Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование сферы продовольственной безопасности Российского государства в XIX-нач. XX вв 16
1.1. Теоретико - правовые аспекты продовольственной безопасности и роль таможенного законодательства в ее обеспечении 16
1.1.1. Концепция продовольственной безопасности 16
1.1.2. Юридический механизм обеспечения продовольственной безопасности государства 23
1.2. Таможенное законодательство по обеспечению продовольственной безопасности России в XIX - начале XX вв 31
1.2.1. Таможенно - тарифное законодательство в Российском государстве: зарождение и становление 31
1.2.2. Эволюция таможенно-тарифного законодательства дореволюционной России 47
1.3. Таможенные органы Российской Империи в борьбе с незаконным оборотом продовольствия (XIX- начало XX вв.) 75
Глава II. Правовая защита продовольственной безопасности в советском таможенном законодательстве (1917-1991 гг.) 91
2.1. Создание советского таможенного законодательства, регулирующего продовольственную безопасность в сфере экспортно- импортных отношений 91
2.1.1. Становление советского таможенного законодательства и его место в защите продовольственных интересов России 1917-1922 гг 91
2.1.2. Обеспечение таможенным законодательством продовольственной безопасности СССР в 1923-1991 гг 107
2.2. Законодательное регулирование правоохранительной деятельности таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды продовольствия 130
2.3. Преемственность основных правовых актов таможенного законодательства по обеспечению продовольственной безопасности Российской Федерации 143
Заключение 164
Список нормативно-правовых актов и литературы 174
- Теоретико - правовые аспекты продовольственной безопасности и роль таможенного законодательства в ее обеспечении
- Таможенное законодательство по обеспечению продовольственной безопасности России в XIX - начале XX вв
- Создание советского таможенного законодательства, регулирующего продовольственную безопасность в сфере экспортно- импортных отношений
- Законодательное регулирование правоохранительной деятельности таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды продовольствия
Введение к работе
Актуальность темы. В настоящее время, наряду с появлением принципиально новых угроз для национальной безопасности российского государства, обострилась и существовавшая ранее - угроза стабильного продовольственного обеспечения населения страны. В нашей стране положение с продовольственным обеспечением продолжает оставаться сложным. Потребление продовольствия на душу населения сократилось почти на 35%. Россия сейчас занимает 42-е место по потреблению продовольствия на душу населения. В питании наблюдается хронический недостаток животных белков до 30-40 % от нормы потребления, дефицит витамин достиг 60 %}
Дестабилизирующим фактором развития России остается высокая степень зависимости от импорта продовольствия и соответственно от конъюнктуры аграрного рынка.
Импорт продовольственных товаров является одним из факторов увеличения экспорта невосполнимых природных ресурсов. Такие масштабы импорта означают потерю продовольственной самообеспеченности страны, утраты ею продовольственной безопасности. Продовольственная безопасность - это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в продовольственной сфере от внутренних и внешних угроз.2
Продовольственную безопасность следует рассматривать как важнейшую составляющую экономической независимости страны.
На протяжении всего исторического развития государственности России проблема продовольственного обеспечения населения была одной из самых важных, поскольку от нее напрямую зависела и национальная безопасность. Поэтому особую актуальность и важность в современных условиях приобретает выбор в качестве объекта юридического исследования историко-правовой опыт по формированию норм таможенного законодательства России, обеспечивавших продовольственную безопасность страны на различных исторических этапах. В теоретико - правовом плане данная проблема требует всестороннего изучения. Без обобщения исторической законодательной практики, имеющей огромное системообразующее значение невозможно: а) исследовать степень влияния норм таможенного законодательства на обеспечение продовольственной безопасности государства и б) обеспечить дальнейшее совершенствование норм таможенного законодательства в данной сфере правового регулирования современной России.
Хронологические рамки исследования:
Выбор хронологических рамок исследования обусловлен тем, что период XIX - XX вв. в развитии Российского государства интересен, прежде всего разностью подходов компетентных государственных органов к вопросам обеспечения продовольственной безопасности страны - от признания причинно-следственной связи между выбранными государством методами таможенно - тарифного регулирования и продовольственной безопасностью государства в XIX - начале XX вв. и до полного отрицания в советский период.
Степень разработанности проблемы:
Анализ источников и литературы показал, что таможенное законодательство в области продовольственной безопасности в историко-правовой науке не получила должного научного освещения.
Авторы дореволюционных работ рассматривают в основном развитие внешнеторговых отношений, политическую и экономическую составляющие в формировании таможенного законодательства, причины и следствия тех или иных изменений в таможенно - тарифном регулировании. Наибольшую ценность представляют труды, В. Витчевского, М.Н. Соболева, С.Н. Никольского, СЮ. Витте, И. Вернадского, Б.Ф. Бранта, А.И. Бутовского, А. Головачева, В.И. Доргобужинова, Б. Калиновского, И.Н. Колесова, Я. Бем, Н.К. Крестовникова, К.И. Лодыженского, Д.И. Менделеева, Л.В. Тенгоборского и д.р. 1 Главное содержание их трудов посвящено рассмотрению таможенных тарифов, как одного из инструментов получения пошлин за ввозимые и вывозимые товары. Их работы касаются, прежде всего, экономической стороны. Анализа нормативно - правовой базы, влияющей на состояние продовольственной безопасности России, они не дают.
В советской историографии так же выделяется ряд работ, затрагивавших историю развития таможенного законодательства, таких как Д.А. Александров, Б.Н. Габричидзе, С.С. Дмитриев, В. Калантаров, Л.Б. Красин, И.М. Кулишер, Д.М. Полежаева, А.И. Потяев, С.А. Покровский, Л.Н.Марков, Н.Н. Шапошников, П.А. Хромов и д.р. Авторы этих трудов, являясь в основном организаторами таможенного дела в Советской России большое внимание уделяли административно-властной системе таможенных органов и их деятельности по пресечению незаконного перемещения товаров. Среди работ последних десятилетий следует отметить труды Н.М. Блинова,
Ю.Г. Кисловского, В.Н. Крихунова по изучению истории таможенного дела.1 В их трудах представлен исторический очерк создания и становления таможенных органов Российского государства, их место и роль в защите экономических интересов государства. В то же время продовольственная составляющая и ее правовое обеспечение раскрытия не получила. Значительное внимание изучению различных внутренних и внешних аспектов продовольственной безопасности уделяли ученые Г.В. Беслахотный, Л.В. Бондаренко, П.Т. Бурдуков, А.В. Гордеев, Х.У. Белхароев, Ю.С. Хромов, В.В. Маслаков2 и др. В своих трудах они раскрывают в основном лишь внутренние аспекты продовольственной безопасности, подчеркивая важность развития агропромышленного комплекса страны, освобождении нашей экономики, и прежде всего рынка продовольствия от импортной зависимости.
Таким образом, можно констатировать, что в отечественной историко-правовой науке отсутствуют монографические исследования, обращенные непосредственно к анализу становления и развития таможенного законодательства и его роль в механизме обеспечения продовольственной безопасности страны.
Источниковедческая база диссертационного исследования: состоит из комплекса источников объединенных в несколько групп:
В первую группу входят официальные нормативные правовые акты, регулировавшие внешнеторговую деятельность государства в рассматриваемые периоды и содержащиеся в следующих сборниках: Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗРИ); Свод законов Российской Империи (СЗ); Собрание Узаконений и распоряжений Правительства,
издаваемое при правительствующем Сенате (СУ); Сборник Циркуляров Департамента таможенных сборов (СЦДтс); Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР); Собрание постановлений и распоряжений правительства РСФСР (СП РСФСР); Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ); автором также использовались и современные издания нормативно -правовых актов, содержащие отдельные приказы и распоряжения министерств и ведомств Российской Федерации; рекомендательные, инструктивные, методические и статистические материалы, научные обзоры, доклады и прогнозные разработки Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Государственного Таможенного комитета Российской Федерации (Федеральной таможенной службы) и других ведомств по рассматриваемой проблеме.
Ко второй группе источников относятся привлеченные материалы из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива (РГИА) Фонд 19. Департамент внешней торговли, Фонд 2276. Департамент таможенных сборов; Фонд 417. Отдел торгового мореплавания Министерства финансов; Фонд 410. Канцелярия Морского министерства и др.
Третью группу источников составляют сборники архивных документов и материалов: Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией и иностранными державами (в 15 томах); Статистическое обозрение внешней торговли России; Собрание постановлений Финляндских и другие материалы, издававшиеся по исследуемой проблеме.
Объект исследования: совокупность нормативно-правовых актов, регулировавших внешнеторговую деятельность России и влиявших на продовольственную безопасность в XIX - XX веках.
Предмет исследования: таможенно-тарифное законодательство России и СССР и его эволюция в XIX - XX вв.
Цель исследования: воссоздать историю становления и развития норм таможенного законодательства как одного из юридических средств государственного механизма обеспечения продовольственной безопасности Российского и советского государства в хронологических рамках исследования (XIX-XX вв.); установить достоинства и недостатки их функционирования; выявить возможность преемственного использования выработанных механизмов в современном российском законодательстве.
Для достижения поставленной цели были определены и решены следующие задачи:
- сформулированы понятия продовольственной безопасности и продовольственной независимости, определена их юридическая природа и основные признаки;
- проведен анализ содержания и состояния таможенного правового обеспечения продовольственной безопасности Российской империи и советского государства в установленных хронологических рамках;
- выявлены причинно-следственные связи между тарифным законодательством государства и изменением состояния продовольственной безопасности;
- проанализированы таможенно - тарифные доктрины1 регулирования внешнеторговой деятельности (фритредерство и протекционизм) и их роль в обеспечении продовольственной безопасности;
- рассмотрен ряд правовых механизмов, более эффективно реализующих цели таможенного законодательства в обеспечении продовольственной безопасности Российского государства;
- на основе проведенного историко-правового анализа сформулированы выводы и рекомендации, направленные на совершенствование современного российского таможенного законодательства,
регулирующего правоотношения в сфере обеспечения
продовольственной безопасности.
Методология исследования: Методологической основой исследования стала материалистическая теория познания, включающая в себя диалектические принципы единства и различия формы и содержания, диалектики общего и частного, развития через противоречия, восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического. В диссертационной работе использованы как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системный и функциональный подходы), так и частнонаучные - статистический, который позволил получить количественные показатели перемещаемых через таможенную границу товаров, в том, числе и продовольственных; конкретно-социологический и исторический. В работе применялись и частноправовые методы познания: формально - юридический и сравнительно - правовой. Они позволили более полно показать законодательство по регулированию продовольственной безопасности России, РСФСР и СССР.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что работа представляет собой одним из первых комплексных исследований, ориентированных на ретроспективный анализ становления и развития таможенного законодательства и выявление его роли в государственно-правовом механизме обеспечения продовольственной безопасности в XIX -XX вв. В диссертации раскрывается содержание законодательства по обеспечению продовольственной безопасности, по организации таможенного дела и борьбы с контрабандой продовольственных товаров на различных исторических этапах, вводится в научный оборот ряд новых архивных документов, касающихся становления и развития таможенного дела в России.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Период XIX - XX вв. характеризуется диаметральностью подходов России, РСФСР и СССР к вопросам обеспечения продовольственной
безопасности страны на соответствующих исторических этапах: а) от осознания необходимости обеспечения продовольственной безопасности как важнейшей составляющей национальной независимости; б) признания наличия причинно-следственной связи между выбранными государством методами таможенно-правового регулирования и уровнем
продовольственной безопасности (отчасти Российская империя и Советское государство) в) до недооценки значимости продовольственной безопасности и ее последствий для страны в последнее десятилетие XX в. (СССР).
2. Основным фактором, влияющим на роль таможенного регулирования в системе обеспечения продовольственной безопасности Российского государства в исторической ретроспективе, являлся выбор между свободой торговли (фритредерство), т.е. невмешательством государства в частнопредпринимательскую сферу жизни общества, и протекционизмом - защитой своих внутренних рынков от проникновения импорта в интересах развития внутреннего производства. Это и определяло основное содержание правоустановительной деятельности государства в области формирования норм таможенного законодательства.
3. Таможенное законодательство в истории России всегда выступало в роли важнейшего юридического инструмента, непосредственно влияющего на продовольственное состояние государства через правовой механизм, включающий ряд специальных юридических средств. Во-первых, это таможенно-тарифное регулирование (повышение или понижение таможенных пошлин на определенные группы товаров). Во-вторых, нетарифное внешнеэкономическое регулирование (антидемпинговые меры, запрещение импорта, количественные ограничения (квотирование), лицензирование ввозимых товаров и сертификация продовольственных товаров, «добровольные» ограничения экспорта). Данный механизм правового регулирования законодательно был закреплен в основных российских таможенных законах дореволюционного и советского периодов.
4. Российское государство на протяжении всего исследуемого периода
стремилось не только к формированию правовых норм, обеспечивавших юридическую регламентацию внешнеэкономического товарооборота, но и последовательно проводило унификацию и систематизацию таможенного законодательства:
- в период Российской империи отдельные таможенные тарифы по Европейской, Азиатской и Финляндской торговле были переработаны и объединены в Общий таможенный тариф (1891 г.) и Таможенный Устав (1892 г.), что упростило деятельность таможенной службы;
- в период РСФСР (ноябрь 1917 - декабрь 1922 гг.) внешнеторговая деятельности была регламентирована отдельными нормативно-правовыми актами, как например: постановление СНК РСФСР «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров (29 декабря 1917 г.); Декрет СНК «О таможенных сборах и учреждениях» (29 мая 1918 г.), послуживших основой зарождения советского таможенного законодательства;
- в период СССР (декабрь 1922 - 1991 гг.): Таможенные тарифы 1922, 1930, 1961, 1964 и 1991, Таможенный Устав 1924 г. и Таможенные кодексы 1928, 1964, 1991 гг., способствовали формированию стройной законодательной системы в таможенном деле. Усложнение и увеличение групп товаров, перемещаемых через таможенную границу в последней четверти XX века объективно потребовало выделения их в отдельный нормативный акт и создания самостоятельного документа - Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД).
5. Таможенное законодательство Российской империи на рубеже XIX века - XX века (Таможенные тарифы, Таможенные Уставы) было ориентировано на развитие и подъем только промышленности (о чем свидетельствует беспошлинный ввоз промышленного оборудовании и сырья). Однако за промышленный прогресс государство расплачивалось хлебом, и он стоял на первом месте среди вывозимых из России товаров. Форсирование экспорта зерна закрывало путь к созданию хлебных резервов в стране. Иных нормативно-правовых актов, которые бы законодательно закрепляли
механизмы более сбалансированного товарооборота, издано не было.
6. После распада Российской империи таможенное законодательство РСФСР, а затем СССР на долгие годы закрепили монополию внешней торговли, в результате чего не была в полной мере обеспечена продовольственная безопасность страны.
7. Создание новых международных организаций Организации Варшавского договора (ОВД), а затем и Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) после завершения Второй мировой войны привело к процессам унификации таможенных норм внутри членов вышеуказанных организаций. Результатом этого стала полная открытость продовольственного рынка СССР для поставок продовольствия из стран -членов СЭВ, а затем и других стран, что дестабилизировало продовольственную безопасность СССР, привело к спаду сельскохозяйственного производства в конце 90-х годов XX века, поставив аграрный сектор в прямую зависимость от западных импортеров. В этот период политические интересы превалировали над интересами национальными, в том числе, в сфере продовольственной безопасности, подчинив этим интересом и таможенное законодательство.
8. В разные исторические периоды Российское государство стремилось строить свою внешнюю торговлю на нормативно-правовой базе. Однако таможенно-тарифное законодательство нередко формировалось без учета внутренних возможностей страны, что неизбежно приводило к серьезному ухудшению состояния внутреннего продовольственного рынка, вплоть до его крайней формы - голода. Знание исторического опыта позволит при формировании таможенно-тарифной базы избежать ошибок и просчетов в обеспечении продовольственной безопасности нашей страны.
9. Учитывая исторический опыт, в современной России на законодательном уровне необходимо принятие национальной программы, предусматривающей: а) определение группы товаров, составляющих основной массив импорта для каждого региона страны в отдельности; б)
внесение изменений в государственную политику в сфере АПК для стимулирования производства недостающих продуктов питания агропромышленным сектором страны; в) принятие ряда таможенных нормативно-правовых актов, обеспечивающих нормативное закрепление механизма более сбалансированного продовольственного товарооборота в соответствии с формулой: «не ввозить то, что производиться внутри страны».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно восполняет пробел в изучении исторического опыта отечественного таможенного законодательства в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Сформулированные в исследовании основные положения и выводы развивают и дополняют многие разделы истории государства и права России. Привлечение новых и анализ известных историко-правовых актов и материалов расширяет сферу научного познания в области истории права. Исследованные в диссертации вопросы истории таможенного законодательства и степени его влияния на сферу продовольственной безопасности позволят дать объективную оценку, как прошлого, так и современного состояния таможенного законодательства в правовом регулировании продовольственного товарооборота.
Практическое значение диссертации состоит в том, что фактический материал, выводы и рекомендации автора могут найти применение в законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных собраний субъектов Федерации, а так же в работе Совета Безопасности РФ. Могут быть использованы при подготовке монографий, лекций, семинаров, учебников, учебных пособий, при чтении лекций и проведении семинарских занятий. Они будут способствовать совершенствованию нормотворческой и правореализующей деятельности органов власти управления Российской Федерации по обеспечению продовольственной безопасности.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Основные положения исследования отражены в выступлениях автора на научно-практических конференциях ученых и практиков таможенного дела: «Государственно-правовые отношения в России XXI века», состоявшейся 29 октября 2004 г, «Правовая культура как средство формирования гражданского общества в Российской Федерации», прошедшей 22-25 марта 2005 г.
Структура диссертации: обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативно - правовых актов и использованной литературы.
Теоретико - правовые аспекты продовольственной безопасности и роль таможенного законодательства в ее обеспечении
В последнее десятилетие в мировую экономическую и правовую науку прочно входит понятие «продовольственная безопасность», что означает защиту и гарантированное удовлетворение жизненных исходных потребностей человека, как биологического существа, а также ряд осознанных, сознательно сформированных потребностей, т.е. интересов человека социального.
В нормативно - правовых актах, научной и специальной литературе Российского государства в XIX - XX вв. понятие «продовольственная безопасность» не присутствует. Однако в документах того времени и ранее часто встречаются дефиниции «продовольственная самодостаточность», «продовольственная независимость», «сырьевая самостоятельность» и др. Автор счел возможным использовать в своем исследовании понятие «продовольственная безопасность» как устоявшееся и закрепленное международными нормативно-правовыми актами и вошедшим в научный оборот.
Структуру системы продовольственной безопасности можно представить следующей таблицей (см. на следующей странице).
Основываясь на анализе содержания общетеоретических источников в области государства и права продовольственную безопасность можно представить как систему, подразделенную на глобальную, национальную, региональную и личную (домашнее хозяйство). Все эти виды продовольственной безопасности в той или иной степени связаны между
В качестве основных показателей уровня международной продовольственной безопасности считается размер переходящих запасов зерна в мире и уровень производства зерна на душу населения в среднем1. Продовольствие относится к первым жизненным потребностям человека, от удовлетворения которых зависит сама его жизнь. Продовольствие - не просто продукт первой необходимости, это важнейший стратегический товар. Кто им обладает, тот и господствует как в экономике, так и в политике. Поэтому естественно то внимание, с которым относятся государства к обеспечению своей продовольственной безопасности. Эта проблема была всегда актуальна для России, особенно она обострилась в конце XX в., в условиях острого экономического кризиса и коренной ломки общественных отношений. Концепция всемирной продовольственной безопасности впервые была выдвинута Продовольственной сельскохозяйственной организацией ООН (FAO) или ФАО в 1973 году. При этом мировая продовольственная безопасность понимается главным образом как сохранение стабильности на рынках продовольственных товаров при доступности базовых продуктов питания для всех стран мира. Нестабильность международного рынка продовольствия, связанна с сезонными колебаниями уровня мирового урожая зерна и негибкостью аграрной политики ряда государств, по мнению экспертов ФАО, требует разработки и осуществления, коллективных мер по обеспечению продовольственной безопасности в мире. 17 декабря 1974 г. состоялась Всемирная продовольственная конференция по проблемам голода. Эта конференция подтвердила право человека на полноценное питание и на защиту от голода как неотъемлемую часть. Принятие соответствующих деклараций на международном уровне создало определенную правовую основу для обеспечения права каждого человека на получение достаточного питания, чтобы поддерживать и восстанавливать здоровье. Эти правовые акты по вопросам питания конкретизируются и реализуются в нормативных правовых актах на уровне национального законодательства государств. Генеральная Ассамблея ООН одобрила рекомендации ФАО «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире». В них предусматривалось создание национальных продовольственных резервов при координации их на международном уровне, представление экономической помощи с целью увеличения производства и строительства хранилищ продовольствия в развивающихся странах, установление глобальной информационной системы по вопросам производства и торговли продовольственными товарами, обеспечение регулярных межправительственных консультаций по вопросам мировой продовольственной безопасности. 17 ноября 1996 на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия была подписана «Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности и план действий всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия».
Национальная продовольственная безопасность России вытекает из общего понятия «безопасность». В законе РФ «О безопасности» сказано, что безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом к жизненно важным интересам отнесены потребности, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество -его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет территориальная целостность. Угроза же безопасности -это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. По мнению профессора В. Сенчагова, «... безопасность - это состояние объекта в системе его связей с точки зрения способности к самовыживанию и развитию в условиях внутренних и внешних угроз».3 Представляется, что в основе безопасности содержится ее экономическая составляющая, где происходит производство, распределение и потребление материальных благ. Экономическая сущность продовольственной безопасности проявляется в двух аспектах: во-первых, позволяет защитить внутренний рынок от необоснованных импортных поставок продовольствия и укрепить экономическое положение местных агропроизводителей; во-вторых, появляется возможность снижения экономической зависимости страны. Именно в такой взаимосвязи и необходимо рассматривать экономическую сущность продовольственной безопасности.
Таможенное законодательство по обеспечению продовольственной безопасности России в XIX - начале XX вв
Изучение опыта становления таможенно - тарифного законодательства и его опыта в системе правового регулирования продовольственной безопасности Российского государства целесообразно рассматривать с нормативно-правовой базы, сформированной в Московском централизованном государстве. Оно сложилось к середине XVI в., достигло определенного развития во внутренней торговле и сделало значительный шаг в развитии внешней торговле. Этот процесс сопровождался открытием морского пути через Белое море, к устью реки Двины (1554 г.), где возник торговый город, названный Архангельск (1637 г.). В результате войны России со Швецией в 1558 г. русские войска овладели Нарвой — русская торговля получила порт на Балтийском море. После падения Казани (1555 г.) сибирский хан признал себя вассалом Москвы. Торговые пути расширились в сторону Сибири, а с падением Астрахани (1556 г.) — в сторону Средней Азии и на юг.
В начале XVI в. наибольший размах приобретает хлебная торговля. В торговлю хлебом были втянуты помещики, скупщики. Значительное место в торговле занимали монастыри, выступавшие перекупщиками хлеба. В это время было положено начало расширению торговых отношений с иностранцами. В таможенном обложении в конце XVI в. намечается дифференцированный подход. Пошлины с иностранцев были самыми высокими, за исключением получивших определенные льготы. В начале XVII в. пошлины еще более дифференцировались, особенно на вывоз товаров из России. Хлеб, дорогие меха, персидский шелк и некоторые другие товары правительство объявило заповедными и запретило торговать ими частным лицам, сосредоточив в своих руках всю выгоду от продажи этих товаров. Не разрешался ввоз в Россию табака, потребление которого строго преследовалось, а также хлебных вин, бывших предметом государственной монополии. Исключение было сделано шведам. Им было разрешено беспошлинно покупать в России хлеб, крупу, смолу. К 1631 г. относится первое появление при московском дворе шведского представителя1.
Развитие товарно-денежных отношений потребовало расширения рынка, создания новых торгов. Сложившееся к этому времени купеческое сословие, городские ремесленники, крупные производители хлеба нуждались в ликвидации таможенных препятствий, в создании благоприятных условий для развития торговли. Необходим был законодательный документ, который упорядочил бы правила таможенного регулирования торговли в масштабе государства. Первым таким документом явилось Соборное Уложение от 29 января 1649 г. В главе IX «О мытах и о перевозах и о мостах. А в ней 20 статей» предусматривались льготы для определенной категории населения, излагались требования к провозимым товарам, а также запреты на введение новых таможенных сборов, ужесточался порядок поддержания в исправности з мостов и дорог в интересах провоза товаров . В статьях о мытах1 и о перевозах получили закрепление правовые нормы, регулирующие порядок сбора мытов, перевозов и мостовщины, излагались меры наказания за несоблюдение установленных правил. Нормы этого документа положили начало изменениям в таможенном законодательстве в соответствии с новыми взглядами на таможенное дело России.
25 октября 1653 г. царь Алексей Михайлович подписал Именной указ с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием: по сколько взято и с каких товаров» (Торговый устав)2. Его основное положение гласило: «Государству таможенную пошлину имати с весчих и невесчих товаров, со всяких товаров и с хлеба на Москве и в городах с тутошних жилецких и приезжих, со всяких чинов людей, рублевую пошлину, с продавцов по десяти денег с рубля» .
Указ устанавливал равное для всех таможенное обложение торговых сделок единой таможенной пошлиной. Частично были упразднены приезжие сборы . Положение Указа упрощало и упорядочивало уплату торговых пошлин. С этих пор рублевая пошлина стала единственной5. Пошлины взимались как с привозных, так и непривозных товаров, с местных жителей и приезжих в одинаковом размера Это уравнивало исходные возможности конкурирующих на рынке продавцов и устраняло препятствия, вызванные дифференциацией пошлин. Пошлина бралась с денег, а не с товара. Указом также определялась ответственность плательщиков таможенных пошлин за укрытие товаров, за снижение цен. В Указе также содержатся положения об обязанностях таможенных голов и целовальников1. Правительство стремилось выявить сокрытия таможенных платежей, используя для этого самые жестокие способы. «А сыскивать про утаенные товары и про цены всякими сысками накрепко: а буде кто доведется пытки, того пытати» .
Для определения факта утаивания товара таможенным чиновникам было дано требуемое им ранее в челобитной особое право, право обыска; «А для утаенных товаров таможенным Головам и целовальникам посылать на дворы ко всяких чинов людям и к иноземцам безпенно, чтобы в избылах никто не был» . В случае необходимости такие же меры применялись и к иностранным купцам. В законодательство было внесено и такое новшество, как выписи о количестве и наименовании товаров, провозимых через таможню в Москву из городов или из Москвы в другие города. На выписях ставили таможенные печати. Для купцов Греции и Персии (всего 1%) устанавливались льготные таможенные пошлины.
Создание советского таможенного законодательства, регулирующего продовольственную безопасность в сфере экспортно- импортных отношений
С образованием советского государства новая власть внесла серьезные изменения в аграрный сектор экономики, понимая, что продовольственный кризис, сложившаяся в буржуазной России может сорвать строительство нового справедливого общества. 26 декабря 1917 г. II Всероссийский съезд Советов рабочих и отдельных депутатов принял декрет «О земле», согласно которому помещичья собственность на землю отменялась немедленно без всякого выкупа. Помещичьи имения, а так же удельные, монастырские, церковные земли со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками переходили в распоряжение земельных комитетов и уездах Советов депутатов вплоть до Учредительного собрания. Руководствовался при осуществлении земельных преобразований следовало «крестьянскими наказами о земле». В нем содержались следующие важнейшие положения: право частной собственности на землю отменялось навсегда, земля не могла продаваться, покупаться, сдаваться в аренду, либо в залог, или каким-либо иным способом отчуждаться. Вся земля обращалась во всенародное достояние и переходило в пользование всех трудящихся на ней.
Передача земли в руки крестьян предполагало их активное хозяйствование и резкое увеличение и резкого увеличения сельско -хозяйственной продукции, что в свою очередь способствовало бы продовольственной безопасности.
Однако с обострением внутренней обстановки в стране и иностранной военной интервенции весной 1918 г. государство вынуждено проводить мероприятия, получившие названия политики «военного коммунизма». Декретом ВЦИК от 9 мая 1918 г. о предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий подтверждалась незыблемость хлебной монополии, введенной еще Временным правительством, и твердость цен. Но советский декрет был суров, он предусматривал применение вооруженной силы, в случае оказания сопротивления при «обнаружении хлеба или продовольственных продуктов». В декрете предусматривалось, что каждый владелец хлеба обязан был «весь избыток, сверх количества, необходимого для обеспечения полей и личного потребления по установленным нормам до нового урожая, заявить к сдаче в недельный срок после объявления этого постановления в каждой волости». Постановление Наркомпрода крестьянам устанавливали нормы душевого потребления: 12 пудов зерна; 1 пуд крупы на год. Сверх этого весь хлеб считался излишками и подлежал отчуждению. Однако этот декрет не решил продовольственного вопроса в деревне и правительство вынуждено было прибегнуть к чрезвычайным мерам борьбы за хлеб - продразверстке. 11 января 1919 г. СНК принимает декрет о продовольственной разверстке, согласно которому все количество хлеба и фуража, необходимого для удовлетворения государственных потребностей разверствовалось между производящими хлеб губерниями. Крестьянам оставляли определенное количество продовольствия для питания, фураж для скота и зерно для посева. Не сдавшие хлеб подвергались безвозмездному принудительному отчуждению хлеба, преданию суду, а укрывающие запасы хлеба к тому же приговаривались к конфискации имущества. Это был жестокий, но единственный выход из создавшегося острейшего продовольственного кризиса. Если в 1917 -1918 гг. было заготовлено только 30 млн. пудов хлеба, то в 1918 -1919 гг. -110 млн. пудов, а в 1919-1920 млн. пудов.1 Создание Советского государства его укрепление, сопровождалось рядом коренных изменений как в правовой и экономической, так и в социальной сфере. Особенно актуален был вопрос о роли и функциях таможенного законодательства в целом, и таможни как государственного органа, в частности, в новой экономической формации. Существовало два мнения. Ультрареволюционеры настаивали на ликвидации таможен как структуры старого режима и ненужного атрибута государства, а вместе с ней и таможенного законодательства, регламентирующего их деятельность. Однако большинство правоведов считало, что Россия не может существовать в замкнутом пространстве, ей придется торговать с сопредельными государствами, с государствами иной структуры и идеологии.
Первый нарком торговли и промышленности Л.Б. Красин писал, что Моссовет в связи с негативным отношением к таможенному ведомству подготовил проект постановления о ликвидации Московской таможни и создании на ее базе народных бань. Были и другие высказывания о таможнях, суть которых сводилась к одному: экономика социализма должна иметь закрытый характер и таможенное дело ей не потребуется1. Эти взгляды усиливались в связи с экономической блокадой советской страны, развернувшейся Гражданской войны и военной интервенцией. В.И. Ленин отвергал эти суждения и считал, что желали или не желали бы этого капиталисты, хотели бы или не хотели коммунисты торговать придется, а коль так, то для регулирования внешнеэкономической деятельности и решения задач защиты национальной экономики необходимы таможенное дело и его органы.
Законодательное регулирование правоохранительной деятельности таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды продовольствия
Задачи по защите экономических интересов страны встала в 1917 году еще задолго до реорганизации таможенной охраны. В постановлении СНК от 29 декабря 1917 года говорилось, что ввоз и вывоз товаров без разрешения отдела внешней торговли Комиссариата торговли и промышленности признается контрабандой и будет преследоваться по всей строгости законов Советской Республики. Впервые, в практике таможенной деятельности дается определение контрабанды. Декреты СНК РСФСР от 22 апреля 1918 года в стране было введена монополия внешней торговли и контрабанда рассматривалась как нарушение монополии внешней торговли.
Определение контрабанды впоследствии нашло отражение в статье 259 Таможенного устава СССР, которой был принят 12 декабря 1924 года, и определялось как «всякое перемещение через государственную пограничную черту ценностей, имущества и всякого рода предметов, помимо таможенных учреждений или через таковые, но с сокрытием от таможенного контроля, признается контрабандой».1
В чем причины контрабанды данного периода? Известно, что в послеоктябрьский период капиталистические страны, делая ставку на военные средства в борьбе с Советской властью, использовали политическое давление и экономические санкции, развивали и поощряли контрабанду. Они пытались, прежде всего, организовать незаконный вывоз национальных богатств страны: золота, серебра, драгоценных камней, ювелирных изделий, предметов культуры, искусства, литературы и др.
Однако тяжелое экономическое положение, дефицит промышленных и продовольственных товаров, предметов первой необходимости привели к широкому развитию бытовой контрабанды, которая охватила приграничные районы страны. В ней участвовали большинство жителей приграничья. В связи с вводом монополии внешней торговли сработал механизм, способствующий массовой контрабанде.
К началу 1921 года контрабандные товары наводнили не только рынки пограничных районов, но и проникли в глубь страны. Угрожающие размеры приняла контрабанда на западной границе, где она составляла 50% всей контрабанды в стране.
Беспощадно грабили население и природные богатства Дальневосточного края китайские контрабандисты. Только зимой 1920 -1921 годов в Китай вывезено пшеницы, по неполным данным, на 200 тыс. руб. золотом. Вблизи границы выросли целые поселки, население которых занималось контрабандой. В Средней Азии контрабандный вывоз за границу различных товаров ежегодно достигал объема на сумму 10 млн. руб. До 80% ценнейшего бухарского каракуля вывозилось контрабандистами из советской России через Иран и Афганистан в Индию, а затем в Лондон.
Обстановка складывалась чрезвычайно опасной. Из страны уходили контрабандным путем зерно, лен, морепродукты, икра, пушнина и другие значимые товары.
В труднейшее для страны время контрабандисты шли на различные ухищрения связанные с вывозом продовольственных товаров. Одним из приемов являлся перегон скота местного населения на сопредельную территорию. Возврат животных был сопряжен с большими трудностями и нередко скот вернуть не удавалось. Контрабандисты совершали нападение на рыболовов, захватывали сети и улов рыбы, избивали советских граждан, угрожали им убийством. Имело место нападение и грабеж складов с зерном и другой продукции в сельскохозяйственных кооперативах и товариществах. Эти действия ставили жителей приграничных районах в тяжелое материальное положение, вызывая недоверие к советской власти. Это уже прямо относилось к политическим диверсиям врага и требовало принятия решительных мер. Уже 31 июля 1918 года Военный совет пограничной охраны обратился с письмом к председателю ВЧК Ф.Э. Дзержинскому с просьбой создать специальные органы ВЧК для наведения революционного порядка в пограничных районах. По указанию Ф.Э. Дзержинского в короткий срок были образованы три окружения (Петроградская, Смольнинская, Курская) и 34 участковые пограничные чрезвычайные комиссии, а при ВЧК -пограничный подотдел. В инструкции ВЧК пограничным чрезвычайным комиссиям и комиссарам на пропускных пунктах указывалось: «ВЧК по борьбе с контрабандой и спекуляцией берет на себя определенную функцию по охране границ как сухопутных, так и морских таможен, железнодорожных пунктов, строго руководствуясь всем декретами, изданными Советской властью, относительно таможни и пограничной охраны, инструкциями и постановлениями ВЧК и пограничного подотдела».
Северо-Западная граница Советского Союза привлекала особое внимание иностранных шпионов, диверсантов, террористов, располагавшихся на территории Финляндии, Эстонии, Латвии. Используя контрабандистов они пытались дестабилизировать политическое положение в приграничной полосе. В марте 1922 г. ГПУ сообщил о том, что «В первых числах марта 1922 г. была раскрыта шпионская деятельность, доставлявшая контрабандным путем в пределы РСФСР спирт, сахар и др., а также в Эстонскую республику золота, бриллиантов и других драгоценных камней сотрудниками эстонской контрольно-оптационной комиссии, пребывающий в г. Ленинград» .
