Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федерализм является наиболее устойчивой формой государственного устройства крупных, сложных с точки зрения территориального устройства и многонациональных государств современного мира, который позволяет построить взаимоотношения власти и общества на территории всей страны с учетом как общих интересов государства, так и специфики его составных частей. Федерализм для России неизбежен. Ничем не оправдано мнение о его свертывании в связи с мерами, направленными на усиление вертикали власти в процессе укрупнения субъектов РФ. Если федеративная демократия как наиболее перспективная для России форма государственного устройства и управления не получит необходимое правовое, организационное и социально-экономическое обеспечение, принципы федеративной демократии будут носить декларативный характер и не станут определяющими в повседневной деятельности Российского государства, органов власти в центре и на местах.
Реконструкция государственного устройства и построение нового современного российского федерализма не представляются возможными без проведения радикальной конституционной реформы. Начиная с мая 2000 года, российское политическое общество живет в ожидании реформы административно-территориального устройства страны. Укрупнение субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Проблемы укрупнения имеют историческую, географическую, природно-ресурсную, демографическую, национально-этническую, политическую, социально-экономическую стороны и требуют четкого и эффективного правового обеспечения со стороны государства. В этой связи возникает необходимость реализаций правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ, которая позволит вывести правовое обеспечение процесса интеграции регионов на новый уровень. Цель данной правовой политики - повысить качество правового обеспечения укрупнения субъектов Федерации. Тщательное планирование и прогнозирование процесса укрупнения, поиск оптимального варианта его осуществления, а также проведение мониторинга в сфере укрупнении субъектов Российской Федерации - все это является приоритетными направлениями правовой политики государства, проводимой в сфере укрупнения субъектов Федерации.
Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ, реализуемая путем совершенствование субъектного состава, представляет собой одну из серьезных проблем долгосрочной стратегии развития рос-
сийского федерализма, явно демонстрирующей большой массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ сопряжена с поведением государства, которое должно соблюдать при этом интересы как объединяющихся субъектов, так и центра. В перспективе, проводя подобную политику в процессе объединения, представляется необходимым получить максимальные социальные, финансово-экономические, политические и этнические гарантии, решив тем самым как тактические задачи, так и задачи стратегического характера.
Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ является наиболее целесообразной формой государственной деятельности по разработке действенных средств и методов воздействия на процесс интеграции регионов. Именно правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ может предложить российскому обществу необходимый механизм правового регулирования процесса интеграции регионов, инструментальную основу которого составляют правовые средства, направленные на устранение препятствий, стоящих на пути достижения целей участников в данной сфере правовых отношений.
Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ, являясь самостоятельной разновидностью правовой политики России, тем не менее нуждается в концептуальном, доктрннальном оформлении и продуманных вариантах ее эффективной реализации. Особое внимание должно быть уделено деятельности компетентных органов, способствующих разработке и реализации новых юридических средств воздействия на объединительные процессы. Требуется значительное повышение активности государственных структур в деле содействия процессу инте фации регионов путем применения стимулирующих средств реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов Федерации. Однако, как показывает практика, подобная деятельность органов власти в Российской Федерации развита не в полной мере.
Все вышеизложенное предопределило выбор темы и подтверждает актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Различные аспекты федерализма, находясь в центре внимания ученых и политиков, выступают предметом исследования социологии, политологии, истории и юриспруденции. Однако избранная для диссертационной работы тема не получила широкой общетеоретической разработки и рассматривалась, как правило, в рамках общей проблемы совершенствования федеративного устройства Российской Федерации. Вместе с тем новизна тематики, противоречивость и постоянное совершенствование и развитие современного российского федерализма, необходимое правовое
обеспечение процесса укрупнения субъектов РФ определяют необходимость подробного, прежде всего общетеоретического, рассмотрения данного феномена.
Существенный вклад в научную разработку природы федерализма внесли российские ученые С. А. Авакьян, Р,Г. Абдулатипов, А.Н. Ари-нин, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, В.Н. Иванов, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, Е.А. Козлова, Б.С. Крылов, А.И, Лепешкин, М.Н. Марченко, В.В. Соловьев, Э.В. Та-девосян, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С, Эбзеев и другие.
В современной науке проблема федерализма активно разрабатывается как отечественными, так и зарубежными исследователями. В диссертации нашли отражение положения научных исследований следующих зарубежных ученых: Э. Аннера, Ж. Веделя, Ш. Монтескье, Дж. Элазара,
Правовые исследования, посвященные сущности правовой политики государства, представлены научными трудами Р.С. Байниязова, А.В. Дунаева, В.А. Затонского, А.А. Зелепукина, Н.В. Исакова, К.В, Калининой, С.А. Комарова, А.П. Коробовой, А.П. Мазуренко, А.В, Малько, Н.И. Матузова. А.С. Мордавца, Р.В. Пузикова, И.Н. Се-някина, В.В. Субочева, Ю.А, Титенко, Е.В. Черных, К.В, Шундикова.
Отдельные вопросы укрупнения субъектов РФ получили освещение в трудах А.В. Дунаева, Л. Дмитриева, А.А. Захарова, Н.В. Золотаревой, А.Н. Лебедева, И.В. Лобанова, Р.В. Михайлова, Д.А. Папина, А.А. Петровой, М.Ю. Покосовской, О.А. Углановой, М.П. Фомченко, А.Н. Черткова, А, Широкова. Вместе с тем избранная тема диссертационного исследования отдельно в научной литературе не освещалась. В монографиях и статьях, посвященных государственному федеративному устройству страны, проблематика процесса укрупнения регионов Федерации рассматривалась лишь фрагментарно.
Кроме того, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти субъектов РФ при осуществлении законодательно закрепленной процедуры образования в составе Федерации нового субъекта, вопросы о влиянии административно-территориальной реформы на государственное устройство РФ, а также отсутствие единой правовой политики государства в сфере укрупнения субъектов РФ, необходимой для эффективного урегулирования данных отношений.
Существующее в настоящее время законодательство в сфере укрупнения субъектов РФ вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта за последнее десятилетие.
Таким образом, признавая важность вклада вышеуказанных и многих других ученых в разработку вопросов федеративного устройства России и развития процесса объединения регионов Федерации, необходимо тем не менее отметить недостаточную общетеоретическую разработанность проблем правового обеспечения укрупнения субъектов РФ, его особенностей и практических путей решения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является общетеоретический анализ механизма правового регулирования процесса укрупнения субъектов РФ, комплексное изучение проблем, связанных с содержание и формами правового обеспечения процесса интеграции регионов, а также разработка предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов в целях обеспечения реализации процесса образования в составе Российской Федераций нового субъекта.
Цель исследования определила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание диссертационной работы:
рассмотреть наиболее существенные проблемы в современной российской модели федерализма и раскрыть особенности федеративных отношений в условиях многонационального государства;
определить перспективы совершенствования федеративных отношений, его основополагающие критерии;
раскрыть содержание и правовое значение понятия «субъект РФ»;
выявить роль процесса укрупнения субъектов РФ на современном этапе развития российского федерализма, обосновать необходимость реформирования системы субъектов РФ, а также исследовать и сопоставить модели различных проектов укрупнения субъектов РФ;
аргументировать необходимость проведения правовой политики Российского государства в данной сфере;
исследовать понятие и сущность правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ, установить ее цели и приоритеты;
определить правовой механизм, средства и формы реализации правовой политики относительно укрупненні субъектов РФ;
предложить систему мер. направленных на эффективное правовое обеспечение укрупнения субъектов РФ.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере укрупнения субъектов РФ.
Предметом выступают процессы, связанные с научно-обоснованной, последовательной, системной и юридической деятельностью государства в сфере укрупнения субъектов РФ.
Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых по теории и истории государства и права, конституционному и муниципальному праву, политологии, социологии. Для решения поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования использовались следующие методы: диалектический, системный, направленный на комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе функционирования и развития федеративных отношений, сравнительно-правовой. Также применились и иные приемы исследования: конкретно-социологический, исторический, формально-юридический, - использование которых способствовало исследованию объектов в их взаимосвязи, выявлению определенных закономерностей, обобщению, определению тенденций развития рассматриваемого процесса.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные и региональные законы, кодексы, Федеративные и иные договоры, послания и указы Президента, постановления и распоряжения Правительства, уставы краев и областей, постановления Конституционного Суда РФ, проекты федеральных законов. Большое количество материала было привлечено в результате анализа периодической печати, в которой приводились данные по итогам круглых столов, дискуссий, выступлений политических лидеров, исследователей и экспертов по проблемам государственного устройства страны в целом и процесса укрупнения - в частности.
Научная новизна диссертационной работы выражается в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной юридической наукой. Диссертационное исследование является одной из первых работ, посвященных всестороннему общетеоретическому анализу правового обеспечения процесса укрупнения субъектов Российской Федерации.
В работе впервые рассматриваются проблемы правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ, выявляется сущность данной политики, ее природа. Определяются цели и первоочередные задачи правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ. Анализируются препятствия, стоящие на пути укрупнения субъектов РФ и предлагается механизм преодоления данных препятствий путем реализации эффективных правовых средств.
В диссертации во взаимосвязи исследуются две основные формы реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ: правотворческая и правоприменительная.
На основе общетеоретических обобщений и анализа современной правовой ситуации изучаемой тем автором высказывается система предложений, связанных с оптимизацией правового регулирования процессов укрупнения субъектов РФ, которые могут быть использованы как в правотворческой, так и в правоприменительной областях. Изучены теоретические и практические проблемы процесса укрупнения субъектов РФ, найден ряд способов комплексного совершенствования механизма правового регулирования данного процесса.
Основные положения, выносимые на -шииту:
!. Проблемы федеративного устройства Российского государства, строительства оптимальной модели федеративных отношений занимают одно из центральных мест в современной политике страны. Укрупнение субъектов Федерации является одним из путей развития федерализма в современной России. Это обусловлено необходимостью как укрепления территориальной целостности и единства России, так и устранения существующей ассиметричной Федерации с большим количеством разностатусных субъектов, построением вертикали власти и ее централизацией, создания крупных, экономически самодостаточных, социально устойчивых субъектов Федерации. Оптимизация субъектного состава Российской Федерации за счет укрупнения (объединения) ряда субъектов Федерации является вполне приемлемым вариантом дальнейшего развития России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства.
Субъект Федерации можно определить как государственное образование в составе федеративного государства, выступающее субъектом федеративных отношений, Субъектами федеративных отношений могут выступать лишь две стороны - федерация как целое государство и субъект федерации как его неотъемлемая часть. Каждая из сторон федеративного правоотношения наделяется по отношению к другой соответствующими правами и обязанностями, установленными нормами права.
Субъекты Федерации обладают особыми правами во взаимоотношениях с Федерацией, имеют особые сущностные признаки, наличие которых является критерием для отграничения субъекта Федерации от государства. Целесообразно выделять следующие признаки субъекта РФ: он выступает государственным образованием в составе федеративного государства; обладает соответствующим правовым положением; имеет свою конституцию (устав), законодательство, право-
вую систему как составную часть правовой системы РФ; для всех субъектов, входящих в состав РФ установлен принцип равноправия и самоопределения народов; владеет компетенцией органов государственной власти субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий совместного ведения между ними и органами государственной власти РФ; управляет собственностью, относящейся к его ведению, формирует и исполняет бюджет; обеспечивает участие населения в осуществлении государственной власти.
Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ - самостоятельный вид правовой политики, представляющий собой научно-обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов, создающую эффективный механизм правового регулирования процесса интеграции регионов. Основное содержание правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ состоит в том, что, во-первых, в ее основе лежит система целей и методов по организации административно-территориальной реформы; во-вторых, она выступает в качестве средств демократического преобразования государственного устройства федерации; в-третьих, является формой активности субъектов политики, определенной разновидностью деятельности, направленной на устранение существующей асимметричной Федерации с ее большим количеством разностатусных субъектов, устранения их фактического неравноправия между собой и ликвидацию экономической несамостоятельности многих из них.
Главная цель правовой политики в сфере укрупнения субъектов Федерации - формирование эффективного механизма правового регулирования процесса интеграции регионов. К числу наиболее значимых, но более конкретных целей правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ необходимо отнести: а) создание сбалансированной системы правовых мер, направленных на: применение стимулирующих средств со стороны государственной власти для реализации процесса укрупнения регионов; создание в процессе укрупнения предпосылок для вывода нового субъекта Федерации на уровень экономической самодостаточности; совершенствование и преобразование системы управляемости в центре и в регионах; упрощение структуры государственной власти в процессе укрупнения субъектов Федерации; б) совершенствование механизма правового регулирования процесса образования нового субъекта РФ, предусматривающее: детализацию принципов и процедуры осуществления объединительного процесса субъектов Федерации; установление пределов укрупнения субъектов РФ; представление целостного видения, конечного результата модели Федерации; определение приоритетов в субъектном составе при ук-
рупнении регионов; устранение неравноправия и неопределенности в правовом положении отдельных субъектов РФ; обеспечение социально-экономического развития объединенных субъектов Федерации;
в) систематизацию деятельности государства по выработке, принятию
и реализации соответствующей нормативной базы, с помощью кото
рой можно определить последовательность действий по достижению
поставленных целей, обеспечение согласованности в системе дейст
вующих нормативно-правовых актов в сфере исследуемого процесса;
г) повышение степени легитимности органов государственной власти,
которая заключается в том, что правовая политика в сфере укрупнения
субъектов РФ предусматривает, чтобы формирование, полномочия,
пределы государственной власти, функционирование всех властных
структур в данной сфере регламентировались правом, основываясь на
Конституции и других законах РФ; д) установление юридических га
рантий, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач
правового регулирования процесса укрупнения субъектов РФ.
Приоритеты правовой политики образуют взаимосвязанную систему определенных ценностей политики в сфере правового регулирования. Вместе с тем приоритетной, то есть наиболее ценностной установкой деятельности государства в проводимой правовой политике в сфере укрупнения регионов является решение таких задач, как: а) выработка и научное обоснование стратегии правового регулирования в сфере укрупнения субъектов РФ; б) правовое обеспечение прав, свобод и законных интересов жителей территорий; в) сохранение самобытности народов и наций в процессе укрупнения территорий; г) формирование нового менталитета и правовой культуры у населения новообразованного субъекта; д) экономическая самостоятельность объединенного региона.
Механизм реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ определяется как система правовых средств, с помощью которых субъект правовой политики в сфере укрупнения регионов обеспечивает достижение целей реформирования системы субъектов Федерации, совокупность форм, которые используются для решения задач развития федеративных отношений в России и реализации правовых программ и стратегий осуществления перспективных направлений в сфере объединения субъектов Федерации. К наиболее эффективным механизмам реализации правовой политики в сфере укрупнения регионов относятся: механизм оптимизации федеративных отношений; механизм создания целостной концепции модернизации федеративных отношений; механизм создание надежной нормативной базы; механизм оптимизации управленческой деятельности органов государст-
венной власти в процессах объединения регионов; механизм определения и наделения полномочиями субъектов формирования правовой политики в сфере укрупнения субъектов Федерации; механизм совершенствования процедуры укрупнения субъектов. Цель таких механизмов состоит в достижении нового, более высокого качества государственного управления. Являясь эффективным средством осуществления государственной власти, механизмы реализации правовой политики в сфере укрупнения непосредственно превращают объединение субъектов Федерации в мощный процесс строительства эффективного федеративного государства. Органы государственной власти должны оказывать воздействие на объединительные процессы при помощи соответствующих стимулирующих средств.
Основными формами реализации правовой политики в сфере укрупнения РФ выступают правотворческая и правоприменительная. На основании действующих нормативно-правовых актов можно судить, в какой мере в процессе создания норм нрава реализована правовая политика. Именно правотворчество определяет принципы, способы и порядок объединительного процесса, методы работы и взаимоотношение между органами государственной власти всех уровней. Правотворчество выступает как процесс создания правовых средств, которые и составляют основу механизма правового регулирования.
Правоприменение как форма реализации правовой политики выступает продолжением правотворчества, его претворением в жизнь посредством деятельности соответствующих органов, выражающейся в правоприменительных актах. Одними из значимых направлений правоприменительной политики в сфере укрупнения субъектов РФ является выявление необходимости ликвидации пробелов в законодательстве, помощь в регламентации деятельности федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Очевидно, что именно правоприменение выступает ключом к совершенствованию федеративного законодательства, к реализации правотворчества и приближения его к насущным проблемам и реалиям объединительного процесса. Формы и методы правоприменения должны выступать средством управления правовыми процессами развития государства, повышения эффективности того или иного направления правовой политики в целом.
Для того чтобы правовое обеспечение укрупнения субъектов РФ наиболее адекватно отражало потребности регионов и интересы граждан РФ, необходимо: а) разработать комплексную программу реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ, в которой: определяется система целей и основополагающих задач правовой
политики в сфере укрупнения субъектов РФ; применяются необходимые формы реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ; сформирована эффективная модель государственного управления на всей территории РФ; обеспечено соблюдение прав и законных интересов граждан РФ, федеральных и региональных органов государственной власти в реализации правовой политики в сфере укрупнения субъектов РФ; законодательно отражаются четкие процедуры и правила объединения субъектов Федерации; четко определены способы выражения предложений о возможности и (или) желании объединения конкретных территорий; разработана система правовых, организационньЕх, стимулирующих и экономических гарантий для усиления и развития объединительного процесса; усовершенствована процедура участия населения в референдуме по вопросам объединения, приведенная в соответствие с избирательным законодательством РФ; обеспечены гарантии сохранности самобытности народов и наций в процедуре укрупнения; разработан механизм планирования и прогнозирования дальнейшего развития новообразованных субъектов; предоставляется целостный итоговый результат процесса интеграции регионов; б) усилить механизм правового взаимодействия федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, направленных на обеспечение условий социально-экономического подъема вновь образованных субъектов; в) организовать постоянно действующий орган государственной власти, осуществляющий выявление наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе укрупнения регионов, требующих активных правотворческих решений; г) осуществлять постоянный мониторинг соответствия федерального и регионального законодательства, регулирующего правоотношения в сфере укрупнения субъектов Федерации; д) усилить систему внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства в сфере реформирования государственно-территориального устройства страны; е) увеличить объем финансового обеспечения процесса укрупнения субъектов, процедуры проведения референдумов, организации новой системы органов государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что диссертационное исследование способствует развитию и углублению системы научных знаний в сфере укрупнения субъектов РФ, предлагает пути совершенствования правовых средств, составляющих механизм правового регулирования процесса укрупнения субъектов Федерации, способы оптимизации объединительного процесса. В работе излагается ряд предложений по совершенствованию норматив но-правовой базы процесса укрупнения субъектов РФ, опи-
сываются конкретные мероприятия, способные позитивно повлиять на существующую проблему правового обеспечения укрупнения субъектов РФ.
Выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке различных проблем теории государства и права, в особенности проблем, связанных с образованием новых субъектов РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования проходила как на международном и федеральном, так и на региональном уровнях.
Основные теоретические исследования и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах на заседании международного круглого стола, который прошел в г. Ереване на базе юридического факультета Российско-Армянского (Славянского) государственного университета (2007 г.), на тему: «Правовая политика: проблемы формирования», а также в научно-практической конференции, состоявшейся в Пятигорском государственном технологическом университете (2008 г.) на тему: «Интересы личности, общества и государства в правовой политики современной России». Диссертант принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 г., разработанного в Саратовском филиале Института государства и права Российской академии наук.
Апробация результатов исследования получила выражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
