Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы конституционного правосудия в области права социального обеспечения 13
1.1. Конституционное право на социальное обеспечение и его отражение в
российском законодательстве о социальном обеспечении 13
1.2. Понятие и общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении
1.3. Конституционный судебный контроль как средство соблюдения и защиты права на социальное обеспечение 34
Глава 2. Воздействие конституционного суда рф на российское законодательство о социальном обеспечении 53
2.1. Решения Конституционного Суда РФ в области пенсионного законодательства 53
2.2. Решения Конституционного Суда РФ в иных сферах законодательства о социальном обеспечении 68
2.3. Основные способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении 84
Глава 3. Воздействие конституционных (уставных) судов субъектов рф на законодательство о социальном обеспечении в субъектах РФ 99
3.1. Состояние законодательства о социальном обеспечении субъектов РФ... 99
3.2. Значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ для законодательства о социальном обеспечении 116
3.3. Особенности воздействия конституционного правосудия в субъектах РФ на законодательство о социальном обеспечении 130
Список нормативных правовых актов 155
Список актов судебной практики 163
Список использованной литературы 178
- Понятие и общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении
- Конституционный судебный контроль как средство соблюдения и защиты права на социальное обеспечение
- Решения Конституционного Суда РФ в иных сферах законодательства о социальном обеспечении
- Значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ для законодательства о социальном обеспечении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашение Российской Федерации социальным государством в части первой статьи 7 Конституции РФ предопределяет обязанность государства обеспечивать социальную защиту своих граждан, для чего необходимо качественное социально-обеспечительное законодательство, соответствующее положениям Конституции РФ. Законодательство о социальном обеспечении является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского законодательства. Однако в процессе его формирования возникают различные дефекты – нестабильность, непоследовательность, противоречивость, отсутствие преемственности и др. Ошибки законодателя, непросчитанные социальные и экономические последствия социальных реформ, пренебрежение социально-экономическими реалиями и общественным мнением влекут за собой сильный негативный эффект для всего общества, служат одной из причин социальной нестабильности в государстве. Такая ситуация не может не тревожить: от успешных решений проблем реализации социальных прав граждан зависит общественное развитие и благополучие, безопасность и политическая стабильность общества.
Важная роль в формировании надлежащего качества федерального и регионального законодательства, обеспечения его единообразного понимания и применения отводится конституционному правосудию. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ рассматривают значительное количество обращений, связанных с нарушениями прав граждан в сфере права социального обеспечения. Довольно часто органы конституционного правосудия выносят решения, касающиеся качества федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении. В отсутствие долгосрочной стратегии развития законодательства о социальном обеспечении в текущей законотворческой деятельности все чаще возникают концептуальные ошибки, исправлять которые помогает конституционное правосудие.
Можно рассуждать о путях и пределах взаимовлияния судебной и законодательной власти, но бесспорно то, что в современных условиях конституционное правосудие стало едва ли не самым действенным средством защиты конституционных прав граждан в сфере социального обеспечения и совершенствования законодательства о социальном обеспечении.
В субъектах РФ эту задачу призваны решать конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Статья 72 Конституции РФ определяет совместное ведение РФ и субъектов РФ в вопросах социальной защиты, включая социальное обеспечение. Ситуация, однако, осложняется тем, что законодательство о социальном обеспечении имеется во всех без исключения субъектах РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в 17 из них. При этом качество законодательной деятельности в большинстве регионов пока явно недостаточное, в то же время тенденция к децентрализации правового регулирования в социальной сфере проявляется все более отчетливо. Это дает основания ставить вопрос о необходимости осуществления конституционного правосудия во всех субъектах РФ не только как гарантии соблюдения и защиты прав граждан на социальное обеспечение, но и как средства обеспечения контроля за региональным нормотворчеством, согласованного развития федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является выявление роли конституционного правосудия в развитии законодательства о социальном обеспечении РФ и определение возможностей для наиболее эффективного воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении в целях его совершенствования.
Поставленная цель достигается путем решения ряда взаимосвязанных задач, наиболее существенными из которых являются:
- исследование понятия конституционного права на социальное обеспечение и его соотношения с субъективным правом на социальное обеспечение;
- общий анализ состояния законодательства о социальном обеспечении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выявление проблем, вызывающих необходимость судебного конституционного контроля в данной области;
- исследование актов судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ с позиции их воздействия на законотворчество в сфере права социального обеспечения, выделение способов такого воздействия;
- выявление специфики и возможных преимуществ конституционного правосудия в субъектах РФ (включая доступ к такому правосудию, полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, правовую аргументацию, применяемую в решениях указанных судов, и др.), для повышения эффективности конституционного правосудия РФ с позиции его воздействия на законодательство о социальном обеспечении.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, методы анализа, синтеза), а также специальные юридические методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический, метод правового моделирования).
Степень научной разработанности темы исследования. Диссертационные исследования, в которых частично рассматривались вопросы воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении, относятся преимущественно к сфере конституционного права. В сфере права социального обеспечения этих вопросов эпизодически касались, например, В.А. Агафонов (2010), Д.С. Дресвянкин (2006), Е.В. Чупрова (1999) и др. В науке трудового права в той или иной мере проблемы воздействия конституционного правосудия на отраслевое законодательство затрагивали М.А. Жильцов (2011), А.В. Глухов (2009), И.В. Зобнина (1999) и др. Но комплексного исследования роли конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ, в правовой науке до сих пор не осуществлялось.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-правоведов по общей теории права, праву социального обеспечения, трудовому праву, конституционному праву и иным отраслевым наукам: С.А. Авакьяна, Е.Г. Азаровой, В.С. Аракчеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.К. Безиной, А.Л. Благодир, Н.С. Бондаря, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, Н.В. Витрука, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиева, В.П. Галаганова, А.Г. Гатауллина, В.В. Гошуляка, Т.С. Гусевой, Е.А. Ершовой, М.Л. Захарова, В.Д. Зорькина, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А. Ивановой, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, С.И. Кобзевой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, М.И. Кучмы, Л.В. Лазарева, Р.З. Лившица, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, М.Н. Марченко, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.А. Митюкова, Н.А. Михалевой, А.В. Мицкевича, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, А.Ф. Нуртдиновой, С.В. Полениной, В.П. Реутова, В.Б. Савостьяновой, М.С. Саликова, Г.С. Скачковой, И.О. Снигиревой, Н.А. Соколовой, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстик, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, Т.Я. Хабриевой, О.С. Хохряковой, В.Ш. Шайхатдинова и др.
Проанализированы научные исследования в иных отраслях знаний: экономике, социологии, политологии и др.
Эмпирическая база исследования. Достоверность диссертационного исследования подтверждают акты судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, информация, содержащаяся в докладах государственных органов, материалах научных конференций, рекомендациях экспертов, статистические данные. Также исследована в полном объеме система источников права социального обеспечения. При подготовке работы использован опыт практической деятельности соискателя в органах социальной защиты населения.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым в науке российского права социального обеспечения комплексным монографическим исследованием роли конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ.
Основные выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Сделан вывод о том, что защита конституционного права на социальное обеспечение путем конституционного судопроизводства на уровне РФ и субъектов РФ, а также субъектов РФ между собой происходит неравномерно. Обоснована необходимость обеспечения государством доступного конституционного судебного контроля законодательства о социальном обеспечении каждого субъекта РФ. Учитывая, что законодательные полномочия в данной области переданы в равной степени всем субъектам РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в некоторых из них, а также учитывая, что часть полномочий возлагается федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами на органы местного самоуправления, доказано, что уровни конституционного правосудия должны распространяться на все уровни правового регулирования. В противном случае гарантии реализации права граждан на социальное обеспечение не могут быть обеспечены в полной мере.
2. Среди полномочий Конституционного Суда РФ, имеющих непосредственное значение для совершенствования законодательства о социальном обеспечении, наиболее действенным средством обеспечения конституционности нормотворческой деятельности признан конституционный судебный контроль. Принципы, формулируемые Конституционным Судом РФ в процессе такого контроля, раскрывают смысл конституционных норм применительно к праву на социальное обеспечение, ограничивают свободу усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в данной области, в том числе при передаче полномочий с одного уровня на другой, служат стабилизирующим фактором нормотворчества. Обоснована целесообразность закрепления указанных принципов в базовых федеральных законах о социальном обеспечении.
3. Выявлены способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении: признание оспариваемой нормы неконституционной (в т.ч. в части); формулирование правовых позиций различных видов; указание законодателю на необходимость устранения пробела в правовом регулировании; рекомендации законодателю по установлению дополнительного либо иного правового регулирования вопросов социального обеспечения; определение конституционных условий действия и применения норм. Все способы направлены на установление соответствия Конституции РФ законодательства о социальном обеспечении и могут применяться как по отдельности, так и в совокупности. Сделан вывод о том, что наиболее действенными для развития законодательства в сфере права социального обеспечения являются признание оспариваемой нормы неконституционной и формулирование правовых позиций Конституционного Суда РФ.
4. Обоснована необходимость создания в РФ единого социального пространства, которое понимается как территория государства, где проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния. Предложено закрепить принцип единства социального пространства, придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и ее субъектами согласованной социальной политики.
Установлено, что в настоящее время основу данного понятия должен составлять принцип законодательного закрепления единых минимальных норм социального обеспечения (включая источники их финансирования и конкретные размеры), по отношению к каждому гражданину на территории РФ, которые не подлежат секвестру и не могут быть понижены органами государственной власти субъектов РФ. Обоснована целесообразность формирования единого социального пространства не только в Российской Федерации, но и в союзном государстве Беларусь, СНГ и ЕврАзЭС в целях обеспечения достойного уровня жизни граждан, содействия трудовой миграции, упрочения международных социально-экономических отношений.
5. Выявлены основные принципы, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение, которые предлагается закрепить законодательно: запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории; допустимость установления различий в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; установление минимального размера пенсии по старости на уровне, обеспечивающем возможность достойной жизни гражданина и осуществление им иных конституционных прав и свобод; доступность процедур, позволяющих гражданину своевременно и в полном объеме получить полагающуюся пенсию.
6. Многие дефекты законодательства, выявленные Конституционным Судом РФ, до сих пор не устранены. В то же время, есть все основания констатировать, что решения Конституционного Суда РФ и в этом случае оказывают значительное влияние на развитие пенсионного законодательства через: выявление пробелов, что стимулирует законодателя к скорейшему их устранению; формулирование принципов пенсионного обеспечения, раскрывающих смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение; содействие формированию концепции развития пенсионного законодательства; устранение из законодательства неконституционных норм и предотвращение их появления в новом правовом регулировании; установление правовых механизмов реализации пенсионных прав граждан на период до введения законодателем надлежащего правового регулирования, и др.
7. Выявлены особенности воздействия конституционных (уставных) судов различных субъектов РФ на законодательство о социальном обеспечении, на основании которых предложено внести ряд изменений и дополнений в законы субъектов РФ, регулирующие деятельность конституционных (уставных) судов: предоставить право обращения в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ правовых актов либо их отдельных положений любому физическому или юридическому лицу, если заявитель считает их не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, независимо от того, нарушены ли его права оспариваемым нормативным актом в конкретном деле; закрепить за конституционными (уставными) судами субъектов РФ полномочие по осуществлению предварительного конституционного контроля законопроектов субъектов РФ в области права социального обеспечения, и др.
8. Установлено, что конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия субъектов РФ, охватывает законодательство субъекта РФ в широком смысле – как совокупность всех нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ. Это оценено как положительный фактор, обеспечивающий возможность конституционного судебного контроля в отношении всего массива законодательства о социальном обеспечении в субъектах РФ. Сделан вывод о целесообразности включения актов органов местного самоуправления в число актов, подлежащих конституционному контролю в субъектах РФ. Вывод обоснован значительным ростом числа муниципальных правовых актов, содержащих нормы о социальном обеспечении, усилением их значения в системе источников права социального обеспечения, положительной практикой конституционных (уставных) судов субъектов РФ, полномочных рассматривать вопросы соответствия актов органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов РФ.
9. Установлено, что Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ функционируют в рамках единого конституционного пространства, в котором федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ в сфере права социального обеспечения находятся в логической и иерархической взаимосвязи. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, используя в своих решениях правовые позиции Конституционного Суда РФ, помогают законодателю в полной мере учесть конституционные принципы в сфере права социального обеспечения, актуализируют и конкретизируют принципы применительно к рассматриваемым вопросам на уровне субъекта РФ. Выявлен потенциал для совместного воздействия органов конституционного правосудия в РФ и в субъектах РФ на законодательство в сфере права социального обеспечения. Раскрыты факторы, повышающие эффективность такого воздействия: взаимный учет органами конституционного правосудия формулируемых правовых позиций в сфере права социального обеспечения; упрощение доступа к конституционному правосудию с учетом специфических особенностей социально уязвимых категорий населения; расширение перечня актов, подлежащих конституционному контролю в субъектах РФ; обеспечение безусловного своевременного исполнения законодателем решений, выносимых органами конституционного правосудия, и др.
Теоретическая значимость исследования связана с тем, что в диссертации выявляется значение конституционного правосудия для целей развития законодательства о социальном обеспечении, дается авторское определение понятий «конституционное право на социальное обеспечение», «единое социальное пространство», рассматриваются другие понятия, имеющие существенное значение для развития теории права социального обеспечения, обосновываются выводы и предложения, которые развивают ряд положений отраслевой науки, в частности, о понятии законодательства о социальном обеспечении, тенденциях правового регулирования в данной сфере и др. Основные положения и выводы работы могут быть использованы в науке права социального обеспечения, а также в иных отраслевых юридических науках.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, которые содержатся в диссертации, могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами РФ и субъектов РФ в процессе совершенствования законодательства о социальном обеспечении и механизма защиты прав граждан в области социального обеспечения.
Результаты диссертации могут иметь значение для дальнейших научных исследований в соответствующей сфере. Материалы исследования могут быть также использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу права социального обеспечения на юридических факультетах вузов и в юридических высших учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного национального исследовательского университета. Выводы и основные положения диссертации содержатся в статьях, опубликованных автором в юридических журналах и сборниках, докладах на научных конференциях, включая международные: «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 2009 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010» (Челябинск, 2010 г.); «Второй пермский конгресс ученых-юристов» (Пермь, 2011 г.); «Тенденции развития науки трудового права и права социального обеспечения» (Киев, 2013 г.) и др. Результаты исследования апробированы автором в процессе чтения лекций в Западно-Уральском институте экономики и права, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Пермский филиал) и проведения семинарских занятий в Пермском государственном национальном исследовательском университете.
Структура диссертационного исследования определяется целью и задачами диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списков использованной литературы, нормативных правовых актов и актов судебной практики.
Понятие и общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении
Конкретное содержание конституционного права на социальное обеспечение устанавливается в законодательстве. Применительно к данному исследованию необходимо определиться с понятием «законодательство о социальном обеспечении». В юридической литературе содержатся различные трактовки понятия «законодательство»32. Не ставя целью освещать их подробно в данной работе, нужно отметить, что в литературе и нормативных правовых актах законодательство понимается и в узком смысле - как структурированная упорядоченная система законов , и в широком - как совокупность всех законов и подзаконных нормативных правовых актов34. Встречаются и промежуточные подходы к пониманию данного термина35.
В настоящем исследовании наиболее применим широкий подход, при котором законодательство о социальном обеспечении понимается как совокупность не только законов, но и иных нормативных правовых актов . Как указывает А.Л. Благодир, законодатель при разработке и принятии законодательства по социальному обеспечению руководствуется именно широким пониманием термина «законодательство» и использует его в федеральном законотворчестве37. Такая трактовка законодательства является преобладающей и на уровне субъектов РФ38.
С одной стороны, это объясняется спецификой законодательства о социальном обеспечении, требующей во многих случаях детального учета различного рода особенностей, дифференциации правового регулирования. Для реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение одних только законов недостаточно: все без исключения отраслевые федеральные законы содержат указания на необходимость принятия в их исполнение подзаконных нормативных правовых актов, а в ряде случаев отсылают к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ39. В законах субъектов РФ, как правило, также указывается на необходимость подзаконного правового регулирования.
С другой стороны, в рамках конституционного правосудия конституционному судебному контролю, результаты которого имеют значение для развития законодательства о социальном обеспечении, подвергаются (подвергались ранее) положения нормативных правовых актов различных уровней и видов. На федеральном уровне к таким актам относятся федеральные законы, законы РСФСР и РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и Верховного Совета РФ, а также принятые в целях реализации права граждан на социальное обеспечение Порядки, Положения и иные акты, утвержденные Правительством РФ, Верховным Советом РФ, Советом Министров СССР и ВЦСПС. На уровне субъектов РФ - законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти и иными государственными органами субъектов РФ. На муниципальном уровне конституционные (уставные) суды проверяют на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ положения уставов муниципальных образований и иных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований, содержащие нормы о социальном обеспечении (например, о дополнительном пенсионном обеспечении муниципальных служащих).
Наконец, орган конституционного правосудия при осуществлении конституционного судебного контроля рассматривает оспариваемые положения нормативных правовых актов не изолированно, а в системе действующего правового регулирования, вынося решения, обязательные для всех правотворческих органов на территории РФ (общеобязательность решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ ограничена территорией соответствующего субъекта РФ).
Следовательно, именно широкий подход к понятию «законодательство» позволяет наиболее полно и всесторонне исследовать значение конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении. Таким образом, в настоящей работе законодательство о социальном обеспечении рассматривается как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы права о социальном обеспечении.
Конституция РФ относит социальное обеспечение к совместному ведению РФ и ее субъектов. Под предметом совместного ведения следует понимать подлежащую дальнейшему разграничению общую сферу компетенции, в том числе по принятию нормативных правовых актов40, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет отрасли права социального обеспечения41. Разграничение правотворческих полномочий в РФ обусловлено тем, что нормативно-правовая система РФ имеет три иерархических уровня: федеральный, образуемый нормативными правовыми актами РФ; региональный, образуемый нормативными правовыми актами субъектов РФ; муниципальный, образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований; сообразно указанным уровням подразделяются и правотворческие полномочия42. Хотя есть и иная точка зрения, согласно которой акты, принимаемые органами местного самоуправления, нельзя считать правовыми ввиду того, что уровень местного самоуправления по Конституции РФ не является государственным43.
Конституционный судебный контроль как средство соблюдения и защиты права на социальное обеспечение
Конституционное правосудие является одним из необходимых элементов системы юридических гарантий соблюдения конституционной законности в демократическом государстве, основанном на принципе разделения властей . Ему отводится важная роль в формировании и обеспечении стабильности системы социального обеспечения в РФ, надлежащего качества федерального и регионального законодательства, обеспечения его единообразного понимания и применения. В юридической литературе Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ именуются органами «конституционного правосудия», «конституционного судопроизводства», «конституционной юстиции», «конституционного судебного контроля (нормоконтроля)». Применение этих определений обусловлено различными целями, которые ставят перед собой авторы, а также нормативными положениями, содержащимися в Конституции РФ и законах, регулирующих вопросы судебной власти и деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ80. При этом федеральное законодательство не содержит определения понятий «правосудие», «судопроизводство», «юстиция», «конституционный судебный контроль».
Не оспаривая правомерность применения любого из названных определений применительно к конституционным (уставным) судам в РФ, наиболее корректным для исследования следует признать термин «конституционное правосудие», прежде всего, в силу его конституционного закрепления. В законодательстве четко определены основные характеристики Конституционного Суда РФ: статус - судебный орган; функциональное предназначение - осуществление конституционного контроля; процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство81. Провозглашая Конституционный Суд органом судебной власти, законодатель тем самым определил место Суда в системе органов РФ, относя его к органам правосудия .
Правосудие можно определить как деятельность суда по реализации государственной (судебной) власти посредством судопроизводства83. В литературе высказывается мнение, что конституционные суды, строго говоря, не осуществляют правосудие в общепринятом понимании этого понятия84. Конституционный Суд РФ осуществляет особый вид правосудия -конституционное, применяя при этом особую правовую процедуру -конституционное судопроизводство85. Конституционное правосудие - это особая разновидность правосудия, обладающая всеми необходимыми признаками правосудия86. Таким образом, конституционное (уставное) правосудие можно определить как деятельность конституционных (уставных) судов по реализации судебной власти в соответствии с закрепленными за ними полномочиями посредством конституционного (уставного) судопроизводства.
Конституционный Суд РФ обладает широкими полномочиями в сфере права социального обеспечения. Нужно отметить, что ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» не выделяют особые полномочия Суда в указанной сфере. Общие, «универсальные» полномочия Конституционного Суда РФ в большей или меньшей степени реализуются применительно к праву социального обеспечения87. Жалобы на нарушения прав граждан в этой сфере занимают по количеству одно из первых мест среди обращений в Конституционный Суд88. Представляется важным подчеркнуть, что соблюдение права на социальное обеспечение, прежде всего - через воздействие на законодательство, является не менее важной задачей, чем защита этого права, так как позволяет предотвратить нарушения прав граждан в столь значимой сфере общественных отношений.
Полномочие в публичном праве - это право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом89. С.Э. Несмеянова обращает внимание на то, что среди правомочий Конституционного Суда РФ кроме осуществления правосудных полномочий возможно выделение правомочий, не связанных с правосудной деятельностью. По мнению уважаемого автора, правосудные полномочия представляют собой совокупность возможностей и обязанностей, в то время как неправосудные правомочия состоят только из возможностей, прав органа конституционного судебного контроля90.
Соглашаясь с этим утверждением, считаем возможным разделить полномочия Конституционного Суда РФ, реализация которых может иметь непосредственное значение для совершенствования законодательства о социальном обеспечении, на две группы. Первая группа - правосудные полномочия, к которым относятся: разрешение дел о соответствии Конституции РФ законов и иных правовых актов; разрешение споров о компетенции; проверка конституционности закона, примененного в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан; проверка конституционности закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле, по запросам судов; толкование Конституции РФ. Вторая группа - иные правомочия, к которым относятся право законодательной инициативы и право обращения с посланием к Федеральному Собранию РФ.
Говоря об отдельных видах правосудных полномочий, следует отметить следующее. Ст. З ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» содержит исчерпывающий перечень видов правовых актов, которые подлежат рассмотрению Судом при разрешении дел о соответствии Конституции РФ законов и иных правовых актов: это федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ; не вступившие в силу международные договоры РФ.
Решения Конституционного Суда РФ в иных сферах законодательства о социальном обеспечении
В обращениях в Конституционный Суд РФ помимо вопросов пенсионного обеспечения поднимаются и иные проблемы законодательства о социальном обеспечении. К числу наиболее «проблемных» относится законодательство о социальном обеспечении лиц, пострадавших от воздействия радиации. В этой сфере чаще других оспаривались на предмет конституционности нормы законодательства, регулирующие вопросы социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Конституционному контролю подвергались нормы Закона от 15 мая 1991 г. № 1244-1185 и федеральных законов, вносящих в него изменения186, а также подзаконных нормативных правовых актов. Нужно отметить, что и в данной области законодательство подвергается частым изменениям: только в Закон № 1244-1 изменения вносились более чем 30 раз.
Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и других радиационных катастроф, обязывает государство к его возмещению. Немалое число обращений граждан в Конституционный Суд РФ связано с определением их статуса в качестве пострадавших от воздействия радиации и о признании права на получение в связи с этим различных видов обеспечения. Проблема заключалась в неоднозначности подхода законодателя при определении круга лиц, относящихся к данной категории субъектов правоотношений по социальному обеспечению.
Так, в одном из первых постановлений Конституционного Суда РФ, вынесенном 11 марта 1996 г.187, был признан неконституционным п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»188. Рассматриваемое Судом положение распространяло действие Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС» только на эвакуированных (переселенных) из населенного пункта, т.е. исключало тех, кто был переселен в его пределах. Суд указал, что это не отвечает целям и смыслу обжалуемого Закона, указанным в его преамбуле. Данное положение было признано не соответствующим Конституции РФ, т.к. оно значительно сужало круг лиц, которые подлежат защите как пострадавшие от аварии и сбросов радиоактивных отходов в реку Течу, и лишало проживавших в зоне радиоактивного загрязнения и переселенных в пределах населенного пункта возможности получения законных льгот и компенсаций, что ставило этих граждан и граждан, выехавших за пределы населенных пунктов, в неравное положение.
К лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, были приравнены еще некоторые категории граждан, подвергшиеся воздействию радиации, и на них было распространено действие базового «чернобыльского» закона. На практике из-за дефектов законодательства при применении соответствующих нормативных правовых актов возникают сложности, что приводит к нарушению прав граждан. Так, в Конституционный Суд обратился гражданин Г.И. Бучнев - ветеран подразделений особого риска, признанный инвалидом в связи с радиационным воздействием в 2007 г. В связи с изменениями, внесенными в законодательство Федеральным законом № 122-ФЗ и исключившими с 1 января 2005 г. распространение на таких граждан права на ежемесячные денежные компенсации в возмещение вреда, ему было отказано в данных выплатах. В Определении от 1 марта 2010 г. № 296-О-П189 Конституционный Суд указал, что все граждане из подразделений особого риска, которые подверглись радиационному воздействию и впоследствии были признаны инвалидами вследствие радиационного воздействия, в равной мере обладают правом на возмещение вреда, причиненного их здоровью. В этом случае дата установления инвалидности (до или после 1 января 2005 г.) не имеет самостоятельного значения для возмещения вреда, в том числе путем предоставления ежемесячной денежной компенсации.
В Постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П190 были сформулированы правовые позиции, имеющие важное значение для развития законодательства в сфере социального обеспечения граждан, пострадавших от воздействия радиации, как в концептуальном плане, так и в части правового регулирования предоставления отдельных видов социального обеспечения. В частности, были выражены правовые позиции о том, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью - конституционная обязанность РФ как социального правового государства. Сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами. Конституционно-правовая природа отношений, возникающих при возмещении государством вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, обусловливает необходимость максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. В то же время, законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации или адресности.
Конституционный Суд признал нарушающими конституционно-правовую обязанность государства по возмещению вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, и не соответствующими Конституции РФ многие положения ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС»191. Так, неконституционными были признаны ограничения и лишения отдельных категорий граждан права на получение различных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, права на получение денежных доплат на питание для детей, права на возмещение вреда.
Конституционный Суд отсрочил момент утраты юридической силы положениями, признанными не соответствующими Конституции РФ, указав, что они утрачивают силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения Постановления, и указал, что в течение этого срока надлежит внести в законодательство изменения, вытекающие из Постановления. Однако законодателем не были своевременно и в полном объеме восстановлены нарушенные неконституционными нормами права граждан.
Значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ для законодательства о социальном обеспечении
В Указе Президента РФ от 03 июня 1996 г. № 803321 указывается на чрезвычайную важность обеспечения соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Эффективным средством совершенствования регионального законодательства является конституционное правосудие в субъектах РФ , которое способствует более полной и последовательной реализации конституционно-правовых гарантий в области права социального обеспечения. Региональное законодательство о социальном обеспечении должно соответствовать федеральному законодательству - эти положения закреплены не только в Конституции РФ, но и в конституциях (уставах) субъектов РФ - вследствие чего при проверке соответствия оспариваемых норм конституции (уставу) субъекта РФ конституционный (уставный) суд субъекта РФ проверяет нормы и на соответствие федеральному законодательству.
Создание конституционных (уставных) судов является правом, а не обязанностью субъектов РФ, и этим правом воспользовались немногие. В настоящее время суды созданы и функционируют лишь в 17 субъектах РФ323. Поскольку региональные правотворческие органы обладают весьма широким объемом компетенции в области права социального обеспечения, в деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ вопросы социального обеспечения рассматриваются весьма часто324. Анализ нарушений конституционных прав граждан в различных субъектах РФ показывает, что наибольшее количество составляют нарушения социальных прав граждан325. Значительная часть нормативных правовых актов, рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов РФ, касается вопросов социального обеспечения.
За период деятельности органами конституционного правосудия в субъектах РФ вынесено большое количество решений по вопросам социального обеспечения326, в т.ч. более 100 постановлений; в 45 % постановлений оспариваемые нормативные правовые акты были признаны неконституционными полностью или в части.
Так, из рассмотренных Конституционным Судом Республики Бурятия нормативных правовых актов, положения которых подверглись конституционному контролю, половина регулирует вопросы социального обеспечения: пенсионного обеспечения, льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, обеспечения ежемесячным пособием на ребенка и др. Конституционному судебному контролю подвергались законы Республики Бурятия (далее - РБ), указ Президента РБ, постановления правительства РБ, приказ Министра труда и социального развития РБ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления327. Аналогичная ситуация складывается в ряде других регионов, где действуют органы конституционного правосудия субъектов РФ.
В числе первых наиболее значимых решений конституционных (уставных) судов следует назвать вынесенное по обращениям граждан Постановление Уставного Суда Свердловской области от 25 июня 1999 г.328, которым были признаны не соответствующими Уставу Свердловской области отдельные положения четырех постановлений Правительства области. Оспоренные положения регулировали порядок назначения, выплаты и финансирования государственных пособий гражданамз имеющим детей, и погашения задолженности по их выплате. Суд установил, что при осуществлении указанного правового регулирования Правительство Свердловской области превысило свою компетенцию и нарушило разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. Установив первоочередное право на получение пособия (задолженности), Правительство Свердловской области тем самым урегулировало право на пособие, являющееся составной частью конституционного права на социальное обеспечение. Хотя закрепление первоочередного права на получение пособия является дополнительной гарантией для граждан, оно по своей сути означает создание преимуществ одним гражданам, обладающим таким правом, перед другими. Однако по федеральному закону все граждане обладают равными правами на получение пособия, следовательно, установление первоочередного права нарушает равенство граждан перед законом и ущемляет права и свободы определенной части граждан. Согласно ст. 19 Устава Свердловской области осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, они могут ограничиваться только федеральным законом. Принятием данного Постановления Суд обеспечил соответствие законодательства Свердловской области в рассмотренной части не только Уставу области, но и положениям Конституции РФ, Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах329. Примечательно, что в Постановлении Суд использовал положения Конвенции МОТ 1955 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», указав, что поскольку РФ не присоединилась к данной Конвенции, а федеральное законодательство предусмотрело выплату пособия на ребенка только в денежной форме, не предусмотрев возможности его замены какой-либо другой формой расчета, замена субъектом РФ денежной формы выплаты пособия является превышением им своих полномочий и, по сути, ограничивает конституционные права граждан на социальное обеспечение. Признав часть оспоренных положений не соответствующими Уставу Свердловской области, Суд указал, что Правительству Свердловской области надлежит решить вопрос о внесении в принятые им правовые акты изменений и дополнений, вытекающих из данного Постановления и обеспечивающих реализацию закрепленных в статьях 2, 19 Устава Свердловской области прав и свобод граждан-получателей пособий на детей. Необходимые изменения были внесены в законодательство и вступили в силу 1 января 2000 г. Постановление Суда явилось также основанием для отмены положений иных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Свердловской области, основанных на признанных не соответствующими Уставу положениях, воспроизводящих их или содержащих такие же положения.
