Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы понимания правотворческого процесса субъектов РФ
1.1 Понятие правотворческого процесса субъектов РФ 11
1.2 Правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ 32
1.3 Законодательство о правотворческом процессе субъектов РФ 49
1.4 Содержание правотворческого процесса субъектов РФ 67
1.5 Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ и их особенности 77
Глава 2. Структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ
2.1 Структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ (общие вопросы) 90
2.2 Основные положения правотворческого процесса субъектов РФ 102
2.3 Участники правотворческого процесса субъектов РФ 121
2.4 Нормоконтроль и ответственность в правотворческом процессе субъектов РФ 136
2.5 Стадии и процедуры в правотворческом процессе субъектов РФ 158
2.6 Результаты правотворческой деятельности субъектов РФ (правотворческие акты субъектов РФ) 174
2.7 Правотворческие производства 185
Заключение 190
Библиографический список 194
- Правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ
- Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ и их особенности
- Основные положения правотворческого процесса субъектов РФ
- Результаты правотворческой деятельности субъектов РФ (правотворческие акты субъектов РФ)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием Конституции РФ 1993 г. начался качественно новый этап в правотворчестве, произошло демократическое перераспределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В результате, субъекты РФ получили широкие полномочия в правовом регулировании общественных отношений, обеспечивающих построение в нашей стране демократического правового государства, высшей ценностью которого признан человек, его права и свободы. Так, согласно ч. 2 ст. 5 Основного закона России, республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
Руководствуясь Конституцией РФ и законами, субъекты РФ приняли большое число нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и свобод личности, совершенствование государственной власти и местного самоуправления, обеспечение национальных проектов, регулирование других вопросов жизнедеятельности населения.
В связи со сказанным, одним из важных научных направлений является разработка общетеоретической юридической модели правотворчества субъектов РФ. Ее формирование должно быть осуществлено на основе Конституции РФ, учредительных актов субъектов РФ и законов и быть одним из главных ориентиров создания эффективного механизма правового регулирования субъектов РФ.
Однако в юридической литературе еще не все проблемы правотворческой деятельности субъектов РФ полно и надлежащим образом разработаны. Одна из них - структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ. Научная характеристика этой общетеоретической проблемы
вносит необходимую четкость и ясность в исследование внутренней формы правотворческого процесса субъектов РФ, определяет место и роль данной формы в системе правотворческой деятельности субъектов РФ, обнаруживает те компоненты, из которых она складывается и раскрывает их содержание.
То, что данная проблема до сих пор в теории государства и права специально не ставилась и не обсуждалась, в известной мере объясняется существованием противоречащих, нередко исключающих друг друга суждений и точек зрения по вопросу «юридическая процессуальная форма».
Преодоление сложившейся ситуации предполагает концептуально новый подход к характеристике структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ, отождествляющий ее с внутренней формой этого процесса и раскрывающий ее особенности с помощью таких исключительно важных категорий материалистической диалектики, как содержание и форма. Их применение, с нашей точки зрения, значительно приближает решение вопроса о том, как сегодня следует называть и, что следует понимать под структурой (составом) правотворческой деятельности субъектов РФ, придает новый импульс научным исследованиям, посвященным правотворчеству субъектов РФ, вносит заметный вклад в преодоление тех негативных процессов, которые наблюдаются в правотворческой деятельности субъектов РФ, позволяет сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой основы этой деятельности.
Многоплановость и сложность проблемы «структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ», естественно, не позволили полностью охарактеризовать все ее аспекты. Рассматривались только некоторые из них, представляющие, как полагает диссертант, особую теоретическую и практическую значимость для формулирования и обоснования современной общеправовой концепции этой структуры, основанной на последних достижениях теории государства и права в области
правотворчества и юридического процесса, действующего законодательства и практики его применения.
Степень научной разработанности темы. В юридической литературе проблема структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ еще не стала предметом самостоятельных исследований. Ученые-юристы, раскрывающие природу и сущность правотворчества и юридического процесса, С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, В. М. Баранов, М. И. Байтин, Д. Н. Бахрах, А. И. Бобылев, Н. А. Боборова, Г. А. Борисов, Н. В. Варламова, Р. Ф. Васильев, Н. В. Витрук, А. В. Гайда, В. П. Глебов, В. М. Горшенев, В. В. Гошуляк, Ю. И. Гревцов, К. Н. Дмитриевцев, А. И. Демидов, Б. В. Дрейшев,
A. А. Зелепукин, Т. Д. Зражевская, В. В. Иванов, С. А. Иванов, А. Ф. Клейнман, И. В. Котелевская, Б. С. Крылов, М. Н. Кулажников, П. М. Курдюк, А. Н. Лебедев, О. Э. Лейст, Д. А. Липинский, Е. Г. Лукьянова, М. В. Максютин, А. В. Малько, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевич, Л. А. Морозова,
B. С. Нерсесянц, О. А. Никитенко, А. А. Павлушина, А. С. Пиголкин, А. В. Погодин, С. В. Поленина, Д. И. Полумордвинов, М. Г. Потапов, Ю. Д. Рудкин, А. К. Сергун, Н. С. Соколова, В. М. Сырых, В. А. Тарасова, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, А. Ф. Чеданцев, В. А. Черепанов, М. С. Шакарян, и другие, лишь изредка упоминают о юридическом строении правотворческого процесса. Причем обращаются они к этому вопросу попутно, наряду с решением других юридических проблем. Что же касается работ, специально посвященных характеристике структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ, то их до сих пор в юридической литературе нет, хотя теоретическая и практическая необходимость в них велика.
Поэтому актуальность проблемы, отсутствие работ, специально посвященных ей, существующая теоретическая и практическая значимость в ее разрешении для современной правотворческой политики Российской Федерации и ее субъектов обусловили выбор темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования является структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ, те компоненты, из которых она состоит, а также их содержание.
Предмет исследования - методологические основы, раскрывающие особенности правотворческой деятельности субъектов РФ, и вытекающая из них теория внутреннего юридического построения этой деятельности.
Цель исследования заключается в создании современной общетеоретической концепции внутреннего построения правотворческого процесса субъектов РФ (его структуры (состава)) на основе Конституции РФ и законов, а также с учетом последних достижений теории государства и права в области правотворчества и юридического процесса.
Для выполнения поставленной цели в диссертационном исследовании ставятся и последовательно решаются следующие задачи:
- сформулировать новое комплексное понятие правотворческого процесса субъектов РФ и раскрыть его черты;
- охарактеризовать правовую основу правотворческого процесса субъектов РФ, показать те элементы, из которых она состоит - юридические нормы и законодательство об этом процессе, сформулировать предложения, направленные на их дальнейшее совершенствование;
определить и рассмотреть содержательные категории правотворческого процесса субъектов РФ - правотворческую политику и правотворческие процессуальные отношения субъектов РФ;
- показать место структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ в его системе, а также обосновать и сформулировать ее понятие и признаки;
- выявить общие компоненты правотворческого процесса субъектов РФ, рассмотреть их наименование, виды и содержание;
- предложить понятие правотворческого производства, показать его особенности и виды.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили соответствующие положения философии, в частности те выводы, которые раскрывают соотношение содержания и формы того или иного явления, а также общей теории государства и права и отраслевых юридических наук о правотворчестве, юридическом процессе, других вопросах, имеющих отношение к теме настоящего исследования.
Основным методом познания стал всеобщий диалектический метод, в рамках которого в исследовании использован комплекс методов, адекватных природе изучаемой проблемы: метод теоретического анализа (исторический, сравнительно-сопоставительный, ретроспективный), обсервационные методы (прямое и косвенное наблюдение); прогностический метод, метод моделирования. Широко использован формально-догматический метод.
Содержащиеся в диссертации выводы и суждения основаны на положениях Конституции РФ, учредительных актов субъектов РФ, нормативных правовых актов, регулирующих правотворческие отношения субъектов РФ.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность выводов, полученных в результате исследования, подтверждается эмпирическими данными. Их репрезентативность обеспечивается объемом и содержанием проанализированного материала. В ходе подготовки диссертации использовались положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций, официальные статистические и аналитические данные, в том числе, полученные соискателем в процессе непосредственного изучения действующего законодательства и правотворческого опыта субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической науке проблема структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ выводится на общетеоретический юридический уровень. Итогом проведенного исследования явилась работа, в которой диссертант, творчески оценивая дискуссионные вопросы по данной проблеме
с учетом современных правотворческих реалий, сформулированных в Конституции РФ и законах, предлагает уточненную концепцию внутренней организации правотворческого процесса субъектов РФ и тем самым вносит определенный вклад в развитие общей теории правотворчества и правотворческого процесса.
Основной замысел диссертационного исследования - сформулировать и обосновать новый подход к характеристике внутренней формы правотворческого процесса, рассмотреть ее в качестве идеальной модели правотворческих процессуальных отношений субъектов РФ, сформулированной и закрепленной в юридических нормах, а также осветить те признаки и компоненты, из которых она состоит.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту: На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В качестве методологической основы исследования структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ выдвинуто и обосновано определение этого процесса, под которым понимается объективно-субъективная, властно-научная, динамичная, урегулированная особым законодательством, неразрывно связанная с предметом и методом правового регулирования деятельность субъектов РФ (их правотворческих лиц), направленная на создание системы законодательства субъектов РФ, соответствующей Конституции РФ и законам.
2. С учетом того, что структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ неразрывно связана с его правовой основой, проведен анализ этой основы, сделан вывод о том, что правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ состоит из правотворческих норм и законодательства, в котором они содержатся. При этом исследованы особенности правотворческих норм, сформулированы конкретные рекомендации, направленные на их дальнейшее совершенствование. Так, диссертант предлагает ускорить принятие федерального закона «О нормативных правовых актах» и выделить в нем самостоятельную главу «О нормативных
правовых актах субъектов РФ», развивающую и детализирующую положения Конституции РФ, посвященные характеристике правотворческой деятельности субъектов РФ, а также разработать проект Модельного закона субъектов РФ «О нормативных правовых актах субъектов РФ», состоящий из Общей и Особенной частей.
3. С целью создания целостной научной концепции структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ предпринята попытка раскрыть содержание этого процесса. По мнению диссертанта, оно выражается в правотворческой политике и правотворческих процессуальных отношениях субъектов РФ, которые являются своеобразным юридическим каналом, связывающим правотворческую деятельность с демократическими преобразованиями, происходящими в нашей стране, раскрывают основные направления правотворческой деятельности субъектов РФ и являются важным элементом юридического механизма, регулирующего эту деятельность.
4. Показано, что структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ занимает относительно-самостоятельное место в его системе, по своей природе является внутренней формой этого процесса и потому автор обозначает ее термином «структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ».
5. По мнению диссертанта, под структурой (составом) правотворческого процесса субъектов РФ необходимо понимать совокупность правотворческих норм, регулирующих правотворческую деятельность субъектов РФ, сгруппированных законодателем в объективно-субъективном порядке и выступающих идеальной юридической моделью процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ.
6. Структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ делится на тесно взаимосвязаннее между собой Общую и Особенную части. Общая часть правотворческого процесса субъектов РФ играет ведущую роль и состоит из предписаний, формулирующих основные положения
правотворческого процесса субъектов РФ, закрепляющих статус участников правотворческого процесса субъектов РФ, устанавливающих нормоконтроль и ответственность в правотворческом процессе субъектов РФ, определяющих стадии и процедуры правотворческой деятельности субъектов РФ, а также регулирующих ее результаты.
7. Особенная часть правотворческого процесса субъектов РФ состоит из норм, описывающих специфику конкретных правотворческих производств субъектов РФ и включает положения, регулирующие правотворческую деятельность законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ; правотворческую деятельность населения (народа); правотворческую деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; правотворческую деятельность органов местного самоуправления; правотворческую деятельность организаций (локальное правотворчество).
Теоретическая значимость исследования определяется вкладом автора в развитие научных основ структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ, а также методологию познания этого процесса, а именно: в освещение правотворчества субъектов РФ как относительно самостоятельного вида юридического процесса, формулирование комплексного понятия этого процесса, исследование его современных черт, а также создание общетеоретической концепции структуры (состава) правотворческого процесса субъектов РФ.
Практическая значимость работы обеспечивается разработкой конкретных предложений, направленных на совершенствование правовой основы правотворческого процесса субъектов РФ, тех компонентов, их которых состоит его структура.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы конкретными участниками правотворческого процесса: (народом (населением) субъектов РФ, их законодательными (представительными) органами государственной власти и т. д.) в своей правотворческой деятельности, а также в преподавании и изучении теории государства и
права, конституционного, административного и муниципального права студентами высших учебных заведений.
Апробация результатов диссертации. Положения и выводы диссертации нашли свое отражение в семи опубликованных работах, в том числе двух изданиях рекомендованных ВАК, а также одной международной и трех межвузовских научно-практических конференциях.
Результаты исследования обсуждались и получили одобрение на заседании ГУ «Института региональной политики и законодательства», используются в законопроектной и экспертной работе Белгородской областной Думы и нормотворческой деятельности аппарата губернатора и правительства Белгородской области.
Структура диссертации отражает логику содержания, результаты исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.
Правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ
Правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ - одна из основных его характеристик. Она придает этому процессу соответствующую целенаправленность, последовательность, логичность и юридическую оформленность. Однако вопрос о необходимости исследования данной проблемы в теории государства права еще не обсуждался. А между тем, без ее решения невозможно подготовить и осуществить конкретные меры, направленные на дальнейшее повышение демократического потенциала, как самого правотворческого процесса субъектов РФ, так и законодательства субъектов РФ. В этой связи, исследование правовой основы указанного процесса приобретает особую значимость и актуальность.
В юридической науке термин «правовая основа» используется длительное время. Особенно активно и целенаправленно теория правовых основ формировалась после принятия Конституции СССР 1977 г., которая, как известно, включила данный термин в свой текст. Именно в то время были сформированы и обоснованы основные подходы к пониманию объема и содержания правовых основ. Так, М. Н. Кулажников отождествляет правовые основы государственной и общественной жизни с правом, понимаемым как система институциализированных норм1. В. Е. Гулиев и А. И. Щиглик под правовой основой подразумевают социалистическую законность , В. В. Бо-рисов - социалистический правопорядок , А. М. Васильев законодательство и правопорядок4. За еще более широкое понимание правовых основ высказывались А. В. Мицкевич и С. Э. Жилинский, а также А. Ф. Шебанов, А. Ф. Черданцев, которые отнесли к ним социалистическое право, законность и правопорядок . Таким образом, еще в советской юридической литературе правовые основы рассматривались как некое собирательное общетеоретическое понятие, охватывающее ряд важнейших, тесно взаимосвязанных друг с другом правовых явлений.
В современной юридической науке интерес к использованию термина «правовая основа», по сравнению с советской юридической наукой, заметно снизился. Такая ситуация в значительной мере вызвана тем, что в тексте Конституции РФ 1993 г. термин «правовая основа» прямо не употребляется. Однако этот факт не может быть основанием для отказа от использования названного термина не только в нынешней юридической науке, но и умаления его значения в современной нормотворческой практике.
В настоящее время термин «правовая основа» довольно активно применяется в текстах различных законов. Так, ст. 3 Федерального закона от 16.04.2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об Общественной палате России-ской Федерации» называется «Правовая основа деятельности Общественной палаты». В ней сказано, что Общественная палата РФ осуществляет свою деятельность на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Отсюда следует вывод - законодатель отождествляет понятие правовой основы с той или иной системой нормативных правовых актов. Такое законодательное толкование термина «правовая основа» имеет определенное значение для раскрытия его содержания. Однако оно не отражает все многообразие термина «правовая основа». В научном смысле термин «правовая основа» выступает не просто как система нормативных правовых актов, но и, как уже отмечалось, является результатом научного абстрагирования и представляет собирательное понятие, охватываю щее несколько уже известных правовых явлений, которое позволяет увидеть их в новом, ранее неизученном (или, во всяком случае, малоизученном) ракурсе. В этом смысле правовая основа правотворческого процесса субъектов РФ - это, во-первых, юридические нормы, регулирующие правотворческие отношения субъектов РФ, во-вторых, законодательство, в котором эти нормы содержатся. Включать в содержание правовой основы правотворчества субъектов РФ другие правовые явления, такие, например, как законность и правопорядок, нецелесообразно хотя бы потому, что они производны от юридических норм и действующего законодательства о правотворчестве и определяются ими. Законность и правопорядок занимают самостоятельное место в системе правовых явлений и потому не могут относиться к правовым основам и тем более ставиться с ними на одном уровне. Таким образом, отметим еще раз, правовая основа правотворчества субъектов РФ состоит из юридических норм, регулирующих правотворческие отношения (правотворческих норм), и законодательства, в котором эти нормы сформулированы.
Правотворческие нормы - сердцевина правовых основ правотворческого процесса субъектов РФ. Поэтому их характеристика приобретает особое значение и требует уяснения их признаков и видов.
Правотворческие нормы, как и все другие виды юридических норм, носят волевой характер, объективны по содержанию, исходят от уполномоченных лиц, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенным масштабом деятельности, регламентируют поведение субъектов, обладают формальной определенностью, общеобязательностью, неперсони-фицированностью, неоднократностью действия. В то же время, нормы, регулирующие правотворческие отношения субъектов РФ, отличаются от других юридических норм своим предметом регулирования, назначением, адресатами и спецификой форм реализации, а также законодательством, в котором они выражены.
Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ и их особенности
Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ, как уже отмечалось, составляют второй содержательный уровень правотворческого процесса субъектов РФ. В таком высоком качестве эти отношения раскрывают степень участия субъектов РФ в правовом регулировании, показывают, как реализуются правотворческие нормы в фактической правотворческой деятельности субъектов РФ. Можно сказать, что это решающий элемент правотворческого процесса субъектов РФ.
Однако несмотря на свою значимость и актуальность, проблематика процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ до сих пор еще не стала предметом специальных общетеоретических исследований. В определенной мере процессуальные правотворческие отношения составляют предмет исследования конституционного, административного и муниципального права. Однако такие вопросы как понятие и особенности, содержание, виды правотворческих процессуальных отношений субъектов РФ в целом, как правило, не затрагиваются либо сводятся к характеристике круга их участников.
В связи со сказанным формулирование понятия процессуального правотворческого отношения субъектов РФ и раскрытие его специфики в теории государства и права приобретает методологическое значение для отраслевых юридических наук.
За основу понятия процессуальных правотворческих отношения субъектов РФ возьмем общее понятие процессуальных отношений и его признаки, сформулированные и обоснованные Е. Г. Лукьяновой. Опираясь на имеющиеся отраслевой1 и общетеоретический1 опыт изучения процессуальных отношений, она определила их как возникающую на основе норм процессуального права связь субъектов процессуального права (связь субъективного права и юридической обязанности), взятую в единстве с их фактиче-ским поведением . Данная дефиниция процессуальных отношений выгодно отличается от других понятий, сформулированных в юридической литературе тем, что, с одной стороны, она интегрирует, а с другой, различает юридическое и фактическое поведение субъектов процессуального права и имеет, на наш взгляд, методологическое значение для формулирования понятия процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ. Однако в процессуальном правотворческом отношении субъектов РФ она может использоваться с определенными оговорками, обусловленными ее спецификой.
Как уже отмечалось, правотворческая деятельность субъектов РФ регулируется целым рядом норм, которые нельзя именовать процессуальными нормами. В связи с этим при формулировании понятия процессуальных правотворческих отношений более правильно говорить о урегулированности его нормами права (правотворческими нормами).
В понятии процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ следует использовать не термин «субъекты процессуального права», а «субъекты правотворческого процесса субъектов РФ». Этот термин широко применяется в действующем законодательстве и, прежде всего, в законах субъектов РФ «О правотворчестве», и потому более близок и понятен законодателю.
Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ - это та правовая связь участников правотворческого процесса субъектов РФ (прежде всего их правотворческих лиц) взятая в единстве не только с их фактическим поведением, но и объективно-субъективными источниками формирования законодательства субъектов РФ. Эта связь возникает на основе норм материального права, например, тех, которые определяют предметы ведения субъектов РФ, а через них и процессуальными нормами, регулирующими правотворческую деятельность субъектов РФ. Здесь мы полностью солидарны с мнением И. В. Пановой. Она пишет: «...отсутствие материальной нормы ведет к беспредметности административно-процессуальных отношений, а отсутствие процессуальной нормы вообще не позволяет возникнуть соответствующим правоотношениям»1.
С учетом сказанного под процессуальными правотворческими отношениями будем понимать возникающую на основе соответствующих юридических норм правовую связь участников правотворческого процесса субъектов РФ, взятую в единстве с объективными и субъективными источниками формирования законодательства субъектов РФ, а также с их фактическим поведением.
К признакам процессуальных отношений Е. Г. Лукьянова относит их функциональное назначение, правовую природу, властность и публичность, особенности возникновения, а также особенности структуры .
Правотворческие процессуальные отношения как часть процессуальных отношений характеризуются всеми их вышеперечисленными чертами. Они также имеют функциональное назначение, правовую природу и т. д. Причем подавляющее число признаков процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ совпадает с теми чертами, которые характеризуют правотворческую деятельность субъектов вообще. Такое совпадение неслучайно. Процессуальные правотворческие отношения субъектов РФ - это не только разновидность процессуальных отношений вообще, но и, как уже отмечалось, одно из важных содержательных свойств правотворческой деятельности субъектов РФ, которое характеризуется всеми признаками этой деятельности. С учетом того, что целый ряд признаков правотворческой деятельности субъектов РФ, а, следовательно, и признаков процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ уже были нами рассмотрены (юридический характер, властность, публичность и динамизм), сосредоточим внимание лишь на особенностях процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ, которые отличают их от иных правовых отношений. Функциональное назначение:
Основные положения правотворческого процесса субъектов РФ
Проблема основных положений правотворческого процесса субъектов РФ как совокупности соответствующих правотворческих норм комплексно в общетеоретическом аспекте еще не изучена. Нет единства в их понимании и в действующем законодательстве. Так, в одних законах субъектов РФ о правотворчестве на первом месте стоят нормы, описывающие нормативные правовые акты, а в других - предмет регулирования, пример
В связи со сказанным представляется целесообразным кратко рассмотреть некоторые общетеоретические аспекты основных положений правотворческого процесса субъектов РФ. Для этого необходимо четко определить методологические основы исследования основных положений правотворческого процесса субъектов РФ.
Исходным основанием нашего исследования послужат положения теории государства и права о возможности преемственности в юридическом процессе.
Имеющиеся научные идеи и законодательные решения относительно основных положений других видов юридического процесса несмотря на свои различия, могут быть взяты на вооружение и при разработке теории основных положений правотворческого процесса субъектов РФ. Речь идет о расположении юридических норм, регулирующих основные положения юридического процесса, их наименовании и т. д. Поэтому при помощи метода рационального перенесения определений и оценок, сформулированных и применяемых в теории других видов юридического процесса для обозначения основных положений, можно задействовать их и в правотворческом процессе субъектов РФ. Однако использование имеющегося опыта должно носить творческий, созидательный характер и отражать своеобразие правотворческой деятельности субъектов РФ, ее непосредственную связь с предметом правового регулирования, особую целенаправленность и т. д. Учитывая эти специфические особенности, предлагаем в качестве рабочей гипотезы под основными положениям правотворческого процесса субъектов РФ понимать совокупность правотворческих норм, регулирующих главные вопросы правотворческого процесса субъектов РФ. Перечислим основные признаки этих норм: - они формулируются в самой общей форме; - они объединены друг с другом «по горизонтали» и однородны по уровню правового регулирования; - каждый их вид выполняет определенную роль и занимает конкретное место в правовом регулировании правотворческой деятельности субъектов РФ; - нормы, описывающие основные положения, не кодифицированы и содержатся во многих нормативных правовых актах; - с их помощью создается правовой фундамент всей последующей правотворческой деятельности субъектов РФ; - они имеют всеобщее значение и адресованы всем участникам правотворческого процесса субъектов РФ; - им не могут противоречить иные нормы, регулирующие правотворческую деятельность субъектов РФ; Нормы, учреждающие основные положения правотворческого процесса субъектов РФ, делятся исходя из той роли, которую они выполняют, на: нормы, определяющие предмет правового регулирования субъектов РФ; нормы, описывающие законодательство субъектов РФ; нормы, формулирующие цели и задачи правотворческой деятельности субъектов РФ; нормы, устанавливающие принципы правотворческой деятельности субъектов РФ; нормы, закрепляющие основания возникновения процессуальных правотворческих отношений субъектов РФ; нормы, фиксирующие обстоятельства, исключающие издание юридической нормы.
Ведущее место в системе основных положений правотворческого процесса субъектов РФ принадлежит нормам, устанавливающим предмет правового регулирования субъектов РФ. Эти нормы позволяют участникам правотворческого процесса субъектов РФ правильно определить тот круг вопросов, который может быть решен путем издания того или иного нормативного правового акта.
Основным источником, в котором содержатся нормы, определяющие предмет правового регулирования субъектов РФ, является Конституция РФ (ст.ст. 72 и 73). В этих статьях сформулированы и закреплены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов.
Предмет правового регулирования субъектов РФ обозначен и в других федеральных законах (об образовании, науке, культуре). В подавляющем числе случаев эти законы устанавливают предмет правового регулирования РФ, а предмет правового регулирования субъектов РФ определяют по остаточному принципу.
Конкретная юридическая характеристика предмета правового регулирования субъектов РФ содержится в учредительных актах субъектов РФ, законах субъектов РФ «О правотворчестве», других нормативных правовых актах. Так, в ч. 1 ст. 6 Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 (ред. от 22. марта 2007 г.) «Устав Белгородской области»1 сказано: «Белгородская область обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Белгородской области как субъекта Российской Федерации».
Результаты правотворческой деятельности субъектов РФ (правотворческие акты субъектов РФ)
Правотворческий процесс завершается принятием соответствующего правотворческого акта. Как справедливо отмечает Г. А. Борисов, «акт правотворчества как официальный документ венчает правотворческий процесс»1. В связи с этим возникает потребность в исследовании этих актов с учетом той роли, которую они играют, и того места, которое они занимают в системе правотворческой деятельности субъектов РФ в качестве общего ее компонента.
Такой подход к характеристике правотворческих актов субъектов РФ объективно необходим. Он не только не противоречит установившимся в теории государства и права представлениям о них как об источниках (формах) права и как о законодательстве субъектов РФ, но и заметно расширяет и дополняет эти представления и позволяет сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства о правотворческом процессе субъектов РФ, тех его норм, которые посвящены актам правотворчества субъектов РФ.
Прежде чем приступить к формулированию понятия акта правотворческого процесса субъектов РФ, рассмотрению его признаков и видов, кратко остановимся на тех терминах, которые использует законодатель для их названия.
В законах субъектов РФ «О правотворчестве» правотворческие акты субъектов РФ обозначаются термином - «правовой акт», «нормативный правовой акт» и «законодательство». Использование данных наименований в целом допустимо. Однако, на наш взгляд, результаты правотворческого процесса субъектов РФ следует все же обозначать термином «правотворческий акт субъекта РФ». Данный термин по своему смыслу отражает основополагающую правотворческую цель, которая, как уже отмечалось, заключается в создании правового закона и тем самым как бы призывает участников правотворческого процесса субъектов РФ стремиться к ее достижению. Поэтому в дальнейшем будем использовать термин «правотворческий акт субъекта РФ» либо «акт правотворческого процесса субъектов РФ».
Каково же понятие правотворческого акта субъектов РФ? В законодательстве субъектов РФ содержатся различные определения этого акта.
Под ним, например, понимается «...письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти Курганской области или высшим должностным лицом Курганской области в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение» (ст. 2 Закона Курганской области «О нормативно-правовых актах Курганской области»); письменно оформленный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его полномочий и направленный на установление, изменение или отмену правых норм (ст. 2.1 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области»).
Анализ этих и других законодательных определений правотворческого акта субъектов РФ показал, что подавляющее их число страдает различными недостатками и потому далеко от своей идеальной, научно обоснованной модели. Так, в них нет упоминания о том, что правотворческие акты субъектов РФ принимаются в соответствии с Конституцией РФ. Они недостаточно четко и ясно ориентируют законодателя на поиск объективно-субъективных факторов и формулирование ценностей демократии в юридических нормах.
Законодательное определение правотворческого акта субъектов РФ нередко ограничивает круг правотворческих лиц органами государственной власти, оставляет без внимания, например, правотворческую деятельность населения (народа) субъектов РФ, правотворческую деятельность муниципальных органов (должностных лиц), правотворческую деятельность администраций соответствующих организаций.
Таким образом, законодательные формулировки правотворческого акта субъектов РФ еще далеки от своего идеала. Почти каждое из них заслуживает упрека либо в неполноте дефиниции, либо в ее неточности.
В юридической науке также нет развернутого научно обоснованного определения правотворческого акта субъекта РФ, которое служило бы научным ориентиром и для законодателя. Поэтому в целях решения данной задачи следует обратиться к тем положениям теории государства и права, которые раскрывают особенности правотворческого акта вообще. К признакам правотворческого акта эта наука относит следующие: - они представляют собой правотворческие решения об отмене, изменении или прекращении юридических норм; - являются формой выражения этих норм, принимаются уполномоченными на то субъектами в пределах их компетенции; - должны соответствовать актам высшей юридической силы; - издаются в определенной форме; - имеют временные, пространственные и субъектные пределы действия. В совокупности эти признаки образуют надежную теоретическую основу для формулирования понятия правотворческого акта субъекта РФ в действующем законодательстве и юридической науке. Прежде чем более подробно приступить к рассмотрению признаков правотворческих актов субъектов РФ, следует сделать две оговорки. Суть первой заключается в том, что в правотворческом акте субъекта РФ черты правотворческого акта вообще приобретают определенную специфику, которая придает им определенную самостоятельность и независимость в системе правотворческих актов вообще.
