Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие законодательства ссср о социальном обеспечении в 1917-1991 гг. И его соотношение с международными актами о правах человека 19
1. Общая характеристика периода 1917-1991 гт 19
2. Соотношение советского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека в 1917-1991 гг. (сравнительный анализ) 37
2.1. Пенсионное обеспечение 37
2.2. Обеспечение пособиями 67
Глава 2 . Вопросы взаимодействия российской правовой системы и международного права в сфере социального обеспечения в современный период 91
1. Международные акты о правах человека в сфере социального обеспечения в современный период: общая характеристика 91
2. Вопросы соотношения конституции российской федерации и учредительных документов субъектов РФ с международными актами о правах человека в сфере социального .обеспечения 110
3. Соотношение российского законодательства о социальном обеспечении женщин и детей с международными актами о правах человека 139
4. Соотношение российского законодательства о социальном обеспечении инвалидов с международными актами о правах человека 171 5. Российское законодательство о пенсионном обеспечении по возрасту и международные акты о правах человека 190
Заключение 209
Список литературы 215
Приложение. Предложения в план мероприятий и законопроектных работ по приведению российского законодательства о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах
Человека 232
- Общая характеристика периода 1917-1991 гт
- Соотношение советского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека в 1917-1991 гг. (сравнительный анализ)
- Международные акты о правах человека в сфере социального обеспечения в современный период: общая характеристика
- Вопросы соотношения конституции российской федерации и учредительных документов субъектов РФ с международными актами о правах человека в сфере социального .обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Система социального обеспечения в современной России находится в состоянии глубокого кризиса. Это характеризуется крайне низкими размерами выплат, неудовлетворительным качеством социальных услуг, отсутствием надежных юридических гарантий реализации прав граждан в данной области. Такое положение требует проведения серьезных научных исследований и выработки рекомендаций о путях проведения реформы в социальной сфере.
Одним из путей реформирования российской системы социального обеспечения является приведение действующего законодательства в соответствие с международными социальными стандартами. Опыт развитых стран доказывает эффективность этого пути. В науке права социального обеспечения вопросы соответствия отечественного законодательства о социальном обеспечении международным актам о правах человека являются малоисследованными. Отдельные аспекты проблемы рассматривались в работах Э.М. Аметистова, С.А. Иванова, И.Я. Киселева, Е.Е. Ма-чульской и других авторов.
Принятие 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина, установившей, что "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации" стало началом нового этапа не только во взаимодействии международного и внутреннего права, но и в развитии цивилизованных представлений о природе прав человека и их месте в правовой системе России. В апреле 1992 г. положения Декларации были внесены в текст российской Конституции 1977 г. Наконец, принятая в 1993 г. действующая Конституция Российской Федерации еще раз подтвердила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и заключенные РФ международные договоры являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Особо подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина в России признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17). Тем самым Россия приняла обязательство привести действующее зако
нодательство в соответствие с требованиями, содержащимися в важнейших международных актах о правах человека. Что касается гарантий, то по сфере действия различаются международно-правовые (планетарные) гарантии, гарантии в рамках региональных международных сообществ, внутригосударственные и автономные (в рамках субъектов Федерации) гарантии1. Такой классификации автор придерживается в дальнейшем исследовании.
К сожалению, как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О. Миронов, в России не создан комплексный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соответствующий международным стандартам2. Это в значительной степени объясняется тем, что проблема соотношения международных стандартов в области прав человека с действующим российским законодательством о социальном обеспечении является новой для Российской Федерации как в теоретическом, так и в практическом плане.
Соотношение российского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека следует оценивать как минимум с двух позиций. С одной стороны, речь идет об участии СССР и России в работе международных организаций, о присоединении к уставам этих организаций, о принятии обязательств по исполнению программных положений этих документов, и о ратификации отдельных актов этих организаций. Дуалистическая концепция, согласно которой международное право и внутреннее право представляют собой различные системы, разделенные и равные, доминировала в СССР достаточно долго3. Частичная имплементация норм международного права осуществлялась на основании отсылочных норм законов, но не имела конституционных гарантий (только в Конституции СССР 1977 г. был закреплен принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву, но это касалось лишь внешнеполитической области). При издании новых законов, обеспечивающих реализацию тех или иных норм международного права, обычно не указывался источник этих норм.
Реформы второй половины 80-х годов затронули и область взаимодействия международного и внутригосударственного права. К 1989 году СССР стал участником 27 из 34 основных универсальных многосторонних договоров по правам человека1. В 1991 г. СССР стал стороной Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, что позволило гражданам СССР, а потом и Российской Федерации, обращаться с частными жалобами в Комитет по правам человека для защиты предусмотренных этим Пактом прав.
С другой стороны, процесс неизбежной, хотя и частичной имплементации международных норм, не затрагивал собственно прав человека в их международно-правовом понимании. Все конституции, принятые в период существования СССР, исходили из понятия позитивных, а не естественных прав. Но признание естественно-правовой природы прав человека явилось только началом длительного процесса их осуществления при помощи внутригосударственных правовых средств и механизмов.
Согласно Конституции, Россия приняла обязательство привести действующее законодательство в соответствие с требованиями, содержащимися в важнейших документах международного права прав человека2. Эти требования, которые представляют собой международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека, получили в науке название международных стандартов. Их источниками являются прежде всего акты, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, а также ее специализированными и региональными органами.
Но далее возникают следующие вопросы: что следует понимать под общепризнанными нормами и принципами международного права, в каких международных актах их искать и как применять во внутригосударственном праве. Ввиду неопределенности термина вносятся предложения: например, в целях уточнения слово "общепризнанные" заменить словосочетанием "зафиксированные в международных документах, имеющих мировое значение, независимо от их признания в Российской
Федерации"1. Термин "общепризнанные принципы и нормы международного права" не является новым в науке международного права, и его появление в тексте Конституции не случайно. Анализ различных актов международного и внутригосударственного права (конституций, договоров, соглашений и др.) позволяет установить, что существует развитая практика делать такого рода ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права. Так, о соответствии внутренней правовой системы общепризнанным нормам международного права заявляется в Конституции Италии 1947 г., Конституции Греции 1975 г., Конституции Франции 1958 г.2 Во-вторых, вышеупомянутые принципы и нормы не обязательно должны быть закреплены в международных документах. Здесь следует исходить из смысла ст. 38 Статута Международного Суда ООН, где перечисляются источники, которыми руководствуется Суд при рассмотрении споров. К ним относятся и международные договоры, и международные обычаи как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы, и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. И советское, и российское законодательство в большинстве случаев решало проблему соотношения актов внутреннего права только с международными договорами. Обычные нормы на практике не рассматривались как источник международного права. В науке же признана и убедительно доказана практическая ценность международного обычая3.
Как справедливо, на наш взгляд, отмечают многие ученые, общепризнанные нормы и принципы международного права представляют собой такие нормы, которые разделяются большинством стран мира и рассматриваются мировым сообществом как общеобязательные. В их число входят, к примеру, нормы о мирном урегулировании международных конфликтов, об уважении суверенитета государств и невмешательстве в их внутренние дела, о выполнении международных обязательств, о соблюдении прав и свобод человека. Они могут носить как обычно-правовой, так и договорно-правовой характер, и противопоставление их друг другу
неправомерно1. В соответствии с другой точкой зрения утверждается, что "под общепризнанными принципами и нормами международного права в международной практике понимаются обычные нормы, складывающиеся в практике государств и признаваемые ими в качестве юридически обязательных... Важной формой практики являются международные договоры; подтверждение ими определенной нормы служит свидетельством ее признания"2. Отсюда отнюдь не следует, что международный договор является единственным доказательством практики. Поэтому едва ли можно согласиться с возможными попытками "растворить" международный обычай в нормах международных договоров. На наш взгляд, особенность общепризнанных принципов и норм международного права состоит в том, что они будут действовать и тогда, когда специальное соглашение по вышеназванным вопросам между государствами не заключалось (например, если соблюдение прав человека не стало предметом международного договора, с государства не слагается обязанность гарантировать эти права на уровне международных стандартов).
При каких условиях международно-правовые обязательства (иначе называемые международными стандартами) в отношении прав человека, сформулированные в актах, принимаемых международным сообществом, должны выполняться и гарантироваться законодательством отдельных входящих в это сообщество государств? В России существуют следующие объективные условия.
Как отмечалось, согласно ст. 15 Конституции РФ 1993 г. общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. О соотношении международного договора и обычая уже говорилось выше; здесь отметим только, что из положения части 4 ст. 15 Конституции, где говорится о том, что "если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", также нельзя сделать вывод о полной инкорпорации международного пра ва. Договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции1.
Полная инкорпорация международного права в российское законодательство о социальном обеспечении не представляется нам возможной и необходимой. Внедрение общепризнанных принципов и норм международного права в действующее российское социальное законодательство осуществляется различными путями: прямое применение международных актов в случае их ратификации РФ; включение международных норм в текст российских законов; реализация положений ратифицированных и нератифицированных международных актов путем издания соответствующих актов внутреннего законодательства2.
Всё сказанное выше прямо связано с принятием Российской Федерацией международно-правовых обязательств в отношении социально-экономических прав человека, которые до недавнего времени относили к правам "второго поколения", не признаваемым безусловно и повсеместно. Отсутствие целостного представления о том, какие именно принципы и нормы международного права должны рассматриваться как общепризнанные, создает определенные трудности, особенно заметные на фоне глубокого экономического кризиса и роста социальной напряженности в современной России.
Противоречия между положениями федерального закона и международного договора, заключенного при участии Российской Федерации, разрешаются таким образом, как это предусматривается статьей 15 Конституции РФ. В ч. 2 ст. 1 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 14 января 1997 г.3 указывается, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Законом, применяются правила международного договора. Аналогичную норму содержит Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"4. Наконец, существует практика, хотя и небольшая, прямых ссылок на международное право в решениях Конституционного Суда РФ.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" определено, что общепризнанными принципами и нормами международного права, которые являются частью правовой системы РФ, признаются, в частности, нормы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в международных договорах Российской Федерации.
Поскольку нормы международных договоров имеют приоритет перед законами РФ, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие отношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом.
Важным показателем инкорпорации международного права во внутреннюю правовую систему является процедура применения международного акта.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации"2 "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Часть специалистов возражает против такого усложнения процедуры применения международного договора: "Если мы признаем международные договоры составной частью правовой системы РФ, то тем самым переносим и на этот компонент общие принципы правоприменительного процесса. В частности, имеется в виду, что издание на основе закона и в целях его исполнения актов федеральных органов исполнительной власти не порождает каких-либо препятствий для непосредственного применения самого закона"3. На наш взгляд, это утверждение совершенно справедливо, тем более, если речь идет, к при меру, о проверке судом соответствия норм закона положениям международного договора Российской Федерации. В этом случае международный договор может и должен применяться непосредственно.
Насколько широко можно трактовать понятие "международный договор", и может ли оно применяться к конвенциям, принимаемым такими международными организациями, как Организация Объединенных Наций, Международная Организация Труда, Совет Европы, органы СНГ? В науке существуют различные точки зрения. Одним из примеров может служить признанная в российской юридической науке трактовка статуса конвенций Международной Организации Труда. Согласно Уставу МОТ, решения Международной конференции труда принимаются в форме конвенций и рекомендаций. Те и другие являются источником международных трудовых и социальных стандартов, но их юридическая сила и порядок применения различны. Большинство исследователей, например, Э.М.Аметистов, С.А.Иванов, полагают, что конвенции МОТ представляют собой "многосторонние международные договоры, подлежащие ратификации странами-членами МОТ и последующему исполнению в законодательстве и практике этих стран"1. Такого же мнения придерживается И.Я.Киселев2. Некоторые специалисты в области международного права социального обеспечения (например, Е.Е.Мачульская)3 считают, что статус международного договора конвенция МОТ приобретает только после ратификации ее государством. Существует очевидное различие во взгляде на конвенцию как на "международный договор, подлежащий ратификации", т.е. на акт, изначально являющийся международным договором, либо на акт, который становится международным договорам только после ратификации. Е.Е.Мачульская, вероятно, имеет в виду то, что конкретные юридические обязательства, проистекающие из условий международного договора (конвенции), государство несет только после ратификации конвенции, иными словами, после того, как конвенция вступает в силу не для международного сообщества, каковым является вся совокупность государств-членов МОТ, а для конкретного государства. С этим можно согласиться лишь отчасти, потому что Устав МОТ налагает определенные обязательства в отношении
каждой вступившей в силу конвенции на все государства, в том числе и на те, в которых данная конвенция еще не ратифицирована. Поэтому, соглашаясь с Е.Е.Мачульской в отношении того, что лишь ратифицированные международные договоры могут применяться государством непосредственно, мы не склонны считать, что отсутствие акта ратификации освобождает государство от каких бы то ни было обязательств. Мы разделяем мнение Э.М.Аметистова о том, что международным договором конвенция становится после соблюдения изложенной в Уставе МОТ процедуры вступления в силу. Для этого конвенция, принятая большинством в две трети голосов, должна быть ратифицирована двумя или тремя государствами-членами. Этого, по мнению Э.М.Аметистова, достаточно, потому что в сложной процедуре принятия конвенции и вступления ее в силу в значительной степени выражена общая воля государств-членов МОТгТосударства заранее договариваются, что решения МОТ будут признаваться нормами международного права квалифицированным большинством голосов.
Если решению придается форма конвенции, все государства несут те или иные обязательства по претворению положений конвенции в свое законодательство и практику. Согласно ст. 19 Устава МОТ, государство-член МОТ обязано представить конвенцию на рассмотрение властей. В случае ратификации государство обязано принять такие меры, которые необходимы для эффективного применения положений данной конвенции (например, издать соответствующие законодательные акты), а также регулярно представлять в МОТ доклады, информирующие о принятых мерах для применения ратифицированной конвенции. Если компетентные власти не дают согласия на ратификацию конвенции, государство тем не менее обязано информировать МОТ о состоянии законодательства и существующей практики по вопросам, которых касается конвенция, о том, какие меры принимаются для придания силы любым положениям конвенции, и о тех обстоятельствах, которые препятствуют ратификации конвенции1.
Следовательно, "вопрос о ратификации... это вопрос не о юридической природе конвенций, а об отношении каждого государства к выполнению норм уже существующего международного договора", и " то обстоятельство, что вступившая в силу конвенция МОТ не ратифицирована теми или другими государствами, отнюдь не лишает ее качества международного договора, содержащего нормы международного права"1. Можно лишь заметить, что количество ратификаций существенно влияет на степень общепризнанности тех или иных международных норм, поскольку едва ли могут считаться общепризнанными нормы, которые не признаны большинством государств. Это относится не только к конвенциям МОТ, но также и к конвенциям и пактам ООН.
Что касается рекомендаций МОТ, согласно Уставу МОТ, эти акты не имеют договорной силы. Но, как и конвенция, рекомендация представляется государствами на рассмотрение компетентных властей для придания ее положениям силы путем принятия закона или иным путем. Государства обязаны информировать МОТ о принятых или намеченных мерах по реализации положений рекомендации, о состоянии законодательства и практики, и о том, что препятствует применению рекомендации.
Согласно Уставу, принятие государством конвенции или рекомендации не может повлечь за собой ухудшение положения работников по сравнению с действующим законодательством. При этом, как справедливо отмечают В.Н.Толкунова и К.Н.Гусов, обязанность для государства-члена МОТ внести изменения в свою систему права в соответствии с конвенцией возникает лишь постольку, поскольку нормы конвенций МОТ содержат, как правило, более льготные условия труда, нежели нормы внутреннего закона2. Поэтому трансформация международных норм о труде и социальном обеспечении имеет свою специфику. Говоря о трансформации национального законодательства под влиянием норм международного права, не следует исключать также обратное влияние законодательства наиболее развитых в социально-экономическом отношении стран.
Важную роль в международно-правовом регулировании социального обеспечения играют пакты и конвенции ООН. Они, безусловно, являются источниками
общепризнанных принципов и норм международного права. Но количество ратификаций и здесь является показателем "общепризнанности" этих принципов и норм. С другой стороны, по своему юридическому статусу конвенции и пакты ООН являются международными договорами.
Наряду с конвенциями, известны декларации ООН. Кроме Всеобщей декларации прав человека 1948 г., социальные права получили свое выражение в некоторых других декларациях, например, в Декларации социального прогресса и развития 1969 г. Декларация не является международным договором, не имеет общеобязательного характера и представляет собой программный, политический акт. Значение деклараций ООН состоит в том, что они в концентрированном виде выражают те цели и задачи, во имя которых создавалась эта организация. Поскольку эти цели выражены и в Уставе ООН, положения деклараций представляют собой обязательства не юридического, а морального характера, которые должны учитываться государствами-членами ООН.
Исходя из высказанных предварительных замечаний о сущности общепризнанных принципов и норм международного права, их месте в правовой системе Российской Федерации, а также о специфике воздействия международных норм на внутреннее право в сфере обеспечения экономических и социальных прав человека, можно определить цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является анализ соответствия российского законодательства о социальном обеспечении международным актам о правах человека. В рамках этой цели диссертантом обозначены следующие задачи: 1) анализ исторических закономерностей развития советского законодательства о социальном обеспечении с точки зрения соответствия основополагающим международным принципам защиты социальных прав человека; 2) исследование юридической силы и значения международных актов о правах человека для российского законодательства о социальном обеспечении; 3) выявление механизма учета в российском законодательстве о социальном обеспечении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации; 4) сравнительный анализ российского законодательства о социальном обеспечении с международным, выявление коллизий, обос
нование предложений по их устранению и дальнейшему совершенствованию внутреннего права и практики его применения.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов; исторический подход; частно-научные методы: сравнительного правоведения, логический, технико-юридический и др.
Информационную основу диссертационного исследования составляют: 1) международные акты о правах человека, международные договоры СССР и РФ; 2) Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, локальные правовые акты; 3) судебная практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ; 4) научные работы по теории государства и права, истории государства и права России, международному праву, конституционному праву, муниципальному праву, праву социального обеспечения, трудовому праву, другим юридическим наукам; 5) научная литература и законодательство стран СНГ, Германии, Франции и других стран; 6) статистические данные; 7) публикации в периодической печати; 8) материалы работы органов социальной защиты населения Свердловской, Пермской и Челябинской областей.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое в России комплексное исследование проблем соотношения российского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека. К положениям диссертации, которые можно считать новыми, и которые выносятся на защиту, относятся следующие:
1. Обосновывается положение о том, что несмотря на относительно высокий уровень социальных гарантий, установленных советским законодательством, существовали принципиальные расхождения в содержании норм советского права социального обеспечения и международных социальных стандартов.
2. В диссертации доказывается, что положения статей 15 и 17 Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, и о том, что в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина со
гласно общепризнанным принципам и нормам международного права, обязывают Российское государство привести свое законодательство о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах человека. Выполнение этих обязательств означает, что Россия должна гарантировать своим гражданам качество жизни на уровне международных стандартов, признанных в цивилизованном мире. Весьма полезным в связи с этим представляется опыт тех зарубежных стран, где международно-правовые стандарты в области социальных прав давно признаны в качестве ориентира и учитываются в национальном законодательстве.
3. Диссертант считает необходимым четко определить иерархию международных актов о правах человека и установить, международные акты какого уровня оказывают влияние на отдельные подсистемы российского законодательства и должны учитываться в содержании соответствующих актов внутреннего права. Так, Конституция РФ и учредительные документы субъектов Федерации являются теми актами, в которых должны быть закреплены основные права и свободы человека и гражданина, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, содержащихся в актах ООН, составляющих Билль о правах человека (однако если в Конституции нет соответствующих норм, они должны быть закреплены в федеральных законах). Нормы же, содержащиеся в декларациях и конвенциях ООН по отдельным вопросам, конвенциях и рекомендациях МОТ, документах Совета Европы, СНГ, международных договоров РФ, являются ориентирами для других актов внутреннего законодательства.
4. Диссертация содержит анализ практики приведения российского законодательства о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах человека следующими основными способами: 1) включение международных норм в тексты российских нормативных правовых актов о социальном обеспечении; 2) прямое применение ратифицированных международных актов. Делается вывод о том, что в преамбуле любого федерального закона, регулирующего права граждан в области социального обеспечения, должно быть указано, что эти права устанавливаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и гарантируются на уровне международных стандартов. На этом уровне следует установить и нормативы обеспеченности в рамках различных социальных
выплат. Последним требованиям должно соответствовать не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов Российской Федерации.
5. В диссертации отстаивается тезис о том, что хотя Российская Федерация учитывает во внутреннем законодательстве нератифицированные акты тех международных органов и организаций, членом которых она является, ратификация этих актов влечет за собой их неукоснительное соблюдение и создает возможности для контроля за их применением со стороны соответствующих международных органов и организаций. Поэтому доказывается необходимость ратификации основных международных актов в области социального обеспечения (конвенций МОТ «О минимальных нормах социального обеспечения», «Об основных целях и нормах социальной политики», Европейской социальной хартии, Европейской конвенции о социальном обеспечении и других).
6. Анализируя Конституцию РФ и современное российское законодательство о социальном обеспечении, диссертант находит их недостатки, пробелы, коллизии между собой и с международными актами и выдвигает конкретные предложения по приведению Конституции РФ, законодательства о социальном обеспечении женщин, детей, инвалидов, а также законодательства о пенсионном обеспечении по возрасту в соответствие с международными актами о правах человека.
7. При исследовании вопросов реализации прав граждан в сфере социального обеспечения диссертант обращает внимание на проблемы разграничения соответствующих полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и предлагает варианты их решения (изменение редакции ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, внесение в Положение о Минтруда РФ нормы о том, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы социальной защиты населения и органы социальной защиты населения субъектов РФ образуют единую государственную систему органов социальной защиты населения, что позволяет осуществлять контроль со стороны Минтруда за деятельностью органов социальной защиты населения субъектов Федерации по указанным вопросам, и др.).
8. Говоря о защите прав граждан в сфере социального обеспечения, диссертант обобщает существующие конституционно-правовые средства защиты социаль
ных прав граждан, в том числе в межгосударственных органах. Особое внимание уделяется судебной практике Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. При этом автор отстаивает позицию, согласно которой граждане, не согласные с решением районного (городского) органа социальной защиты населения, имеют право обращаться с жалобой на это решение сразу в суд, минуя орган социальной защиты населения субъекта РФ. Кроме того, в диссертации делается вывод о противоречии Устава МОТ Всеобщей декларации прав человека в части, касающейся прав граждан на обращение с жалобой в МОТ. Доказывается также, что ратификация РФ Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод дает возможность гражданам РФ обращаться в Европейский суд по правам человека с жалобами на невыплату пенсий и ежемесячных пособий на детей. Кроме того, вносится предложение о разработке федерального закона о порядке обращения граждан Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав человека.
9. На основании проведенного исследования делается вывод о необходимости разработать План мероприятий и законопроектных работ по приведению законодательства РФ о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах человека, обосновываются предложения в указанный План, которые прилагаются к диссертации.
Теоретическое и практическое значение исследования. Диссертация включает теоретические положения о юридической силе и значении международных актов о правах человека для российского законодательства о социальном обеспечении, о способах приведения конкретных нормативных правовых актов внутреннего права в соответствие с международными социальными стандартами.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой работе, в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, в деятельности судов, в научных исследованиях, а также в учебном процессе.
Апробация работы. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре социального и частного права Уральской академии государственной службы. Материалы диссертации использовались в учебном процессе при проведении учебных занятий по праву социального обеспечения в Уральской академии государственной службы. Кроме того, материалы исследования получили отражение в выступлениях
автора на всероссийских конференциях (май 1996 г., УрГУ; октябрь 1998 г., УрГУ), на совместных российско-французских (сентябрь 1997 г., г. Екатеринбург; ноябрь-декабрь 1997 г., г. Мец, Франция) и российско-германском (октябрь-ноябрь 1998 г., г. Берлин, г. Мюнхен, ФРГ) семинарах, а также в 11 научных статьях и в Практикуме по праву социального обеспечения (Екатеринбург, 1999 г.). По теме диссертационного исследования в 1997 г. автору был присужден грант фонда Сороса.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, главы первой, включающей в себя 2 параграфа, главы второй, объединяющей 5 параграфов, заключения, списка литературы и приложения. Содержание диссертации изложено на 235 страницах компьютерного текста.
Общая характеристика периода 1917-1991 гт
Социальное обеспечение в России начало складываться в 80-е гг. XIX в. как система защиты нетрудоспособных, престарелых, неимущих и некоторых других категорий населения, нуждающихся в особых мерах помощи со стороны государства. Разумеется, и до начала 80-х гг. в России существовали отдельные, и весьма существенные элементы социального обеспечения: система государственных пенсий для вышедших в отставку чиновников и военных, государственное обеспечение военных, получивших увечье, а также их вдов и детей в случае их гибели, льготы для ветеранов военных кампаний в отношении врачебной помощи и отпуска лекарств. Специальные государственные органы занимались "общественным призрением" беднейших слоев населения путем учреждения "богоугодных заведений" (богаделен для престарелых, сиротских домов, больниц для бедных, домов для неизлечимых больных, рабочих домов и др.)1, были развиты (прежде всего, в больших городах) благотворительность, опека и попечительство. Что касается основного населения России — крестьянства, то внутри крестьянской общины всегда существовали отношения взаимопомощи крестьянских семей и поддержки со стороны всей общины нуждающихся, больных, вдов и сирот.
Развитие капитализма в России, оживившееся после отмены крепостного права в 1861 г., повлекло за собой начало распада крестьянской общины и привело к формированию довольно многочисленного, но ничем, кроме старой благотворительности и мер "общественного призрения" не защищенного класса наемных работников. Продавая свою рабочую силу, наемные работники получали единственный источник средств существования — заработок. В результате наступления различных рисков (несчастного случая на производстве, профессионального заболевания, старости, безработицы и т.д.) заработок мог быть утрачен, и его невозможно было возместить иначе, чем при помощи государственной системы социального страхования.
В России неизбежно начинались те же экономические и социальные процессы, которые значительно раньше пережили более развитые в промышленном отношении страны Западной Европы и Соединенные Штаты Америки. Впервые обязательная система социального страхования для работающих в промышленности была законодательно введена с 1883-1889 гг. в Германии правительством, которым руководил канцлер Отто фон Бисмарк. Эта система распространялась на случаи болезни, трудовых увечий, инвалидности, старости. Финансирование осуществлялось на основании страховых взносов предпринимателей и работников, а также за счет государственных субсидий. Л.И.Соловьева отмечает, что новым в законах 1883-1889 гг. был "не способ финансирования, а принцип обязательности страхования предпринимателей и наемных работников, благодаря которому последние в случае потери заработка приобретали право на социальные выплаты, гарантированные государством"1. Самыми распространенными рисками утраты заработка при общем невысоком в то время уровне охраны труда (особенно в России и других странах, которые еще переживали период "дикого капитализма") были трудовое увечье и профессиональное заболевание. Социальное страхование в большинстве стран первоначально распространялось именно на эти риски. В Англии, Франции, Австрии, Италии соответствующие законодательные акты были приняты в 80-90 гг. XIX в., в Бельгии и Нидерландах — в начале XX в. Позже было введено обязательное социальное страхование по болезни, старости и инвалидности.
В России до 1912 г. социальное обеспечение наемных работников при трудовом увечье или профессиональном заболевании действовало на основе не обязательного государственного социального страхования, а гражданско-правовых отношений ответственности работодателя.
Такова была природа закона 1903 г. "О вознаграждении потерпевших и их семейств за увечье и смерть в промышленных заведениях". При этом закон ввел в правовой оборот понятие профессионального риска, без которого невозможна организация соответствующей системы социального страхования. Выплачиваемая работнику сумма называлась пенсией, хотя в действительности она являлась компенсацией за причиненный ущерб.
В 1912 г. был принят ряд законов, которые легли в основу социального страхования рабочих в России: "Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих", "Об утверждении Совета по делам страхования рабочих", "Об обеспечении рабочих на случай болезни", "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве". По мнению В.Д. Ройка, система социального страхования в России начиная с 1912 г. строилась на тех же принципах и методологических подходах, что и аналогичные системы в странах Запада1. На наш взгляд, это не совсем так. Мы в данном случае разделяем точку зрения Е.Е. Мачульской, которая обращает внимание на то, что законы 1912 г. разрабатывались во многом еще на гражданско-правовых основах и охватывали лишь около 15 % от общего числа рабочих в России2. Иными словами, эта система еще не приняла характера обязательного государственного социального страхования, и отставание России приблизительно на одну фазу в развитии капитализма проявилось здесь достаточно убедительно. Но это не значит, что Россия шла по какому-то принципиально иному пути. И на Западе процесс этот проходил сложно. До конца 20-х гг. нынешнего века в странах Запада отношения по социальному обеспечению во многом несли на себе черты патерналистской модели: предоставление пенсий и пособий рассматривалось как "помощь", а не как право работника; в финансировании был велик удельный вес текущих доходов предприятий, а также государственных субсидий; право на получение пособий увязывалось с конкретными условиями занятости, с добросовестным выполнением работником своих трудовых обязанностей, зависело от лояльности работника по отношению к предпринимателю.
Соотношение советского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека в 1917-1991 гг. (сравнительный анализ)
В период деятельности МОТ с 1919 по 1952 гг. основными актами, осуществляющими международно-правовое регулирование в области пенсионного обеспечения, были: Конвенция № 35 "Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги" (1933)1, Конвенция № 37 "Об обязательном страховании по инвалидности трудящихся промышленных и торговых предприятий" (1933)2, и Конвенция № 39 "Об обязательном страховании на случай потери кормильца в промышленности" (1933 г.)3. Вопросы социального страхования работников в сельском хозяйстве на случай старости, инвалидности и потери кормильца рассматривались в специальных конвенциях. Дополнительные гарантии устанавливала Рекомендация № 43 "Об общих принципах страхования по инвалидности, старости и на случай потери кормильца" (1933)4.
Положения конвенций № 35, 37 и 39 были действительны практически для всех несельскохозяйственных работников, зарабатывающих на жизнь собственным трудом. На них должно было распространяться обязательное страхование, а для тех категорий, которые не подлежали обязательному страхованию, предусматривалось право на добровольное страхование. При наступлении старости, инвалидности, или при потере кормильца застрахованное лицо (отвечающее определенным для каждо-. го случая требованиям) приобретало право на пенсию. Пенсионный возраст для работающих по найму не мог превышать 65 лет. Право на пенсию могло быть обусловлено также завершением стажа уплаты страховых взносов, а для неработающих лиц — продолжительностью проживания в стране.
Размер пенсии устанавливался в процентах от заработка получателя и мог быть увеличен в зависимости от продолжительности страхового стажа. Конвенция предусматривала возможность установления гарантированного минимального размера пенсии. Но приблизительных размеров пенсии, как в более поздних документах МОТ, конвенции 1933 г. не давали. Рекомендация № 43, однако, содержала требование предоставлять лицам, имеющим не менее чем 30-летний страховой стаж, пенсию в размере по меньшей мере половины той доли заработка, которая учитывалась при начислении страховых взносов.
В Конвенции № 35 были заложены основные принципы исчисления пенсии по старости: установление гарантированного минимального размера пенсии или размера, не обусловленного продолжительностью страхового стажа; исчисление пенсии в процентах из заработка; влияние продолжительности страхового стажа и суммы выплаченных взносов на размер пенсии.
Системы страхования по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца формировались, согласно конвенциям № 35, 37 и 39, за счет взносов работников и предпринимателей. От уплаты взносов могли быть освобождены молодые работники и лица, получающие низкую заработную плату или вообще не получающие вознаграждения. Иностранные работники подлежали страхованию наравне с гражданами и имели те же права на страховые пенсии и пособия.
Рекомендация № 43 "Об общих принципах страхования по инвалидности, старости и на случай потери кормильца" внесла ясность в вопрос о продолжительности страхового стажа. В ней говорилось, что стаж, дающий право на получение пенсии по инвалидности или по случаю потери кормильца, не должен превышать 60 месяцев, или 250 недель, или 1500 суток уплаты взносов. Стаж, дающий право на пенсию по старости, не должен был превышать этот максимум более чем вдвое (ст. 6). Получается, что максимальный стаж, требуемый для назначения пенсии по старости, не должен был превышать 10 лет. Это не значит, что 10-летний стаж уже гарантировал право на пенсию в размере, указанном в Рекомендации. Скорее можно сделать вывод, что стаж продолжительностью не более 10 лет должен был рассматриваться как основание для назначения пенсии по старости в минимальном гарантированном размере. В стаж, дающий право на пенсию, предлагалось включать периоды, когда застрахованное лицо не могло работать в связи с болезнью, беремен ностью и родами, а также было безработным по независящим от него причинам. Лица, занятые на работах с тяжелыми или вредными условиями труда, должны были иметь право выхода на пенсию по старости до достижения общеустановленного возраста.
Размеры всех пенсий Рекомендация требовала устанавливать с таким расчетом, чтобы они могли "покрыть основные нужды" пенсионера, то есть, по сути, обеспечить прожиточный минимум (ст. 13, 17, 24). К пенсии должна была устанавливаться надбавка на каждого находящегося на иждивении пенсионера ребенка школьного возраста или подростка моложе 17 лет, если он является инвалидом или продолжает свое профессиональное образование. Право на специальную надбавку должны были иметь и пенсионеры, нуждавшиеся в постороннем уходе.
Конвенция № 37 "Об обязательном страховании по инвалидности трудящихся промышленных и торговых предприятий" охватывала все основные категории несельскохозяйственных работников физического и нефизического труда. Государствам предлагалось ввести обязательное социальное страхование по инвалидности, которое в случае потери общей трудоспособности давало бы право на получение пенсии по инвалидности. Причиной инвалидности признавалось как трудовое увечье или профессиональное заболевание, так и общее заболевание. Положения Конвенции распространялись главным образом на этот случай инвалидности, так как двум первым были посвящены специальные акты (например, Конвенция № 17 "О возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве", 1925; Рекомендация № 22 "О минимальном размере возмещения трудящимся", 1925, и др.). Ими, в частности, устанавливалось, что лицам, чья инвалидность вызвана производственными факторами, пенсия должна назначаться независимо от длительности страхового стажа1. Размер пенсии связывался с прожиточным минимумом и общей стоимостью жизни, причем гарантированный минимальный размер пенсии не мог быть менее 40 % заработка. К пенсии предусматривались надбавки на уход и на детей-иждивенцев пенсионера.
Международные акты о правах человека в сфере социального обеспечения в современный период: общая характеристика
Система международно-правовых актов о правах человека продолжает в современный период динамично развиваться.
Обозначим здесь те новые направления в области международно-правовой защиты социальных прав человека, которые в современный период приобретают особую актуальность для России.
Прежде всего, это участие в работе Совета Европы и ратификация актов этой организации. Россия стала полноправным членом Совета Европы с февраля 1996 г. В Уставе Совета Европы1 провозглашается, что одной из целей Совета Европы является содействие экономическому и социальному прогрессу посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес для государств-членов Организации, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод (ст. 1). Каждое государство, входящее в состав Совета Европы, должно признавать принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами (ст.З).
Общие принципы, которыми руководствуется в своей деятельности Совет Европы, получили свое отражение во всех действующих европейских актах. Важнейшими из них следует признать Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (в литературе она сокращенно называется Европейская конвен ция о правах человека), принятая 4 ноября 1950 г.1, и Европейскую социальную хартию, принятую 18 октября 1961 г.2
Европейская конвенция о правах человека ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г.3 и приобрела тем самым для России статус международного договора, обязательного для исполнения. Этот документ направлен главным образом на защиту политических и гражданских прав и свобод. В тексте Европейской конвенции нет норм, закрепляющих права в области социального обеспечения. Нет конкретных упоминаний о социальных правах и в нормах девяти протоколов к Европейской конвенции. Однако в ст. 1 Протокола № 1 говорится о том, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Статьи Протокола № 1 рассматриваются в соответствии со ст. 5 как дополнительные статьи к Европейской конвенции о правах человека. Протокол подлежит ратификации либо одновременно с Конвенцией, либо после ратификации Конвенции. Россия ратифицировала Протокол № 1 одновременно с Конвенцией. Следовательно, жалобы от граждан России на нарушение установленного в ст. 1 Протокола № 1 права должны рассматриваться в Европейском Суде по правам человека согласно процедуре, которую определяют нормы Конвенции. Между тем, проявлением нарушения права беспрепятственного пользования своим имуществом являются массовые продолжительные невыплаты заработной платы, пенсий и пособий. Такие жалобы, по сообщениям периодической печати, уже поступают в соответствующие международные органы
Другим важнейшим документом Совета Европы является Европейская социальная хартия. Она признает, устанавливает и защищает основные права человека в области труда и социального обеспечения. Этот акт пока не ратифицирован Российской Федерацией. Однако необходимо признавать то обстоятельство, что присоединение к Уставу Совета Европы само по себе означает согласие с основными принципами, которые отстаивает Совет Европы, и в той мере, в какой эти принципы выражены в Европейской социальной хартии, они должны соблюдаться и в российском законодательстве.
Европейская социальная хартия как юридический документ обладает своеобразной структурой. Она объединяет декларацию целей (ч. I) и международный договор (ч. II). В одной части провозглашаются, а в другой нормативно закрепляются 19 экономических и социальных прав. Участие в Хартии не обязательно предполагает принятие обязательств по всему документу в целом, если только об этом не будет сделано особое заявление (ст. 20). Государство, участвующее в Хартии, должно выбрать для себя среди 6 принципиально важных статей (1, 5, 12, 13, 16, 19) 5 обязательных. Помимо этих статей государство избирает и другие статьи, имеющие для него обязательную силу, при условии, что общее количество обязательных для исполнения статей и пунктов составит не менее 10 статей или 45 пронумерованных пунктов.
Принципиально важное значение, таким образом, имеют положения Хартии о праве на труд (ст. 1), праве на объединение (ст. 5), праве на социальное обеспечение (ст. 12), праве на социальную и медицинскую помощь (ст. 13), праве семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст. 16) и праве трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь (ст. 19).
Хартия провозглашает, что все работающие и их иждивенцы должны иметь право на социальное обеспечение (п. 12 ч. 1). Страны-участники Хартии обязуются создать или поддерживать систему социального обеспечения. Уровень социальных гарантий должен быть по меньшей мере равен такому, который требуется для ратификации Конвенции № 102 Международной Организации Труда о минимальных нормах социального обеспечения (ст. 12). При этом необходимо постепенно добиваться выведения системы социального обеспечения на более высокий уровень. Государства-участники обязуются также путем заключения соглашений и другими средствами принимать меры для обеспечения одинаковых условий предоставления социального обеспечения своим гражданам и гражданам других государств-участников Хартии, включая сохранение льгот, предусмотренных законодательством о социальном обеспечении (п/п "а" п. 4 ст. 12).
Вопросы соотношения конституции российской федерации и учредительных документов субъектов РФ с международными актами о правах человека в сфере социального .обеспечения
В ч. 1 ст. 17 Конституции РФ закреплено положение о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Из данного положения следует, что, признавая международные нормы о правах человека, Российская Федерация обязуется закрепить указанные права в своем законодательстве и обеспечить их реализацию.
Конституция РФ, а также учредительные документы ее субъектов являются теми документами, где должны быть закреплены основные права и свободы человека и гражданина, вытекающие из общепризнанных принципов и нбрм международного права. Основными источниками международного права, на которые должны ориентироваться конституции и уставы субъектов Федерации, являются акты ООН, входящие в Билль о правах человека: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Исходя из целей настоящего исследования, необходим анализ и сопоставление с Конституцией РФ двух основных документов - Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Что касается иных международных актов о правах человека (декларации и конвенции ООН по отдельным вопросам, конвенции и рекомендации МОТ, документы Совета Европы, СНГ, международные договоры РФ), то содержащиеся в них нормы являются ориентирами для других актов внутреннего законодательства (федеральных законов, законов субъектов РФ), а также указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления. Если же какое-либо положение документов, входящих в Билль о правах человека, не учтено в Конституции РФ, то его необходимо учесть в текущем законодательстве.
Всеобщая декларация прав человека и Международный пакт об экономиче- . ских, социальных и культурных правах имеют различную юридическую силу. Всеобщая декларация прав человека является документом, который включает лишь рекомендательные международно-правовые нормы. В то же время она оказывает влияние на процесс создания обязательных для государств правил поведения1, в первую очередь конституционных норм. Конституции некоторых стран содержат прямые ссылки на этот акт. Например, п. 2 ст. 16 Конституции Португалии 1976 г. гласит: "Предписания, содержащиеся в Конституции и законах и касающиеся основных прав граждан, должны толковаться и находиться в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека"2.
Что касается Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, то он имеет силу международного договора и содержит обязательные правовые нормы для государств, подписавших его, в том числе и для России.
Основными задачами конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина являются: а) максимально полно и последовательно закрепить основные права и свободы человека и гражданина; б) органически включить их во все остальные конституционные институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами хозяйствования, управления государством, федеративным устройством; в) создать структуры, процедуры и нормы - все механизмы, необходимые для осуществления конституционных прав и свобод3. К этому следует добавить еще одну задачу: обеспечить соответствие конституционных норм о правах человека и гражданина основополагающим международно-правовым актам.
Уже в преамбуле Конституции РФ указывается, что главной целью принятия Конституции является утверждение прав и свобод человека. Под правами и свободами человека подразумеваются прежде всего те, которые провозглашены Всеобщей декларацией прав человека и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах
В развитие положений преамбулы ст. 2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Нормы ст. 2 Конституции РФ полностью соответствуют положениям преамбулы Всеобщей декларации прав человека и преамбулы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах о том, что государства-члены ООН обязаны уважать и соблюдать права человека.
Чрезвычайно важной является ст. 7 Конституции РФ. В ней провозглашается, что Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данное положение имеет обобщающее значение. Из него видно, что учитывая содержание основополагающих международных актов о правах человека, Российское государство определило одним из главных ориентиров своей политики ее социальную направленность. При этом в части 2 ст. 7 указывается содержание социальной политики государства. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Положения ст. 7 развиваются, дополняются и конкретизируются в других статьях Конституции РФ (37, 38, 39, 41 и др.).
Термин "социальное государство" встречается в конституционных документах ФРГ, Франции, Испании и других стран1. Для российского же законодательства это понятие является новым. Под социальным государством в российской правовой науке понимается государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности
