Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законы и подзаконные нормативные правовые акты как источники права Российской Федерации
Понятие источников права, их виды в Российской Федерации и соотношение
Закон - основной источник российского права. Повышение роли закона в современных условиях с
Понятие и виды подзаконных нормативных правовых актов
Глава 2. Теоретические основы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации
1. Нормативные основы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта с
2. Формы развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах с
3. Соотношение федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (на примере нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов МВД России)
Заключение с
Список использованных нормативных правовых актов и литературы.
- Понятие источников права, их виды в Российской Федерации и соотношение
- Закон - основной источник российского права. Повышение роли закона в современных условиях
- Нормативные основы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта
- Формы развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах
Введение к работе
Актуальность. Современный период отличается возрастающей потребностью в регулировании различных сторон общественной жизни. В настоящее время в Российской Федерации принимается большое число нормативных правовых актов. К примеру, с начала 90-х гг. федеральным законодательным органом России принято свыше тысячи законов. Это создает необходимость теоретического изучения закона, выявления его роли в условиях формирования правового государства и демократизации общественной жизни.
За последнее десятилетие изменилась структура органов государства: с 1990 г. введена должность Президента Российской Федерации. С самого начала своей деятельности он стал активно использовать свои правотворческие полномочия. Им принимается значительное число нормативных указов. Однако Конституция Российской Федерации не достаточно четко разграничила полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Поэтому остро встает проблема взаимоотношений между федеральным законом и нормативным указом Президента.
Помимо этого, органы исполнительной власти также активно занимаются правотворческой деятельностью. Проблемы взаимоотношения принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов с законами приобретают первостепенное значение.
Актуальность темы определяется также особенностями деятельности федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России в переходный период становления новой российской государственности. Практическая деятельность органов внутренних дел и внутренних войск строится в соответствии с федеральными законами и в значительной степени связана с их реализацией. В этой связи взаимоотношение актов МВД России с законами имеет огромное значение.
Помимо федеральных органов государственной власти свои нормативные правовые акты принимают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают свои конституции (для республик) и уставы (для остальных субъектов Российской Федерации), а также законы. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают подзаконные нормативные акты. Доля нормативных актов субъектов Российской Федерации в общей массе всех нормативных правовых актов Российской Федерации существенно увеличилась, а по отдельным направлениям стала даже доминировать.
Бурное развитие регионального нормативного правового массива повышает актуальность установления соотношения законов субъектов Российской Федерации с нормативными правовыми актами подзаконной правовой сферы регионов. Особую актуальность представляет установление оптимального соотношения федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Актуальность исследования на указанную тему не вызывает сомнений.
Состояние изученности темы. Изучению проблем соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в научной литературе уделялось недостаточное внимание. Тем не менее, различные аспекты этой проблемы затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, Т.В. Кашаниной, М.Н. Коркунова, И.В. Котелевской, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, А.В. Мицкевича, Г.И. Муромцева, М.Н. Николаевой, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, М. С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и ряда других ученых.
Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы возникла не сейчас, она имеет давнюю историю. Еще в конце 19 в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в своей работе "Указ и закон" (1898г.). В советское время неоднократно обращалось внимание на противоречие между различными видами нормативных правовых актов, в частности, на противоречие между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными, а также ведомственными нормативными актами. Проблема противоречивости нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени присуща нормативным актам современной Российской Федерации.
Однако, всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось. В то время, как одним из условий формирования правового государства является наличие непротиворечивого законодательства (в широком смысле). Необходимы серьезные комплексные исследования в данном направлении, разработка российской юридической наукой практических рекомендаций для определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации.
Объектом исследования является система нормативных правовых актов Российской Федерации.
Предметом исследования являются взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в процессе регулирования общественных отношений в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является попытка дать комплексный, всесторонний анализ соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, теоретико-правовое обоснование их взаимодействия в правотворческой деятельности различных звеньев властных органов.
В соответствии с этим возникает необходимость решения следующих задач:
- провести исследование и уточнение понятий закона и подзаконного нормативного правового акта;
- сформулировать проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации, проанализировать различные аспекты этого соотношения;
- дать обоснование формам развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах;
- внести необходимые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование практики принятия законов и различных видов подзаконных нормативных правовых актов, подчиненности последних законам.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений, а также системно-структурный, сравнительно-правовой и историко-правовой методы познания. В исследовании также использованы и критически осмыслены теоретические положения, разработанные учеными в области общей теории права, а также практическими работниками законодательных и исполнительных органов. В работе используется метод анализа эмпирических данных, полученных в результате социально-правовых исследований.
Источниковая и эмпирическая база исследования. Источниковой базой исследования послужили различные виды нормативных правовых актов, в том числе федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. МВД России, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения судов Российской Федерации. Эмпирической основой исследования послужили материалы социально-правовой статистики, эмпирические данные, полученные в ходе социологических исследований.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первую попытку общетеоретического комплексного анализа соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. По данной теме до последнего времени не проведено ни одного диссертационного исследования, не опубликовано ни одной монографической работы.
Научная новизна определяется самим выбором и разработкой темы, которая существенно дополняет и развивает теорию нормативных правовых актов. В работе проанализированы основные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах, а также рассмотрено соотношение конкретных видов нормативных правовых актов: с одной стороны, федеральных законов, с другой стороны, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту. К основным положениям, выносимым на защиту, следует отнести следующие:
1) формирование системы нормативных правовых актов складывается главным образом из нормативного закрепления соотношения нормативных правовых актов определенного органа с законом, закрепления связей нормативных правовых актов с законом;
2) установление соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта необходимо не только в науке общей теории права, но и в юридической практике, главным образом, в правотворческой деятельности компетентных органов, которое следует связывать с определением многоступенчатых связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами различной юридической силы;
3) в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта наиболее важно определение, во-первых, степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, и, в-третьих, установление предметных сфер соотносимых актов;
4) нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта может быть закреплено с помощью различных формулировок, таких как "на основании и во исполнение закона", "не должны противоречить закону", "должны соответствовать закону" и др. Каждая из них направлена на установление специфических вариантов соотношения подзаконных нормативных правовых актов с законом, однако, исходя из смысла всех этих формулировок, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с нормами актов высшей юридической силы;
5) использование форм развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах представляет собой комплексную деятельность, связанную с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом и требующую согласованных действий не только со стороны органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что данная работа определяет новое направление в исследовании теории источников права и теории нормативных правовых актов, в частности, в ней поставлен целый ряд актуальных и сложных теоретических вопросов, разработаны подходы к их исследованию, получили научное обобщение важные для науки и практики понятия ("источник права", "закон", "подзаконный нормативный правовой акт" и др.).
Практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования могут уже сейчас найти практическое приложение в подготовке поправок к различным видам нормативных правовых актов - к Конституции Российской Федерации и к учредительным документам субъектов Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации, к подзаконным нормативным актам различных видов, а также в подготовке ряда законопроектов, регулирующих правотворческую деятельность в стране, в частности, проекта Федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации. Выводы по теме могут иметь положительное значение для процесса совершенствования подготовки нормативных правовых актов различной юридической силы, установлению между ними взаимосвязей и взаимозависимостей в деятельности законодательных и других компетентных правотворческих органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы в научных публикациях, опубликованы две лекции, связанные с темой исследования, подготовлено учебное пособие, сделан ряд сообщений по теме диссертации на научных семинарах и конференциях, на заседании кафедры теории и истории права и государства Московской академии МВД России. Основные выводы по теме используются в учебном процессе.
Структура исследования включает Введение, две главы, раскрывающие тему исследования, каждая из глав состоит из трех параграфов (всего 6 параграфов), Заключения и Списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие источников права, их виды в Российской Федерации и соотношение
Понятие "источник права" является одним из самых дискуссионных в юридической науке. В научный оборот это понятие ввели римские юристы. Известный римский юрист, оратор и государственный деятель Марк Туллий Цицерон (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.) в своей работе "Об ораторе" описывая ответную речь Красса указывает следующее: "Для всякого, кто ищет основ и источников права, одна книжица XII таблиц весом своего авторитета и обилием пользы воистину превосходит все библиотеки всех философов"1.
А римский историк Тит Ливии (59 г. до н.э. - 17 г. н.э.) в своей работе "История Рима от основания города" назвал законы XII таблиц "источником всего публичного и частного права" в том смысле, что они представляли собой "главную основу действующего права" .
Таким образом, понятие источник права уже в античное время активно использовалось многими исследователями в смысле основы, на базе которой получает развитие право определенной страны.
Формирование понятийного аппарата отечественной науки общей теории права функционально зависит от того, какое значение придается тому или иному слову в русском языке. Слово источник имеет в русском языке множество значений. Одно из них совпадает с тем, которое придавалось ему еще в античное время. Источник - это, в первую очередь, "вообще всякое начало или основание, корень и причина, исход, исходная точка"1, другими словами "то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь" . В качестве такой основы права ряд ученых признают материальные условия жизни общества, систему экономико-хозяйственных связей, обуславливающих формирование того или иного источника права в правовой системе страны (материальный аспект) .
Второе значение слова источник связано с "силой, из которой что-либо исходит".4 В этой связи, целый ряд авторов в качестве силы, творящей право, признают правосознание, юридические доктрины, господствующую правовую идеологию. Отсюда употребление понятия "источника права в идеологическом смысле".
Третье значение слова источник в русском языке - это "письменный памятник, документ, на основе которого строится научное исследование" . В этом смысле большинство ученых говорят о правовых памятниках, которые когда-то имели значение действующих юридических актов, и, по которым мы строим свои знания о правовых системах прошлого (Законы царя Хаммурапи, Русская Правда и др.). В данном значении понятия речь идет об источниках познания права.
На наш взгляд, именно из этого, третьего и последнего6 значения слова источник возможно формирование специально-юридического значения искомого понятия "источник права". Если источник - это определенный документ, то источником права должен быть определенный правовой документ-акт. Исходя из главной характеристики права (имеется ввиду позитивное право), в первую очередь, как нормативного регулятора общественных отношений, к понятию "источник права" следует относить не все правовые документы-акты , а только те, которые имеют нормативное значение, в которых закрепляются общеобязательные правила поведения (правовые нормы). Формы такого рода закреплений, как показывает мировая практика, могут быть различны: сформулированы в общем виде, абстрактно на основе властного решения, либо на примере разрешения конкретного дела, которому придается общеобязательное значение при разрешении всех последующих аналогичных дел, сформулированы в результате договорной практики правотворческих органов, а могут быть просто санкционированы государством и т.д. В этой связи, следует говорить о формировании круга правовых документов, которые следует рассматривать в качестве источников права (нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор и др.2).
Закон - основной источник российского права. Повышение роли закона в современных условиях
В предыдущем параграфе уже говорилось, что нормативный правовой акт является ведущим источником права в Российской Федерации и что подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из главных разновидностей нормативного правового акта является закон.
В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст. 105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к занятиям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве1 до сих пор отсутствует. В нашем исследовании определение понятия "закон" будет целесообразным сформулировать посредством анализа его основных признаков. В характеристике признаков закона необходимо учитывать современное положение закона в системе источников права, а также его содержательные характеристики в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.
Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти)1 или непосредственно народом на референдуме (народном голосовании). В Российской Федерации этот признак в основном соблюдается, хотя в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти.
Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Тем не менее, практика различных государств, в т.ч. и Российской Федерации, допускает исключения по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц"2, А.В. Мицкевич называет их "именными" законами3. В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации4, которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных форм правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть и нормативными и ненормативными.
Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации , в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".
Вторым, очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.
Нормативные основы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта
В юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта практически не рассматривались. В советский период проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом1, но в них отсутствовал как общий подход к анализу вопроса, так и единое определение соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. В некоторых исследованиях авторы поднимали проблему соотношения закона и подзаконного акта, но рассматривали ее очень широко, анализируя и подзаконные нормативные правовые акты и подзаконные ненормативные правовые акты .
В 1995 году была опубликована работа А.С. Пиголкина , в которой на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации в общем виде был предложен теоретический подход к анализу проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, а в 1999 году в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова на большом фактологическом материале была дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации и других нормативных правовых актов, в т.ч. законов . Однако, как и в предшествующий период, единообразной трактовки рассматриваемого вопроса и общего подхода к исследованию соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не сложилось. Специальные исследования (монографические и диссертационные) по данной проблеме не проводились.
Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов иных актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве. Например, статья 180 Бюджетного Кодекса Российской Федерации2 имеет следующее название: "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений". Содержание самой статьи свидетельствует о том, что как таковое соотношение закона о бюджете с другими законами и иными видами нормативных правовых актов в ней фактически не отражено. Эта статья является скорее примером неудачной попытки установления соотношения закона с другими видами правовых актов.
Таким образом, стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами необходимо не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.
Представляется целесообразным в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта различать несколько аспектов. Первый - это определение соподчиненности каждого из видов подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией
Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены закону. Здесь в рассмотрении данного аспекта важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. Таким образом, данный аспект раскрывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.
Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов, их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, где именно на иерархии государственных органов строилась правовая система советского государства.
Формы развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах
Правовое регулирование различных общественных отношений в силу их содержания, особенностей и отраслевой специфики требует дальнейшего развития и конкретизации положений законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Именно в нормах подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия осуществления тех или иных общественных отношений, что находит отражение в содержании этих норм, главным образом, в гипотезе и диспозиции.
В научной литературе выделяется множество различных форм соотношения норм актов более высокой юридической силы с нормами актов меньшей юридической силы. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения СВ. Полениной и других авторов, которые считают что наиболее целесообразно выделять две основные формы - развитие и конкретизация, а все остальные формы, такие как воспроизведение, детализация и другие считать их разновидностями1. Одни исследователи называют такие формы "методами конкретизации норм законов"2, другие рассматривают их в качестве приемов законодательной техники3, иные авторы предпочитают называть их "юридически значимой деятельностью"4. В нашем исследовании формы развития и конкретизации будут носить рабочее название как различные формы содержательного соотношения норм законов с нормами подзаконных нормативных правовых актов.
Формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах направлены, главным образом, на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, о чем уже говорилось в параграфе 1 данной главы при рассмотрении третьего аспекта соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Ранее, в первой главе, характеризуя понятие "подзаконный нормативный правовой акт" было выявлено, что нормы подзаконных нормативных правовых актов обычно имеют значение видовых, а нормы законов характер и значение родовых.
Отсюда, норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно посредством использования форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Необходимо также учитывать, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, носит ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный правовой акт - это акты разных уровней.
Использование форм развития и конкретизации положений закона направлено, в первую очередь, на реализацию определенных положений закона. С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам не могут быть учтены первоначально в рамках положений закона. Использование этих форм для установления оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений.
Похожие диссертации на Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта
