Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и правовые основы государственной службы и муниципальной службы 19
1. Институт государственной службы: природа, сущность, правовые принципы организации и функционирования 19
2. Институт муниципальной службы: природа, содержание и особенности правового регулирования 98
Глава II. Становление и развитие государственной службы и муниципальной службы в России: историко-правовой анализ 124
1. Возникновение и развитие государственной службы в России 124
2. Государственная служба в советский период развития государства и права 140
3. Генезис института муниципальной службы в России 157
Глава III. Конституционно-правовые основы государственной службы и муниципальной службы в Российской Федерации 193
1. Государственная и муниципальная службы в системе правового демократического государства и гражданского общества 193
2. Конституционно-правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации 228
3. Конституционно-правовая регламентация местного самоуправления и муниципальной службы в Российской Федерации. 237
Глава IV. Государственная служба и муниципальная служба в субъектах российской федерации: опыт, проблемы, перспективы 264
1. Соотношение и взаимодействие федеральных и региональных нормативных правовых актов о государственной службе 264
2. Перспективы совершенствования государственной службы и муниципальной службы в Российской Федерации 299
Заключение 314
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 320
- Институт государственной службы: природа, сущность, правовые принципы организации и функционирования
- Институт муниципальной службы: природа, содержание и особенности правового регулирования
- Государственная и муниципальная службы в системе правового демократического государства и гражданского общества
- Соотношение и взаимодействие федеральных и региональных нормативных правовых актов о государственной службе
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного самоуправления.
В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной и муниципальной служб, от слаженной деятельности которых во многом зависит успех преобразований, проводимых в стране.
Отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий «государственная» и «муниципальная» службы. На практике постоянно возникает проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и особенностей службы в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами. Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления противоречий между государственной и муниципальной службами, а также разрешения конфликтов между ними.
Кроме перечисленных проблем, серьезную озабоченность вызывает сохраняющаяся, а в ряде случаев и усиливающаяся патримониальная тенденция в оценке сущности государственной и муниципальной служб как «службы госу-
даревой», ориентированной на запросы и установки руководителя соответствующего органа. Подобное отношение чревато ситуацией, в рамках которой основным требованием к кандидату на ту или иную должность становится не профессиональная компетентность, а личная преданность руководителю. Подобное отношение обусловливает коррумпированность институтов государственной и муниципальной служб, влечет злоупотребления служебным положением, снижает степень народного доверия к представителям соответствующих структур.
Представляется, что государственную и муниципальную службы нельзя понимать как службы конкретным «государственным и муниципальным органам» или «должностным лицам». Государственная и муниципальная службы в Российской Федерации представляют собой профессиональную деятельность по решению государственных и муниципальных задач и выполнению функций, осуществляемых лицами, находящимися на штатных должностях в государственных и муниципальных органах, и оплачиваемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы и муниципальной службы в интересах становления и развития гражданского общества и укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государствен-
ного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.
Вышеперечисленные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределяют выбор темы диссертации.
Степень научной разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам государственной и муниципальной служб.
Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной государственной и муниципальной служб посвящены работы Р.Г. Аб-дулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, А. Бланкенагеля, Л.Ф. Болтенковой, В.В. Бородина, И.А. Василенко, А.Б. Венгерова, В.Д. Граждана, В.Г. Графского, А.А. Гришковец, В.Е. Гулиева, А.И. Денисова, А.А. Демина, В.К. Егорова, А.А. За-мотаева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, И.П. Ильинского, В.И. Каинова, Н.И. Казанцева, Л.М. Карапетяна, B.C. Карпи-чева, А.И. Кима, В.А. Козбаненко, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, В.В. Лысенко, К.О. Магомедова, А.В. Малько, В.А. Мальцева, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, А.Н. Медушевского, М.А. Митюкова, Н.А. Михалевой, ЛА. Морозовой, И.Ш. Муксинова, B.C. Нерсесянца, B.C. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, В.И. Олейника, В.П. Очередько, Ю.С. Ре-шётова, Н.В. Романовского, Р.А. Ромашова, П.И. Савицкого, В.П. Сальникова, Ю.Н. Старилова, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, О.И. Тиунова, Л.Б. Тиуновой, В.А. Туманова, А.И. Турчинова, А.Г. Хабибули-на, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, Ю.Л. Шульженко, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С Эбзеева, Ю.А. Юдина, И.С Яценко и др.
Нельзя обойти вниманием и тот теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой XIX - начала XX столетия. Проблемы государственной и муниципальной служб были предметом исследова-
ния в работах виднейших российских ученых и государственных деятелей: Н.Н. Алексеева, М.А. Бакунина, Н.А. Бердяева, А.В. Васильева, Б.П. Вышеславцева, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Н.Я. Данилевского, Н.А. Зверева, И.А. Ильина, Л.П. Карсавина, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, П.А. Кропоткина, С.А. Котляровского, К.Н. Леонтьева, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Г.В. Плеханова, В.В. Розанова, В.В. Соловьева, М.М. Сперанского, Е.Н. Трубецкого, С.Л. Франка, П.Я. Чаадаева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко и др.
Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение данной проблематики, можно назвать труды: И. Балажа, Д. Битема, Р. Бернхардта, М. Вебера, А. Гамильтона, М. Гравитца, И. Дъердя, Д. Елазара, Э. Карра, Д. Кеттла, Е. Мачкува, М. Моммзена, Д. Мэдисона, Н. Нэновски, В. Острома, Б. Питерса, К. Поппера, В. Раиса, Р. Роудза, Р. Пэнто, Р. Саватье, М. Сербана, А. Страуса, Г. Таллока, Л. Фридмэна, К. Хессе, А. Шайо и др.
Отмечая проработанность отдельных проблемных блоков, связанных с темой диссертационного исследования, вместе с тем следует указать на то, что в отечественной юридической науке в настоящий момент отсутствуют комплексные междисциплинарные монографические работы, посвященные изучению рассматриваемых в совокупности теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектов сущности и содержания процессов становления и развития институтов государственной и муниципальной служб. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенный пробел.
Объектом исследования являются теоретические модели и урегулированные разноуровневыми правовыми источниками общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности институтов государственной и муниципальной служб в современной России.
Предмет исследования - теоретико-методологические и конституционно-правовые основы институционализации государственной службы и муниципальной службы в России и ее субъектах; их роль в процессе реализации
конституционных принципов правовой государственности; формы и методы конституционно-правового регулирования отношений, возникающих между субъектами государственной и муниципальной служб; юридические технологии, используемые в процессе организации государственной и муниципальной служб; параметры, характеризующие процессы, связанные с реализацией полномочий государственными служащими на федеральном и региональном уровнях, а также параметры, характеризующие деятельность муниципальных служащих.
Цель работы заключается в осуществлении комплексного междисциплинарного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации государственной и муниципальной служб Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость постановки и последовательного решения ряда взаимосвязанных научных задач:
произвести анализ сущности и содержания основных теоретических концепций государственной и муниципальной служб, систематизировать и обобщить варианты ответов на нерешенные и дискуссионные вопросы;
подвергнуть анализу политико-правовую природу, институциональные и структурно-содержательные особенности организации государственной и муниципальной служб;
выделить и охарактеризовать функции государственной и муниципальной служб;
определить критерии и принципы научной классификации государственных и муниципальных должностей в условиях становления государственной и муниципальной служб;
изучить процесс эволюции системы государственной и муниципальной служб в ходе исторического развития российского государства;
осуществить характеристику конституционно-правовых оснований организации государственной и муниципальной служб в современной России;
проанализировать механизм конституционно-правового регулирования в сфере организации государственной и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации;
осмыслить деятельность органов государственной власти по разрешению конституционно-правовых коллизий, возникающих в процессе осуществления служебной деятельности.
Методологические основы исследования. В процессе исследования использован ряд научных методов: системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, институциональный, дескриптивный, правовой герменевтики и деонтической логики.
Системный подход оказался весьма важным при анализе принципов организации и функционирования института государственной службы.
Сравнительно-правовой метод использован в основном при сопоставлении конституционно-правовых и иных законодательных норм, анализе опыта российской и зарубежной государственной службы, федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Институциональный подход оказался достаточно плодотворным при исследовании характера отражения важнейших элементов институтов государственной и муниципальной служб в формальных и неформальных нормах.
Исторический подход был важен с точки зрения понимания эволюции государственной и муниципальной служб на разных этапах современной истории.
Дескриптивный метод применяется автором при описании объекта изучения. Ценность данного метода состоит в том, что это первое приближение к объекту, первый шаг в его познании. Описание требует первоначального, хотя бы внешнего, анализа объекта, выявления его характерных черт, определенных количественных характеристик, сравнительно легко выделяемых деталей и т.п.
Использование метода правовой герменевтики обусловлено характером исследуемого предмета - юридических текстов, в которых зафиксированы как
правовые нормы, так и правовая догма. В диссертационном исследовании правовая герменевтика представлена в качестве набора способов толкования правовых норм.
При помощи метода деонтической логики исследуются логические закономерности прескриптивного (предписывающего) языка, оперирующего такими понятиями, как «обязательно», «запрещено», «разрешено» и др., а также свойствами этих понятий. Без применения данного метода анализ правовых актов страдал бы явной неполнотой, не позволяющей до конца раскрыть смысл правовых предписаний.
Комплексный теоретико-отраслевой характер исследования обусловил рассмотрение институтов государственной и муниципальной служб при помощи метода междисциплинарного синтеза, позволившего соискателю совместить теоретико-правовые модели с механизмами конституционно-правового регулирования, задействованными в процессе организации государственной и муниципальной служб в современной России.
В качестве специально-юридических методов исследования активно использовались методы историко-правового и формально-юридического анализа, метод интерпретации правовых концепций и нормативных правовых актов, метод правового прогнозирования и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законодательства субъектов Российской Федерации, решения их конституционных (уставных) судов и уставы муниципальных образований.
Изучение в контексте исследуемой проблемы конституций и иных правовых актов ряда зарубежных стран предоставило широкую базу для сравнительно-правового анализа.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим междисциплинарным исследованием, посвященным историко-теоретическим и конституционно-правовым аспектам процессов становления, развития и современного состояния институтов государственной и муниципальной служб в Российской Федерации. В диссертации с позиции современных научных подходов проведено комплексное исследование теоретических, методологических, исторических и правовых основ государственной и муниципальной служб, всесторонне исследована взаимосвязь их моделей, изучена особая роль «служебного права» в обеспечении правовой и институциональной реализации конституционных принципов правового демократического государства в России.
В отечественной юридической науке государственная и муниципальная службы рассматриваются как взаимосвязанные и взаимодействующие институты, оперирующие идентичными по содержанию принципами организации и деятельности и в совокупности образующие единую систему публичной власти. Подобный подход обеспечивает взаимодействие этих институтов и способствует формированию эффективной модели функционирования публичной политической власти. Ее реализация позволяет сочетать интересы государства, общественных групп, корпоративные интересы субъектов Федерации.
На основании произведенного анализа соискателем выдвигается и обосновывается теоретическая концепция «межуровневого институционально-функционального взаимодействия государственной и муниципальной служб». В основу данной концепции положена рабочая гипотеза о том, что публичная власть в федеративном государстве представлена тремя уровнями: федеральным, региональным, муниципальным. При этом взаимодействие названных
уровней власти должно строиться на основании принципов взаимного уважения интересов, взаимной ответственности и консенсуальности. Основные положения, выносимые на защиту:
1. В существующих определениях государственной службы в качестве
ключевых необходимо выделить следующие элементы: во-первых, государствен
ная служба связана с практическим осуществлением целей и функций государст
ва, с государственным управлением и определяется характером государственной
власти; во-вторых, она осуществляется на должностях преимущественно в госу
дарственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит
к государственным служащим практически всех работников государственных уч
реждений и предприятий.
Государственная служба представляет собой вид профессиональной деятельности должностных лиц, выступающих в качестве представителей государства, наделенных определенным объемом властных полномочий и осуществляющих применение этих полномочий в предусмотренных действующим законодательством ситуациях.
Государственная и муниципальная службы есть особый вид профессиональной служебной деятельности, основными характеристиками которой являются: законность, иерархичность, профессионализм, стабильность, аполитичность. Становление государственной и муниципальной служб в данном качестве ведет к постепенному формированию определенной социальной группы населения в государстве - профессиональных государственных и муниципальных служащих, отличительными качествами которых должны быть: профессионализм, управляемость, законопослушность, нравственность.
Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности должностных лиц, выступающих в качестве представителей соответствующих муниципальных образований. В соответствии с Конституцией, выделяющей органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), муниципальные образования наделяются самостоятель-
ной компетенцией, что позволяет проводить различие между институтами государственной и муниципальной служб. Муниципальная служба, будучи инструментом реализации муниципальной власти и в силу своей социальной направленности, входит в систему публичной власти, является логичным продолжением государственной службы. Однако это не позволяет говорить о совпадении двух видов службы в силу их различия по территории действия и организационной принадлежности.
4. Возникновение государственной и муниципальной служб в России отно
сится к XV-XVII векам. В указанный период времени сформировался необходи
мый комплекс социально-экономических предпосылок создания централизованно
го государства, а именно: феодальное вотчинное и поместное землевладение,
основанное на крепостном праве; разделение труда на земледелие и ремесло; уси
ление экономических связей между различными территориями государства; уста
новление единой денежной системы; появление рыночного оборота; острая необ
ходимость в укреплении обороноспособности И Др. і
Исторический анализ практики организации и функционирования государственной службы, выявленные основные тенденции и противоречия ее развития позволяют утверждать, что при создании современной российской правовой базы государственной службы была использована часть опыта, накопленного как в дореволюционной России, так и в советский период развития государственной службы.
5. Для современной России характерна трехуровневая система публичной
власти. Структурными элементами данной системы выступают федеральная,
региональная и муниципальная составляющие. Каждый из представленных
уровней характеризуется относительно обособленным аппаратом управления.
Обеспечить стабильность и эффективность сложившейся системы позволяет
концепция «межуровневого институционально-функционального взаимодейст
вия государственной и муниципальной служб». Реализация данной концепции
позволяет «уйти» от противопоставления данных институтов и способствует
формированию так называемой «бесконфликтной» модели структурирования и функционирования публичной политической власти, в рамках которой логично сочетаются публичные интересы государства и сообщества граждан и корпоративные интересы субъектов Федерации и представителей различных социальных групп.
Содержание принципов государственной и муниципальной служб в значительной степени обладает внутренней идентичностью. Данное обстоятельство представляет собой закономерное явление в силу единства источни-ковой базы, представленной правовым опытом и правовой культурой государства, в территориальных пределах которого государственная и муниципальная службы реализуют свои властные полномочия. Таким образом, содержание принципов государственной и муниципальной служб зависит от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и задач правового регулирования, стоящих перед обществом и государством. Принципы государственной и муниципальной служб представляют собой активное, динамическое начало, олицетворяющее основополагающие установления, выражающие объективные закономерности организации и функционирования государственной и муниципальной служб, специфику, содержание и тенденции развития данных правовых институтов.
Взаимодействие гражданского общества и правового государства в современном мире происходит на основе соблюдения ими следующих принципов: а) определение компетентными органами государства политических целей, стратегических и тактических задач государства, содержания необходимых импульсов обществу и государственному аппарату осуществляется на основе демократических процедур; б) ответственности государственного аппарата за эффективность его работы перед обществом, за разработку звеньями государственной и муниципальной служб технологий решения задач, определения путей, методов и средств их практической реализации.
Совершенствование механизма конституционно-правового регулирования в области муниципальных отношений следует строить исходя из следующих принципов: обеспечения системного единства федерального и регионального законодательства, регламентирующего формирование муниципальных структур и осуществление муниципальной службы; определения оптимальных параметров муниципальной службы, обеспечивающих с одной стороны ее автономность, а с другой позволяющих рассматривать данную структуру в качестве первичного элемента системы публичной политической власти; разграничения предметов ведения и полномочий между государственной и муниципальной властью; сочетания методов субординации и координации в процессе управленческой деятельности и др. Практическая реализация перечисленных принципов будет способствовать единству и стабильности политико-правовой системы Российской Федерации, оптимизации процессов взаимодействия между институтами государственной и муниципальной власти, обеспечению дееспособности органов местного самоуправления в достижении основной целевой установки - повышения качества жизни населения.
Формирование институтов государственной и муниципальной служб и «служебного» законодательства в целом должно стать одним из приоритетных направлений процесса становления нового Российского государства и постсоветской административной трансформации. Темп, методы и содержание становления данных институтов зависят, прежде всего, от наличия адекватной стратегии и политической воли правящей элиты, а в более широком плане - от типологических характеристик политического режима и характера его эволюции. Трансформация политического режима, его стратегия и тактика выступают детерминирующими факторами по отношению к процессу становления государственной и муниципальной служб.
10. Становление государственной и муниципальной служб в субъектах
Российской Федерации, в том числе и в Республике Башкортостан, происходи
ло на основе региональных нормативных правовых актов, принятых ранее ана-
логичных федеральных «рамочных» законов, что привело к некоторым правовым коллизиям между их нормами. В Республике Башкортостан, а также в ряде других регионов государственная служба осуществлялась и на уровне городов и районов, что обеспечивало эфективность взаимодействия института государственной и муниципальной службы на определенном этапе их развития.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа содержания материалов по исследуемой проблематике формулируется теоретическая концепция межуровневого институционально-функционального взаимодействия государственной и муниципальной служб. Данная концепция представляет собой новое направление в юридической науке. Положенный в основу концепции метод междисциплинарного синтеза позволяет объединить теоретические положения и конституционно-правовые принципы регулирования в сфере организации государственной и муниципальной служб. Обобщения и выводы, сделанные диссертантом в работе, представляют интерес для исследований в сфере истории права и государства, административного права, социологии права, политологии, регионоведения и т. п.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы:
в законотворческом процессе при подготовке нормативных и правовых актов, закрепляющих принципы и требования к субъектам государственной и муниципальной служб;
в процессе практической деятельности в сфере организации государственной и муниципальной служб, а также в процессе правоприменительной деятельности, осуществляемой государственными и муниципальными служащими;
при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному и административному праву, теории и истории права и государства;
при подготовке спецкурсов по проблемам государственной службы и муниципальной службы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного права и кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты изысканий диссертанта получили выражения в опубликованных научных работах автора (более 70-ти печатных листов), использовались в Санкт-Петербургском университете МВД России и в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в процессе преподавания.
Основные результаты исследования получили апробацию также в выступлениях и тезисах докладов на международных и российских научно-практических конференциях: «Башкортостан в новых условиях российского федерализма» (6 октября 1997 г., Уфа); «Проблемы совершенствования административно-территориального устройства Республики Башкортостан» (26 ноября 1997 г., Уфа); «Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика» (22 декабря 1998 г., Уфа); «МВД России - 200 лет» (28-29 мая 1998 г., Санкт-Петербург); «Проблемы законодательного обеспечения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан» (24 июня 1999 г., Уфа); «Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения» (8 октября 1999 г., Уфа); «Местная власть: проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан» (12 ноября 1999 г., Уфа); «Развитие конституционного законодательства в Республике Башкортостан» (19 декабря 2000 г., Уфа); «Республика Башкортостан в составе обновляющейся Российской Федерации: десять лет государственного развития» (6 октября 2000 г., Уфа); «Развитие Республики Башкортостан в условиях укрепления российской государ-
ственности» (5 октября 2001 г., Уфа); «Федерализм в фокусе взаимоотношений между центром и регионами» (18-19 октября 2001 г., Уфа); «Вертикаль власти: оптимизация взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (2002 г., Уфа); «Механизм правового регулирования: теория и практика современной России» (26 марта 2002 г., Санкт-Петербург); «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (19 декабря 2002 г., Санкт-Петербург); «Государственная служба: состояние, тенденции развития и актуальные проблемы» (3 июня 2003 г., Уфа); «Политическая трансформация: общероссийский контекст и региональная специфика» (8 октября 2003 г., Уфа); «Конституционный строй Российской Федерации: закономерности и принципы развития» (декабрь 2003 г., Уфа); «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан: приоритеты, механизмы и этапы осуществления» (1 июня 2004 г., Уфа); «Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: проблемы и механизмы его реализации» (26 октября 2004 г., Москва); «Современные этнополитические и этносоциальные процессы в России: модель Республики Башкортостан» (3 декабря 2004 г., Уфа); «Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации» (22 декабря 2004 г, Уфа).
Разработанные диссертантом в качестве руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан, председателя Совета по местному самоуправлению Республики Башкортостан, председателя Комиссии по административно-территориальному устройству Республики Башкортостан предложения были использованы при подготовке ряда законопроектов Республики Башкортостан, в том числе по вопросам государственной и муниципальной служб.
Отдельные положения диссертации нашли отражение в правовых и политико-государственных идеях и установках, изложенных в Посланиях Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию - Курултаю -
Республики Башкортостан с 1995 по 2004 гг., а также при подготовке и принятии новой редакции Конституции Республики Башкортостан.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, десяти параграфов, заключения, библиографии.
Институт государственной службы: природа, сущность, правовые принципы организации и функционирования
Стабильность и динамизм развития Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от эффективности систем управления ее субъектов и в немалой степени - от состояния их государственной и муниципальной служб.
Основой изучения современной государственной службы является российское законодательство последних десяти лет, где ведущее место занимают федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Феде-рации» , «О системе государственной службы Российской Федерации» , «О го-сударственной гражданской службе Российской Федерации» . В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 1, ст. 1) определено, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Принятие нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.
Для реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации» на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который закрепил как конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать государственный служащий.
В соответствии с названной Программой в 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службы, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.
Вступление в силу названного Закона вызвало необходимость разработки проектов других федеральных законов: «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе», «О внесении изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О муниципальной службе».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 27 июля 2004 г., по своей сути является Трудовым кодексом для российских чиновников.
Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта1.
В специальной юридической литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю. Н. Ста-рилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий»2.
По мнению А. П. Алехина, «государственная служба в широком смысле слова сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение слу-жащими своих обязанностей в государственных органах» .
Б. М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах»4. С точки зрения А. В. Оболонского, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»1.
Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на наш взгляд, Г. В. Атаманчук: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»2. Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность -государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства3.
Институт муниципальной службы: природа, содержание и особенности правового регулирования
Сложный этап становления государственности и правовой системы Российской Федерации оказал серьезное влияние на систему и содержание местного самоуправления. В последнее время в составе соответствующей нормативной системы (муниципальном праве) появились новые правовые институты, возросло число юридических норм, изменилось содержание отдельных муни-ципально-правовых категорий, что обусловливает изменение теоретико-правовых основ местного самоуправления, которые нуждаются в соответствующем осмыслении.
В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает местным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.
Л. Штейн считал, что основания самостоятельности органов местного самоуправления заключаются в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает исполнение определенных государственных задач1. Последователи данной теории придерживаются мнения о том, что самоуправляющиеся территориальные образования следует рассматривать в качестве особых субъектов права - специфических юридических лиц, вступающих с государством в определенные правоотношения. Этим, по их мнению, органы местного самоуправления отличаются от государственных органов, которые выступают от имени и в интересах государства, так как являются его представителями и не имеют отличных от него интересов. Именно это обстоятельство отличает государственные органы, которые в принципе не могут вступать с государством в какие-либо правоотношения, от органов местного самоуправления.
В рамках юридической теории местного самоуправления ее последователи выделяют два вида функций, реализуемых органами местного самоуправления:
1) естественные (свободные) функции, проистекающие из вопросов непосредственно местного значения, которые не входят в круг государственных интересов;
2) служебные (государственные) функции, проистекающие из органического отношения органов местного самоуправления к единству государства, т. е. производные от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.
Следует отметить, что, разграничивая указанные выше полномочия, последователи данной теории признавали самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах местного значения.
В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения1. Последователи данной теории также противопоставляли государство и местное сообщество, разделяя публично-правовые институты государства и местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением. Большое внимание обращалось на зависимое положение чиновника, которое обусловливает то, что служба становится для него основным источником средств существования. В силу этого местный чиновник начинает относиться к выполнению возложенных на него обязанностей не как к осуществлению своих интересов, а как к источнику добывания средств существования. В связи с этим создается ситуация, когда чиновник вынужден действовать не так, как того требуют убеждения, а как ему предписывает его руководство, т. е. становится пассивным исполнителем чужих указаний1. По мнению последователей данной теории (Р. Гейнст, О. Мейер и др.), осуществление задач управления должно носить самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность соответствующего должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, осуществлялась бы безвозмездно в качестве почетной обязанности.
Естественно, обосновывая такой взгляд на деятельность муниципальных служащих, Р. Гейнст и его последователи понимали, что лицо, выполняющее функции управления без соответствующего вознаграждения и остающееся в силу этого экономически независимым от правительственных чиновников, должно иметь достаточно высокий уровень обеспеченности, позволяющий ему заниматься подобной деятельностью. При этом, по мнению приверженцев политической теории, в основном разделявших идеи государственной теории местного самоуправления, так как должностные лица органов местного самоуправления выполняют задачи государственного управления, они должны назначаться государственной властью.
Представитель немецкой школы государствоведов Г. Еллинек высказывал мысль о том, что местное самоуправление является публичным управлением посредством «лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном от-ношении к том публичному союзу, управление которым они ведают» , т. е. посредством почетных граждан. Г. Еллинек также отмечал, что «обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессиональных чиновников, на постоянном служебном отношении... а на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почетные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые, по общему правилу, подчиненные только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений, и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники»1.
Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н. И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям... основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, чтоб личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»2.
Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами. Так, Н. М. Кор-кунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение. «Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, становится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды»1.
Следует обратить внимание на то, что приверженцы данной теории видели в привлечении общественных элементов к процессу управления местными делами проявление политического приема. Однако, несмотря на то, что указанная теория заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц, которые должны работать бесплатно, следует признать, что идея самоуправления в данном контексте осталась нераскрытой. К тому же в рамках теории самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности местных должностных лиц..
Государственная и муниципальная службы в системе правового демократического государства и гражданского общества
Формально-правовой принцип взаимоотношений гражданского общества и государственной службы предполагает, что Президент, Правительство и депутаты определяют политические цели, стратегические и тактические задачи государства, дают необходимые импульсы обществу и государственной машине, контролируют государственный аппарат, несут ответственность за эффективность его работы перед обществом. Соответствующие же звенья государственной службы разрабатывают технологии решения этих задач, определяют пути, методы и средства их практической реализации, превращают политические обещания в конкретные государственные программы в рамках реальных законодательных и бюджетных ограничений. Кратко это можно сформулировать так: политикой занимаются политики, а управлением - чиновники. В этой связи известный французский ученый Р. Драго пишет, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти».
Вопрос о соотношении политики и государственной службы необходимо рассмотреть в плоскости разделения всех государственных должностей на две категории: политические и административные. Такое разделение должностей характерно для всех демократических систем государственной власти. Воспользуемся при этом функциональной типологией политических должностных лиц и государственных служащих, которую приводят Д. Паламбо (Palumbo) и С. Мейнард-Муди (Meynard-Moody) в работе «Современное государственное управление» (1991 г.) .
Служащие любой крупной организации, обладая своими индивидуальными чертами, могут быть классифицированы по определенным признакам, позволяющим судить об их принадлежности к тому или иному уровню организационной структуры. Соответственно, такая классификация возможна и для государственных служащих. Каждому уровню может быть найдено свое соответствие в частном секторе. Но при этом следует помнить, что принадлежность к структуре политической власти придает ролевым функциям государственных служащих свою специфику.
Используемый социологами термин «ролевая функция» (роль) заимствован из театральной практики. Он обладает целым рядом важных признаков. Подобно тому, как актеры получают роли, государственные служащие должны входить в те функции, которые уже заранее определены. Подобно тому, как актеры играют роли, не совпадающие с их характером (например, милейший в жизни человек может играть отъявленного мерзавца), люди, становящиеся государственными служащими, также должны в чем-то меняться, чтобы справиться со своей ролевой функцией. Но люди могут привнести в функции и что-то свое: одни добиваются в работе четкого исполнения и результативности, а другие доводят свою роль до полного фиаско. Итак, ролевая функция включает и предопределенные заранее действия, и неповторимый вклад конкретного лица.
Анализ ролевых функций позволяет прийти еще к одному важному выводу. Если в пьесе роли придумывает автор, то ролевые функции в учреждениях и организациях постоянно создаются и пересоздаются, зачастую под влиянием меняющихся социальных условий.
У ролевых функций людей, работающих в различных государственных учреждениях, есть как общие, так и специфические черты. Специфические черты связаны с конкретными задачами учреждения, его конкретной структурой и т. п. Общие черты - это то, что присуще всем должностям (или функциям) данного служебного уровня, независимо от типа организации. Их можно объединить с понятием «типовые ролевые функции».
Рассмотрение организаций как систем ролевых функций помогает также выявить один важный источник стресса. Часто государственные служащие выполняют несколько ролевых функций. Например, начальник отдела планирования может помогать в работе комитета по связям с законодательными органами. Если, выполняя свою первую ролевую функцию, он выступает как «лидер группы», то во второй ролевой функции он выступает как «сторонник». Перегрузка различными ролевыми функциями может стать источником стресса (его не следует путать с перегрузкой по работе, которая, разумеется, тоже ведет к стрессу). Перегрузка ролевыми функциями означает, что требования, предъявляемые к выполнению различных функций, превышают способность индивидуума их совмещать - когда требования к исполнению одной ролевой функции затрудняют (или делают невозможным) выполнение требований, предъявляемых к реализации другой ролевой функции.
Другой источник стресса - двусмысленность или неопределенность ролевой функции. Люди по-разному справляются с подобной ситуацией, но у многих неопределенность в отношении того, чего от них ждут и за что им придется отвечать, создает напряженность.
Д. Паламбо и С. Мейнард-Муди выделяют следующие общие «ролевые функции» людей, работающих в государственных учреждениях и организациях: политические исполнители (political executive), т. е. руководители исполнительных органов власти; карьерные государственные служащие, занимающие ответственные должности (desktop administrators); специалисты (professionals); государственные служащие низового звена (street-level bureaucrats). Особо выделена такая ролевая функция, которая приблизительно соответствует понятию «политический деятель» (political entrepreneur).
Конкретное государственное учреждение, конечно, может и не включать все эти ролевые функции. Каждая из них (кроме «политического деятеля») соответствует определенному иерархическому уровню организационной структуры: наверху - политические исполнители; в середине - карьерные служащие и специалисты; внизу - государственные служащие низового звена. Паламбо и его соавтор не указывают, какие ролевые функции соответствуют политическим, а какие - административным должностям, однако можно предположить, что политические деятели занимают политические должности, а ответственные чиновники и специалисты - административные («аппаратные»). Должности политических исполнителей несомненно имеют политический характер, но все же отделяются от политических и в специальной литературе именуются «патронажными». Наконец, должности служащих низового звена выделяются в отдельную категорию, поскольку они связаны с исполнением в основном технических и обслуживающих функций.
Соотношение и взаимодействие федеральных и региональных нормативных правовых актов о государственной службе
Правила и нормы регулирования служебных отношений составляют важную заботу любого государства и политического режима. С возникновением государства как властной силы общества появилось государственно-служебное законодательство. При этом последнее, как правило, является объектом особого внимания со стороны государства и политической элиты, ибо регулирует взаимоотношения чиновников с государственными органами и их служебную деятельность. Законодательство о государственной службе России развивалось вместе с государством и в значительной мере зависело от его типологических характеристик.
Мы уже говорили о том, что дореволюционное законодательство отражало высокую степень централизации власти и управления в государстве, а также характеризовалось широким и подробным охватом практически всех основных вопросов государственно-служебных отношений. Так, Устав о гражданской службе 1896 г. урегулировал почти весь комплекс отношений по службе. Кроме того, Устав в хронологическом и содержательном отношении стал итоговым нормативным правовым актом, вобравшим в себя все прежние законодательные акты о службе.
В начале советского периода господствовала концепция о сломе старой буржуазной государственной машины и государственного аппарата и замены их социалистическим государственным механизмом. Прежнее российское законодательство было отвергнуто как непригодное. В основу кадровой политики в советской государственно-управленческой практике был положен дискреционный принцип, т. е. принцип усмотрения. Нормативно-институциональной основой дискреционного управления кадрами стала партийно-советская номенклатура, обеспечившая ведущую роль комитетов КПСС в назначениях на все ответственные должности в государственном аппарате и общественных организациях. Господство дискреционного принципа в кадровой политике и номенклатурной системы обусловили фактическое отсутствие в СССР самостоятельного государственно-служебного законодательства, что позволяет некоторым авторитетным авторам, в частности Г. Атаманчуку, говорить, что в СССР не было государственной службы1. При отсутствии общего направляющего законодательства нормативно-правовое регулирование и формирование службы во всех ее видах приняло раздробленный характер, при котором регулировались частные, отдельные вопросы государственной службы. Советские государственные служащие не имели особого правового статуса, а их взаимоотношения с государством регулировались нормами трудового права, в частности Кодексом законов о труде (КЗоТ).
Таким образом, после распада СССР формирующееся российское государство столкнулось с фактическим отсутствием государственно-служебного законодательства, что представляло собой существенную политическую и управленческую проблему, ибо институт государственной службы является, по сути, правовой основой функционирования государственной бюрократии. От степени совершенства и развитости правового института государственной службы, продвинутости государственно-служебного законодательства в значительной мере зависит, насколько государственный аппарат действует собственно в государственных интересах, реализует политическую волю элиты, находится под контролем политического класса и общественных структур.
Из этого следует, что формирование института государственной службы и государственно-служебного законодательства должно было стать центральным звеном в процессе становления нового российского государства и постсоветской административной трансформации. В то же время темпы, методы и содержание процесса административного реформирования и, в частности, становления института государственной службы, зависят прежде всего от наличия соответствующей стратегии и политической воли правящей элиты, а в более широком плане - от типологических характеристик политического режима и характера его эволюции. Российская практика целиком подтвердила указанную закономерность. Трансформация политического режима, его стратегия и тактика выступили детерминирующими по отношению к процессу становления государственной службы факторами.
С начала 90-х годов XX века по мере распада прежних номенклатурных структур, в особенности после распада СССР, усиливаются голоса сторонников реформы государственного аппарата, в частности через разработку нового служебного законодательства1. В 1991-1994 гг. ряд новых нормативных правовых актов (в основном Указов Президента РФ), регулирующих государственно-служебные отношения, увидел свет, однако эти акты принимались без специально разработанного плана реформирования государственной службы, без четкого представления об этапах и сути нововведений в государственно-служебной сфере. Заметим, что эти процессы сопровождались активно развернувшейся в 1992-1993 гг. политической борьбой между Съездом народных депутатов РФ и президентом в условиях перманентных изменений Конституции и ускоренного преобразования исполнительной власти.
Правда, в 1992 г., когда политическая борьба еще не достигла апогея, VI Съезд народных депутатов РФ в одном из своих постановлений поручил Верховному Совету в трехмесячный срок принять Закон РФ «О государственной службе». В том же году появился один из вариантов концепции развития государственной службы Российской Федерации. Опубликованная концепция была критически встречена в научных кругах, но следует заметить, что часть ее положений носила весьма рациональный характер. В частности, предусматривалось принять сначала рамочный закон о государственной службе, который послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в государственно-служебной сфере. Однако время шло, а закон так и не появился. Отчасти это объяснялось особой остротой политических баталий 1993 г. Но принципиально положение не изменилось и после октября 1993 г., когда в полной мере сформировались, нормативно и институционально закрепились основные черты нового политического режима. Мероприятия по становлению государственной службы в 1993 г. - первой половине 1995 г. носили в основном организационный характер. Еще 3 июня 1993 г. был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В феврале 1994 г. было образовано Управление федеральной государственной службы при Президенте РФ, в июне на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС создана Российская академия государственной службы при Президенте РФ. В апреле 1995 г. бывшие региональные Высшие партийные школы были преобразованы в региональные академии государственной службы. Таким образом, сформировалась система профессионального образования государственных чиновников.
Что касается законодательной стороны государственной службы, она по-прежнему отставала от требований дня. Первым крупным правовым актом в сфере государственно-служебных отношений стало утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе»1. Положение стало ответом на принятую 12 декабря 1993 г. Конституцию РФ, где было закреплено, что федеральная государственная служба находится в ведении Федерации (ст. 77). Тем самым предполагалось (хотя напрямую Конституция РФ этого не устанавливала), что государственная служба Российской Федерации подразделяется на федеральную и государственную службу субъектов РФ. Вообще же Конституция 1993 г. выступает лишь общей основой государственно-служебного законодательства, устанавливающей его основные принципы. Однако конкретные вопросы государственной службы российская Конституция не рассматривает. Сам термин «государственная служба» упоминается в ней дважды, причем косвенно: в первом случае речь идет о равном праве граждан РФ на доступ к государственной службе, во втором - об уже упомянутом выше отнесении федеральной государственной службы к ведению Федерации.
