Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место институтов жилищного права в правовой системе США .13-87
1.1. Федеративные аспекты развития институтов жилищного права США 13-41
1.2. Влияние социальных и экономических факторов на развитие институтов жилищного права США 42-61
1.3. Доктринальные основы жилищных прав граждан США .62-
Глава 2. Генезис жилищного права США в период со второй половины XIX века до второй половины ХХ века 88-125
2.1. Становление жилищного права США во второй половине XIX века – начале ХХ века 88-104
2.2. Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века 105-1
Глава 3. Регулирование жилищных отношений в США во второй половине ХХ века 126-176
3.1. Антидискриминационное регулирование в сфере жилищных отношений 126-137
3.2. Эволюция основных институтов жилищного права во второй половине XX века 138-151
3.3. Специфика правового регулирования жилищных отношений в США и РФ (историко-сравнительные аспекты) 152-1
Заключение 171-1
Список источников и литературы .
- Влияние социальных и экономических факторов на развитие институтов жилищного права США
- Доктринальные основы жилищных прав граждан США
- Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века
- Специфика правового регулирования жилищных отношений в США и РФ (историко-сравнительные аспекты)
Влияние социальных и экономических факторов на развитие институтов жилищного права США
Правовое регулирование отношений в жилищной сфере осуществляется в США как на федеральном, так и на региональном уровнях. Американская мо-дель федерализма – сложное и противоречивое явление, находящееся в посто-янном развитии. На протяжении всей истории страны прослеживается постоян-ная конкуренция тенденций централизации и децентрализации. Проблема уре-гулирования интересов субъектов федеральных отношений усложняется необ-ходимостью сочетания реализации общенациональных программ развития жи-лья с правом местных сообществ определять свои жилищные условия. С одной стороны, принцип федерализма направлен на защиту жителей поселений от то-го, что им придется подчиниться большинству из разных регионов с разными интересами, ценностями и представлениями о формах совместного прожива-ния. С другой стороны, штаты и муниципалитеты не способны самостоятельно обеспечить граждан доступным жильем и вынуждены участвовать в общегосу-дарственных проектах.
Как указывает В. Остром, в широкой трактовке федерализма «американ-ская федеральная система включает множество правительств – общенацио-нальное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, кооперати-вов, союзов, клубов, семей и кланов, а также ряд других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимо-понимания» . Применительно к жилищному сектору, данное утверждение означает, что отношения федерации и штатов по вопросам регулирования жилищных отношений неизбежно затрагивают интересы всех перечисленных субъектов: местных властей (как основное и первичное звено системы управления жилищным фондом), частных жилищных организаций (как непосредственных исполнителей жилищных проектов), правительственных жилищных корпораций (чье существование зависит от федеральной жилищной политики), малообеспеченных граждан (как основных получателей государственной жилищной помощи), крупных налогоплательщиков (за счет налогов которых финансируются жилищные программы) и т.д. Для того чтобы федеральная система жилищного регулирования продолжала функционировать, она должна учитывать интересы (зачастую противоречивые) перечисленных субъектов.
История жилищного права США знает несколько моделей урегулирования интересов субъектов федеральных отношений. Каждая из данных моделей в наибольшей степени была реализована на соответствующем этапе развития фе-деральных отношений в жилищной сфере: 1) этапе дуалистического федера-лизма (вторая половина XIX в. – конец 30-х годов XX века); 2) этапе «кооперативного» федерализма (конец 30-х годов XX века – конец 70-х годов ХХ века); 3) этапе «нового» федерализма (с первой половины 70-х годов XX века).
После окончания войны за независимость и до принятия федеральной Кон-ституции, штаты представляли собой отдельные суверенные государства, и их статус изменился только в той мере, в какой они отказались от некоторых своих прав в Конституции 1787 года. В связи с этим штатам ненужно доказывать на-личие их прав в Конституции США . Данный принцип сформулирован в X по-правке к Конституции . Полномочия же, делегированные федеральной власти в лице Конгресса США, перечислены в Разделе 8 Конституции США. Как указывал Джеймс Мэдисон, призывая одобрить проект Конституции, «полномочия, предоставляемые федеральному правительству по предлагаемой конституции, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны» . В течении XIX и начале XX века данный подход постепенно утвердился в истории американского федерализма и приобрел доктринальное значение, получив название доктрины прав штатов .
Однако такое толкование Конституции не позволяло федеральному прави-тельству осуществлять социально-экономические реформы и развивать с этой целью законодательную базу. Подобное разграничение полномочий между цен-тром и субъектами в XIX веке удовлетворяло интересы молодого аграрного го-сударства, но в XX веке не способствовало развитию индустриальной экономи-ки с растущей межштатной торговлей.
Еще в 1819 году Верховный суд США рассмотрел дело МакКаллох против штата Мэриленд и, основываясь на последнем абзаце Раздела 8 Статьи 1 Кон-ституции , подтвердил наличие у Конгресса, наряду с «перечисленными пол-номочиями», так называемых «подразумеваемых полномочий» (implied powers). С течением времени развитие американского федерализма стало заключаться не в четком разграничении предметов ведения федерального центра и его субъ-ектов, а в установлении баланса их интересов. Интерпретация Конституции, применительно к складывающимся общественным отношениям, обеспечивала правовую стабильность .
Становление жилищного законодательства в США происходило в условиях преобладания в политико-правовом поле страны доктрины дуалистического федерализма. В рамках данной доктрины Конституция США рассматривалась как договор между тринадцатью суверенными штатами, при котором полномо-чия национального правительства достаточно точно определены и ограничены . При этом, в соответствии с прецедентом 1819 г., федеральные предметы ведения не ограничивались только перечисленными в Разделе 8 Статье I Конституции полномочиями, но дополнялись подразумеваемыми полномочиями, то есть полномочиями, необходимыми Конгрессу для реали-зации «перечисленных полномочий».
Поскольку основные принципы регулирования жилищных отношений и первые нормативные акты о жилье были сформулированы и приняты во второй половине XIX века на уровне штатов, то первым этапом развития федеральных отношений в жилищной сфере следует признать этап дуалистического федера-лизма (а не этап доминирования прав штатов). Сложившееся к концу XIX века разграничение предметов ведения закрепляло, прежде всего, за штатами пол-номочия по регулированию жилищных отношений. В частности, штаты зани-мались вопросами аренды жилья, обязательных для жилых помещений сани-тарных и инфраструктурных условий, а также стимулированием жилищного строительства. Одной из форм поддержания высоких темпов жилищного строительства было предоставление льгот ссудо-сберегательным ассоциациям (savings and loan association).
Доктринальные основы жилищных прав граждан США
Рост экономики США в первой половине XIX века вызвал приток имми-грантов из неблагоприятных регионов Европы, преимущественно из Ирландии. Девять из десяти прибывающих предпочитали селиться на Севере, особенно в портовых городах Восточного побережья, так как не имели средств для переез-да в другие регионы . Между 1840 и 1850 население Нью-Йорка значительно выросло, - с 312,710 до 515,547 и достигло 813,669 в 1860 году . Волна мигра-ции совпала с ростом цен на жилые помещения и увеличением дефицита жи-лья . Проблема доступности жилья сильнее всего отразилась на малообеспе-ченных семьях рабочих, что стало стимулом для строительства недорогих мно-гоквартирных арендных домов. Первый многоквартирный арендный дом был построен в г. Нью-Йорк в 1833 году . Уже через год после его строительства Городской инспектор Ко-миссии здравоохранения, Гарретт Форбс, в своем ежегодном отчете указал на рекордное количество смертей, причиной которых были жилищные условия в многоквартирных домах . В 1842 году другой Городской Инспектор, доктор Джон Х. Гриском, к формальному отчету добавил издание брошюры «Краткий обзор санитарных условий в городе Нью-Йорк» . Значительный приток имми-грантов и их материальная несостоятельность привели, по его мнению, к ухуд-шению жилищных условий города. Он предлагает городской легистратуре за-претить использование подвалов в виде жилья, обязать собственников и арен-даторов помещений содержать жилые помещения в соответствие с определен-ными санитарными нормами. В 1853 году Ассоциация за улучшение условий бедноты учреждает специальный комитет, который должен был «исследовать санитарные условия жизни рабочего класса и предложить варианты повышения комфортабельности жилья» . В отчете комитета был сделан вывод: «Жилье рабочего класса в Нью-Йорке не приспособлено к потребностям человеческой жизни, не совместимо с медицинскими, моральными и социальными потребно-стями жильцов» .
Усилия общественности привели к принятию в 1867 году Закона штата Нью-Йорк «О многоквартирных арендных домах» . Закон вводил стандарты, которым должны были соответствовать многоквартирные арендные дома, в ча-стности: наличие окон в каждой комнате; перил на лестницах; одного туалета на каждых двадцать жителей; запрет на содержание животных (кроме кошек и собак) . Многие положения закона были проигнорированы, но, как указывал участник движения реформирования жилищного фонда и публицист Лоренс Веллер, акт стал прецедентом, вводящим практику «государственного регули-рования условий в многоквартирном арендуемом жилье» . Закон о многоквар-тирных арендных домах фактически не исполнялся по отношению к уже по-строенному жилью. Его ценность заключалась в лишении законной силы ряда проектов уже строящихся зданий.
В 1887 году штат Нью-Йорк принял закон, согласно которому требовалась установка систем водоснабжения во всех многоквартирных домах, построен-ных после 14 мая 1867 года, а также создание условий, при которых Департа-мент здравоохранения мог провести воду в старых многоквартирных домах . Однако при рассмотрении спора между Департаментом здравоохранения и Церковью Троицы, которая являлась собственником нескольких арендных до-мов, судебная власть признала закон неконституционным. Суд пришел к выво-ду, что этот правовой акт устанавливал изъятие собственности для частного ис-пользования (а не для общественных нужд), т.к. «положения закона действова-ли исключительно в интересах арендаторов, которым ответчик вынужден пре-доставлять услуги» . Кроме того, суд заявил: «Нет необходимости в законода-тельном давлении на собственника для предоставления воды... потому, что если жильцы в ней действительно нуждаются, то конкуренция и собственные инте-ресы арендодателей заставят их предоставлять такие услуги» .
Американский автор Феличе Батлан полагает, что решение суда выразило риторику представителей либеральной экономики с присущим им страхом перед классовым законодательством. С юридической же точки зрения, данное решение было примером «правового формализма» .
Департамент здравоохранения обжаловал принятое решение в Апелляци-онном суде штата Нью-Йорк, утверждая, что суд не должен оценивать «муд-рость или глупость закона в определенном вопросе». Вместо этого суд, по мне-нию заявителя, должен определить направлен ли закон на поддержание обще-ственного здоровья . Значение такого заявления заключается в том, что штат мог принять закон ограничивающий частную собственность но при этом на-правленный на поддержание общественного здоровья применив свои инспек-ционные полномочия. Доктрина инспекционных полномочий, появившеяся еще в системе общего права Англии, воспроизводит основные «полномочия суве-ренной власти по охране правопорядка, общественной морали и общего благо-состояния» . Как отмечает В.И. Лафитский, фактически признается только три формы вмешательства штатов в имущественные отношения: налогообложение, принудительное изъятие собственности для общественных нужд (eminent do-main) и инспекционные полномочия (police powers) . В сфере жилищных пра-воотношений могут применяться все три перечисленных формы, но наиболее универсальным характером обладает последняя из них. Позиция собственника заключалась в том, что законодательство не имеет юридической силы, если оно отменяет или умаляет право собственности граж-данина или вмешивается в его права, если оно не направлено на общее благо, а только создает комфорт для отдельных индивидуумов или направлено в пользу одного класса . Названная позиция основывалась на доктрине о надлежащей правовой процедуре. Согласно поправки XIV Конституции США «…не может какой-либо штат лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры…». Возлагая на домовладельцев допол-нительные расходы законодатель лишил их собственности. При этом можно было говорить о нарушении надлежащей правовой процедуры самим фактом принятия закона, а также при каждом случае его принудительного правоприме-нения без осуществления общественных слушаний или судебного процесса.
Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века
С 50х годов XX века, рассматривая дела о зонировании, суды штатов стали квалифицировать трейлеры в качестве объектов жилищного фонда. Так, Вер-ховный суд штата Нью-Йорк в 1953 году рассмотрел заявление о запрете при-менения ордонанса о зонировании города Онтарио (дело Уильям К. Корнинг против города Онтарио) . Статья 6 ордонанса запрещала строительство и ис-пользование для проживания в жилом районе помещений, имеющих менее чем два этажа и 900 квадратный фут. Истцы полагали, что названное положение ор-донанса не может быть применимо к трейлеру, в котором они проживали. Суд пришел к выводу, что в момент передвижения трейлер действительно не под-падает под правила зонирования, однако, во время его использования для про-живания, он является объектом зонирования. Экономичность производства мобильных домов делали их доступными для большого количества граждан США, в связи с чем, в 70х годах федеральное правительство взяло курс на развитие такого вида жилья и введение его в пра-вовое поле. В частности, для мобильных домов были введены льготные условия страхования . Стимулирование строительства мобильных домов (обеспечение доступно-сти) сочеталось с контролем за их качеством (обеспечение права на жилье, при-годное к проживанию). В 1974 г. Конгресс принял Национальный закон о строительстве мобильных домов и стандартах их безопасности (National Manufactured Housing Construction and Safety Standards Act). Согласно назван-ному закону, мобильный дом представляет собой предназначенную для исполь-зования в качестве жилья передвижную конструкцию, состоящую из одной или нескольких секций, имеющую постоянное шасси, а также канализацию, систе-му отопления, вентиляцию и электрооборудование (42 U.S.C. 5402(6).) .
По поручению Конгресса, Министерство жилья и городского развития раз-работало общенациональные стандарты мобильных домов, которые вступили в силу 15 июля 1976 года. Дома, построенные после даты вступления в силу на-циональных стандартов, должны содержать пломбу, удостоверяющую их соот-ветствие стандартам (42 USC 5415) . Вместе с тем, обеспеченные жильцы считали соседство с «домом на коле-сах» нарушением своего права на адекватную культурную среду проживания. В связи с этим муниципалитеты, с самого начала развития практики проживания в трейлерах, используя свои полномочия по зонированию территории, защища-ли интересы «традиционных жильцов», ограничивая возможность расположе-ния мобильных домов в определенных районах города, либо, наоборот, форми-руя зоны (т.н. парки) для их размещения . Судебная власть одобрила практику формирования парков мобильных до-мов, например, еще в 1965 году, разбирая дело Население штата Нью-Йорк против Беатриче Клют, Суд округа Вашингтон штата Нью-Йорк посчитал, что формирование парка является надлежащим осуществлением инспекционных полномочий . Статья 61 ордонанса о зонировании города Кингсбери запрещала размещение трейлеров за пределами парка при отсутствии специального разрешения на это администратора зонирования. Ответчик ходатайствовал о предоставлении такого разрешения, т.к. его дочь, пострадавшая от пожара, нуждалась во временном жилом помещении. В ходатайстве подчеркивалось, что трейлер не будет виден соседям заявителя, однако, такой аргумент не убедил администратора зонирования. Суд признал ответчика виновным в нарушении правил зонирования, которые, по его мнению, являлись конституционными т.к. были направлены на поддержание общественного здравоохранения, нравственности, безопасности и общего благосостояния. Суд отметил, что трейлеры вызывают проблемы с канализацией, водоснабжением и вывозом мусора, а контроль за данными факторами является надлежащей заботой об общественном здравоохранении и благосостоянии. Обоснованием принятого решения также являлось обесценивание земли, по соседству с которой был размещен трейлер.
Земли таких парков обычно принадлежат частым собственникам, а их от-ношения с владельцами мобильных домов, как правило, оформлялись догово-рами аренды . Также, как и при классическом варианте аренды жилого поме-щения, арендодатель, как участник правоотношения, имеет преимущество пе-ред владельцем мобильного дома . Для защиты жильцов от злоупотребления правами собственников земли, а также для урегулирования отношений жильцов между собой и с арендодателями, штаты стали принимать законы о прожива-нии в парках мобильных домов. Так, в 1978 году в Калифорнии был принят За-кон о проживании в мобильных домах (the California Mobilehome Residency Law), Секция 798.56 которого устанавливает закрытый перечень случаев высе-ления собственника мобильного дома: задолженность по оплате аренды, нару-шение законодательства или правил парка, либо решение собственника парка изменить целевое использование земли. Секция 798.74 ограничивает право соб-ственника парка на обязательное одобрение сделки по продаже места на парке – такое согласие не требуется, если финансовое состояние покупателя явно по-зволяет ему оплачивать аренду. Секция 798.72 освобождает наследников и со-арендаторов от уплаты сбора за переход к ним права на аренду .
Кроме этого, Конгресс пытался при помощи кредитных учреждений ре-шить проблему доступности жилья. В 1975 году был принят закон о раскрытии информации по ипотеке жилья (The Home Mortgage Disclosure Act). Закон предписывал кредитным организациям хранить и ежегодно раскрывать сведе-ния о финансовых операциях по жилищному (ипотечному) кредитованию . По мнению Конгресса не продуманная кредитная политика кредитных учреждений привела к дефициту жилья в отдельных муниципалитетах. Благодаря же ука-занному закону, местные сообщества могли оценивать добросовестность рас-положенной в их местности финансовой организации. Кроме этого государст-венные чиновники смогли определить какие районы и кредитные организации нуждаются в субсидировании.
Специфика правового регулирования жилищных отношений в США и РФ (историко-сравнительные аспекты)
Начавшаяся в США индустриализация увеличила количество рабочих (в том числе иммигрантов), арендующих жилые помещения. Из-за спроса на сдаваемые в аренду жилые помещения в крупных промышленных и торговых городах возник новый субъект экономических отношений – домовладельцы, предоставляющие во временное пользование жилые помещения в многоквартирных домах. Занятость на производстве не позволяла арендаторам осуществлять ремонт арендуемых помещений. Домовладельцы же целенаправленно строили (или приобретали) многоквартирные дома для сдачи их в аренду и получения прибыли и при этом не были обязаны предоставлять помещения, пригодные для проживания.
Приверженность американских судей к основным принципам общего права, свободе жилищного найма и нейтрально-пассивная позиция органов государственной власти не соответствовали новой социальной обстановке. Игнорирование экономических возможностей субъектов арендных отношений привело к деградации жилищного фонда и санитарно–эпидемиологическим бедствиям.
В связи с этим штаты и муниципалитеты на законодательном уровне (муниципалитеты – путем принятия ордонансов) установили особый режим аренды жилья: ввели контроль арендной платы, возложили на домовладельцев обязанность обеспечивать соответствие арендных домов установленным стандартам, сформировали систему жилищного надзора. В период со второй половины XIX века до 30-х годов ХХ века формирование американского жилищного права происходило преимущественно путем специализации института аренды жилья. В отличие от аренды нежилой недвижимости, аренда жилья была направлена не только на удовлетворение имущественных интересов, но и на удовлетворении базовых потребностей каждого человека, что и привело к специализации и обособлению института аренды жилья.
Указанная особенность была характерна и для других отношений, складывающихся по поводу использования жилья, что также вело к появлению новых жилищно-правовых институтов. К примеру, в штатах Коннектикут, Висконсин, Калифорния, Пенсильвания, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Йорк были приняты муниципальные и региональные правовые акты о делении городов на зоны разрешенного использования (зонировании), с целью недопущения строительства в жилых районах объектов промышленности, а также зданий, создающих излишнюю тень.
Введение ограничений публично-правового характера противоречило принципу свободы договора и ущемляло права частных собственников жилья. Однако конституционно-правовым обоснованием такого регулирования являлась доктрина инспекционных полномочий (police powers). Данные полномочия предоставлены государству для обеспечения одной из его основных функций – поддержание порядка.
Но если до 30-х годов ХХ века основными источниками американского жилищного права были законы штатов о поддержании порядка в жилищной сфере, то в период с 30-х годов ХХ века по 60-е годы ХХ века их место заняли федеральные законы о предоставлении государственной помощи в приобретении жилья. Правительство США признало, что развитие жилищного фонда страны является общим благом для всех граждан (даже обеспеченных жильем).
Признание жилья «общественным благом» является юридически и политически неоднозначным. Сами по себе жилые помещения не обеспечивают пользу всем гражданам, а лишь только тем, которые в них проживают. С другой стороны, поддержание жилищного фонда улучшает состояние архитектурного ансамбля и санитарно-эпидемиологическое благополучие поселений. Кроме этого, состояние жилищного фонда влияет на экономику, как всей страны, так и отдельного муниципалитета. В связи с этим, в 30-е годы ХХ века федеральное правительство США признало, что помощь отдельным категориям граждан в приобретении жилья является общим благом для всего населения страны.
Приобретение собственности на жилые помещения, преимущественно, происходило в рамках отношений ипотечного кредитования, которые до 30-х годов ХХ века регулировались, исключительно, частноправовыми средствами. Однако интерес кредиторов к участию в ипотечных отношениях исчез с началом Великой депрессии, т.к. они опасались предоставлять жилищные займы в условиях финансовой нестабильности. Функционирование рынка кредитования жилищного строительства стало невозможным без активного участия государства.
Объективная потребность применения публично-правового регулирования отношений частных лиц была отражена Верховным Судом США в своем прецедентном решении по делу Ассоциация кредитования жилищного строительства против Блейсделл: «Если раньше мы считали своим долгом не допустить правительство в разрешение споров о заключении и исполнении договоров, то теперь необходим разумный компромисс между индивидуальными правами и общим благосостоянием», и далее – «Юридическое закрепление статуса публичного сектора, признание Судом разнообразия экономических интересов имеют целью защитить индивидуальные возможности наших граждан».
Так как само по себе введение дополнительных ограничений не способствовало развитию жилищного фонда страны, федеральное правительство, используя свои полномочия собирать налоги и тратить их на общее благо, стало стимулировать кредитные организации вступать в жилищные отношения. Федеральное финансирование рынка ипотечного кредитования увеличило роль федеральной власти в регулировании жилищных отношений, что, в свою очередь, привело к формированию общенационального жилищного права.
Правительство Советской России также пыталось стимулировать развитие жилищных отношений, используя механизм государственно-частного партнерства: учреждение Цекомбанка, предоставление привилегий частным застройщикам и жилищным кооперативам. Однако после отказа от новой экономической политики Советское государство стало проводить курс сокращения частноправовых начал в жилищных правоотношениях. Коммерческая аренда жилья ограничивалась, т.к. она, по мнению советского руководства, вела к эксплуатации человека человеком.
