Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление организационно-правовой основы контроля в россии за передвижением населения 20
1.1. Возникновение государственного контроля за передвижением населения 20
1.2. Юридическая регламентация контроля за передвиэ/сением населения в Российской Империи в первой половине XVIII века 43
1.3. Правовая политика в миграционной сфере во второй половине XVIII века 61
Глава II. Правовое регулирование контроля за передвижением населения в российской империи В XIX - начале XX века 73
2.1. Миграция населения и ее правовой режим, ограничения свободы передвижения 73
2.2. Развитие паспортного законодательства в Российской Империи 97
2.3. Правовая политика в сфере миграции во второй половине XIX века 123
2.4. Паспортный режим в начале XX века 148
Глава III. Государственный контроль за передвижением населения с 1917 по 1991 год 159
3.1. Организационно-правовые основы контроля за передвижением населения в период с 1917 по 1930 год 159
3.2. Усиление паспортного режима в советском государстве в предвоенные годы 170
3.3. Вопросы реализации паспортного режима в условиях войны 181
3.4. Развитие законодательства в сфере контроля за передвижением населения 191
Глава IV. Развитие паспортно-визовой системы россии в последнее десятилетие XX века 217
4.1. Трудности в сфере обеспечения права человека на свободу передвижения и развитие паспортно-визовой системы в период после 1991 года 217
4.2. Право на свободу передвижения и система прав человека и гражданина 227
4.3. Гарантии права на свободу передвижения, анализ правоохранительной практики 244
Заключение 281
Список литературы 288
- Возникновение государственного контроля за передвижением населения
- Миграция населения и ее правовой режим, ограничения свободы передвижения
- Организационно-правовые основы контроля за передвижением населения в период с 1917 по 1930 год
- Трудности в сфере обеспечения права человека на свободу передвижения и развитие паспортно-визовой системы в период после 1991 года
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Происходящие в стране процессы социально-экономического, политического и межнационального характера, возникающие конфликты на территориях отдельных республик бывшего СССР обусловили увеличение миграции населения. Беспорядки во Франции должны стать для нас серьезным уроком. Ориентироваться на опыт западноевропейских стран не стоит. Необходимо немедленно начинать разрабатывать и реализовывать ясную и эффективную иммиграционную политику, исходя из российских условий.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года так определил государственно-правовые задачи: «... развитие стратегии иммиграционной
политики...свободное и справедливое общество не имеет внутренних границ,
і ограничении на передвижение, а оно само открыто для остального мира» .
Несовершенство административного законодательства, предусматривающего незначительные штрафные санкции, применяемые к нарушителям паспортно-регистрационных правил, не позволяют эффективно воздействовать на правонарушителей, снижать количество правонарушений, проводить действенную профилактику. В настоящее время, после трагических событий в Бес-лане, совершения ряда террористических актов в Москве и других городах, особенно актуален вопрос об увеличении штрафных санкций.
Республики Северного Кавказа, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Белгородская и некоторые иные области, Москва и Санкт-Петербург испытывают значительные трудности по приему и обустройству вынужденных мигрантов. В этих регионах паспортно-визовые службы ОВД активно разрешают вопросы по регистрации прибывающих лиц, оформлению и
Парламентская газета. 2005. 26 апреля.
рассмотрению их обращений по вопросу приобретению российского гражданства.
Не разработан в нужной степени и не обеспечен в правовом и экономическом аспекте механизм высылки правонарушителей-беженцев из страны, их привлечения к юридической ответственности и наказания.
Каждое государство уникально и выбирает различные способы собственной защиты. Одной из форм обеспечения безопасности является государственный контроль над передвижением населения. Особенности этого контроля зависят от многих составляющих: уровня общественного производства, характера социальной структуры, правовой культуры населения. Все указанные явления развиваются во времени, оказывая определяющее воздействие на характеристики государства, в том числе и на контролирующую функцию. Построение правового государства в России требует опоры на весь исторический опыт страны, вне зависимости от того возможна ли прямая рецепция этого опыта в современных условиях.
Развитие российской государственности на современном этапе определяется демократическими преобразованиями, стремлением реализовать права и свободы граждан, среди которых важное место занимает свобода передвижения. Однако в целях обеспечения безопасности своих граждан государственные структуры должны контролировать эти передвижения. История российского государства свидетельствует о том, что на протяжении многих веков контроль над передвижением населения был действенной мерой обеспечения безопасности общества и государства.
В последние годы усилилась миграция населения вследствие распада Советского Союза и обострения национальных конфликтов. Данная ситуация повлекла за собой увеличение различного рода правонарушений, которые можно эффективно предотвращать, используя механизм паспортного контроля. В процессе исследования диссертантом использовался исторический опыт не только российского государства, но, отчасти, и зарубежный.
В современной историко-правовой литературе отсутствуют работы, детально анализирующие деятельность по контролю за передвижением населения на территории российского государства в IX - начале XX века. Проблемы создания и осуществления паспортного и визового режимов в качестве инструмента действенного контроля за передвижением населения рассматривалась в современной историко-правовой литературе фрагментарно. Вместе с тем контроль за местом проживания и порядком передвижения населения по своей территории государство осуществляло с древнейших времен. В частности, в петровские времена появились специальные документы для иностранцев и российских подданных, удостоверяющие личность и позволяющие учитывать и вести контроль за их передвижением по территории страны, - паспорта.
В связи с распадом СССР и образованием СНГ, а также переменами во внешней политике России сформировался целый ряд проблем, решаемых лишь с помощью должной организации паспортного контроля. Подданные иностранных государств нередко совершают правонарушения на территории России. Ослабление пограничного контроля и, особенно, паспортно-визового режима создает для этого благоприятные условия.
Указанные проблемы носят актуальный характер и требуют своего быстрейшего разрешения на внутри- и межгосударственном уровнях.
Данное обстоятельство придает особую актуальность задаче совершенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятельности паспортно-визовых аппаратов Министерства внутренних дел.
Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенствованием паспортно-визовой системы России, до настоящего времени остаются малоисследованными. Соответствующий зарубежный опыт, а также наработанная отечественная практика ее функционирования до сих пор не подвергались глубокому научному историко-правовому анализу на уровне монографического исследования.
В настоящее время, когда участились случаи террористических актов, проблемы учета населения и его регистрации приобрели важное значение. Именно поэтому научное исследование правовой базы и опыта деятельности правоохранительных органов в этой области на различных этапах исторического развития российского государства и отсутствие, до настоящего времени, комплексных исследований по данной проблематике побудили диссертанта избрать вышеуказанную тему для диссертационного исследования.
В поисках подхода к разрешению создавшейся ситуации необходимо применение научной методологии, которая основана на изучении любого явления с момента его возникновения. А это приводит к тому, что сам процесс становления и развития правового обеспечения безопасности миграционных процессов, определение роли правоохранительных органов в этой сфере невозможны без учета опыта прошлых лет.
Многие актуальные проблемы, связанные с правовым обеспечением безопасности миграционной политики в дореволюционной России, до настоящего времени остаются малоисследованными. Зарубежный опыт, а также отечественная практика в этой сфере до сих пор не подвергались глубокому научному историко-правовому анализу на уровне монографического исследования.
В силу этого представляется актуальным историко-правовое исследование и изучение правового обеспечения безопасности миграционных процессов в дореволюционной России.
Хронологические рамки исследования охватывают период с XIX - по конец XX века, когда происходит становление государственной системы контроля за передвижением населения, начинает реализовываться миграционная политика государства.
Автор также приводит определенный историко-правовой экскурс предшествующего этапа с целью проследить истоки возникновения системы государственного контроля за передвижением населения.
Важное место в работе занимают вопросы правового обеспечения безопасности миграционных процессов и охраны правопорядка в XIX веке - с момента образования Министерства внутренних дел, на которое были возложены эти обязанности.
Степень разработанности темы. Проведенное историографическое исследование позволило выделить несколько периодов, свидетельствующих о подъемах и спадах научного интереса к этой теме.
Первый период - в дореволюционное время. Проблему правового обеспечения безопасности миграционных процессов, охрану правопорядка в ходе миграции населения исследовали такие видные ученые, как И.Е. Андриевский, И.Г. Болтышов, А. Вейнберг, В.М. Гессен, Н.Я. Данилевский, В. Дерюжин-ский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Н.Н. Игнатов, И. Лурье, Н.М. Корку-нов, А.Л. Кречков, Э.Б. Левин, М.И. Мыш, Е.К. Привродский, Л.М. Роговиин, П.В. Ященко и другие. Ими были созданы основы правового обеспечения безопасности миграционных процессов в Российской империи.
Второй период- с 1917 по 1991 гг. Среди работ, посвященных изучению данной проблемы, особого внимания заслуживают труды И.З. Берлина, Ю.И. Гессена, Т.И. Желудковой, в которых рассмотрены проблемы миграции, правового обеспечения безопасности миграционных процессов в советском государстве.
Третий период - с начала 90-х годов XX века по настоящее время. Перемены в государственной политике, а также изменение международной обстановки обусловили появление целого ряда работ, среди которых научный интерес представляют труды Ю.Е. Аврутина, Л.И. Антоновой, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, А.И. Королева, Э.В. Кузнецова, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, А.О. Лядова, Р.В. Нарбутова, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, СВ. Степашина, А.Г. Хабибулина, А.И. Экимова, Н.Г. Янгола.
Отдельные вопросы правового обеспечения безопасности миграционных процессов в дореволюционной России, деятельности правоохранительных органов в процессе реализации миграционной политики государства исследовались в работах A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, Л.Н. Галенской, А.С. Дашичева, Н.П. Ерилина, Е.А. Костыря, А.А. Михайлова, О.Ф. Мурамет-са, СВ. Парфенова, А.А. Рубанова, М.А. Шарипова и других авторов.
Как показал историографический анализ, большинство авторов рассматривают лишь отдельные аспекты проблемы становления и развития правового обеспечения безопасности миграционных процессов в дореволюционной России. Комплексные исследования историко-правового аспекта деятельности государства в этой сфере до сих пор не проводились. Основное внимание исследователи уделяли анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребывания иностранных граждан, проблемам паспортизации и контроля над передвижением населения.
Объектом исследования является система правоотношений, возникающих в процессе деятельности государства и его органов по правовому регулированию передвижения населения в России.
В качестве предмета исследования рассматриваются правовые аспекты миграции и свободы передвижения в России в XIX-XX веках, рассматриваются элементы системы ограничения и контроля в процессе исторического развития российской государственности.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе всестороннего изучения: проблем правового регулирования передвижения населения, законодательства и практики его реализации, паспортного режима, ограничений права на свободу передвижения разработать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию системы контроля за передвижением населения в России.
Сформулированная цель конкретизируется в следующих задачах, требующих разрешения:
определить особенности становления организационно-правовой основы контроля в России за передвижением населения;
проанализировать исторические, экономические и другие предпосылки миграционных процессов на различных этапах развития российского государства;
проанализировать правовой режим миграции населения, ограничения свободы передвижения;
изучить развитие паспортного законодательства в Российской Империи и в советском государстве;
исследовать организацию и правовое регулирование паспортного режима как действенного средства контроля над миграционными процессами;
рассмотреть формы и методы деятельности МВД по обеспечению безопасности миграционных процессов в ходе реализации миграционной политики Российского государства;
изучить развитие паспортно-визовой системы России в последнее десятилетие XX века, проанализировать опыт его применения;
раскрыть роль правоохранительных органов в выполнении функции охраны правопорядка и обеспечения безопасности миграционных процессов в ходе реализации миграционной политики российского государства, проанализировать правоохранительную практику;
подготовить предложения по совершенствованию паспортного законодательства и концепции правового реформирования в сфере юридической регламентации передвижения населения;
внести рекомендации по усилению системы гарантий прав личности на свободу передвижения.
Методологическую основу исследования составил общенаучный диалектический метод познания. Использовались методы структурно-
функционального анализа, дедукции и индукции, количественного и качественного анализа, классификации государственно-правовых явлений, сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения. Также применялась юридическо-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация.
Соискатель исходил из того, что историко-правовые факты и исторические формы паспортно-визового режима необходимо рассматривать в конкретных условиях, учитывая сложившуюся политическую ситуацию, социально-культурный и социально-экономический уровни развития страны.
Используется методология как формационно-экономического подхода, так и теории модернизации, которая позволяет проследить воздействие культурной сферы общественных отношений на преобразование политико-правовой системы. Эта методология признается особенно эффективной применительно к истории российской государственности XIX-XX веков.
Системный метод использовался для рассмотрения государственных органов и правовых институтов России, осуществляющих контроль за передвижением населения, в их взаимосвязи и взаимозависимости. При этом диссертант руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов: единства исторического и логического в познании сущности государства, системы правоотношений в указанной сфере. Ориентируясь на принципы объективности, всесторонности, системности, автор разрабатывает теоретическую концепцию, позволяющую достичь наряду с требуемой глубиной научной разработки также и необходимых практических результатов.
Исследование нормативно-правовой базы позволило выявить некоторые тенденции и сделать обобщения на основе теоретико-прикладного анализа.
Теоретическая основа диссертационного исследования. В диссертации использованы сборники документов и материалов российских и иностранных общественных и государственных организаций, архивные материалы, материалы периодической печати.
В процессе работы над диссертацией был привлечен и обобщен обширный архивный материал (РГИА, ГА РФ), а также многочисленные исторические и правовые документы, которые ранее никогда не анализировались в ис-торико-правовой науке и впервые вводятся в научный оборот.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики.
Диссертация представляет собой первое в современной историко-правовой науке комплексное, логически завершенное монографическое исследование истории развития паспортного законодательства, системы государственного контроля за передвижением населения. Впервые комплексно изучаются вопросы, посвященные правовому обеспечению охраны правопорядка в процессе миграций населения по территории российского государства.
В диссертации обобщаются современные достижения юридической, социологической и исторической науки в сфере установления и осуществления паспортного контроля в прошлом и настоящем. Научная новизна исследования заключается в исследовании социальных факторов, влияющих как на миграционные потоки, так и на правовой режим ограничений передвижения населения.
Выявление закономерностей развития паспортного режима позволяет правильно проанализировать с теоретико-правовых позиций особенности ограничения права на свободу передвижения, увидеть перспективы совершенствования паспортного законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Развитие городов, переход к имперской форме государства и ее укрепление в XIX веке вызвало необходимость установления более жесткого паспортного режима, развития органов, осуществляющих надзор за передвижением населения. Потребности общественного развития обуславливали изменения административной системы. При проведении анализа социально-политического явлений того времени становится ясно, что полицейское госу-
дарство, воплощавшее патерналистскую модель государства, противоречило традиционным обычаям и существовавшим представлениям о личной свободе. Россия развивалась согласно историческим закономерностям, и опорой абсолютистской монархии, а затем и советского государства, преимущественно была внешняя сила, принуждение при инфантильном поведении самих подданных (граждан) в сфере борьбы с преступностью. Участие общественности в правоохранительных мероприятиях было принудительным и не давало эффективных результатов. Низкий уровень преступности в сельской местности в большей степени объясняется устойчивыми нравственно-религиозными принципами населения. Происходит максимальная централизация органов полиции. Полицейское государство рассматривает общество как инструмент для достижения своих целей.
Существовавшая в XIX - начале XX века нормативно-правовая база, определявшая правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России, представляющая систему ограничения и контроля, закрепляла различия в праве передвижения, порядка въезда/выезда, места жительства населения Российской Империи в зависимости от сословия, имущественного положения, рода занятий или принадлежности к этнической группе.
Первоначально деятельность Советского государства по контролю за передвижением населения свидетельствовала об устранении сословных и национальных привилегий и ограничений, а также о предоставлении свободы передвижения гражданам Советской республики. Однако в рамках обеспечения революционного порядка государственным правоохранительным органам было гораздо проще осуществлять свои задачи в условиях существования системы учета населения, в связи с чем в СССР была введена единая паспортная система, носящая всеобщий характер.
В целом единая паспортная система была направлена на подъем экономики, рационального использования трудовых ресурсов, улучшала учет мигра-
ционных процессов, что было необходимым условием для ведения планового хозяйства, полезно для укрепления правопорядка и законности.
В связи с этим под паспортной системой следует понимать юридическое понятие, представляющее собой совокупность правовых норм и государственных институтов, которые определяют порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность (паспорт), их прописки, выписки, а также деятельность адресно-справочной службы.
Передвижение населения есть явление социально обусловленное, которое зависит от определенных социальных факторов - социально-экономических, социально-культурных, социально-политических и социально-психологических. Необходимо создание программы миграции населения России, поскольку есть неосвоенные пространства, богатые природными ресурсами, существует потребность в людских ресурсах в одних регионах и избыток -в других. Процесс модернизации в различных исторических условиях имеет многообразные формы проявления и охватывает государственно-правовую, социально-политическую и социально-экономическую сферы жизни общества. Модернизация вызывает миграционные потоки с неодинаковой степенью интенсивности, а конечный результат трудно поддается прогнозированию. Меняется социальная стратификация, правовая культура, меняются и периодически обостряются внутренние противоречия общественного развития.
Россия занимает особое геополитическое положение в мире, представляет собой оригинальное культурно-историческое явление, которому соответствует особая государственность, со специфическими правовыми традициями. Необходимо сформировать достаточно гибкий паспортный режим с учетом специфики субъектов Российской Федерации, их проблем. Принципы равенства всех перед законом и свободы передвижения должны применяться в сочетании с принципами гарантированное прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, права на жизнь. Чтобы его обеспечить, в современной сложной
криминогенной ситуации, неизбежно приходиться искать баланс между общественным благом, интересами государственной и общественной безопасности и личными правами.
6. Несовершенство административного законодательства Российской
Федерации, предусматривающего незначительные санкции, применяемые к на
рушителям паспортно-регистрационных правил, не позволяют эффективно воз
действовать на правонарушителей, снижать рост преступности, проводить дей
ственную превентивную политику.
Существенной проблемой, требующей первоочередного решения, остается приведение национальных законодательств и политической практики в соответствие с международными актами; внесение соответствующих изменений в административное и иное законодательство, а также в целом устранение правового вакуума в вопросах регулирования миграции и свободы передвижения населения; необходимость создания правового режима, оптимально сочетающего ограничение прав и свобод субъектов, а также обеспечивающего его безопасность российского общества; эффективное применение внутригосударственных гарантий - системы социально-экономических, политических, нравственных, правовых средств и условий, обеспечивающих непосредственную защиту прав человека и гражданина в России.
Вместе с тем правовые конструкции законов должны отражать потребности общества, учитывая менталитет населения. В законодательных актах должно быть предусмотрено стимулирование и поощрение правомерного поведения граждан Российской Федерации.
7. Необходимо ужесточение паспортного режима, увеличение санкций за
нарушение паспортного законодательства. Угрозе терроризма, иных преступ
ных проявлений нужно противопоставить усиленный режим контроля за пере
движением населения, особенно при посещении городов с населением свыше
одного миллиона жителей, либо находящихся в Северокавказском регионе,
крупнейших аэропортов, вокзалов, районах нахождения АЭС и важнейших
производств. Представляется, что население понимает необходимость такого ужесточения паспортного режима.
Правовая политика в сфере паспортного контроля была вплоть до середины XX века неопределенной и не имела четких ориентиров и приоритетов, долгосрочной программы реализации. Положительные изменения в паспортном законодательстве происходили в условиях наличия социальных конфликтов, при осложнении криминогенной обстановки, когда значение и роль безопасности общества резко возрастало.
Эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению охраны общественного прядка, предупреждения правонарушений, выявлению и задержанию разыскиваемых преступников во многом зависит от выполнения правил паспортного режима. В связи с чем при осуществлении правоохранительной деятельности в данной области необходимо учитывать и использовать накопленный богатый опыт работы по обозначенному направлению, учитывать исторические традиции и обычаи, национальный фактор, взаимосвязь экономики и преступности; повышать уровень взаимодействия между подразделениями паспортно-визовой службы, Федеральной службой безопасности и прокуратурой; адекватно оценивать произошедшие изменения в обществе и активно искать новые формы и методы правоохранительной деятельности.
Необходимо реформировать организацию, увеличить состав, достаточно материально и технически обеспечить органы паспортного контроля, миграционные службы. Следует ввести во внутренних паспортах дактилоскопические отпечатки, предоставить правовую и техническую возможность сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации проверять паспортный режим при въезде, выезде из особо охраняемых территорий, проезде в метро, ином общественном транспорте. Следует по возможности сделать прогноз передвижения населения, обеспечить, прежде всего, безопасность мегаполисов.
Такое нововведение позволит более успешно бороться с преступностью, не допускать случаи подделки паспортов, создать единую информационную
базу, которая может быть полезной во многих отношениях, включая вопросы
экономического развития. '
Следует повышать степень ответственности самих сотрудников паспортно-визовой службы, миграционной службы при одновременном повышении уровня оплаты их труда. Требуется разработать гарантии недопущения волокиты, излишнего бюрократизма, произвола и злоупотреблений государственных служащих.
10. Следует подготовиться к проведению полномасштабной паспортной реформы. Обсудить в средствах массовой информации соответствующие законопроекты, внести соответствующие поправки, возможно даже принять данные законопроекты на референдуме, чтобы не последовало упреков в антидемократизме неизбежно вводимых ограничений на свободу передвижения во имя безопасности общества и личности.
Нужно разъяснять населению смысл и задачи проводимой паспортной реформы. Четко спланировать и последовательно провести программу правового воспитания и обучения как сотрудников органов внутренних дел, так и граждан.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории права и государства, посвященных проблеме развития органов контроля за передвижением населения, паспортного законодательства, их роли в общественной жизни.
Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект в кругу актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о социальном назначении государства, права и общества и границах их вторжения и ограничения частной жизни и прав личности.
Практическая значимость исследования выражается в выработке основных направлении по совершенствованию вышеуказанной деятельности государства, в организационно-правовой части обеспечения охраны правопоряд-
ка в ходе реализации миграционной политики, а так же в процессе совершенствования действующего законодательства в данной области.
Задачи построения правового государства, формирование структур гражданского общества получают осмысление в свете новых подходов к фундаментальным проблемам правовой теории и истории российского государства.
Выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, можно использовать в теории и истории государства и права, в отраслевых юридических науках, а также в исторической науке. Материалы исследования могут быть использованы преподавателями и слушателями юридических вузов, в том числе вузов МВД при изучении курса истории права и государства и соответствующих разделов таких правовых дисциплин, как, например, история органов внутренних дел; в разработке учебников и учебно-методических пособий по истории права и государства.
Исследование данной темы позволило сделать ряд выводов и рекомендаций, которые будут полезны для практических работников органов внутренних дел Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты исследования внедрены в образовательный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России при чтении лекций и проведении групповых занятий по курсам: «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел» в Санкт-Петербургском университете МВД России.
Кроме того, теоретические и практические выводы и положения диссертации были апробированы в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях: международной научно-практической конференции: «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практи-
ки» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); международной научно-практической конференции: «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.), международная научно-практическая конференция: «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г.); региональной межвузовской научно-практической конференции: «Социально-экономическое развитие и преступность в России» (Санкт-Петербург, 2 ноября 2001 г.); международном «круглом столе» «Теоретические и практические аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в третьем тысячелетии»(18 января 2002 г.); заседании секции государственно-правовых дисциплин информационно-методического центра Главного Управления кадров МВД России (Санкт-Петербург, 18-20 ноября 2003 г.); всероссийской научно-практической конференции: «Национальная безопасность России и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, 25 ноября 2004 г.), а так же в научных публикациях автора.
Возникновение государственного контроля за передвижением населения
В Древней Руси при отсутствии полицейских органов и слабо развитом государственном аппарате контроль за передвижением населения находил обеспечение в обычаях общинной жизни: община принимала к себе новых членов только на началах поручительства.
Миграция населения существует с древнейших времен. История внутренней миграции населения в России была тесно связана с заселением и освоением окраин. На каждом историческом этапе миграция населения имела специфические черты, но в целом для нее была характерна относительная устойчивость в направлениях, преемственность между ранними и последующими этапами.
Одной из древнейших форм перемещения целых народов считаются завоевательные походы. Они играли огромную роль в истории человечества, его расселении по всему земному шару, в образовании рас и этносов .
В начале новой эры славяне жили на большой лесистой территории между реками Одера и Днепром. В конце V века начались славянские вторжения в Византию. В 551 году опустошению подверглась Фракия, расположенная невдалеке от столицы Византийской Империи. По Дунаю было возведено множество крепостей. Славяне целыми племенами стали переселяться на ее территорию. Основной приток мигрантов направлялся в сердцевину империи - на Балканский полуостров.
Летописец Иоанн Эфресский записал в своей «Церковной истории» (895 г.): «На третьем году правления державного Тиберия двинулся проклятый народ славян, который прошел через всю Элладу, и по стране Фессалонике, и по фракийским провинциям; взял много городов и крепостей, сжег, и разграбил, и подчинил себе страну, сел на ней властно и без страха, как своей собственной»1.
Некоторые славянские переселения имели мирный характер. Как правило, славяне шли на новые земли, желая поселиться рядом с местными жителями, а не вместо них. К XI веку они заселили север Балканского полуострова. В этой южной части огромного славянского мира образовались народы южных славян - сербы, словенцы, хорваты и болгары.
Следует учитывать мысль М.М. Сперанского: «всякая страна имеет свою физиогномию, природою и веками ей данную, ...не народ к правлению, но правление к народу прилагать должно»2.
Большое значение имел процесс расширения границ Российского государства, образование внутреннего рынка, развитие транспорта. В целом миграция населения способствовала росту экономики, но самым основным являлось освоение и заселение обширных пространств. Относительно благоприятные условия в районах заселения, особенно на первых порах, способствовали повышенному росту населения. В ІХ-ХІІ вв. славянское население Древней Руси постепенно заселяло территорию в бассейне Оки, Верхней Волги. В XIII-XV в.в. усилились переселения на север и северо-восток Восточной Европы .
Миграционные процессы происходят, прежде всего, во время различных бедствий, в том числе в период войн. В Киевской Руси крупнейшим военным событием явилось нападение татаро-монгол в конце 30-х годов XI века. В 1232 году татары подошли к берегам нижней Волги. Прокочевав в тамошних степях более трех лет, Батый в 1236 году поднялся вверх и разгромил волжско-камских болгар. «Болгары частично были убиты, частию взяты в плен. Немногим, впрочем, удалось спастись от истребления и плена. Они прибежали к русскому великому князю Юрию II Всеволодовичу и просили его дать им место для поселения. Юрий обрадовался и расселил их по своим городам»1.
Это был первый факт миграции населения, обусловленный действиями татар. Князь Юрий Всеволодович, одобрив данное переселение, преследовал две цели. Во-первых, по охране безопасности населения, так как на границе суздальского княжества исключалась угроза нападений болгар, и, во-вторых, новые переселенцы готовы были способствовать укреплению границ, дабы избежать новых лишений от татар.
Нашествие 1237 года катализировала миграционный процесс и имело сильнейшее воздействие на обеспечение правопорядка на всей территории Руси. Поход татар 1237 года «не был похож на прежний, который закончился битвою на реке Калке. Это уже не была прежняя отборная конница. Теперь медленно двигалась огромная орда со своими семьями, стадами и кибитками.
Это был не военный поход, а переселение народа из одной страны в другую» . Действительно, этот процесс можно обозначить как миграция народа, исходя из его масштабности и долговременное
Миграция населения и ее правовой режим, ограничения свободы передвижения
В первой половине XIX века совершенствовалась система центральных государственных учреждений Российской Империи, были созданы министерства, изменялись и осуществляемые ими функции. В частности, дальнейшее развитие получило законодательство о миграции населения и регулировании паспортного режима.
Свобода передвижения как личное благо огранивается требованиями общественной и государственной безопасности. Как подчеркивал Б.Н. Чичерин: «Чтобы сохранилась гармония в целом, необходимо, чтобы частные цели подчинялись общей»1. Но власть может нарушать права личности, следовательно, для недопущения этого необходимо установить права личной свободы и создать гарантии - обеспечения этих прав»2.
В 1809 года в Петербурге, а в 1816 году в Москве начали действовать адресные конторы, являвшиеся отделениями полиции. Все лица, работавшие по найму в частных домах, обязаны были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там «вид на жительство» или «адресный билет». При перемене работы или места жительства, а также в случае окончания срока действия «адресного билета» требовалась новая регистрация.
Причем «вид на жительство» не выдавался без положительного отзыва со старого места работы. За исполнением этого следили частные приставы и квартальные надзиратели. В Петербурге, в конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев. Оно было связано с особенной канцелярией при Министре полиции и контролировало выдачу паспортов иностранцам1.
Типовую организацию адресного стола можно рассмотреть на примере адресного стола в городе Саратове (аналогичные столы существовали также в Киеве, Казани и ряде других городов).
Адресный стол в соответствии с положением учреждался при местном городском управлении для справок о месте жительства всех лиц, «как постоян-но живущих, так и временно пребывающих в этом городе» .
Состоял он из начальника адресного стола, его помощника, письмоводителя и подкладчиков. Начальник адресного стола, его помощник и письмоводитель назначались губернатором и получали содержание по штату.
В круг обязанностей адресного стола по положению входило:
сосредоточение сведений о звании (сословии, чине), фамилии, имени, отчестве, поле, возрасте, вероисповедании, занятиях, семейном положении, составе семейства и месте жительства, полицейский участок, улица, № дома или фамилия домовладельца, название гостиницы, постоялого двора каждого лица из постоянно живущих или временно пребывающих в город Саратов, причем в отношении последних в адресном столе сосредотачиваются точные сведенья о времени прибытия и выезда их из города;
бесплатное предоставление «присутственным местам и должностным лицам»3, по требованию последних, адресных справок;
предоставление за определенную денежную плату адресных справок частным лицам. Справки частным лицам выдавались за подписью начальника и его помощника.
Домовладельцы или заведующие домами, а также смотрители казенных зданий вносили сведения о жильцах в адресные листки, которые представлялись в полицейские участки, а уже оттуда передавались в адресный стол, где эти листки распределяются на металлические дуги в алфавитном порядке.
Домовладельцы, управляющие домами, а также смотрители казенных зданий обязывались внести данные всех проживающих в их домах жителей по определенным правилам в адресные листки, которые в двух экземплярах передавались вместе с домовыми книгами в местный полицейский участок. Участковые приставы, проверив правильность записей, один экземпляр отсылают в адресный стол, а другой оставляют в участке.
Всякий прибывший в Саратов обязан был в течение суток с момента приезда предъявить домохозяину, заведующему домом или смотрителю свой вид на жительство и сообщить о себе все сведения, требуемые формой алфавитного листка. Сведения о вновь прибывших лицах, а также о выезжающих из города, домовладельцы, заведующие домами, и смотрители зданий обязаны были внести в домовые книги и в течение суток предоставить местному участковому приставу вместе с видами на жительство прибывших.
Лица, постоянно проживавшие в городе, виды которых уже предъявлялись полиции, сведения о перемене ими места проживания (квартиры) должны были сообщить в полицию в течение трех суток. Данное правило не распространялось на лиц, проживавших в гостиницах, заезжих домах или меблированных комнатах, содержатели которых, вне зависимости от того, находилось ли их заведение в наемных помещениях или собственных домах, обязаны были заявлять полиции о прибывающих и убывающих в течение суток.
Организационно-правовые основы контроля за передвижением населения в период с 1917 по 1930 год
На основе Декрета ВЦИК и СНК 10 ноября 1917 г. было ликвидировано деление общества на сословия, старые гражданские чины уничтожены, ликвидированы сословные привилегии и ограничения, установлено равенство советских граждан, общее для всего населения наименование - граждане Российской Республики1.
После Октябрьской революции в стране началось радикальное переустройство государственного аппарата, изменения в сфере государственного управления, разработка правового регулирования нового статуса советских граждан.
Теоретической основой для мер в сфере контроля за населением послужили работы В.И. Ленина, в которых он придерживался позиции о необходимости введения рабочей книжки как первого шага к созданию всенародного учета и контроля за мерой труда и потребления .
В целях «уничтожения паразитических слоев общества и организации хозяйства» юридически закреплялась в Декларации прав трудящегося и экс-плуатируемого народа, Конституции РСФСР всеобщая трудовая повинность .
Необходимость установления контроля за привлечением к труду нетрудовых элементов вызвала потребность введения документов, удостоверяющих личность.
Декретом СНК РСФСР от 5 октября 1918 года «О трудовых книжках для трудящихся» вводились трудовые книжки, которые выступали в качестве средства контроля за выполнением трудовых повинностей, а также как документ, удостоверяющий личность.
В первоочередном порядке трудовые книжки вводились для следующих категорий граждан: - лиц, живущих на нетрудовой доход, поступления с имущества, проценты с капитала; - лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли; - членов советов и правлений акционерных обществ, компаний, товариществ и директоров этих обществ; - частных торговцев, биржевых маклеров, торговых и коммерческих посредников; - лиц свободных профессий (художников, актеров и т.п.), если они не выполняют общественно полезных функций.
Эти требования распространялись также на лиц, не имеющих определенной занятий, например, бывших офицеров, воспитанников юнкерских училищ и кадетских корпусов, бывших присяжных поверенных и прочих лиц данной категории.
Место выдачи, срок и замена указанных удостоверений устанавливались местными Советами Рабочих и Крестьянских Депутатов. В трудовые книжки в сроки, устанавливаемые местными Советами, но не реже одного раза в месяц, уполномоченными органами делались отметки о выполнении владельцем книжки возложенных на них общественных работ и повинностей.
Трудовая книжка считалась действительной лишь при фиксировании в ней ежемесячно факта выполнениям владельцем возложенных на него общественно полезных работ или повинностей. Отсутствие трудовой книжки или соответствующих отметок в ней делало ее недействительной, что затрудняло право передвижения и проезда по территории республики и лишало права на получение продовольственных карточек.
В волостях нетрудовые элементы должны были являться в волостные Советы, а в уездах, городах - в отделы управления, в городах с населением свыше 20000 человек - в управления советской милиции для отметки в трудовой книжке. Дети, не достигшие 14 лет, и лица старше 55 лет могли быть внесены в трудовые книжки родственников.
Трудовая книжка предъявлялась как удостоверение личности. Декретом предусматривались санкции к лицам, которые не являлись за получением трудовых книжек в обмен на паспорта, или давшие неверные сведения о себе и о своих занятиях. Указанные лица могли подвергаться штрафу в сумме до 10000 рублей или тюремному заключению на срок до шести месяцев.
Необходимо было решать вопросы с лицами, задерживаемыми за отсутствие документов. В то время закреплялось положение, согласно которому при признаваемой советской властью свободе передвижения граждан паспорт или другой вид на жительство (например, трудовая книжка) может служить лишь удостоверением личности, и никто не должен подвергаться репрессиям и личному задержанию при их отсутствии. Лицам, не имеющим письменного удостоверения личности, милицией беспрепятственно должны были выдаваться новые документы по предоставлении об их личности соответствующих доказательств, не исключая и свидетельских показаний .
Трудности в сфере обеспечения права человека на свободу передвижения и развитие паспортно-визовой системы в период после 1991 года
В советском многонациональном обществе начались межнациональные вооруженные конфликты, начался распад бывшего СССР. Возник сложный и неоднозначный переходный период. Попытки М.С.Горбачева сохранить союз республик в новом варианте не достиг успеха. Провозглашаемая им «диктатура закона», желание подготовить переход к правовому государству так и не было осуществлено, в его выступлениях отмечалось, что «преступность не знает никаких суверенитетов, не признает таможен и границ»1.
Российской Федерации потребовалось разработать и принять новые нормативные акты, регулирующие режим передвижения, новый документ, удостоверяющий личность. Это происходило постепенно. Новые нормативные акты должны были соответствовать нормам международного права, позволять гражданам реализовывать свои права относительно свободы передвижения.
Появление нового паспорта обусловило изменение нормативных актов в сфере жилищного, административного, гражданского законодательства.
Социально-экономические, политические процессы, происходящие в России и странах ближнего зарубежья после распада СССР способствовали активизации потоков населения бывших республик СССР. Были введены новые правила регистрационного учета граждан, устранившие большинство ограничений, характерных для института прописки.
В законодательстве было закреплено, что граждане бывшего СССР, стран Содружества Независимых Государств (СНГ), то есть лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, законно находящиеся на территории России, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Граждане стран СНГ практически пребывали на территории России без ограничений и могли выбрать гражданство России.
Начиная с 1995 года регистрация перестала быть средством регулирования миграции населения, сохранения жилых помещений, распределения материальных благ. Многие из приехавших граждан из стран СНГ участвовали в криминальной деятельности.
Законодатель установил право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, которое может быть ограничено только законом.
Различаются в законодательстве России место пребывания и место жительства. Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные помещения (общежития, гостиница-приют, дом интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России.
Регистрация граждан РФ по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства. Регистрация и снятие гражданина РФ с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха и подобных учреждениях, производится их администрацией.
Регистрационный учет в Российской Федерации вводился в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами России своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания или месту жительства в пределах России.
Регистрация или ее отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
За регистрацию граждан РФ по месту жительства взымается государственная пошлина в соответствии с Законом РФ «О государственной пошлине»1.
Контроль за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания возлагается на органы внутренних дел.
Органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или в закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах местная администрация.
