Содержание к диссертации
.Введение 3
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТУРЫ 16
1.1. Эволюция развития института президентуры в западных странах 16
1.2. Опыт становления института президентства в СССР и в странах СНГ 43
1.3. Институт президентуры с точки зрения теории разделения властей 68
ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 92
2.1. Общая характеристика становления президентуры в Российской Федерации 92
2.2. Правовой статус Президента Российской Федерации в свете требований теории правового государства 115
2.3. Проблемы определения правового положения руководителей субъектов Российской Федерации 140
Список использованной литературы 153
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что одним из главных направлений формирования российской государственности в современных условиях является оптимизация правового положения Президента Российской Федерации. В настоящее время страна еще остается пребывать в довольно сложной политической, социально-экономической обстановке, не снижается и социальная напряженность. Все это требует особой упорядоченности деятельности Президента Российской Федерации, который традиционно для россиян остается главным лицом страны, ответственным за все, что в ней делается. Если, например, во Франции многие просто не интересуются Президентом страны, его делами, и для них намного популярнее личность героя чемпионата мира по футболу (по недавнему опросу жителей Франции по ежедневной популярности на первом месте оказался Зидан - капитан футбольной команды Франции, родом из Алжира, а Президент Франции был только тридцатым по счету), то для россиян фигура Президента всегда на первом месте. Если этот менталитет россияне не преодолеют, то из демократически избранного Президента в России не трудно будет сделать диктатора.
Лишь в научных кругах и среди политологов правовой статус Президента обсуждается довольно активно. Здесь можно встретить высказывания, начиная от отождествления Президента с монархом, заканчивая предложениями о ликвидации поста Президента Российской Федерации. В то же время целенаправленному, комплексному научно-правовому исследованию, особенно в свете требований правового государства, проблемы правового статуса Президента Российской Федерации еще не подвергались. Между тем значение проблемы правового статуса Президента Российской
Федерации для современной России, которая все еще находится на пути выбора демократического или авторитарного политического режима, трудно переоценить.
Как отмечал З.М.Черниловский еще в 1991 году, "в современной ситуации президентура сама по себе не противоречит принципам демократии, в том числе и в нашем государстве. Это не исключает ни критики законов, учредивших и определивших полномочия Президента СССР, ни практической реализации данных ему властных полномочий"1.
Сказанное не потеряло актуальности и на сегодняшний день. Несмотря на то, что президентская власть в России функционирует уже более десяти лет, для истории это очень короткий срок. По существу президентская власть в Российской Федерации находится еще на стадии формирования, апробации. Поэтому для Российской Федерации, где президентская власть уже имеет очень большое значение, всестороннее научное осмысление природы и сущности президентуры, историко-правовой анализ эволюции данного института в разных странах будет полезным, прежде всего в плане дальнейшей оптимизации всей системы государственной власти.
К тому же Российская Федерация находится на этапе формирования правового государства. Одним же из важнейших принципов правового государства как раз и является оптимальное разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Поэтому от того, как будет определен и оптимизирован правовой статус Президента Российской Федерации будет зависеть и реализация принципа разделения властей, а в конечном счете и будет решен вопрос о том, идет ли
Российская Федерация по пути строительства правового государства или нет.
В целом, формирование оптимальной президентской власти в Российской Федерации нуждается во всестороннем исследовании, учете богатого зарубежного опыта в этой области. При этом юридическая догматика, исследования в рамках отдельных отраслей права эмпирического, описательного характера не в состоянии ответить на вопросы выхода из затянувшегося кризисного состояния, требующие глубокого историко-теоретического исследования.
Степень разработанности проблемы. Институт президентуры имеет самые различные аспекты научного осмысления. Отдельные из них уже были предметом исследования или затронуты в трудах С.С.Алексеева, А.Ш.Арутюняна, Е.И.Колюшина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, В.В.Лузина, А.А.Мишина, В.С.Нерсесянца, Л.А.Окунькова, Ф.М.Раянова, Н.А.Сахарова, В.В.Сироткина, В.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, З.М.Черниловского, В.Е.Чиркина, Г.А.Шмавоняна и др.
Поскольку правовое положение Президента в данной диссертационной работе рассматривается через призму требований правового государства и, в частности, разделения властей, то при написании работы важное значение для автора имели труды ученых прошлых лет Т.Гоббса, В.М.Гессена, И.Канта, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, Дж.Локка, Ш.Монтескье и др.
Однако проблема становления президентуры в Российской Федерации с точки зрения исторического мирового опыта и одновременно с позиций требований правового государства в российской юридической науке остается еще малоизученной. До недавнего времени такие исследования отсутствовали в нашей стране по причине того, что сам институт президентства в Российской Федерации имеет небольшую историю. К настоящему времени накопилась уже определенная практика, а поэтому появилась возможность оценить складывающуюся в Российской Федерации президентскую власть с позиций требований теории правового государства и историко-правового опыта.
Объектом исследования выступает совокупность явлений и отношений, связанных со становлением и функционированием института Президента в Российской Федерации, его правовым статусом и фактической деятельностью.
Предметом исследования является всесторонняя оценка правового статуса Президента Российской Федерации с позиций общепринятых критериев правового государства и принципа разделения властей.
Целью исследования является выявление общих тенденций становления института президентуры в мире и особенности его проявления в Российской Федерации.
Соответственно этой цели задачами исследования являются:
- проследить эволюцию становления и развития института президентуры в мире;
- провести историко-теоретический анализ института президентуры с позиций требований правового государства и, в частности, требований теории разделения властей;
- проанализировать процесс становления президентской власти в зарубежных странах, в СССР и в Российской Федерации;
- выявить основные тенденции и перспективы развития института президентуры в Российской Федерации.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющих отношение к истории и теории становления и развития президентской власти в мире. В работе широко использовался сравнительный метод, а также исторический, системный, ценностно нормативный подходы. Теоретической основой исследования выступают общепринятые требования правового государства, а также сложившиеся в юридической науке представления о разделении властей.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. Происходящие в стране глубокие реформы, социальный динамизм ставят проблемы, неизвестные ранее юридической науке, повышая требования к их академической разработке. В диссертации впервые всесторонне анализируется природа президентской власти с позиции требований правового государства, критически оцениваются некоторые представления, сложившиеся в нашей стране о статусе президентской власти, предлагаются меры, необходимые, по мнению автора, для совершенствования российского законодательства о правовом статусе Президента Российской Федерации.
Диссертантом проведен комплексный историко-теоретический анализ эволюции института президентуры в зарубежных странах, осмыслены проблемы структурирования президентской власти в систему ветвей власти, критически оценено своеобразие российского подхода к определению статуса Президента с точки зрения требований теории разделения властей, а также сформулированы предложения по развитию представлений относительно сути ряда понятий теории государства и права.
В работе сделана также попытка более углубленно осмыслить исторические причины возникновения теории разделения властей, обоснована необходимость выделения в ней преследуемой практической цели и средств ее обеспечения.
На зашиту выносятся следующие выводы и положения: 1. Теоретический вывод о том, что становление и формирование института президентства в Российской
Федерации явилось результатом объективного тяготения России к централизованной, сильной исполнительной власти, вызванного геополитическими, историческими факторами, сложностями современного переходного периода. То, что формы организации государственной власти обусловлены геополитическими факторами, было аргументировано различными мыслителями, историками, учеными еще ранее. Так, Ш.Монтескье писал, что «обширные размеры империи - предпосылка для деспотического управления»1. Видный русский историк СМ. Соловьев абсолютную власть Петра Первого связывал с громадными размерами «континентального государства, не защищенного природными границами, открытого с востока, юга и запада»2 и др. По мнению диссертанта, необходимость проведения реформ, социальная и экономическая нестабильность, сопровождающие любые переходные периоды в развитии государств, также с неизбежностью вызывают централизацию и усиление системы исполнительной власти. Современная Россия по всем характерным признакам является государством переходного периода и ей объективно присуща тяга к сильной власти. Однако государство должно стать сильным не за счет возвышения исполнительной власти, а за счет более четкой реализации всех принципов правового государства.
2. Вывод о том, что учитывая опыт исторического развития России и реалии сегодняшнего дня, осуществляя дальнейшую демократизацию государственно-правовых преобразований, необходимо исходить из четких пределов исполнительной власти в системе сдержек и противовесов. Исследуя опыт исторического развития России, можно отметить следующие факторы, способные вызвать чрезмерную концентрацию власти и смещение баланса властей в сторону исполнительной. Это - «многовековые традиции деспотизма и крепостничества, всесилия власти и бесправия населения» , неразвитость института парламентаризма в царской России, безвластие Советов и сильная, хорошо отлаженная система исполнительно - распорядительных органов в советский период, полное отсутствие опыта демократии. Реалии же сегодняшнего дня таковы, что налицо отсутствие необходимого равновесия между различными ветвями власти (и прежде всего между органами исполнительной и законодательной власти), слабость парламентского контроля за исполнительной властью, правовой нигилизм и т.д. Учитывая все эти объективные предпосылки, необходимы четкие правовые ограничения исполнительной власти в рамках системы сдержек и противовесов, строгая реализация принципа разделения властей в современной Российской Федерации. 3. Вывод о необходимости представления исторически сложившейся теории разделения властей как состоящую из преследуемой практической цели и средств ее обеспечения. До сих пор при характеристике теории разделения властей как в науке, так и на практике акцент делался на самостоятельности ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ). Отсюда создавалось впечатление, что система сдержек и противовесов служит обеспечению этой самостоятельности. Между тем теория разделения властей в историческом плане появилась в целях ограничения власти монарха, царя, императора, президента от имени государствообразующего народа его представителями, наделенными правом законодательствования. Такая потребность не отпала и сегодня. Поэтому теория разделения властей преследует цель ограничения законами исполнительной власти, а система сдержек и противовесов
при этом выступает средством обеспечения реализации этой цели. К тому же при таком подходе к сути теории разделения властей меняются акценты в определении "регулирующей" ветви власти по сравнению с тем положением, которое сложилось к настоящему времени в Российской Федерации.
4. Теоретический вывод о необходимости четкого уяснения содержания понятия «глава государства» и унификации его употребления. Ни в теории государства и права, ни в конституционном праве, ни в нормативно-правовых актах, ни в государственной практике не сложилось общепринятого понятия главы государства. Употребление этого понятия в различных источниках происходит в различных значениях и смыслах:
- «глава государства» употребляется как синоним понятия «глава исполнительной власти»;
- когда «глава государства» ставится над существующей триадой (законодательной, исполнительной, судебной) властей и, таким образом, выводится из системы разделения властей, получая особый статус с дополнительными полномочиями. При этом нередко происходит одновременное употребление данного термина сразу в двух значениях. Все это вызывает не только понятийную неопределенность, но и на практике ведет к нарушению требований правового государства.
5. Вывод о том, что положение ст.80 Конституции Российской Федерации, закрепляющей статус Президента Российской Федерации в качестве главы государства, не соответствует требованиям принципа разделения властей, а отсюда и параметрам правового государства. По мнению диссертанта, принцип разделения властей, который является важнейшим определителем того, соответствует ли структура политической власти требованиям правового государства, не допускает возвышения в обществе какой-либо ветви власти. Положения же ст. 80 Конституции Российской Федерации ставят Президента Российской Федерации над другими ветвями государственной власти, поэтому они должны быть приведены, по мнению диссертанта, в соответствие с требованиями правового государства, то есть в соответствие с положениями ст. ст. 1 (Российская Федерация - правовое государство), 10 (государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые выступают самостоятельными ветвями).
6. Положение о необходимости более четкого определения в законодательстве статуса Президента Российской Федерации в качестве главы исполнительной власти. В условиях, когда в Российской Федерации речь идет о построении правового государства, более четкой реализации принципа разделения властей, по мнению диссертанта, необходимо однозначно определить и правовой статус Президента Российской Федерации в системе трех ветвей власти. По мнению диссертанта, Президент Российской Федерации (впрочем, также как и президенты других цивилизованных стран) в условиях правового государства не может стоять над другими ветвями власти: его статус должен быть юридически оформлен в качестве главы исполнительной власти. Как глава исполнительной власти Президент Российской Федерации находится в системе сдержек и противовесов во взаимодействии с другими ветвями государственной власти.
7. Положение о представлении органов государственной власти Российской Федерации, подразделенными (помимо трех ветвей власти, предусмотренных Конституцией) на политические и административные в зависимости от способа их формирования для более глубокого выяснения природы статуса некоторых государственных должностных лиц, включая Президента страны.
В отечественной практике принято считать, что поскольку Президент Российской Федерации избирается всенародным голосованием, то он занимает особое положение по сравнению с другими высокопоставленными должностными лицами государства. По мнению диссертанта, всенародное избрание Президента Российской Федерации не является основанием для вывода его из состава исполнительной ветви власти. И в составе исполнительной ветви власти могут быть избираемые государственные органы (Президент, губернаторы и т.д.). Для различения избираемых и назначаемых высших органов государственной власти и должностных лиц как раз и необходимо, по мнению диссертанта, первых называть политическими, а вторых административными государственными органами или должностными лицами.
8. Положение о более четком определении в федеральном законе порядка принятия, обжалования и опротестования актов Президента Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации противоречиво определяет юридическую природу актов Президента Российской Федерации. Глава 4 Конституции, где определяется статус Президента, не предусматривает случаи, когда бы Президент Российской Федерации мог бы принимать нормативные акты. Речь здесь идет лишь об указах и распоряжениях Президента Российской Федерации. Это и правильно, и полностью соответствует принципу разделения властей. Однако в статьях 115, 125 Конституции Российской Федерации речь уже ведется о нормативных актах Президента Российской Федерации, конституционность которых может определить Конституционный Суд Российской Федерации по запросам очень ограниченного круга государственных органов, зависимых в значительной мере от Президента Российской Федерации. По мнению диссертанта, следовало бы принять федеральный закон, где определить перечень случаев, когда Президент Российской Федерации имеет право принимать нормативные акты, и порядок обжалования и опротестования их.
9. Вывод о более четком определении в законодательстве оснований неприкосновенности Президента Российской Федерации. По мнению диссертанта, формулировка ст.91 Конституции Российской Федерации не позволяет раскрыть содержание неприкосновенности Президента Российской Федерации, а другого законодательства о неприкосновенности Президента Российской Федерации нет. Формулировка "Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью" вызывает много вопросов, в том числе и такого рода: "абсолютна ли неприкосновенность Президента Российской Федерации или она связана с выполнением служебных функций"; "если Президент Российской Федерации совершил преступление, то распространяется ли неприкосновенность в этом случае" и т.д. К тому же термин "обладает" в данном контексте звучит так, что Президент Российской Федерации сам обладает неприкосновенностью, а не наделяется кем-то. По мнению диссертанта, о неприкосновенности Президента Российской Федерации следовало бы принять специальный федеральный закон, где, возможно, следует предусмотреть и гарантии неприкосновенности, а также другие нормы, регулирующие официальную жизнь и деятельность Президента, вопросы материального и социального его обеспечения и т.д.
10. Положение о приравнивании статуса Президента Российской Федерации в части ответственности за совершенное преступление со всеми гражданами Российской Федерации. По мнению диссертанта, формулировка ст. 93 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность отрешения от должности Президента Российской Федерации только лишь за государственную измену или совершение иного тяжкого преступления, возвышает Президента Российской Федерации над остальными гражданами, которые могут быть уволены или отстранены от работы, привлечены к уголовной ответственности за совершение любых преступлений. Речь идет об обеспечении равенства граждан, предусмотренного статьями 6,17,19 Конституции Российской Федерации в части оснований ответственности за совершенное преступление кем бы то не было. Конечно, первоначальная процедура привлечения к ответственности Президента страны может быть иной, но, если он совершил преступление, предусмотренное уголовным законом (а не только тяжкое преступление), то должен быть привлечен к ответственности как и остальные граждане. К тому же не может быть Президентом Российской Федерации лицо, совершившее любое преступление.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические выводы и положения имеют как научно-познавательное значение, так и могут быть использованы на практике дальнейшего развития государственно-правового строительства в Российской Федерации. Результаты исследования углубляют и расширяют знания о взаимоотношениях Президента Российской Федерации с другими ветвями государственной власти, делают представления о президентской власти в Российской Федерации более осмысленными в духе современных требований к ней.
Материалы диссертационного исследования могут применяться также в преподавании курсов теории и истории государства и права, а также истории правовых учений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Башкирского государственного университета и прошла неоднократное обсуждение на ее заседаниях. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах автора.
Материалы исследования получили апробацию также при чтении лекций и проведении семинарских занятий по теории государства и права в Институте права Башкирского государственного университета.
Структура диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, разбитых на шесть разделов, и списка использованной литературы.
