Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 5
ГЛАВА I. ФИНАНСОВЬШ АППАРАТ РОССИИ В КОНЦЕ
XVII - НАЧАЛЕ XVIII В 27
1. Преобразование финансового управления в последней
трети XW в 27
а) Реформа управления прямыми налогами 27
б) Реформа управления косвенными налогами 35
в) "Контрреформа" 1682 г. Тенденции и особенности
развития системы финансового управления 40
2. Реформа финансового аппарата 1699-1700 гг 44
а) Вопрос о взаимосвязи реформы с предшествующими
преобразованиями 44
б) Особенности первых нормативно-правовых актов
реформы 47
в) Организационно-правовые основы деятельности
ратушскои системы 53
3. Функционирование Ратушскои системы и эволюция
организационно-правовых основ финансового
управления в 1701-1708 г 60
а) Проблема соответствия нового финансового аппарата
текущим потребностям финансового управления 60
б) Разрушение единства и начало децентрализации
управления финансами 65
в) Результаты преобразований последней трети XVII -
начала XVIII в 75
ГЛАВА II. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО
АППАРАТА В ХОДЕ РЕФОРМ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
(1708-1722 ГГ.) 79
1. ФИНАНСОВЫЙ АППАРАТ В ПЕРИОД ПЕРВОЙ ГУБЕРНСКОЙ
РЕФОРМЫ 79
а) План организации финансового управления в губерниях. ...79
б) Создание и развитие нового финансового механизма 86
2. Центральньш финансовые органы в коллежской системе.
а) Причины преобразований 102
б) Регламент Камер-коллегии 1719 г 105
в) Регламент Штатс-контор-коллегии 1719 г 121
г) Организационно-правовые основы деятельности Ревизион-
коллегии 129
3. Местные финансовые органы в период второй губернской
реформы и итоги преобразований 131
а) Особенности учредительного законодательства о
местном финансовом аппарате 131
б) Результаты преобразований 136
ГЛАВА III. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ
ОСНОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОГО
АППАРАТА В ПЕРИОД С 1722 Г. ДО СЕРЕДИНЫ
XVIII В 141
1. МИЛИТАРИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В СВЯЗИ С
ВВЕДЕНИЕМ ПОДУШНОЙ ПОДАТИ 141
а) Причины и направления реформы прямого
налогообложения 141
- 4 -
б) Организационно-правовые основы деятельности военно-
финансового аппарата 144
2. Местные финансовые органы во второй четверти xvrn
века 152
ф а) Реорганизация финансового аппарата в первые годы после
смерти Петра I. 152
б) Завершение формирования обновленной системы ліестного
финансового управления и ее характер 159
3. ЦЕНТРАЛЬНЬШ ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ С 1722 Г. ДО СЕРЕДИНЫ
XVIIIBEKA 163
а) Проект регламента Камер-коллегии 1722 г 163
б) Изменение структуры и компетенции центральных и
высших органов финансового управления в 1720-е г.
Регламент Камер-коллегии 1731 г 171
в) Правовые основы финансового контроля. Регламент
Ревизион-коллегии 1733 г 181
г) Итоги преобразований 187
* ЗАКЛЮЧЕНИЕ 191
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 203
ПРИЛОЖЕНИЕ 2 208
ПРИЛОЖЕНИЕ 3 213
ПРИМЕЧАНИЯ 218
Ф СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 240
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 242
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ 250
- 5 -ВВЕДЕНИЕ.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях глубоких политических, социально-экономических и правовых изменений, происходящих сейчас в нашей стране, особое значение приобретает изучение тех периодов истории России, которые принято называть эпохами реформ.
Установление и развитие абсолютной монархии в России в конце ХУЛ - первой половине XVIII в. сопровождалось преобразованием государственного аппарата. Одно из центральных мест в его структуре занимали финансовые органы. Такое положение обусловлено исключительной важностью главной цели, поставленной перед ними верховной властью: обеспечение своевременного поступления материальных средств для покрытия постоянно растущих государственных расходов. Именно финансовый аппарат, наряду с армией, следует отнести к тем феноменам надстройки, которые определяют ее сущность, наиболее точно характеризуют форму государства. Поэтому значительные преобразования в сфере управления финансами, как правило, затрагивают основы финансовой системы, основы государственного строя.
В рассматриваемый период реформирование финансового аппарата превращается в непрерывный процесс. Глобальность объекта преобразований, сложность конкретно-исторической обстановки, специфика личности главного законодателя, предопределили внутреннюю противоречивость как самого процесса реформирования, так и его результатов.
Наиболее ярко этот процесс отразился в нормативных актах, создававших организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата. Эти документы, в конечном счете, были должны определить важнейшую функцию государства - финансовую. От ее успешной реализации зависит осуществление всех остальных государственных функций. Поэтому в сфере управления финансами нашли выражение острей-
шиє противоречия между укреплявшимся, утверждавшим свой суверенитет абсолютистским государством и обществом, которое заплатило за это отчуждением значительной части своих естественных прав. Без понимания этих противоречий нельзя в полной мере раскрыть актуальные
f$k общетеоретические проблемы взаимоотношений государства и общест-
ва, личности и государства.
История развития финансового аппарата имеет большое значение для изучения закономерностей совершенствования государственного механизма в целом.
Однако, до настоящего времени в известной автору историко-
^ правовой литературе отсутствует специальное обобщающее исследова-
ние, посвященное финансовому аппарату России конца XVII - первой половины XVTII в. Рассмотрение отдельных аспектов темы было подчинено изучению либо социально-экономических и внутриполитических проблем, либо осуществлялось в контексте общей истории государственных учреждений. При этом в поле зрения авторов не попали такие важные вопросы, как соответствие организационного устройства финан-
& совых органов целям и задачам их деятельности, место и значение того
или иного органа в финансовой системе и в государственном механизме, взаимосвязь между финансовой политикой государства и эффективностью работы финансового аппарата, степень объективной определенности функций органов финансового управления в нормативно-правовых актах. Неизученность последнего вопроса является причиной того, что современные представления об этих функциях до сих пор базировались,
щ в основном, на декларативных указаниях, содержащихся в преамбулах
регламентов финансовых органов.
История создания правовых основ деятельности финансового ап-
парата Российской империи может вызвать не только научный, но и
практический интерес. Современная государственно-правовая ситуация, конечно, отличается от времени становления абсолютизма (может быть
- 7 -не так сильно, как кажется на первый взгляд). Однако, нельзя не отметить, что многие из проблем, которые приходится решать нынешним реформаторам, аналогичны проблемам финансового управления XVIII в. В частности, это проблема распределения функций финансового управ-
^ ления, проблема организации финансового контроля, проблема влияния
финансовой политики государства на эффективность деятельности финансовых органов. В процессе исследования данных вопросов накапливается богатейший историко-правовой материал, изучение которого поможет избежать ошибок сегодня, когда Российское государство вновь существует в условиях переходного периода. История, по меткому вы-
.ш сказыванию В.О. Ключевского, ничему не учит, но проучивает тех, кто
не желает ее знать, пренебрегает ей1.
Таким образом, актуальность темы обусловлена следующими факторами:
- недостаточной изученностью общих закономерностей становле
ния государственного механизма России в эпоху абсолютизма;
- значимостью финансовых органов в системе государственного
** управления, которая, в свою очередь, наиболее точно характеризует
форму государства в рассматриваемый период;
отсутствием специальных работ, посвященных проблемам создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата России в конце XVII - первой половине XVIII в.;
необходимостью обращения к историко-правовому опыту России в процессе реформирования современной финансовой системы.
— Научная новизна и практическая значимость исследования. В ра-
боте, в первые в отечественной историографии, сделана попытка рассмотреть развитие организационно-правовых основ деятельности фи-
нансового аппарата Российского государства эпохи становления абсо-
лютизма, как непрерывный, целостный процесс, нашедший свое выражение в активном законотворчестве.
- 8 -Впервые удалось проследить эволюцию принципов работы финансового аппарата, показать сходство и различие систем управления, возникавших на отдельных этапах преобразований. На этой основе удалось создать новую периодизацию реформ.
!/к Впервые предпринят комплексный анализ учредительных доку-
ментов финансовых органов, направленный на выявление объективно-определенных функций каждого из них. Последнее достигается с помощью специально разработанной автором методики, позволяющей выделить отдельные элементы функций органов финансового управления.
В работе рассмотрены особенности самого процесса законотвор-
._ чества, степень участия в нем Петра I. Обоснована гипотеза о планово-
ста и системности наиболее важных преобразований начала 1720-х годов, о сущности так называемых «контрреформ», проведенных ближайшими преемниками Петра I.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке целостной концепции становления российского абсолютизма. Предложенная в работе методика анализа учредительных
& документов финансовых органов начала XVIII в., достаточно сложных
по форме и содержанию, может быть применена для изучения функций других элементов государственного механизма.
Конкретные данные исследования и теоретические обобщения имеют существенное значение в преподавательской деятельности при подготовке общих лекционных курсов по Истории государства и права России, по Отечественной истории, а также при разработке спецкурсов,
т спецсеминаров и учебных пособий по проблемам абсолютизма.
Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в том, чтобы:
^ - показать причины каждой реформы, ее взаимосвязь с предыду-
щими;
- раскрыть особенности организации финансового аппарата на ка
ждом из этапов его развития, показать его место и роль в соответствую
щей финансовой системе, его соответствие целям государственной по
литики;
Ф - раскрыть особенности процесса создания организационно-
правовых основ деятельности финансового аппарата;
- определить значение преобразовательной деятельности Петра І в
сфере управления финансами для становления государственного меха
низма Российской Империи.
Для достижения этих целей было необходимо решить следующие
^ задачи:
выявить и проанализировать нормативно-правовые акты, создававшие организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата;
выявить функции финансовых органов и степень определенности этих функций в учредительном законодательстве;
- выявить противоречия в законодательстве о финансовых орга-
^ нах;
выявить противоречия в финансовом механизме на каждом из этапов его развития;
выявить основные способы, применявшиеся правительством для преодоления противоречий, дать оценку эффективности этих способов;
выделить принципы организации финансового аппарата на каждом этапе реформ;
^ - выявить соотношение таких качеств каждой из систем финансо-
вого управления, как стабильность и динамизм;
- дать периодизацию реформ финансового управления.
^ Положения, выносимые на защиту.
1. История организационно-правового строительства в сфере финансового управления в конце XVII - первой половине XVIII в. отра-
- 10 -жает процесс институирования абсолютизма, как формы правления и как формы государственного (политического) режима.
2. Реформы финансового аппарата последней трети XVII в., в том числе и создание Ратуши, явились выражением кризиса финансовой
It системы, поскольку заложили в ее основу противоречия между сослов-
но-представительным характером местных финансовых органов и политикой постоянного увеличения сборов, которую проводило эволюционирующее к абсолютизму государство. Несмотря на противоречие, системе управления бьша присуща организационная стабильность, но при этом отсутствовал динамизм.
^ 3. Децентрализация финансового управления, осуществленная
в начале XVIII в., выразившаяся в поручении руководства сборами губернаторам, разрушение единства финансовой системы, проявившееся в создании Ижорских канцелярий и института прибыльщиков, имели своей целью, во-первых, увеличение доходов путем простого усиления фискального гнета с помощью формирующегося нового бюрократического аппарата; во-вторых, предоставление монарху больших возможно-
& стей для оперативного, внепланового распоряжения бюджетными сред-
ствами в соответствии с потребностями войны. Таким способом был достигнут значительный динамизм системы управления финансами. Однако, она утратила стабильность.
4. В период первой губернской реформы бьша сделана попытка
усилить стабильность финансового управления через развитие его
структуры (создание Сената, табели доходов и расходов, кригс-
_ комиссариата, должностей полковых комиссаров от губернии, ландра-
тов). Неразвитость нормативно-правовой базы обусловила неопределенность во взаимоотношениях между перечисленными элементами финан-
^ сового механизма, и цель не была достигнута.
5. Создание финансовых коллегий, введение подушной подати
и механизма ее сбора осуществлялись по единому плану реформирова-
ния финансовой системы, в основу которой теперь были положены об
щие принципы. Важнейший среди них: наличие военного и гражданско
го финансового аппарата - двух ветвей финансового управления, подчи
ненных Сенату, и охватывающих сферы прямого и косвенного налого-
А' обложения соответственно. Вся система базировалась на развернутом
учредительном законодательстве.
6. Регламент Камер-коллегии 1719 г. считает главными целями
нового учреждения сбор информации о доходах государства, оценку
экономической и юридической обоснованности того или иного налога. В
сфере управления доходами объективно определена лишь функция сбо-
^ ра косвенных налогов (откупные статьи). Регламент содержит в себе
внутренне противоречие между принципом императивности права и юридической неопределенностью многих норм. Последнее обстоятельство должно было предполагать самостоятельность коллегии при толковании норм. Регламент не дает такого права.
7. Мероприятия ближайших преемников Петра І в сфере
управления финансами не являлись контрреформами, поскольку не из-
1Ш меняли ни одного из упомянутых принципов и были направлены на со-
вершенствование механизма реализации этих принципов. Система управления финансами, созданная Петром I, обладала необходимыми качествами - стабильностью и динамизмом. Она отвечала основным потребностям абсолютистского государства, и с середины 30-х годов до второй половины XVIII в. не подвергалась изменениям.
8. Петр I наиболее активно участвовал в создании организаци-
^ онно-правовых основ деятельности финансового аппарата в период кол-
лежской реформы, когда собственноручно редактировал проекты регла
ментов и положения о военно-финансовом управлении.
^ Историография. В дореволюционной историографии, уделявшей
большое внимание разработке истории государственных учреждений вообще, проблема становления финансового управления в России конца
- 12 -XVH - первой половины XVHI в. затрагивалась неоднократно. Первую попытку написания истории финансовых органов предпринял Д. А. Тол-стой . Автор перечисляет финансовые учреждения, выясняет продолжительность их существования, высказывает предположения о причинах
Ф реорганизации, называет некоторые из их обязанностей . Работа носит
обзорный характер.
В книге И. Блеха изучаемой теме посвящены две главы3. Автор, вслед за Д. А. Толстым, пытается определить перечень финансовых учреждений, дает их классификацию. В эпоху Петра I высшими финансовыми органами, по его мнению, являются Ближняя канцелярия и Сенат.
j» К центральным относятся Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ма-
нуфактур-коллегия, Берг-коллегия, Коммерц-коллегия. К финансам же он относит организацию монетного, лесного дела и государственный контроль. Отсюда видно, что автор не выделяет сферу финансового управления из всей совокупности отношений, связанных с экономической деятельностью государства. К местному аппарату автор относит земских камериров, комиссаров, рентмейстеров. По каждому из пере-
Ш численных звеньев государственного аппарата приводится краткая
справка о времени существования и решаемых задачах. Автор не стремится определить место и значение органов в государственном механизме, не вникает в особенности их правового статуса. В работе не затрагиваются вопросы практической деятельности учреждений, не вскрываются причины преобразований, не выявляются их этапы. Отсюда - схематизм в изложении и неоправданное упрощение проблемы.
ІШ_ Работа И. Дитятина посвящена эволюции городского управления в
России4. В этой связи он подробно рассматривает реформу 1699 г., выдвигает ряд важных суждений о ее сущности и взаимосвязи с другими
преобразованиями. По мнению исследователя, создание Бурмистрской
палаты и земских изб "есть та радикальная мера против недоборов государственной прибыли, необходимость которой... сознавалась в XVII
- 13 -столетии, но которая не могла быть приведена в исполнение, вероятно, только благодаря несостоятельности правительства того времени"5. Выявив причину реформы, показав ее необходимость, автор отмечает, что она не достигла главной своей цели. Он объясняет это тем, что новый финансовый аппарат не отличался от прежнего . Главным достижением И.Дитятина, с точки зрения изучаемой темы, является то, что он вплотную подошел к постановке проблемы соответствия способа формирования финансового аппарата характеру публичной власти.
В работе известного государствоведа В.А. Саковича, изучавшего систему государственного контроля России конца ХГХ в., одна глава по-священа истории финансового контроля . Автор делает вывод о том, что данные функции в первой четверти XVIII в. выполнялись одновременно несколькими государственными органами. Высшей контрольной и надзорной инстанцией являлся Сенат. Кроме него, контрольные функции имели практически все центральные финансовые учреждения: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Зачастую они дублировали друг друга. Финансовый контроль также осуществляли прокуроры и фискалы. После смерти Петра I данные функции периодически сосредотачиваются либо в Сенате, либо в специальных учреждениях при особе императора (в Верховном Тайном совете, в Кабинете министров). Автор выделяет этапы финансовой ревизии, однако не делает вывода о создании системы ведомственного контроля. Отсутствует развернутый анализ учредительных документов Ревизион-коллегии. По мнению В.А. Саковича, процесс складывания централизованной системы финансового контроля завершается в ХГХ в.
В монографии П. Мрочека-Дроздовского рассматривается органи-
зация местного управления в России в начале XVIII в. . Достоинством работы является то, что автор делает акцент на изучении именно организационно-правовых основ деятельности учреждений. Он приходит к важному выводу о слабой юридической подготовленности первой гу-
- 14 -бернской реформы, об отсутствии единых норм для работы местных органов "ибо время еще не могло их выработать; общими были лишь те учреждения, которые остались от прошедшего века и которые должны были видоизмениться согласно с новыми началами областной организа-
ф НИИ .
Характеризуя процесс проведения реформы, автор выявляет "преобладание политических мероприятий над твердыми юридическими нормами"10. Однако исследователь не усматривает различия между старыми и новыми учреждениями: "губернские и провинциальные канцелярии 1708 г. суть повторение приказных палат и изб... только с количе-
.^. ственными различиями и иностранными названиями"11.
Монография М. М. Богословского также посвящена истории местного управления, но охватывает период второй губернской реформы12. Автор приходит к выводу, что система местных финансовых органов, подчиненных коллегиям, не оправдала надежд Петра I, не улучшила финансового управления по ряду причин. Во-первых, новые органы не могли обеспечить поступление налогов из-за падения платежеспособно-
Ф сти населения. Во-вторых, на их содержание требовалось слишком мно-
го средств. В-третьих, система оказалась лишенной целостности, поскольку из ведения Камер-коллегии была изъята подушная подать -главный государственный налог. Исследователь считает, что у реформы не было общего плана, что многие шаги правительства противоречили друг другу. По его мнению, "история кратковременного существования областных учреждений 1719 г. ... есть не более как история их разруше-ния"13. Он приходит к выводу о том, что после смерти Петра I, созданные им местные органы управления "должны были переделаться на старый лад", поскольку общество до них еще не доросло14. Таким обра-
^ зом, М. М. Богословский не находит преемственности в развитии систе-
мы финансового управления в 1720-х г.
*
Несомненным достоинством работы является изучение практической деятельности учреждений.
Однако, уже современник М. М. Богословского А. Н. Филиппов, писавший отзыв на монографию в связи с представлением ее на соискание уваровской премии, отметил главный недостаток: ежедневная практика деятельности местных органов представлена "яснее и полнее, чем юридическая структура их по мысли законодателя"15. "Юридическая сторона вопроса - устройство, по закону, учреждений, их компетенция, взаимные отношения, характер ответственности и пр. не изображены с точностью и определенностью"16. Автору не удалось отделить "вопросы права от вопросов факта" .
Рецензент обращает внимание и на главное противоречие в концепции исследователя. М. М. Богословский пишет: "Две основные черты отмечают собою устройство новых учреждений. Это были: во-первых, логически правильное расчленение частей управления и, во-вторых, единство системы"18. Но в другом месте дается иная трактовка: "Административная реформа проходила также бессистемно, как и вообще все петровские реформы, и жестоко ошибся бы тот, кто представлял бы себе в ней какую либо планомерность"19.
Перечисленные недостатки работы объясняются спецификой источников, использованных М. М. Богословским. В основном, это документы местных органов, в которых далеко не полно отражен нормативный материал. Автор мало использовал документы Сената.
Разработку истории местных учреждений продолжил Ю. В. Го-тье20. Изучая местное управление послепетровского времени, автор выделяет учреждения-типы: Клинскую воеводскую канцелярию, Переяс-лавль-Залесскую и Галицкую провинциальные канцелярии, а также Московскую губернскую канцелярию. Архивные фонды, образованные этими органами, легли в основу работы. Но в отличии от М. М. Богословского, Ю. В. Готье не ограничивается местным материалом. Он ши-
роко привлекает документы Сената. Однако, его концепция практически не отличается от предыдущей. Он считает, что после смерти Петра I местные органы образца первой губернской реформы были заменены другой системой учреждений, "во многом напоминавшей московский строй
и продержавшейся до Екатерины П" . Это объясняется тем, что власть оказалась в руках "правительственных дельцов, не умевших продолжить
дело Петра и не дороживших его наследием" . Ю. Готье полагает, что Наказ воеводам и губернаторам 1728 г. полностью отрицал петровские административные преобразования и возвращал Россию к старому воеводскому правлению. Это упрощало и удешевляло финансовый механизм, но не делало его более эффективным. Автор не выделяет принципов организации финансового аппарата, не вскрывает основных противоречий в законодательстве.
Обширная монография П. Н. Милюкова посвящена истории государственного хозяйства России в эпоху Петра I23. Сам термин "государственное хозяйство" понимается автором весьма широко. Фактически, предметом исследования становится вся деятельность государства по созданию и использованию всей совокупности материальных ценностей. Но стержневой проблемой является история бюджета, его создание и выполнение. Именно в этом контексте раскрываются все остальные сюжеты, в том числе и история финансового аппарата.
Автор усматривает прямую связь между реформой 1699 г. и предшествующими преобразованиями, оценивает Ратушу как "самое полное и грандиозное проявление фискальной политики XVII в., ... самый зрелый плод её"24. Разрушение ратушской системы исследователь объясня-ет исключительнсчвоенно-финансовыми потребностями , считает, что у законодателя не было никакого позитивного плана преобразований, 4TQ он не решался "ни на шаг ступить далее, чем требовала неотложная ну-жда текущей минуты" . В конечном счете, автор дает резко негативную оценку первой губернской реформы: "Этой реформе - продукту револю-
- 17 -ционной мысли законодателя, как иногда ее представляют, - недоставало ... одного существенного, необходимого элемента, недоставало именно мысли" .
Так же критически П. Н. Милюков относится к петровским реформам следующего этапа (1718 - 1722). Он полагает, что вторая губернская, коллежская и податная реформы вовсе не были соотнесены
между собой .
Логическим завершением работы является оценка автором роли Петра I в преобразованиях государственного механизма 1718 - 1724 г. По мнению исследователя, реформа не только не была проведена "в "духе" императора, но, напротив, только из вторых рук, случайными отрывками проникала в его сознание"29.
Сразу после своего появления фундаментальный труд П. Н. Милюкова вызвал оживленную полемику30, которая переросла в открытую критику, непрекращающуюся и по сей день. Следствием методологической несостоятельности концепции П. Н. Милюкова стало то, что он не сумел понять внутреннего единства, целостности преобразований Петра І31, в результате распыления фактов "создал то впечатление хаотичности и бесплановости реформы, которое он обобщил в своем заключении, от-казав реформе в плане, а Петру I в самой мысле о плане" .
Одним из активных оппонентов П. Н. Милюкова стал его современник Н. П. Павлов-Сильванский. Он опубликовал две работы: одну -об отношении Петра I к проектам реформ, другую - о законодательной деятельности Верховного Тайного совета. Исследователь пришел к выводу о том, что именно Петр I был побудительной силой учредительного законотворчества и реформ государственного управления финансами . Преемники же, сразу после смерти государя, проявили себя как противники осуществленных в этой сфере преобразований, предприняли попытку контрреформы34.
- 18 -В. О. Ключевский коснулся изучаемой темы в своем знаменитом "Курсе русской истории" . Автор делает важный вывод о том, что введение в 1699 г. выборных городских сословных органов "было нужнее самому правительству чем городам" и преследовало цель создания бо-
|(Ъ лее эффективного финансового аппарата, который бы смог обеспечить
лучшую собираемость налогов. В то же время, автор считает, что Ратуша являлась преемницей комиссии московских гостей 1681 г., установившей оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам, что реформа 1699 г. "облекла эти поручения в постоянное учреждение"36. Исследователь не улавливает существенной разницы между
^ двумя названными институтами: комиссия устанавливала налог, Ратуша
лишь руководила его сбором. В факте создания должности инспектора ратушского правления и в назначении на этот пост А. Курбатова автор усматривает стремление правительства оживить деятельность Ратуши, и усилить борьбу с злоупотреблениями, то есть, усовершенствовать созданную систему, не внося в нее принципиальных изменений .
Идея первой губернской реформы, по мнению В. О. Ключевского,
Ф была взята из практики XVII в., когда существовали территориальные
приказы: "оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем самым облегчив ему руководство местным управлением" .
Характеризуя первую губернскую реформу, исследователь отмечает ее исключительно финансовую цель, и обращает внимание на то, что "законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной
А мысли, ни быстрой созидательной сметки", в чем состоит одна из важ-
ных причин неудачи реформы .
Причину поручения военным сбора подушной подати автор видит
в пассивности дворянских обществ, которые "надумались выбрать" зем-
ских комиссаров только к 1724 г., и в "неодолимой вере" Петра І в офи-
цера .
- 19 -В. О. Ключевский характеризует созданную систему управления как сословно-бюрократическую. Причем, центральное управление, которому поручено "устройство финансовых средств", является бюрократическим в силу того, что сформировано из "дельцов-чиновников", а
Ц местное - сословно-аристократическим, поскольку в его составе дворяне
и купцы, которые "стоя во главе местных обществ, должны были руководить народным трудом об руку с местными органами центрального управления"41. В этом автор усматривает сходство с порядком Х\ТЕ в.42 и приходит к выводу о том, что "реформа управления носила не столько политический сколько технический характер, ... новое здание управле-ния строилось из старых материалов"4\
Таким образом, дореволюционная историография много сделала для изучения истории финансового аппарата конца XVII - первой половины XVTII в. Было введено в научный оборот большое количество источников, поставлен вопрос о взаимосвязи различных преобразований, о их значении для развития общества, о их системности. Основной задачей исследователей стало выявление того, чем реформы стали на прак-
Ф тике ("вопросы факта"). При этом "вопросы права" оказались разрабо-
таны гораздо меньше. Законодательство о финансовом аппарате не было подвергнуто систематическому изучению.
Советская историография реформ эпохи становления абсолютизма, несмотря на свою обширность, практически обошла вниманием вопросы создания организационно правовых основ финансового аппарата. Лишь две работы косвенно затрагивают тему.
С. М. Троицкий изучал финансовую политику русского государства середины ХУЛІ в. и посвятил несколько страниц своей монографии истории управления финансами44. По его мнению^ "разделение функций
* центрального финансового управления с самого начала проведения ре-
формы между тремя коллегиями свидетельствует о том, что идея централизации высшего финансового управления не была доведена прави-
- 20 -
тельством Петра І до конца"45. Тем не менее, автор называет Сенат, ко
торому подчинялись финансовые коллегии, высшим органом финансо
вого управления. Даже после смерти Петра I, когда возросло значение
специальных органов при особе монарха, Сенат сохранял за собой этот
Щ статус46. Через Сенат глава государства усиливал свой личный контроль
за финансами.
Незавершенность централизации управления финансами С. М.
Троицкий видит в изъятии из ведения Камер-коллегии подушного сбора
(передан Воинской коллегии), монетного дела, доходов от промышлен
ности (Берг-коллегия), продажи соли (Кабинет), гербовой бумаги (Ма-
,_ нуфактур-коллегия), а также в отсутствии единой государственной кас-
сы, и в сохранении приписки доходов к расходам47.
Здесь явно прослеживается влияния представлений П.Н.Милюкова: во-первых, единство финансового управления отождествляется с единством государственной кассы, во-вторых, управление доходами смешивается с управлением источником дохода.
Поручение армии сбора подушной подати, по мнению автора,
Ф "усилило раздробленность финансового аппарата не только в центре, но
и на местах
Изменения, произошедшие в финансовом аппарате в 1726-1727 г.,
исследователь оценивает как сокращение штата, имевшее своей целью
уменьшить расходную часть бюджета49. Эти непродуманные меры
"ослабили фискальный аппарат феодально-абсолютистского государства
и степень его централизации", что во многом определило его неудовле-
_ творительную работу .
В последующие десятилетия, вплоть до 70-х годов XVni в., правительство, по сути дела, ничего не предприняло для улучшения деятель-
л 51
ч~ ности финансовых органов .
Регламент Камер-коллегии 1731 г., по мнению С.М.Троицкого, сузил компетенцию коллегии "обратил ее основное внимание на обеспече-
- 21 -ниє бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за счет сдачи на оброк казенных угодий" . Он считает, что в этом регламенте "правительство фиксировало действительное положение Камер-коллегии в системе государственного аппарата"53.
Работа Е. В. Анисимова "Податная реформа Петра I" посвящена важнейшему преобразованию в истории России - введению подушной подати . Автор делает ряд важных наблюдений, касающихся организации финансового аппарата. В частности, он считает, что факт поручения сбора подушной подати выборным от дворянства земским комиссарам нельзя рассматривать как свидетельство усиления дворянских обществ в сфере государственного управления, поскольку, несмотря на выборность, земский комиссар практически являлся государственным чиновником, подчиненным Камер-коллегии и военным властям53. Важен вывод о том, что "военные принимали участие в работе финансово-податного аппарата на всех этапах, начиная со сбора подушной подати и кончая распределением и расходованием полученных от нее сумм"36. Кроме того, "новая система содержания армии составляла единое целое с податной налоговой системой,... что позволяло в известной степени избежать издержек, связанных с передачей их в центральную кассу и перераспределением вновь на полки'07. Наконец, система давала возможность эффективнее взыскивать недоимки.
Курс на изменение налогообложения, взятый правительством после смерти Петра І, Е. В. Анисимов оценивает как несостоятельные попытки контрреформ, не приведшие к каким либо серьезным результатам. Последнее обстоятельство свидетельствует о том, что "подушная система, несмотря на ряд ее существенных недостатков, отвечала в целом социально-экономическим условиям феодальной России, и в 20-х годах ХУЛІ в. альтернативы ей, по-видимому, не было"58.
- 22 -Кроме этих специальных монографий, в современной историографии имеется ряд обобщающих работ , отдельные положения которых будут рассматриваться по ходу настоящего исследования.
Методология и методика исследования. Методологической осно-
Щ вой исследования является диалектико-материалистический метод, в
рамках которого применены и другие частно-научные методы изучения государственно-правовых явлений, такие как, историко-правовой анализ всего комплекса выявленных нормативных и иных документов, логико-грамматический анализ нормативных актов (формально-догматический метод), количественный метод.
т Нельзя не упомянуть о методологических сложностях, обуслов-
ленных отсутствием единой концепции абсолютизма в отечественной историографии. Из всего многообразия подходов к проблеме, высказанных в ходе дискуссии конца 1960-х - начала 1970-х г. и в последующий период, наиболее взвешенной , представляется концепция, изложенная в трудах Ю. П. Титова60. Она также является методологической основой настоящей работы.
Л Особую важность для изучаемой темы имеют современные теоре-
тические представления о природе и сущности финансов. До сих пор в научной литературе нет единой точки зрения по данному вопросу, но существует специальное обобщающее исследование, принадлежащее Б. М. Сабанти61. По его мнению "в наиболее общем виде финансы можно определить как систему денежных отношений, организованных государством с целью формирования необходимых фондов и их использования
^ для выполнения своих функций" . В то же время, далеко не все органи-
зуемые государством экономические и денежные отношения можно относить к финансам. Финансы - это только те денежные отношения, ко-
торые порождены самим фактом наличия государства и имеют перерас-
пределительный характер63. Помимо движения стоимости, вытекающего из производственного процесса, государство создает новое, дополни-
- 23 -тельное движение стоимости - финансы. Их цель - материальное обеспечение существования государства. Поэтому нельзя путать финансы с денежным обращением, отождествлять денежные и финансовые ресурсы. "Деньги являются продуктом товарного производства, а финансы - след-
''Цг ствием образования государственной власти"64. В обществах с недоста-
точно развитыми товарно-денежными отношениями государство может присваивать стоимость не только в денежной, но и в натуральной форме (провиант, фураж), а также в форме непосредственного труда (повинности)65.
Приведенные положения позволяют сформулировать общетеоре-тический критерий, по которому тот или иной элемент государственного механизма может быть отнесен к финансовому аппарату. Этим критерием является объект управленческого воздействия органа власти, включающий отношения, связанные с дополнительным движением стоимости, которое возникает исключительно из факта существования государства и имеет своей целью материальное обеспечение выполнения государством своих функций.
Ф Такая трактовка сущности финансового аппарата требует некото-
рой корректировки в соответствии с особенностями изучаемой эпохи. Меркантилистская ориентированность абсолютистского государства предполагала его активное включение в производство и в гражданский оборот. Причем, организация и осуществление этой нефинансовой деятельности поручались собственно финансовым органам (Камер-коллегия). Поэтому среди государственных учреждений конца XVTJ -первой половины XVTII в., зачастую, сложно выделить чисто финансовые. С другой стороны, абсолютное большинство государственных органов в рассматриваемый период имело собственные доходы (Берг-
^9 коллегия, Мануфактур-Коллегия и др.). Хотя эти доходы и являлись ис-
точником поступлений в бюджет, их создание не являлось результатом финансовой деятельности государства. Следовательно, и органы, извле-
- 24 -кавшие данные доходы, не относятся к финансовым. То есть, необходимо отличать управление источником дохода от управления самим доходом. Лишь последняя функция относится к финансовому аппарату.
Изложенный подход к финансовому управлению предоставляет возможность более четко определить круг изучаемых в диссертации процессов и явлений.
Другой важный теоретический аспект - определение структуры функции управления. Краснянский Э. В. и Шепелев Е. Ф. выделили 4 ее элемента: объект, субъект, метод и содержание управленческой деятельности66. По их мнению, такая структура достаточно полно характеризует функцию управления, поскольку позволяет установить, "откуда исходит управленческое воздействие, каково оно по содержанию, каким ме-тодом реализуется и куда направлено" . Из текста статьи следует, что под содержанием управленческой деятельности авторы подразумевают предмет управления, а под методом - характер управленческого воздействия. Данная структура позволяет авторам достигнуть главной своей цели - создать классификацию функций управления по методам управления и на этом основании определить место того или иного субъекта в системе управления. Однако, за пределами структуры оказывается такой важный параметр, как правомочия субъекта (права и обязанности). Без него невозможно получить представление о компетенции субъектов, выявить перечень функций, принадлежащих каждому из них. Кроме того, учредительное законодательство XVIII в. не позволяет четко выделять методы. Поэтому для решения задач настоящего исследования удобнее представить структуру функции управления в таком виде: объект, субъект, предмет и правомочия, вместе составляющие компетенцию, способ реализации компетенции (порядок работы органа управления). По наличию этих элементов в учредительном акте, можно судить о степени определенности той или иной функции государственного учреждения.
- 25 -Источниковая база диссертационного исследования определяется его основным предметом, каковым является законодательство. Нормативно-правовые акты можно подразделить на две большие группы:
1. учредительные - устанавливающие или изменяющие правовой
статус государственного учреждения или должностного лица.
2. акты управления - раскрывающие содержание конкретного
управленческого воздействия субъекта управления в рамках установ
ленной компетенции.
Обе группы источников широко представлены в Полном Собра
нии Законов, которое до сих пор остается единственным изданием,
іШ включающим наиболее полный массив документов по истории финан-
сового аппарата. Учитывая недостатки этого крупнейшего памятника русского права, уже отмеченные в литературе68, в настоящей работе, кроме текстов, помещенных в нем, по возможности используются тексты более высокого источниковедческого качества, опубликованные в изданиях: "Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого"69, "Сенатский архив. Журналы и определения Правительствующего Сената" . Особую ценность в этом смысле представляет фундаментальное издание Н. А. Богословского
"71
"Законодательные акты Петра I" , где приводятся различные редакции нормативно-правовых актов, что позволяет проследить ход законотворческого процесса.
В перечисленных изданиях также содержится большое количество документов, не вошедших в ПСЗ. Такое же значение имеют коллекции
,т документов XVII в., собранные Археографической комиссией и Архео-
графической экспедицией .
Законодательство послепетровского периода хорошо отражено в
* сборниках Русского исторического общества, где помещены две боль-
шие коллекции документов: "Журналы, протоколы и указы Верховного
- 26 -Тайного совета 1726-1730"73 и "Бумаги Кабинета министров Анны Иоа-новны"74.
Большой материал, характеризующий личное участие Пера 1 в проведении реформы, содержится в изданиях: "Журналы Петра Великого"75, "Письма и бумаги Петра Великого"76, "Архив князя Куракина"77.
Среди архивных источников решающая роль в раскрытии темы принадлежит документам из сенатского архива, хранящегося в фондах РГАДА . Они существенно дополняют перечисленные публикации сенатских документов, позволяют глубже понять законодательный процесс. Именно в этом фонде обнаружен обширный проект регламента Камер-коллегии 1722 г., впервые вводимый в научный оборот.
Привлекались и материалы из фонда 9 "Кабинет Петра I" и фонда 350 "Ландратские книги и ревизские сказки" РГАДА, а также документы из фонда 410 «Военно-ученый архив» РГВИА. В общей сложности в работе использовано более 230-ти нормативно-правовых актов.
Апробация результатов исследования. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на заседаниях кафедр Истории государства и права МГТОА, Теории и истории государства и права ПГПУ. Основные положения и результаты работы были представлены в сообщениях на Ключевских чтениях (Пенза, 1996 и 1998 г.), а также в публикациях*.
* См. раздел «Список литературы».
