Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система принципов нормотворчества
1. Понятие принципов нормотворчества 11-25
2. Классификация принципов нормотворчества 26-36
3.Особенности принципов ведомственного нормотворчества 36-47
4.Концептуальные подходы к выделению системообразующих принципов нормотворчества 48-65
Глава II. Характеристика системообразующих принципов нормотворчества
1. Принципы социальной ориентации и демократизма и их значение в обеспечении прав человека и гражданина 66-80
2. Законность как основополагающий принцип нормотворчества 80-96
3. Принцип научной обоснованности в нормотворческом процессе 96-115
4. Оптимальность как принцип обеспечения эффективности нормотворчества 116-128
5. Иные системообразующие принципы нормотворчества 128-142
Заключение 143-149
Библиографический список использованной литературы 150-166
- Понятие принципов нормотворчества
- Классификация принципов нормотворчества
- Принципы социальной ориентации и демократизма и их значение в обеспечении прав человека и гражданина
- Законность как основополагающий принцип нормотворчества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы многоплановая проблема правотворчества в различных ее аспектах стала предметом многих научно-теоретических исследований, в том числе связанных и с вопросами ведомственного нормотворчества. Однако, в условиях интенсивного формирования в России правовой государственности и идущими в этой связи процессами, проблема исследования принципов нормотворчества приобретает новый характер и звучание. Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется значением нормотворчества как необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и государства. Важной чертой современного этапа общественного развития России является то, что при всей сложности и противоречивости происходящих в стране процессов закладывается основа формирования надлежащей правовой базы стабильного регулирования общественных отношений. И если одной из важнейших сторон жизни права является реализация правовых норм, то установление правовых норм посредством издания нормативных правовых актов, направленных на достижение указанных в них целей есть не менее важная сторона, предшествующая первой. В настоящее время необходим глубокий анализ функционирования института нормотворчества. Непрерывный процесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокие требования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Это неизбежно влечет за собой новые подходы к исследованию различных аспектов рассматриваемого явления.
Проблема теоретического исследования вопроса о понятии принципов нормотворчества и критериев их выделения на сегодняшний день яв-
ляется одной из важных проблем юриспруденции. Рассмотрение системообразующих принципов нормотворчества с теоретико-правовой позиции имеет большое значение, поскольку содержание принципов нормотворчества, в конечном счете, обуславливает содержание и формы непосредственного осуществления нормотворческого процесса.
Представляется, что выделение на основе анализ теоретического и практического опыта системообразующих принципов нормотворчества позволит разрешить целый ряд проблем, связанных с реализацией принципов нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов государственного управления субъектов федерации. При этом названные принципы не противопоставляются принципам правотворчества в целом, а как бы представляют собой их новые грани, открывающиеся в свете их рассмотрения через призму общей теории права.
Анализу различных проблем, связанных с нормотворчеством в юридической литературе уделялось и уделяется достаточно внимания. Глубоко исследуются вопросы организационно-правовых форм подготовки и издания нормативных актов, формирования содержащейся в них государственной воли и другие. При этом следует отметить, что при исследовании нормотворчества большинство авторов анализировали работу преимущественно в плане определения стадий нормотворческого процесса и правил юридической техники. Но при всем богатстве научного материала, касающегося вопросов нормотворчества, степень разработанности принципов нормотворчества недостаточна.
Несмотря на тот факт, что различным аспектам категории «принцип» посвящено достаточно большое количество научных исследований, как в общетеоретическом плане, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии системообразующих принципов нормотворчества является, по нашему мнению, недостаточно изученным, особенно в плане определения их содержания и роли в нормотворческой деятельности орга-
нов государственного управления.
Принципы ведомственного нормотворчества отождествляют зачастую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным. Ведомственное нормотворчество представляет собой относительно самостоятельное явление общественной жизни, базирующееся и развивающееся как на общих, так и на имеющих собственную специфику принципах. При этом следует отметить, что определение системообразующих принципов нормотворчества имеет не только и не столько теоретическое значение, но и большой практический смысл.
Таким образом, до настоящего времени интенсивно исследовались в основном прикладные проблемы нормотворчества. По причине отставания теоретических разработок нормотворческая деятельность осуществляется зачастую неэффективно, с потерями и отступлениями. Системный же подход к исследованию принципов нормотворчества представляется закономерным результатом эволюции правовой теории, которая обусловлена логикой развития социальной системы и научным прогрессом. Теоретическое исследование принципов нормотворчества на основе использования методологии системного подхода призвано выявить их влияние на весь ход нормотворческого процесса и оказать позитивное влияние на результативность нормотворчества, и, как следствие, на эффективность правового регулирования.
Для перехода нормотворческой деятельности на новый уровень, отвечающий требованиям современности, необходима дальнейшая разработка теоретико-методологических оснований исследования и вытекающих из них научных средств познания, комплиментарных системе принципов нормотворчества, вписывающихся в контуры сформированной на данный момент правовой теории. С учетом сказанного, проблема исследования поставлена следующим образом: каковы системообразующие принципы нормотворчества, обуславливающие эффективность подготовки и приня-
тия нормативных правовых актов?
Научная и практическая значимость предполагаемого исследования тем более возрастает в контексте проводимой в стране административной реформы. Этим обусловлена необходимость комплексного исследования системообразующих принципов нормотворчества. Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость избранной проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования составляет нормотворчество органов государства, включая правовые основы нормотворческои деятельности, а также нормотворческую практику органов государственного управления.
Предмет исследования. Предметом исследования является система принципов нормотворчества, их содержание и реализация в нормотворче-ском процессе.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование системообразующих принципов, лежащих в основе нормотворческои деятельности органов государственного управления, определение их содержания и особенностей реализации, проведенное на основе объективного анализа современного состояния правотворческого процесса в стране в целом, и практики ведомственного нормотворчества в частности, а также разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности нормотворчества.
Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
определить понятие принципов нормотворчества;
рассмотреть имеющиеся классификации принципов нормотворчества;
выявить особенности принципов ведомственного нормотворчест-
ва;
выявить и охарактеризовать системообразующие принципы, комплиментарные нормотворчеству;
определить место принципов социальной ориентации и демократизма и их роль в обеспечении прав человека и гражданина;
показать значение принципа законности в качестве основополагающего принципа нормотворчества;
установить роль принципа оптимальности в обеспечении эффективности нормотворчества;
определить место принципа научной обоснованности в нормотворческом процессе;
- показать место и роль принципов системности и иерархичности в
организации нормотворческого процесса.
Методология исследования. В качестве методологической основы исследования предлагается использование положений общей теории систем. Мы считаем, что анализ любых государственно-правовых явлений должен вестись в рамках предложенного системного подхода. На основе данного подхода можно не только внешне классифицировать явление, выявить его явные качественные характеристики, но и определить его скрытые содержательные характеристики, направленность его развития, генетическую природу, т.е. можно дать целостную интегральную классификацию структурно-функциональной многоуровневой организации исследуемого явления и выявить имманентно присущие ему субординированные взаимосвязи.
Синергетический подход, как методологическая ориентация исследования, призван обеспечить возможность выявления и познания общих закономерностей, обуславливающих нормотворческий процесс. В работе также предполагается широкое применение совокупности теоретических и эмпирических методов исследования, в том числе научный анализ источ-
ников по рассматриваемой проблеме, позволяющий сформулировать исходные позиции исследования, а также анализ практики нормотворческои деятельности.
Теоретическая основа исследования. Теоретическими источниками исследования, использованными для обоснования исходных и основных положений, стали труды по общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам и некоторых другим областям научных знаний. В частности, были использованы работы Н.Д. Абдуллаева, Р. Акоффа, Ю.Г. Арзамасова, В.Н. Бабаева, Д.Н. Бахраха, М.И. Бантина, А.А. Богданова, И.В. Блауберга, Б.В. Дрейшева, Р.Л. Иванова, З.Н. Исмагамбетовой, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, А.Нашиц, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Н.С. Соколовой, А.И. Уемова, А.К. Черненко, В.Е. Чиркина, Г.В. Чернобеля, А.П. Шергина, Э.Г. Юдина и др.
Глубокому и всестороннему анализу были подвергнуты нормативные правовые акты, относящиеся к регламентации нормотворческого процесса.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самим выбором недостаточно разработанной в научном плане проблемы и обусловлена его основной задачей - выработать теоретически обоснованные предложения и рекомендации по повышению эффективности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и органов государственного управления субъектов федерации.
В процессе исследования были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридической литературе актуальные проблемы нормотворчества, в частности касающиеся системы его принципов, их содержания и реализации в нормо-творческом процессе. Автором предложен собственный подход к определению системообразующих принципов нормотворчества.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Системность есть объективная характеристика нормотворчества,
поэтому в нормотворческом процессе следует ставить не задачу использо
вания системного подхода, а необходимо учитывать саму природу нормо
творчества.
2. Эффективность правового регулирования во многом зависит от
организации нормотворческого процесса в соответствии с современными
технологиями, в фундамент которых положены системообразующие прин
ципы, базирующиеся на объективных закономерностях, экстраполирован
ных на нормотворческий процесс.
Принципы нормотворчества определяют как тактику нормотворческого процесса, так и стратегию его развития. Выступая в виде нормативной основы регулирования нормотворческого процесса, они отражают достигнутый уровень общественного правосознания и правовой культуры.
Общеобязательное значение системообразующих принципов нормотворчества вытекает не из факта их нормативного закрепления, а обусловлено объективными закономерностями построения системы нормотворчества, поставленной перед данной системой целью и ее функциональными возможностями, которые позволят ей достигнуть заданной цели.
Решающим фактором обеспечения системности законодательства, оптимального соотношения законов и подзаконных актов, принятия совершенных нормативных правовых актов является организация нормотворчества в соответствии с положениями системообразующих принципов.
Для Российской Федерации безусловное соблюдение системообразующих принципов всеми субъектами нормотворческой деятельности в ходе формирования законодательства является одним из условий успешного становления правового государства.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследо-
вания обусловлена использованием новых теоретических подходов к пониманию принципов нормотворчества как одного из видов управленческой деятельности. Научная разработка проблемы выделения системообразующих принципов нормотворчества с позиции общей теории права и государства позволяет использовать ее результаты в дальнейшей научно-исследовательской работе.
Сформулированные автором положения и выводы в определенной мере дополняют и развивают имеющиеся в теории права и государства разделы, посвященные правотворчеству, законотворчеству и нормотворчеству, вследствие чего могут быть использованы в учебном процессе для преподавания соответствующих разделов теории права и государства, конституционного и административного права.
Отдельные положения настоящего исследования могут быть учтены и использованы в нормотворческой деятельности органов государственного управления.
Апробация проведенного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Материалы исследования отражены в опубликованных научных статьях. Основные положения диссертации докладывались на заседании кафедры теории государства и права МосУ МВД России, где получили одобрение.
Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе Московского университета МВД России.
Структура исследования. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографических список использованной литература
Понятие принципов нормотворчества
Проблема теоретического исследования вопроса о понятии принципов нормотворчества на сегодняшний день является одной из важных проблем юриспруденции. Значение принципов в процессе правового регулирования общественных отношений трудно переоценить. Принципы не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.1 Принципы нормотворчества определяют общую направленность, качественный уровень и, в конечном счете, эффективность нормо-творческой деятельности. Этим обусловлено значение исследования рассматриваемого феномена в рамках общей теории права. При этом проблема теоретического исследования вопроса о понятии принципов нормотворчества является не только одной из актуальных проблем юриспруденции, но и важных проблем методологии юридической науки.
Нормотворчество, как и все правотворчество в целом, сложное социальное и юридическое явление, имеющее управленческую природу, выступает одной из форм государственного руководства обществом. Правотворческая деятельность государства, являясь частью процесса правообра-зования, представляет собой трансформацию объективных законов общественного развития в вид управленческих решений, соответствующим образом юридически оформленных. Оно охватывает и выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, и направление и характер регулирования, и непосредственно подготовку нормативного правового акта. По мнению В.В. Оксамытного «правотворчество — это специальная, имеющая официальное значение процедурная деятельность государственных органов или иных предусмотренных законом организаций и лиц по созданию и развитию действующего законодательства». В Российской Федерации правотворческая (нормотворческая) функция осуществляется не только органами законодательной власти, но и достаточно большим числом субъектов исполнительной ветви власти.
До настоящего времени в юридической теории и практике не сложилось однозначной точки зрения на понятия «правотворчество» и «нормотворчество». Следует отметить, что зачастую они используются как сино-нимы. Но традиционно в научной литературе «нормотворчеством» обозначается деятельность министерств и ведомств по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативных актов, т.е. ведомственное нормотворчество. Или, как считают отдельные авторы, правотворчество в зависимости от значимости принимаемых актов подразделяется на законотворчество и подзаконное правотворчество. Где законотворчество представляется как процесс по созданию законодательных актов высшими представительными (законодательными) органами государства, включающий особую процедуру - стадии законотворческого процесса, а подзаконное правотворчество не что иное, как нормотворческая деятельность органов исполнительной власти и приравненных к ней (по виду принимаемых ими нормативных правовых актов как подзаконных) органов и лиц.
В рамках нашего исследования «нормотворчество» трактуется как деятельность органов государственного управления (органов исполнительной власти) по созданию, изменению или отмене правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Эта деятельность, следовательно, представляет собой лишь часть правотворческой деятельности государства, не охватывая процесс законотворчества.
Нормотворчество выступает составной частью механизма правового регулирования, которая соответствует стадии юридической регламентации общественных отношений и является одной из отраслей государственной деятельности. По мнению Р. Лукич, это комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами.1 В этом случае может быть истолковано как юридическая деятельность человеческого разума, так как она так или иначе, направлена на создание нормативных правовых актов. По словам А. Нашиц, создание правовых норм есть творчество. Правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей. «Это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний». Следовательно, нормотворчеству присущ сознательный, целенаправленный, творческий характер. При этом следует согласиться с мнением, что существуют факторы, которые, находясь вне сферы права в целом и отдельных нормативных актов в частности, оказывают существенное влияние на формирование права. Эти факторы служат ориентирами в нормотворческой деятельности, придавая последней научный характер. Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам».1 Таким образом, нормотворчество — это сложный процесс, связанный с подготовкой и принятием нормативных правовых актов государственными органами с использованием всей совокупности необходимых средств, способов и методов нормотворческои деятельности, основанный на определенных принципах.
Переходя непосредственно к исследованию понятия принципов нормотворчества, необходимо подчеркнуть следующее. Несмотря на тот факт, что различным аспектам категории «принцип» посвящено достаточно большое количество научных исследований как в общетеоретическом плане, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии принципов нормотворчества является, по нашему мнению, недостаточно изученным, особенно в плане определения принципов нормотворчества органов государственного управления. Принципы ведомственного нормотворчества отождествляют зачастую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным. Нормотворчество органов государственного управления представляет собой относительно самостоятельное явление общественной жизни, базирующееся и развивающееся как на общих, так и на имеющих собственную специфику принципах. При этом следует отметить, что определение понятия и классификация принципов нормотворчества имеет не только и не столько теоретическое значение, но и большой практический смысл.
Классификация принципов нормотворчества
Принципы нормотворчества являют собой наиболее общие правила, в которых выражены осознанные конкретные потребности в правовом регулировании общественных отношений и отражают требования объективных закономерностей. В своей совокупности они образуют систему, для которой характерно наличие определенных связей, отражающих роль и значение отдельных основополагающих начал, которые являются фундаментом (базой) процесса «творения права» органами государственного управления. Они лежат в основе механизма создания правовой нормы, служат критерием правомерности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере. В научном плане система и классификация принципов нормотворчества в достаточной степени еще не отработаны и это, несмотря на то, что органы государственного управления достаточно интенсивно занимаются нормотворческой деятельностью, результатом которой является издание огромного количества нормативных правовых актов.
Относительно значения принципов в рассматриваемой сфере деятельности, следует согласиться с мнением, что «правотворчество, в силу своей практической значимости, строится на рациональных и прагматических принципах, соблюдение которых в процессе по совершенствованию действующего законодательства дает возможность избегать правотворческих ошибок, ведет к большей отдаче от применения правовых актов, оправдывает социальные ожидания, вкладываемые в новые законы».1 Анализ литературы, посвященной вопросам правотворчества свидетельствует, что разные авторы в качестве принципов правотворчества традиционно называют демократизм, законность, научность. На этом единство взглядов, пожалуй, заканчивается. Кроме названных, по мнению А.С. Пиголкина следует выделить следующие принципы всего правотворческого процесса в целом: профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов.1 А.Б. Венгеров относит к принципам правотворчества еще один - исполнимость.2 По словам А.В. Малько правотворчеству также присущи профессионализм, гласность, оперативность. Следует отметить, что в нормативных правовых актах, посвященных регулированию отношений в сфере нормотворчества, в статьях, закрепляющих принципы организации нормотворческого процесса имеет место еще большая разноголосица.
Определенный научный интерес представляет подход А.А. Кененова и Г.В. Чернобеля. По их мнению, законотворческий процесс как особая форма правотворческой деятельности государства по разработке и установлению правовых норм есть творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы. В качестве таковых выделяются: принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей; принцип понятийной определенности; принцип модальной сбалансированности и принцип ретребутивной обеспеченности.5 На наш взгляд указанные принципы действительно важны. При этом следует отметить, что в научной литературе они имеют и иное терминологическое обозначение. Так принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей это не что иное как принцип объективности, а принцип понятийной определенности соответствует принципу технического совершенства. Принцип модальной сбалансированности, означающий сбалансированность правовых нормативов, соотношение законов и подзаконных актов во многом совпадает в содержательном плане с принципом законности, а оптимальность и эффективность в определенном смысле с принципом ретребутивной обеспеченности.
Научный вклад в решение проблемы вычленения принципов представляет их классификация, данная В.В. Оксамытным.1 Он выделяет две группы принципов. Первую группу составляют «наиболее воспринимаемые начала, заложенные в правотворчество». В качестве таковых признаются принципы демократизма, законности, научной обоснованности, системности, компаративности (сопоставимости). Вторую группу представляют «иные, узко профессиональные принципы». Это принцип исполнимости, принцип оперативности, принцип связи с практикой, принцип планирования, принцип профессионализма, принцип тщательности и скрупулезности подготовки законопроектов, принцип технического совершенствования принимаемых нормативных актов.
Все названные выше принципы правотворчества имеют определяющее значение для построения системы принципов ведомственного нормотворчества. Становление современной правовой системы России предполагает построение такой системы принципов нормотворчества, которая бы в максимальной степени отражала уровень развития общей культуры правотворчества.
Касаясь непосредственно принципов управления и принципов организации и функционирования исполнительной власти, имеющих значение для осуществления рассматриваемой деятельности, следует отметить, что в настоящее время в литературе еще нет четко построенной системы принципов управления. Принципы развиваются, совершенствуются, конкретизируются. Применительно к нашему исследованию, возможно вычленениє следующих принципов:
Принцип социальной ориентации управления. Провозглашение России как социального государства означает, что государство в целом и органы государственного управления в частности обязаны эффективно обеспечивать права и законные интересы граждан.
Принципы социальной ориентации и демократизма и их значение в обеспечении прав человека и гражданина
Принцип социальной ориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены на обеспечение социальных интересов граждан. Конституция Российской Федерации определяет Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это предполагает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия;1 берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности;2 принимает на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривает политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций.3 Другими словами, социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества. Высшей целью современного государства является признание и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Согласно статье 2 Конституции РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Государственные органы и их служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что «именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Деятельность государственных органов, в конечном счете, должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все без исключения государственные органы и должностные лица в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно обеспечивать: - защиту всех форм собственности (в т.ч. и частной собственности наравне с государственной и общественной) (п. 2 ст. 8 Конституции РФ); - реализацию на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств; - недопущение любых форм ограничений прав по признакам социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности; - создание равных возможностей для реализации своих прав мужчинами и женщинами (ст. 19 Конституции РФ); - охрану достоинства личности, недопущение его умаления (ст. 21 Конституции РФ); - защиту прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 45 Конституции РФ).
Таким образом, государственные служащие всех органов государственной власти, в процессе осуществления своих полномочий полномочия, должны руководствоваться, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина имеют приоритетное значение. В Российской Федерации гарантируется государственная защита всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе и защита права на участие в государственном управлении. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд в установленном федеральным законом порядке.
Формально Конституция РФ зафиксировала основные права граждан, но в ней не содержится положений относительно механизма осуществления социальных гарантий.1 Действительно реальная ситуация сегодня в стране такова, что отдельные права граждан лишь декларируются, а реализация других не достигает поставленных целей. В современной зарубежной и отечественной литературе появились высказывания о том, что социальные права граждан предполагают их закрепление не на уровне конституции, а на уровне текущего законодательства. Из теории государства и права следует, что регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию государства и права. В этой связи в первую очередь следует: четко определить границы обеспечиваемых государством базовых социальных гарантий; выделить основные приоритеты социальной политики; продумать конкретные механизмы смягчения заложенных в самой идее социального государства противоречий между социальным и правовым принципом российской государственности.
Законность как основополагающий принцип нормотворчества
Утверждение верховенства права во всех сферах государственной и общественной жизни возможно лишь при условии последовательного проведения принципа законности. Именно законность составляет фундамент нормального функционирования общества. В обществе, основанном на принципе законности, реально проведено разделение законодательной, исполнительной и судебной власти. Требование строгого соблюдения и исполнения правовых норм, регламентирующих нормотворчество,1 является важнейшей составляющей законности в нормотворческом процессе. Но этим отнюдь не исчерпывается содержание принципа законности. Законность, согласно общепринятой точке зрения, признается общеправовым принципом, и, следовательно, является фундаментом практически всех и каждого принципов нормотворчества. Принцип законности пронизывает рассматриваемую систему принципов. Последние, в свою очередь, отражают ее содержание. Законность - универсальный принцип, охватывающий все стороны правовой жизни, находящий свое выражение практически во всех принципах нормотворчества органов государственного управления. В силу этого он занимает особое место в их системе и может рассматриваться в качестве основополагающего, системообразующего принципа нормотворчества.
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению содержания законности как принципа нормотворчества необходимо, на наш взгляд проанализировать имеющиеся в науке подходы к понятию законности, исследовать ее признаки и уточнить определение законности, применительно к нормотворческой деятельности органов государственного управления. Понятие законности является одним из важнейших в юриспруденции, однако, его определение как требования неуклонного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми гражданами, организациями и должностными лицами, порождает ряд теоретических и практических проблем. В отечественной юриспруденции имеется достаточно большое количество определений законности.1 В различных трактовках она понимается то как принцип, то как режим, то как состояние, то как требование соблюдать и исполнять законы. С.С. Алексеев выделяет три ее грани: законность как аспект общеобязательности права, законность как идея и законность как правовой режим. Анализ литературы подчеркивает многоплановость понятия законности. В научных исследованиях отмечается две стороны законности. Так, по мнению Н.С. Малеина, законность -это издание правовых законов и строгое их соблюдение.2 С одной стороны, она выступает как принцип - требования к законодательству и деятельности, с другой стороны, как режим - реальное их осуществление в правотворчестве, правоприменении и иной деятельности. Причем во многих случаях предполагается производность режима законности от одноимен-ного принципа. А по определению, данному Т.К. Примак, «законность -это принцип, общеобязательное требование, метод, режим и состояние неукоснительного соблюдения, исполнения и применения законов и основанных на них правовых актов всеми участниками общественных отношений во всех сферах общественной жизни». Иногда законность рассматривается как необходимый элемент демократии, основа нормативной жизни общества.5 Этимологически термин «законность» производен от корня закон, в широком смысле определяемом как «необходимое, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями»6. Отсюда законность может быть представлена как соответствие этой закономерности. В таком случае содержанием принципа законности выступают правовые начала, отражающие закономерности общественного развития Как совершенно справедливо отмечено Н.С. Соколовой, законность - это не только соответствие нормативных актов законодательству, но и правильное отражение в них общественного развития, обеспечение единства правового пространства. Законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов.2
В недавнем прошлом проблема законности рассматривалась исключительно через призму «социалистической законности». Сущностная характеристика последней заключалась в исходящем от государства требовании строго и неукоснительно исполнять законы всеми субъектами правовых отношений и (или) реализация этого требования. В определенной мере такое понимание законности имеет место быть и в настоящее время, что обусловлено узконормативным подходом к праву. При таком подходе не ставится под сомнение законность любых принятых нормотворческим органом нормативных актов. По словам Г.В. Мальцева, здесь «главная работа - обеспечить педантичное и формально строгое исполнение гражданами команд, поданных с высот государственной иерархии».3 При таком понимании законности нет необходимости обосновывать законопроекты, не нужно анализировать законодательство «с точки зрения соответствия его потребностям правового регулирования общественных отношений».
