Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Защита нетрудоспособных слоев населения – важное направление политики социального государства. В 1990 г. началось кардинальное реформирование системы пенсионного обеспечения, стал складываться новый механизм финансирования и выплаты пенсий. Основное значение для увеличения размера пенсии теперь приобретал не общий трудовой стаж, а учтённый страховой и размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель.
Новая модель пенсионного обеспечения в целом сформировалась к 2002 г. Однако многолетняя реформа не избавила нашу страну от «пенсионной» нищеты и по сей день вызывает массу обоснованных нареканий. Она не устраивает ни ученых, ни правоприменителей, ни самих пенсионеров. Научное сообщество в лице таких выдающихся ученых, как М. Л. Захаров,
Э. Г. Тучкова, В. Б. Савостьянова и другие, предлагали альтернативные варианты, но так и не смогли «достучаться» до законодателя.
Несовершенство действующей системы пенсионного обеспечения опять порождает необходимость ее реформирования. По сообщениям СМИ новая пенсионная реформа должна начаться в 2014 г. В условиях ее подготовки особый интерес представляет исследование отечественного опыта организации и правового регулирования системы пенсионного обеспечения, выявление закономерностей ее эволюции, определение негативных и позитивных моментов. Только на основе апробированного десятилетиями опыта можно построить эффективный фундамент будущего.
Поиск оптимальной модели пенсионной системы ставит перед современной наукой проблему комплексного исследования эволюции организационно-правового механизма пенсионного обеспечения в России, тем более, что в отечественной истории были различные варианты его моделирования и осуществления.
Степень научной разработанности темы исследования. Зарождение отечественной доктрины права пенсионного обеспечения относится еще к дореволюционному периоду. Особый вклад в ее развитие внесли В. А. Гаген, П. И. Георгиевский, М. Я. Герценштейн, В. Ф. Дерюжинский, А. Н. Миклашевский, И. Х. Озеров, И. И. Янжул, В. Г. Яроцкий и др.
Теоретическая разработка понятия «социальное обеспечение» началась в 20-е гг. XX в. и представлена работами таких ученых, как: Н. А. Вигдорчик, В. М. Догадов, В. Н. Дурденевский, Л. Б. Забелин, Н. А. Семашко, З. Р. Теттерборн и др.
В советский период особый вклад в разработку теоретических проблем права социального обеспечения вообще и пенсионного обеспечения в частности внесли: Н. Г. Александров, В. С. Андреев, Е. И. Астрахан, В. А. Ачаркан, Л. К. Баева, К. С. Батыгин, Б. К. Бегичев, З. Д. Виноградова, А. Д. Зайкин, Т. В. Иванкина, Р. И. Иванова, П. М. Маргиев, М. И. Полупанов, В. А. Тарасова, Я. М. Фогель, В. Ш. Шайхатдинов и др.
Историко-правовые аспекты рассматриваемой проблемы затрагивались в общих трудах Е. Г. Азаровой, В. С. Аракчеева, К. Н. Гусова,
Е. Н. Доброхотовой, М. Л. Захарова, Е. Е. Мачульской, Э. Г. Тучковой, М. В. Филипповой, Е. И. Холостовой, М. А. Янтураевой и др. Детальная разработка проблемы генезиса и эволюции отечественной и зарубежной доктрины права социального обеспечения принадлежит А. М. Лушникову и М. В. Лушниковой.
В последнее время в связи реформированием системы пенсионного обеспечения возрос интерес к историко-правовой проблематике. Появился целый ряд статей, авторы которых касались либо вопросов развития пенсионного законодательства (Е. А. Мидонова, И. В. Скаридова, Е. А. Баранова, О.В. Путрова, Е. В. Сапилов, И. Ю. Ташбекова, А. И. Торопкин и др.), либо эволюции пенсионных органов (М. С. Братановская, И. А. Кинашенко, В. М. Корякин и др.). Наиболее детальным историко-правовым исследованием следует признать работу И. Н. Сбитневой, в которой дан анализ развития законодательства о социальном обеспечении в России в конце XIX – начале XX вв.
Таким образом, в современной историко-правовой литературе отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию генезиса и эволюции правового регулирования и организации отечественного пенсионного обеспечения. Кроме того, в отечественной историографии нет работ, в которых давался бы диахронный сравнительный анализ двух моделей пенсионного обеспечения, осуществлявшихся в России.
Объект диссертационного исследования – общественные отношения в сфере социального обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
Предмет диссертационного исследования – закономерности эволюции организационно-правового механизма пенсионного обеспечения, эффективность которого определяется степенью участия в нем государства.
Целью данного исследования является комплексный анализ организационно-правового механизма пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
– проанализировать процесс становления правового регулирования пенсионного обеспечения в дореволюционный период;
– исследовать эволюцию организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи и выявить его специфические черты;
– дать периодизацию и исследовать процесс развития правовой базы советской государственной системы пенсионного обеспечения;
– определить специфические черты организации системы государственных органов пенсионного обеспечения в период 1917–1964 гг.;
– на основе взаимосвязи между степенью участия в пенсионном обеспечении государства и степенью эффективности пенсионной системы определить и обосновать направления совершенствования современной российской системы пенсионного обеспечения.
Хронологические рамки исследования обоснованы необходимостью проведения сравнительного диахронного анализа двух моделей правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в России (дореволюционной и советской). Отправной точкой стало начало XIX в., так как именно в это время получила законодательное закрепление и приобрела форму пенсии государственная помощь некоторым категориям нетрудоспособных и престарелых граждан в России. В XIX – начале XX вв. оформилась смешанная децентрализованная модель пенсионного обеспечения, а в 1917–1964 гг. сложилась новая централизованная государственная пенсионная система.
Методологическая основа исследования представлена комплексом принципов и методов научного познания, позволившим изучить сложную природу процесса эволюции организации и правового регулирования пенсионного обеспечения в России. В основу историко-правового исследования положен методологический принцип историзма, позволяющий выявить динамику развития процессов на протяжении определенного периода.
Из всеобщих методов определяющее значение имеет диалектика, являющаяся философской мировоззренческой основой настоящего диссертационного исследования. Диалектический метод связывает причины появления, а также сам факт существования и развития общественных отношений, складывающихся в сфере отечественного пенсионного обеспечения. Исследуемое явление рассматривается в развитии и во взаимосвязи с другими правовыми явлениями.
Анализ проблемы потребовал применения общенаучных методов: системно-структурного, аналитического, функционального, логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному.
Основные подходы к определению понятия пенсионного обеспечения на различных исторических этапах рассматривались на основе диахронного сравнения. Кроме того, в работе использован системный метод, позволяющий выявить причины изменений правовых основ и специфические черты организационного механизма пенсионного обеспечения в конкретный исторический период.
Наряду с указанными в работе использованы частнонаучные методы, а именно: статистический, формально-догматический, сравнительно-правовой, историко-правовой методы и т.д.
Теоретическую основу исследования составляют труды по теории и истории права и государства таких авторов, как: М. М. Агаркин, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Г.А. Борисов, С. Н. Братусь, А. Б. Венгеров, М. Д. Генкин, В. В. Захаров, О. С. Иоффе, И. А. Исаев, С. А. Комаров, В. Н. Корнев, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, Л. А. Морозова, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, Е. В. Сафронова, Ю. В. Сорокина, Ю. П. Титов и др.; а также – работы по праву социального обеспечения и по трудовому праву В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, Б. К. Бегичева, К. Н. Гусова, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, П. М. Маргиева, Е. Е. Мачульской, М. И. Полупанова, В. А. Тарасовой, Э. Г. Тучковой и др.
Источниковую базу исследования составили:
– законодательные акты, официально опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (издание первое, второе, третье), в Своде законов Российской империи, в Своде Уставов о службе гражданской, в Собрании Узаконений;
– нормативно-правовые акты Собрания Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, СУ РСФСР, СП РСФСР, СЗ СССР, СП СССР;
– нормативно-правовые акты, официально опубликованные в Известиях Народного Комиссариата Труда СССР, в Известиях ЦИК СССР и ВЦИК СССР, в Ведомостях Верховного Совета СССР;
– опубликованные и неопубликованные архивные материалы.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что в диссертации впервые в отечественной правовой науке предпринято комплексное историко-правовое исследование правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв. Наиболее ярко научная новизна проявляется: 1) в предложении и обосновании периодизации эволюции правового регулирования пенсионного обеспечения в период
1827–1964 гг.; 2) выявлении специфических черт двух моделей организации пенсионного обеспечения: смешанной децентрализованной в дореволюционный период и централизованной государственной – в советский период; 3) обосновании направлений совершенствования современной российской системы пенсионного обеспечения через установление взаимосвязи между степенью эффективности системы пенсионного обеспечения и степенью участия в нем государства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Организационно-правовой механизм пенсионного обеспечения – это совокупность взаимообусловленных, взаимосвязанных правовых норм и организационной деятельности уполномоченных органов по установлению и обеспечению пенсионных прав граждан.
2. На основе таких критериев государственного участия в общественных отношениях в сфере пенсионного обеспечения, как: обязательное государственное регулирование пенсионного обеспечения и обязательное государственное финансовое участие в пенсионном обеспечении; обязательное в полном объеме государственное финансовое обеспечение пенсионных прав граждан; единство пенсионного законодательства для всего, без исключений, населения государства, предлагается авторская периодизация эволюции правовых основ пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
I. Смешанная децентрализованная модель пенсионного обеспечения (1827–1917 гг.):
1) 1827–1894 гг. – период законодательного закрепления обязательной государственной помощи в форме пенсии некоторым категориям нетрудоспособных и престарелых лиц, а также членам их семей – в случае потери кормильца; появление актов прямого регулирования пенсионных отношений со стороны государства, в основе которых лежали принципы взаимного страхования участников пенсионных касс; нормативно-правовое закрепление государственных обязательств по частичному финансированию пенсионного обеспечения некоторых категорий граждан;
2) 1894–1903 гг. – период законодательного закрепления обязательств государства по непосредственному, в полном объеме, финансированию пенсионного обеспечения определенных категорий нетрудоспособных и престарелых граждан, и членов их семей – в случае потери кормильца, а также – вызревания объективных предпосылок законодательного закрепления обязательного государственного пенсионного обеспечения путем прямого нормативного предписания обязательных выплат из казны при наступлении длительной или постоянной нетрудоспособности и в случае потери кормильца, которые привели к закономерному появлению первого закона об обязательном страховании на случай инвалидности в Российской империи;
3) 1903–1917 гг. – период развития предпосылок для распространения обязательного государственного пенсионного страхования на случаи старости и инвалидности от общего и профессионального заболевания, которые в связи с революцией не успели прийти к логическому завершению.
II. Централизованная государственная модель пенсионного обеспечения (1917–1964 гг.):
4) 1917–1922 гг. – период законодательного закрепления пенсионного обеспечения всех лиц, источниками существования которых являлся исключительно их труд, в случаях наступления старости, инвалидности, потери кормильца;
5) 1922–1930 гг. – период законодательного введения страховых принципов пенсионного обеспечения, как составной части социального обеспечения, лиц наемного труда;
6) 1930–1936 гг. – период систематизации законодательства о пенсионном обеспечении и законодательного закрепления пенсионного обеспечения населения за счет государственного финансирования через органы государственной власти;
7) 1936–1964 гг. – период развития нормативно-правовой базы пенсионного обеспечения, результатом которого стало принятие первого единого законодательства о пенсионном обеспечении всего населения государства.
3. Исследование генезиса организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи дает основание сделать вывод о том, что организованное в России в XIX в. пенсионное обеспечение чиновников и военнослужащих, ведомственное эмеритальное пенсионное обеспечение имело основополагающее значение для перехода от косвенного, избирательного государственного регулирования пенсионного обеспечения граждан Российской империи к механизму обязательного централизованного государственного пенсионного обеспечения всего населения.
4. Советская система юридических гарантий пенсионных прав граждан была вполне эффективна и действенна, ввиду того, что советские пенсионные органы, кроме правовой оценки представляемых гражданами для назначения пенсий документов, подтверждающих те или иные факты, были правомочны сами устанавливать факты, которые в совокупности с другими фактами являлись основанием для решения вопроса о праве на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке. То, что советские государственные органы пенсионного обеспечения имели сильные позиции в механизме государственной власти, связанные с расширенной ведомственной компетенцией, дает нам основания рассматривать государство в сфере пенсионного обеспечения в качестве основного гаранта реализации пенсионных прав граждан.
5. Приоритетным принципом советской государственной системы пенсионного обеспечения на протяжении всего периода становления и развития государственных пенсионных органов являлся ее государственный характер, проявлявшийся в централизованном управлении и контроле, государственном финансировании и государственном планировании пенсионного обеспечения, правовой определенности общественных отношений в сфере пенсионного обеспечения, тесном взаимодействии государственной системы пенсионного обеспечения с другими государственными системами, что в целом и привело к стабильности, прогнозируемости и финансовой устойчивости системы пенсионного обеспечения.
6. Выявлена взаимосвязь между степенью участия государства как в виде государственного правового регулирования, так и в виде государственного финансирования, в сфере отечественного пенсионного обеспечения и степенью эффективности системы пенсионного обеспечения, проявляющейся в полноте и гарантированности реализации пенсионных прав граждан. Это позволило сделать вывод о том, что полнота и бесспорная реализация прав граждан на пенсионное обеспечение в современной России могут быть обеспечены правовым регулированием и исключительными государственными финансовыми обязательствами в области пенсионного обеспечения.
7. В целях модернизации современной российской пенсионной системы автор предлагает заимствовать некоторые элементы организационно-правового механизма пенсионного обеспечения советского периода, в частности, такие, как: во-первых, расширенные полномочия органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, по установлению необходимых для назначения пенсии юридических фактов во внесудебном порядке; во-вторых, придание органам, осуществляющим пенсионное обеспечение, правового статуса государственных органов; в-третьих, полное государственное финансирование пенсионного обеспечения.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии историко-правовых представлений об эволюции отечественного пенсионного законодательства и организации пенсионного обеспечения. Выводы, полученные в результате исследования, обогащают понятийно-категориальный аппарат теории государства и права. В частности, вводится понятие организационно-правового механизма пенсионного обеспечения и определяется место права пенсионного обеспечения в системе права.
Практическое значение работы заключается в возможности использования ее результатов в процессе реформирования современной системы пенсионного обеспечения. Материалы проведенного исследования могут быть использованы в преподавании курсов теории и истории государства и права, отечественной истории, права социального обеспечения, для подготовки учебной и учебно-методической литературы.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета кооперации, экономики и права.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные материалы которой изложены в десяти публикациях общим объемом
5,13 п. л., в том числе в пяти статьях в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях.
Отдельные положения работы обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права и правоприменения» (март 2010 г., Липецк), «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (апрель 2010 г., Белгород), на научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина (май 2010 г., Елец).
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка источников и используемой литературы.
