire, не использовал свой регулирующий потенциал. Первым проявлением подлинной федеральной экспансии в области социально-экономических отношений стал Закон о междуштатной торговле, принятый в 1887 г. Федеральное регулирование впервые практически полностью охватило важнейшую хозяйственную отрасль (железнодорожный транспорт) и, одновременно, значительно ограничило компетенцию штатов.
Новая тенденция развития федерализма была обусловлена, в первую очередь, изменением характера экономики США, которые в рассматриваемый период превратились в индустриальную державу. В 1870-е - 1900-е гг. в стране наблюдался устойчивый экономический рост, определявшийся такими факторами как индустриализация, углубление хозяйственной специализации регионов и укрепление единого рынка, широкомасштабное развитие транспортных сетей, освоение богатых природных ресурсов, колонизация западных земель и постоянный приток иммигрантов.
Индустриализация экономики завершилась в начале XX в. Согласно переписи 1900 г. общая стоимость промышленной продукции втрое превышала стоимость продукции сельского хозяйства . Глубокие структурные изменения экономики выразились в появлении и быстром развитии новых отраслей промышленности: электроэнергетической, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, автомобилестроительной. В традиционных отраслях промышленности (угольной, металлургической, текстильной) также происходил подъем. Индустриализация ускорила процесс урбанизации: в 1890 г. каждый третий американец жил в городе с населением более 4 тыс, человек .
Ликвидация сепаратизма и углубление хозяйственной специализации регионов способствовали укреплению единого внутреннего рынка. Развитие рынка требовало продолжения масштабного строительства транспортных сетей, в первую очередь - железных дорог. Для поощрения развития данной сферы государство (в первую очередь - федеральное правительство) предоставляло частным компаниям огромные денежные средства (700 млн. долларов субсидий) и обширные земельные владения из общественного фонда1. В результате к 1890-м гг. железные дороги связали все регионы страны, в том числе Атлантическое и Тихоокеанское побережье США. Сооружение железных дорог способствовало повышению мобильности рабочей силы и капитала. Промышленный бум был основан на масштабной разработке собственных естественных ресурсов: угля, металлов и нефти. Активное заселение и экономическое освоение Запада США, которое началось с середины 1860-х гг., включило в рыночную орбиту богатые полезными ископаемыми регионы и дало новый импульс развитию сельскохозяйственного производства (увеличилось число фермерских хозяйств). Успехи в количественном и качественном развитии экономики США определяются, в значительной мере, усилением процесса иммиграции: только за последние тридцать лет XIX в, в страну прибыло 14 млн. иммигрантов -дешевой рабочей силы для крупных промышленных корпораций2.
Быстрому развитию американской экономики сопутствовали интенсивные процессы концентрации и централизации производства и капитала, приведшие к возникновению крупных монополистических объединений. К концу XIX в. доля промышленной продукции, вырабатываемой крупнейшими предприятиями, составляла 67% всего промышленного производства страны . Именно крупные предпринимательские корпорации определяли экономическую политику страны вплоть до начала XX в. Поэтому уже в первые годы после окончания Гражданской войны принцип laissez-faire был фактически возведен в ранг официальной доктрины. Подобная ситуация наблюдалась как на общенациональном уровне, так и в штатах. Однако, с конца XIX в. общенациональное правительство в интересах широких общественных слоев -средних и мелких городских предпринимателей, наемных рабочих, фермеров, начинает бороться с негативными последствиями неограниченного развития капитализма, в первую очередь - монополистической деятельностью крупных корпораций.
Становление кооперативного федерализма США (1933-1945 годы)
В рассматриваемый период происходит процесс коренного реформирования системы американского федерализма: федеративные отношения, по сравнению с предшествующим периодом американской истории, начинают существенно изменяться, и на смену дуалистической приходит и утверждается новая модель, получившая в науке и политической практике наименование «кооперативного федерализма».
Изменение характера федеративных отношений было обусловлено чрезвычайным расширением функций и укреплением авторитета федерального центра в период Нового курса Ф. Рузвельта. Поэтому хронологически оправданно отнесение начала этапа становления кооперативного федерализма к 1933 г. - году начала реализации масштабных реформ в рамках Нового курса. Представляется, что окончание данного этапа целесообразно датировать 1945 г. Именно к середине 1940-х гг. стало окончательно ясно, что радикальные изменения федеративных отношений утверждены в судебно-конституционных доктринах и закреплены нормами прецедентного права.
Отказ от дуализма стал характерной чертой политики Нового курса Ф. Рузвельта, главной целью которого являлась ликвидация последствий экономического кризиса, с особой силой поразившего США в 1929 - 1932 гг., и последовавшей за ним Великой депрессии, посредством активного государственного вмешательства в экономику и проведения социальных реформ. Достижение данной цели становилось возможным лишь при интенсивной централизации регулирования социально-экономических отношений и передаче контроля над ними федеральному центру.
В соответствии с теорией «сочетания интересов», выдвинутой Рузвельтом в противовес принципу laissez-faire, именно общенациональное правительство может обеспечить эффективное сотрудничество с бизнесом и разнообразными социальными группами с целью стабилизации экономики и обеспечения благосостояния населения. На практике это выразилось в чрезвычайной активизации федерального регулирования социально-экономических отношений.
На всем протяжении Нового курса Конгресс США интенсивно использовал свои перечисленные и подразумеваемые полномочия для обоснования федеральной экспансии. При этом особенно часто применялись право регулировать торговлю между штатами, а также финансовый блок полномочий1. Федеральный контроль с их помощью был установлен над промышленным и сельскохозяйственным производством, трудовыми отношениями и сферой социального обеспечения. Таким образом, компетенция федерации распространилась на те области общественных отношений, которые ранее регулировались штатами в соответствии с «полицейскими полномочиями». Более того, 38 «социально-экономических» федеральных законов, принятых с 1933 по 1945 гг., содержали прямые оговорки о превосходстве, не допускающие конкурентное регулирование штатов2.
Важным аспектом централизации регулирования стал значительный рост количества подзаконных нормативных актов, расширяющих сферу федеральной компетенции. Этому способствовало количественное и качественное усиление системы федеральных органов исполнительной власти. Новый курс предусматривал значительное увеличение числа федеральных административных агентств: с 1933 по 1939 гг. были созданы 14 новых агентств - такое же количество, что и за весь предыдущий период истории США .
Полномочия ранее существовавших агентств были расширены1. К концу 1930-х гг. федеральные агентства обеспечивали постоянный и жесткий контроль над реализацией актов Конгресса на местах и эффективно препятствовали нарушениям федеральной Конституции со стороны штатов.
На рассматриваемом этапе наблюдается укрепление финансовой базы федерального центра. Главным источником поступлений в федеральную казну являлся подоходный налог, который обеспечивал основную финансовую поддержку политике федеральной экспансии. Значительно увеличились федеральные государственные расходы - с 2,5 % ВНП в 1929 г. до приблизительно 10 % ВНП в 1945 г. Впервые в истории США в середине 1930-х гг. федеральное правительство стало производить больше расходов на душу населения, чем штаты.
Расширение функций федеральных органов, создание новых административных агентств привели к значительному увеличению числа государственных служащих федерального уровня: с 600 тыс. в 1929 г. до 1 млн. 100 тыс. в 1939 г. (включая работников почтовых, социальных и налоговых органов)3.
Важнейшей тенденцией развития федерализма, в отличие от предшествующего периода, стало объединение усилий федерации и штатов для решения комплексных социально-экономических проблем. Главным механизмом реализации принципов кооперации и взаимного согласования интересов двух уровней власти стали программы федеральной помощи штатам, в соответствии с которыми распределяются денежные субвенции (grants-in-aid)4. В рассматриваемый период все федеральные программы помощи имели категориальный характер и устанавливали жесткие требования в отношении штатов - грантополучателей. Контроль над расходованием штатами федеральных субсидий осуществляли федеральные административные агентства.
В период так называемого «первого Нового курса» (1933-1935 гг.) программы помощи были реализованы в следующих областях: распределение продовольствия нуждающимся, трудоустройство, строительство автодорог, борьба с последствиями чрезвычайных ситуаций, поддержка местного самоуправления. В период «второго Нового курса» (1935-1939 гг.) к ним прибавился ряд новых программ: обеспечение благосостояния детей, охрана материнства, помощь престарелым, поддержка здравоохранения, защита природы, государственное жилищное строительство. Число подобных программ к 1939 г. составляло 29. Общая сумма грантовых средств постоянно и стремительно возрастала: 193 млн. долларов в 1933 году, 1,8 млрд. - в 1934 году, 2,3 млрд. - в 1935 году, 2,9 млрд. - в 1939 году1.
Однако, в рассматриваемый период принцип верховенства федерации не приобрел абсолютного характера. Штаты сохраняли власть над созданием корпораций, страховым бизнесом, строительством и эксплуатацией внутриплатных дорог, обеспечением правопорядка, а в области социального обеспечения, здравоохранения и образования они установили паритет с федеральным правительством. Более того, штаты усилили регулирующую деятельность в сфере своей компетенции. Финансовую базу штатов составляли налоги на собственность и с продаж. Кроме того, на данном этапе 16 штатов ввели подоходный налог, 15 - на доходы корпораций и акцизы на алкогольную продукцию, что обеспечило возможность стабильного повышения расходов на социальные нужды. Комбинированные расходы штатов и местного самоуправления постепенно росли и в 1939 г. составили 6,9 % ВНП .
