Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основания исследования понятий «законность» и «государственный аппарат» в категориальном ряду общей теории государства и права 12
1. Категория «государственный аппарат»: понятие, признаки и политико-правовая характеристика 12
2. Основные подходы к пониманию сущности и природы законности 42
3. Законность и демократизм как феномен и принцип организации государства
Глава II. Соотношение законности и целесообразности в процессе функционирования государственного аппарата Российской Федерации 96
1. Реформа системы органов государственной власти современной России 96
2. Место и роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности и правопорядка в XXI веке 116
Заключение 145
Список использованной литературы 148
- Категория «государственный аппарат»: понятие, признаки и политико-правовая характеристика
- Основные подходы к пониманию сущности и природы законности
- Реформа системы органов государственной власти современной России
- Место и роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности и правопорядка в XXI веке
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития государственного аппарата в Российской Федерации и является одной из наиболее дискуссионных в государственно-правовой теории и в общественно-политической практике.
В Конституции Российской Федерации 1993 года заложена концептуальная основа функционирования системы органов государственной власти, обеспечивающей принятие и исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, правосудие, а главное - защиту прав и свобод человека. При этом, государственный аппарат есть категория охватывающая все государственные органы, она непосредственно олицетворяет государство и представляет собой его реальное материализованное воплощение. Вне и без государственного аппарата нет и быть не может государства.
Переориентация конституционно-правовых основ государственной деятельности в России, обусловленная изменением общечеловеческих ценностей, становится непременным основанием для переосмысления роли механизма государства в современном обществе и государственности, вынуждает пересмотреть конституционно-правовые принципы государственного управления и функции органов государственной власти, внести коррективы в характер внутригосударственных и международных правоотношений.
Вопрос об укреплении государственности, централизации государства, усилении вертикали государственной власти стоит в настоящее время наиболее остро. Однако осуществление государственного переустройства не должно происходить без совершенствования тесно
4 связанных с государством таких государственно-правовых явлений, как: общество, гражданское общество, личность, так как, в подобном случае, может повлечь за собой возврат к тоталитаризму. Поэтому и возникает
# проблема исследования данных категорий, форм их взаимодействия,
необходимости в то же время их преобразования и правового обеспечения
этих процессов.
Тема законности играет довольно большую роль во всем обществе. На усиление именно законности направлены все силы в последнее время. Например, введение института полномочных представителей Президента
* Российской Федерации в федеральных округах, усиление роли
прокуратуры и других институтов.
Законность - один из основополагающих принципов
государственного руководства общества в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.
Проблема законности должна рассматриваться, начиная с самых верхних эшелонов власти государства, что и предопределило необходимость рассмотрения законности органов законодательной и исполнительной власти. Но рассмотрение вопроса законности невозможно без рассмотрения института гарантий этой законности.
Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив отечественных и зарубежных исследований по проблемам организации и функционирования государственного аппарата, в целом, и по сущности принципа законности, в частности.
Большой вклад в исследование теоретико-правовых вопросов государственного механизма, его основных признаков и принципа законности принадлежит отечественным ученым: Алексееву С.С., Архиповой Н.И., Багдановой Н.А., Баглаю М.В., Байтину М.И., Баранову В.М., Бельсону Я.М., Венгерову В.А., Витруку Н.В., Воеводину Л.Д.,
5 Графскому В.Г., Гулиеву В.Е., Даниленко Г.М., Денисову А.И. Железнову Б.Л., Зимненко Б.Л., Ильинскому И.И., Керимову А.Д., Корельскому В.М., Кудрявцеву В.Н., Кутафину О.Е., Лукашуку И.И., Маклакову В.В., Мальцеву Г.В., Мамут Л.С., Марочкину С.Ю., Марченко М.Н., Муромцеву Г.И., Нерсесянцу B.C., Петроченко Н.П., Топорнину Б.М., Фарукшину М.Х., Хабибулину А.Г., Черниловскому З.М., Чиркину В.Е., Шахраю СМ. и зарубежным исследователям: Альмейеру А., Блантону Д.Е., Брину Б., Гору А., Джанг М., Джанфранко П., Дилгеру Д., Димонду С, Дюверже М., Кацу Р., Клайну М., Клемменсону Н., Лаборде С, Лови Т., Рембару Ч., Рингу А.Х., Родсу P.M., Фил А., Фрайя Е. Фридману Б., Шайо С, Шику А. и др.
Среди работ отечественных авторов, посвященных перспективам развития органов государственной власти, отдельным аспектам управления, месту органов исполнительной власти в системе государственных институтов представляют интерес труды: Архиповой Н.И., Бобылева А.И., Веремеенко И.И., Игнатова В., Котелевской И.В., Марковой А.Н., Оболонского А.В., Окунькова Л.А, Понеделкова А., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А. и др. Представляют интерес работы зарубежных авторов: Арнхарта Л., Беркли Д., Бойда С, Вильямсона Е., Генри А., Корвина Е., Крозье М., Листона Р., Мэйси Д., Сиглиано Т., Сидэнфилда М., Эдвардса Г.
В представленной работе использованы также фундаментальные труды философов, государствоведов и политиков: Августина, Аристотеля, Бодена Ж., Вебера М., Гегеля, Гоббса Т., Ленина В.И., Локка Д., Макиавелли Н., Маркса К., Монтескье Ш., Руссо Ж.-Ж., Сен-Жюста, Соловьева В.В, Сперанского М.М, Спинозы Б., Токвилля А., Филмера Р., Энгельса Ф.
Степень изученности проблемы эффективного, но ограниченного рамками права государственного аппарата, как основной составляющей современного государства, представляется недостаточной. За последние
десятилетия подверглась серьезному переосмыслению концепция
государства и многие правовые институты, связанные с ним. Наряду с
этим, большинство теорий государственного устройства и развития его
# институтов были предложены более двух веков назад и нуждаются в своем
развитии.
Объектом диссертационного исследования выступают теоретико-правовые и социально-политические проблемы функционирования государственного аппарата в современной России.
Предметом исследования являются место и роль принципа законности в процессе функционирования государственного аппарата в демократической правовой государственности, соотношение законности и целесообразности в деятельности системы органов государственной власти в период реформирования современной Российской Федерации.
Цель и основные задачи исследования. Целью настоящего исследования является теоретико-правовой анализ функционирования государственного аппарата в контексте политических, экономических и социальных преобразований в современной государственности.
Постановка такой цели определила следующие основные задачи диссертационного исследования:
анализ действующих российских и зарубежных правовых доктрин с целью определения основных признаков и принципов функционирования государственного аппарата;
определение места и роли принципа законности в системе органов государственной власти;
обобщение отечественного и зарубежного опыта создания современной модели государственного аппарата;
выявление основных тенденций эволюционного развития системы органов государственной власти в современном государстве;
определение объема и границ государственно-властной
деятельности органов прокуратуры в условиях построения эффективного
правового государства и полноценного гражданского общества в России.
# Методология исследования. При решении поставленных задач
автор опирался на современные методы познания, выявленные и
разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из
специальных методов в ходе исследования применялись системный,
структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и
другие методы, а также законы диалектики: единства исторического и
* логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного,
единичного и уникального
Научная новизна состоит в том, что в диссертационной работе при современном научном подходе проведено исследование общетеоретических и политико-правовых аспектов реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата, его составных элементов и особенностей функционирования в условиях правовой демократической государственности.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются выносимые на защиту выводы и положения.
Тесная взаимосвязь функций государства и государственного
аппарата обусловливает необходимость структурно-функционального
подхода к изучению структуры государственного механизма. Структурно-
функциональный подход - одно из направлений общего системного
анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и
функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура
государственного аппарата должна рассматриваться в неразрывной связи с
его деятельностью по выполнению государственных функций.
Структурно-функциональный анализ современного российского
государственного аппарата означает изучение роли и места в нем
образующих его элементов государственных органов и их системных
8 образований, как они закреплены в Конституции Российской Федерации (структурный подход) в сочетании с их функциональным назначением, выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).
. Конституция Российской Федерации 1993 года стала своеобразным очередным этапом реформирования государственных органов, провозгласив действие фундаментального принципа осуществления публичной власти — принципа разделения властей (ст. 10). Суть его в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение разнородных функций в одном органе неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Вместе с тем принцип разделения властей не устраняет единства власти, так как речь идет о функциональном ее разграничении. Исследование реализации принципа разделения властей наиболее эффективно при рассмотрении государственного аппарата как единой системы органов. Единство государственного механизма достигается на основе распределения функций между государственными органами, закрепления самостоятельности каждого органа возможностью противопоставить собственное мнение решениям других органов, а также алгоритма согласования позиций.
Соотношение законности и целесообразности предполагает рассмотрение двух основных аспектов. Первый из них предполагает следующее: закон не может в силу своих свойств (формальная определенность и др.) изменяться одновременно с динамикой жизни и в этой связи нередко отстает от потребностей общества, становится своеобразным препятствием в разрешении юридических дел с позиции справедливости. Но даже вновь принятые законы могут быть несовершенными, проблемными. К этому ведут недостаточно глубокое осмысление законодательно-реальной финансово-экономической ситуации
9 в стране, неверное представление о содержании российского правового пространства, о возможностях юридической техники и др. С точки зрения смысла законности, любые отступления от требования закона, чем бы они
# не мотивировались, не допустимы. Бесспорно то, что повсеместное
отступление от требований законов по мотивам их несовершенства,
устарелости повлечет за собой неопределенность, нанесет ущерб обществу
и правопорядку.
Второй аспект этой проблемы заключается в том, что о целесообразности в конкретном случае судит каждый отдельный
* правоприменитель, исполнитель закона. Имеется в виду ситуация, когда
сам закон позволяет, не выходя за его рамки, учитывать соображения
целесообразности, справедливости. Заметим, нормативно-правовой акт,
как правило, предоставляет правоприменителю возможность выбора
наиболее целесообразного решения из нескольких (возбуждение или
невозбуждение уголовного дела, избрание той или иной меры пресечения в
зависимости от обстоятельств, возложение штрафа в определенных
законом пределах и др.). Имеется в виду то, что нормы права нередко
предполагают индивидуальное регулирование, что сам закон позволяет, не
выходя за его рамки, учитывать соображения целесообразности,
справедливости. Таким образом, отдельный правоприменитель,
исполнитель предписаний закона непосредственно в конкретном случае
судит о целесообразности принятия того или иного решения. Как
отмечалось, речь идет о наиболее целесообразном решении из нескольких,
такой реализации права, при которой максимально и наилучшим образом
достигаются цели закона.
Каждая из форм проявления законности имеет свои определенные последствия. Их нельзя включать в понятие законности, как нельзя смешивать причину и следствие. Требования законности в нормотворческом процессе обусловливают стройную и разветвленную систему демократического и справедливого законодательства, права.
10 Требования законности в правореализационном процессе приводят к устойчивым правоотношениям, обеспечивают правовой порядок. Поэтому право, правоотношения, правопорядок есть результат осуществления законности в ее качественных параметрах. Эти характерные черты переходят на право, правоотношения, правопорядок. Поэтому речь идет не о любом законе, правоотношении, порядке, а об определенных их качественных характеристиках. Законность выступает своеобразным правовым средством в руках государственной власти и народа по установлению и поддержанию правопорядка. Это условие его функционирования, которое обусловливает все существенные характеристики правопорядка как свойства и состояния общественной жизни. Данное свойство отчетливо проявляет себя в сопоставлении с его противоположностями, такими как преступность, правонарушения, злоупотребления, противозаконные нормативные и правоприменительные акты, произвол, беззаконие и т. п.
Современной тенденцией развития законности является
определенная борьба противоположностей. В правовой жизни отчетливо
просматриваются два направления: одно нацелено на укрепление и
упрочение законности и правопорядка, другое - на их отрицание и
разрушение. Первое связано с укреплением права, законности, с
уравновешенностью и стабилизацией связей; второе с их
противоположностью - неурегулированностью, злоупотреблениями, преступностью, попранием прав, свобод, законных интересов личности и др. В борьбе этих противоположностей идет процесс формирования и упрочения правопорядка. Чем решительнее наступления на негативные проявления, чем прочнее правопорядок, тем больше, сужается сфера проявления негативных сторон. На путях законности, демократии и справедливости формируется правовой порядок, а беззакония, произвола и несправедливости он разрушается. Эти противоположности обусловливают определенную тенденцию правового развития современной
российской государственности. На путях упрочения порядка и борьбы с негативными явлениями решаются проблемы удовлетворения интересов людей. Степень их удовлетворения и гарантированности провозглашенных
# прав и свобод находится в прямой зависимости от прочности правового
порядка и эффективности реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования материалов и выводов диссертации в процессе преподавания курсов: «Теория государства и права» и «Актуальные
4 проблемы теории государства и права», «Политология»,
«Конституционное право Российской Федерации и зарубежных стран», а также в повседневной деятельности представителей государственных органов и общественных организаций.
Апробация исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Категория «государственный аппарат»: понятие, признаки и политико-правовая характеристика
Успешное решение сложных внутренних и внешних задач, стоящих ныне перед Россией, напрямую связано с повышением роли государства, его усилением и развитием на основе демократии и права. В этих условиях особенно возрастает значение государственного аппарата, укрепления и слаженной работы всех его составных частей и структурных подразделений, создания и совершенствования необходимой для этого нормативно-правовой основы.
Соответственно и исследование проблематики, связанной с государственным аппаратом, должно занять одно из ведущих мест в юридической науке, в отдельных ее отраслях, и особенно в общей теории государства и права. Однако, несмотря на определенное продвижение в изучении отдельных звеньев государственного аппарата со стороны общей теории государства и права, конституционного (государственного), административного права и некоторых других отраслей правоведения, в теоретической разработке проблемы аппарата российского государства в целом наблюдается известное отставание.
Термин «государственный аппарат» довольно-таки часто употребляется в отечественной юридической науке. Встречается нередко и иное словосочетание - «аппарат государства». Это, по всей видимости, именно тот случай, когда, образно выражаясь, «от перестановки слагаемых сумма не меняется».
Употребление того или иного термина носит чисто контекстуальный характер, то есть в зависимости от того, как удобнее с точки зрения правил стилистики русского языка выразить сущность этого юридического понятия в определенном контексте. Например, более правильно говорить о механизме правового государства, чем о государственном механизме правового государства. Но в то же время грамотнее звучит: «государственный механизм России», чем скажем: «механизм государства России», хотя возможен и вариант, «механизм Российского государства» и т.д.
Термин «механизм государства» давно уже занял прочное положение в системе знаний о праве и государстве. Употребляется он, хотя и значительно реже, в науке конституционного права. Правда, в этой науке, наряду с упомянутым термином, встречаются и такие, как: государственно-правовой механизм, механизм государственной власти или даже конституционный механизм1. По сути, эти конституционно-правовые понятия идентичны понятию «механизм государства», употребляемому в общей теории права и государства.
Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных механизму государства, и исследований, в той или иной степени касающихся этого понятия, в юридической науке пока еще нет единого мнения о том, что представляет собой механизм государства.
В российской юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание на многообразие понимания механизма государства, на длительную дискуссию о точности формулировок . Так, например, Л.Л. Григорян выделяет три наиболее значительные концепции относительно понятия механизма государства: первая из них -это концепция широкого и узкого толкования механизма государства, определяющая его в узком смысле как аппарат государственной власти, а в широком - как политическую систему общества; вторая - традиционная, рассматривающая механизм государства только как аппарат государственной власти, и третья - расширительная, характеризующая механизм государства как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений. При этом, как отмечает Л.Л. Григорян, концепция широкого и узкого толкования господствовала в науке 40-х начала 50-х годов прошлого столетия, являлась естественным продуктом сталинизма и служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни. После XX съезда КПСС эта концепция была отвергнута подавляющим большинством государствоведов3.
На самом же деле анализ концепции, точек зрения на рассматриваемое понятие позволяет прийти к несколько иным выводам. Действительно, упомянутая Л.Л. Григоряном первая концепция, в современной юридической науке полностью изжила себя. Однако, что касается широкого и узкого понимания механизма государства, то оно существует до сих пор и является одним из самых распространенных в юридической науке. Правда, речь идет уже о широком и узком понимании механизма государства в другом аспекте, в связи с соотношением понятий «механизм государства» и «государственный аппарат». Одни исследователи этой проблемы считают, что понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» тождественны между собой, и, по сути, означают то же самое. Другие же полагают, что понятие «механизм государства» является более широким по сравнению с понятием «государственный механизм», который признается составной частью механизма государства. Государственный аппарат, по общему мнению, это система органов государственной власти или органов государства.
Первая точка зрения имела широкое распространение в юридической науке советского периода4. Встречается она и в настоящее время. Так, М.И. Байтин прямо утверждает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма5. При этом М.И. Байтин совсем не случайно обуславливает понятие государственного аппарата широким смыслом. Дело в том, что имеется и иное понимание государственного аппарата - как совокупности органов исключительно исполнительной власти. Оно основывается на понятии государственного аппарата, которое в свое время сформулировал В.И. Ленин: «Под государственным аппаратом, разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»6. Поэтому с такой точки зрения государственный аппарат в широком смысле слова - это совокупность всех, а не только исполнительных, органов власти.
Иногда государственный механизм отождествляют с «государственной машиной» - термином взятым из того же ленинского арсенала. Под государственным механизмом и государственной машиной в этом случае понимается вся совокупность государственных органов, учреждений и должностных лиц, наделенных властными, управленческими или правоприменительными полномочиями.
Основные подходы к пониманию сущности и природы законности
В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто ее определяют как режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом. Из этого определения вытекает, что законность состоит из двух элементов: законотворчества (издание законов и основанных на них правовых актов) и осуществления нормативно-правовых актов. Однако представляется весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, т. е. особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов, призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что законность - величина постоянная; она меняется всякий раз, как только происходит корректировка законодательства. Правотворческий процесс - это деятельность, которая определяется соответствующими нормативными актами, она подпадает под необходимость соблюдать, исполнять законность и в этом отношении не отличается от других видов государственной деятельности, например, от правоприменения, следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности. Законность связана с законами, но они выступают не как ее составная часть, а прежде всего, как предпосылка и условие ее осуществления. Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности порождены не столько сложностью, многогранностью и динамикой предмета, сколько терминологической неясностью. Термин "законность" обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни . В советской юриспруденции долгое время господствовал классовый подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может быть только социалистической, т.к. любая антагонистическая формация (рабовладельческая, феодальная, буржуазная) есть не что иное, как режим "узаконенного беззакония". Неоднозначно было отношение к данной проблеме и В.И. Ленина, который сначала писал о том, что диктатура пролетариата - власть, не связанная никакими законами, а затем настаивал на соблюдении единой законности. В 1934 году народный комиссар юстиции РСФСР Н.В. Крыленко видел в социалистической законности три основных элемента: борьба с классовым врагом; принуждение к исполнению советских законов; гарантирование каждому трудящемуся возможности приложить свой труд в пределах, которые ему дает советский закон. После исторического совещания правоведов в 1938 году под влиянием идей А.Я. Вышинского социалистическую законность стали понимать как строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми субъектами советского права в интересах пролетарского государства. Долгое время социалистическую законность рассматривали сначала как метод осуществления диктатуры пролетариата, а затем - как метод осуществления общенародным государством его задач и функций. В советский период наибольшее распространение получило определение законности как строгого и неуклонного соблюдения законов и основанных на законах других правовых актов Советского государства всеми без исключения органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Несколько иную позицию занимал М.С. Строгович, по мнению которого социалистическая законность - это точное и неуклонное соблюдение и исполнение советских законов всеми органами Советского государства, всеми учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами СССР. Он считает, что поскольку высшим выражением государственной воли является закон, то именно его соблюдение и исполнение составляют содержание законности, а иные нормативные акты государственных органов должны издаваться на основе закона, во исполнение закона, в соответствии с законом. «Поэтому их соблюдение и исполнение есть тем самым соблюдение и исполнение закона, а их нарушение - нарушение закона». Оба вышеназванных определения распространяют понимание законности лишь на сферу осуществления права, хотя уже в советской юридической литературе наметилась тенденция и к более широкому пониманию законности, которое охватывало бы и сферу правотворчества, и сферу соблюдения правовых актов61. Так, П.М. Рабинович отражает главные элементы, без которых законность не может выполнить своего социального назначения, состоящего в обеспечении целей социалистического и коммунистического строительства путем установления четкой и упорядоченной организации общественных отношений. Это, во-первых, издание системы правовых норм, правильно отражающих закономерности общественного развития и волю народа; во-вторых, их строгое и неуклонное проведение в жизнь.
Реформа системы органов государственной власти современной России
Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности1. Очевидно, что объем самого понятия административных реформ может быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства, роли последнего в регулировании социальных процессов, наконец, от места административной власти в политической системе (оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию принципа разделения властей). Далее, этот объем должен, очевидно, корректироваться в зависимости от исторического этапа развития общества. Все это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта административных реформ, однако позволяет использовать его на технологическом уровне. Смысл всякой административной реформы состоит в повышении эффективности управления. Однако эта эффективность достигается различными средствами в демократических и антидемократических режимах, федеративных и унитарных государствах, стабильных гражданских обществах и тех, которые находятся в процессе формирования и модернизации. . История самодержавной России дает три модели реформ (и их идеологического обоснования), направленных на модернизацию социальных отношений. Первая из них состоит в ускоренном догоняющем развитии, осуществляемом исключительно путем административного регулирования, нацеленного на быстрое достижение стратегических целей. Поскольку в общественном сознании место державы в мировой политической системе определялось военным потенциалом, данный вариант модернизации часто бывает нацелен на достижение соответствующих результатов именно в этой области. Лучшим примером этого служат реформы Петра Великого начала XVIII века, в короткие сроки создавшего промышленность, налоговую систему, светское образование, армию и флот. Другая модель модернизации представлена реформами шестидесятых годов XIX века, опиравшимися на поддержку более широких кругов общества (так называемых «просвещенных классов»), которым присуще осознание необходимости преобразований. Провозгласив целью реформ коренное социальное переустройство, власти способствовали вовлечению широких слоев общества в реформационный процесс, имевший целью создание гражданского общества и правового государства. Движущей силой реформ стал альянс просвещенной бюрократии и либеральной интеллигенции . Третья модель связана с формированием достаточно широкого социального движения, способного инициировать (через новые парламентские институты) проведение реформ, с целью создания гражданского общества и правового государства. Российский либерализм конца XIX - начала XX веков выступил с. целостной программой конституционных преобразований. Она включала переход от абсолютизма к конституционной монархии, а впоследствии республике; реализацию демократических реформ политической системы (введение гражданских свобод, легализацию политических партий, проведение всеобщих демократических выборов в парламент) . Особое внимание в ходе кризиса уделялось раскрытию конфликтного потенциала трех основных компонентов российской политической системы - Государственной думы, административной системы правительства и главы государства - монарха. Разрешение конфликта властей усматривалось в реализации парламентского контроля над правительством - создании «правительства общественного доверия», которое выступало одновременно средством обеспечения консенсуса (избежания социальной революции) и инструментом проведения реформ. В данном контексте интерпретировались преобразования всей системы управления центрального и местного, административная и судебная реформы. Срыв попыток либеральных реформ в ходе революций XX столетия объяснялся как неподготовленностью общества к реформам, так и консерватизмом самой государственной власти. Для систем такого типа, характеризующихся скорее механистическим, чем органическим единством, свойственны только два взаимоисключающих состояния -стабильность, переходящая в застой, или дестабилизация, связанная с вакуумом власти. Смена этих стадий подчиняется известной цикличности, проявляющейся в русской истории последовательной сменой периодов усиления и ослабления государственного контроля над обществом, реформ и контрреформ. Единственная возможность преодоления этой цикличности состоит в переходе от механического типа организации общества (где индивиды инкорпорированы в созданные государством сословно-административные институты) к органическому, т. е. гражданскому обществу (где индивиды обладают всей полнотой индивидуальных прав и равны перед законом). Концепция гражданского общества, созданная для объяснения стратегии либерализма в начале XX века, сохраняет свое значение и в настоящее время. Интересно, что все три модели административных реформ воспроизводятся в конце XX - начале XXI веков, причем в обратном порядке. Причина неэффективности систем советского типа заключалась в том, что они не содержали внутренних гибких рычагов саморегуляции и самонастройки в условиях расширения и усложнения административных задач. В области организации государственной власти для номинальных конституций советского типа было характерно отрицание принципа разделения властей. Ему противопоставлялся принцип единства власти, представляющей всегда один господствующий класс или (в условиях «развитого социализма») всех «трудящихся». Формально эта власть осуществляется трудовым народом непосредственно или через систему представительных органов — Советов, под контролем которых действуют все иные государственные органы.
Место и роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности и правопорядка в XXI веке
Прокуратура, являясь важной структурой государственного аппарата Российской Федерации, вместе с тем не относится ни к одной из ветвей власти, выполняя роль сдержек и противовесов между ними, осуществляя только надзор за неуклонным исполнением действующих законов всеми органами государственной власти, предприятиями, организациями, должностными лицами, обеспечивая единое правовое . пространство России и тем самым ее единство на федеративных началах, установленных Конституцией Российской Федерации. С этой целью сохраняются и получают развитие все основные направления деятельности прокуратуры, включая общий надзор за соблюдением законов, надзор за следствием, дознанием, оперативно-розыскной деятельностью, сохраняются функции уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация не означает какого-то руководства правоохранительными органами, поскольку все они действуют на основании закона и с учетом предоставленных им полномочий. Это согласование действий, выработка единых подходов, в чем прокуратура выполняет координирующую роль в силу ее полномочий, функций, информированности, кадрового состава и имеющегося опыта. Координация предполагает взаимодействие отраслей прокурорского надзора, а также постоянную взаимосвязь с другими органами государственной власти, негосударственными структурами для проведения более успешной борьбы с преступностью. Все сказанное определяет место и роль прокуратуры в системе государственных органов. Как отметил бывший Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.И. Скуратов, "...сложившаяся в нашей стране система прокуратуры выдержала испытание временем. Она может без коренных структурных изменений служить надежным гарантом законности и правопорядка... успешно справляться с возложенными на нее задачами . По Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»19 прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 21 на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Проку- рорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки20. В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяют особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, из- даваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления. Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения Закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов, в основном, исполняют законы в, так называемой, активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров) . Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, . депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.
