Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ XV - ХVIII ВВ 35
1. Финансовое управление Московской Руси 35
2. Состояние финансового управления России 41
ГЛАВА II. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИИ XIX В.: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ, РАЗВИТИЕ 63
1. Высшие государственные органы общей компетенции в системе финансовых отношений
2. Министерство финансов 89
2.1. Министерство финансов в первой половине XIX в. 89
2.2. Министерство финансов во второй половинеXIX- нач. XXвв. ///
3. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ 130
3.1. Казенные палаты. 130
3.2. Казначейства и кассы. 148
3.3. Акцизные управления. 154
4.Финансовые полномочия государственных органов общей konmetehuhh 165
5.Финансовые полномочия земских учреждений россии 175
6. Система государственного контроля - важнейшее звено государственного управления российского государства 197
ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО 214
1. Финансовое право - нормативная база финансового управления: понятие и ошеделение предмета, основньш источники, литература 214
2.Финансовое право: теория налогов 246
3.Система налогообложения российской империи хгх- нач. xx вв 263
4.Правовое регулирование государственных расходов. бюджет 281
ГЛАВА IV. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ БАНКОВ 292
1. Состояние кредитной системы в xviii в 293
2. Кредитная система россии в первой половине XIX века 304
3. Возникновение государственного банка 309
4. Возникновение крестьянского поземельного банка и дворянского земельного банка 327
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 347
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 354
- Финансовое управление Московской Руси
- Высшие государственные органы общей компетенции в системе финансовых отношений
- Финансовое право - нормативная база финансового управления: понятие и ошеделение предмета, основньш источники, литература
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы. Государство - важнейший общественный институт, целью которого является организация жизни общества, упорядочение взаимоотношений его членов. Оно призвано выполнять многообразные и сложнейшие задачи, для успешного осуществления которых необходимы соответствующие материальные средства, которые оно добывает разнообразными способами: с помощью налогов, доходов от государственной сферы экономики, путем проведения собственных финансовых операций, посредством внешних займов. Для этого государству необходима обширная и хорошо отрегулированная система финансовых учреждений, представленная центральными и местными государственными органами финансового управления.
Государство, являясь субъектом финансового управления, издает законы, регулирующие финансовые отношения, устанавливает налоги, применяет принудительные меры к нарушителям финансовых норм. Надо отметить, что расходы государства достигают подчас неимоверной величины, а покрывать их приходится за счет граждан. Поэтому необходимо, чтобы средства для их покрытия собирались наиболее экономичными способами и чтобы учреждения, ведающие налогообложением, были построены на рациональной почве. История государства и права России богата подобным опытом и может дать поучительный пример построения финансового управления.
Финансовое управление имело и имеет огромное значение в государственной системе. Ей всегда уделялось самое пристальное внимание. Во многих странах глава финансового ведомства одновременно является премьер-министром. С XVIII в., т.е. со времени Петра I, Россия представляла собой государство фискального характера с обширной и разветвленной бюрократической системой. Принципиальное значение в этой системе имели военное ведомство, карательные органы и финансовые учреждения. Эти
ведомства обеспечивали силу и устойчивость государства. В последующее время, в течение XVIII- нач. XX вв. государственная, в том числе и финансовая, система постоянно совершенствовалась.
Основным принципом построения финансовой системы являлись, строгая централизация и иерархия государственных органов. При этом каждый финансовый орган имел достаточно четко определенный круг полномочий.
Наряду с государственными органами, выполнявшими функции финансового управления, вопросами финансов и налогообложения ведали органы общей компетенции: губернатор, полиция, позже - земские учреждения. Однако пределы их полномочий в финансовой сфере были строго ограничены.
Особый вес финансовые учреждения приобрели во второй половине XIX в. Несмотря на то, что и до отмены крепостного права торгово-промышленный сектор экономики имел большое значение для России, все же преобладала аграрная сфера. Основной производящей силой являлись крепостные крестьяне. После 1861 года положение изменилось. В стране начал утверждаться рынок, отношения свободного предпринимательства. Перед государством стала проблема урегулирования многообразия экономических отношений, определения приоритетных направлений экономики. Проведение такого рода государственной политики возлагалось, прежде всего, на финансовые органы.
Современная ситуация порождает необходимость обращения к историко-правовому прошлому России. В 1990-х гг. в результате политических реформ административная система была полностью разрушена. Этот период характеризуется активными поисками путей организации и налаживания работы государственного, и, в частности финансового аппарата. В экономике переход к рынку сопровождался резкой либерализацией экономической жизни. Государство во многом устранилось от её регулирования, а предпринимательская деятельность стала
рассматриваться как источник выкачивания средств для пополнения казны. В результате страна оказалась в сложнейшем финансовом положении, из которого не может выйти и сейчас. Реформы проводятся крайне медленно, и это при том, что государство не желает решать многие проблемы, которые оно обязано решать. Следствием явилось то, что государство и общество отделились друг от друга и находятся в жесткой оппозиции. Главная ошибка современных реформ в том, что они не имеют под собой реальной почвы. Попытки построить экономику по западному образцу обречены на неудачу и имеют в настоящее время негативные последствия.
В условиях кардинальных реформ государство должно принимать на себя всю полноту ответственности за их проведение. Оно, в силу своей сущности, имеет возможность оставаться вне борьбы различных слоев общества, играть роль независимого арбитра. Оно также способно создать мощный механизм, который учитывал бы интересы всех категорий населения. Например, известно, что налоговая система всегда во все времена служила объектом критики с различных сторон. Действительно, полной справедливости в налогообложении достичь невозможно, Однако стремиться к этому необходимо. Следует помнить, что на первом плане не должна стоять сиюминутная потребность казны, также как налоговая система не должна быть результатом лоббирования интересов какой-либо узкой группы лиц, что происходит в настоящее время. Конечно, государство не бездушная машина, оно состоит из людей, обладающих своими, прежде всего материальными интересами, но это уже проблема формирования кадрового состава. На этом фоне современной действительности насущной необходимостью становится обращение к государственно-правовому прошлому России. Система финансового аппарата просуществовала сто лет, а система местных органов итого больше. Она оказалась способной к достаточно эффективному управлению и в периоды стабильности и во время проведения частных реформ (денежная реформа Е.Ф. Канкрина) и в период кардинальных перемен (реформы 60-70-х гг. XIX в.). Во главе Российского государства
стояли блестящие политические деятели, среди которых были и представители высшей аристократии (Великий князь Константин Николаевич) и выходцы из средних слоев (СЮ. Витте).
При построении финансового аппарата необходимо осмыслить свое отношение ко многим государственным институтам России XVIII -XIX вв., отказаться от категоричных оценок, осознать собственную индивидуальность, обрести государственное самосознание. Достижение этого, а также принятие прошлого как части настоящего, а настоящего как части будущего является одной из составляющих в процессе построения
новой России.
Касаясь теоретической основы исследования, отметим, что диссертантом изучена обширная общетеоретическая и специальная литература, связанная с темой исследования, в том числе труды по истории государства и права России, финансовому праву, по экономической теории.
Хронологические рамки исследования - XVIII - нач. XX в. Выбор периода обусловлен тем, что это было время окончательного становления министерской системы государственного управления и упрочения государственного механизма в целом. В течение XIX в. не происходило кардинальных перемен в структуре государственного, в том числе финансового аппарата. Вместе с тем постоянно шло совершенствование государственной системы, поиск лучших способов управления.
Система финансового управления, которая сложилась в XIX в. была подготовлена предшествующим развитием государственного аппарата. Этим объясняется обращение диссертанта к XVIII в. - времени складывания государственного финансового управления. В диссертации присутствует характеристика финансовых институтов допетровской Руси. Сравнение различных периодов позволяет выявить характер перемен, происходивших в государственном управлении в последующие этапы развития российской государственности.
Особый акцент в исследовании делается на развитие финансов, имевшее место во второй половине XIX в., когда в России активизировались финансовые процессы, связанные с качественными изменениями экономической и социальной жизни. Этот период также связан с развитием русского финансового права.
Рассмотрение состояния финансового управления в нач. XX в. представляется необходимым, так как в это время произошли качественные изменения в характере государственного управления, связанные с переходом от абсолютистского образа правления и образованием представительного законодательного органа.
Объектом диссертационного исследования является становление, эволюция и функционирование финансовой системы в XVIII - нач. XX вв., финансово- правовые институты, сложившиеся в этот период.
Предмет исследования - нормативно-правовая база построения и деятельности финансового аппарата и государственной кредитной системы, формирование финансового права.
Цель настоящей работы состоит в исследовании и проведении историко-правового анализа системы государственного финансового управления, характеристике состояния финансовой сферы России, рассмотрении финансово-правовых институтов. Данные исследования позволяют сформировать концепцию о роли и методах государства в финансовом управлении, сделать вывод о путях развития российской государственности.
Цель исследования определила основные задачи:
а) Теоретические
Характеристика финансовой системы России XVIII в., когда шел поиск наиболее приемлемых государственных форм, налаживался аппарат финансового управления;
всестороннее исследование финансовой системы, её организации, компетенции, функционирования;
анализ условий, в которых происходило формирование финансовой системы;
рассмотрение взаимоотношений органов общей компетенции и специализированных финансовых учреждений;
анализ процесса формирования, характера, основ построения Российского государства в связи с функционированием финансовой системы; анализ тенденций развития финансового ведомства.
характеристика финансово-правовой науки, выявление степени её эффективности;
исследование государственной кредитной системы, основных принципов построения и деятельности государственных банков;
выявление характера взаимоотношений государственной кредитной системы и государства. б) Практические^
На основе историко-правового анализа нормативно-правовой базы финансового управления, исследование основных принципов построения и тенденций развития финансовой системы, выработка рекомендаций по совершенствованию финансового управления современной России, предложения по внедрению новых методов взаимодействия государства и рыночных структур, по упрочению роли государства в правовом регулировании экономики, усиления влияния государства на деятельность субъектов рыночных отношений.
Особенностью российской экономики и функционирования финансовых институтов являлось жесткое регулирование экономической и социальной жизни. Поэтому традиционно, роль и авторитет государства были велики. Однако экономика России не была в упадке, а с 70-х гг. XIX в. переживала небывалый подъем. В этом главную роль сыграли государство и право, которые непосредственно воздействовали на формирование капиталистических отношений.
Нахождение наиболее совершенных путей развития государства возможно только при всестороннем историко-правовом анализе.
Попутная задача исследования - обоснование с современных позиций нового взгляда на характер Российского государства.
Методология исследования. Система методов, применяемых в настоящей работе, определена её целями и задачами, объектом и предметов исследования. Методология основывается на системе философских, правовых и исторических знаний. В первую очередь применяется диалектический метод. Его использование позволяет выявить взаимосвязь явлений, определить место конкретного элемента в общей системе. Так, при исследовании правового статуса государственного органа, выявляется его место в общей финансовой системе и системе всего государственного управления. Применение метода диалектики дает возможность определить причинно-следственные связи.
Использование исторического метода необходимо при проведении историко-правового исследования. Он позволяет выявить особенности, свойственные конкретной государственно-правовой системе, её индивидуальные черты, принципы деятельности и основные тенденции развития.
В работе применяется формально-юридический, сравнительно-правовой метод, метод анализа документов и нормативных актов.
В диссертации использованы также научные методы - восхождение от общего к частному, логический, системный подходы. Анализ частных явлений позволяет сделать обобщения, вывести единую концепцию. Проведение общих исследований предоставляет возможность объяснить явления частного порядка. Системный подход ориентирует на составление завершенной картины исследования, на выстраивание научной доктрины. Логический метод позволяет на основе историко-правового материала сделать соответствующие выводы, кроме того, применение именно этого метода обусловило структуру работы.
Диссертант опирался на знание общих принципов теории государства и права, так как она выявляет сущность и назначение государства и права, ставит целью исследование их роли в жизни общества.
Научная новизна исследования. Диссертант впервые провел комплексное исследование истории развития финансовой системы Российского государства, выявил организационно-правовые основы финансового управления России в XVIII- нач. XX вв. На основе исторических данных определил место и роль государства в жизни общества, о значимости финансов в государственной системе.
Осмыслено становление, функционирование и развитие финансового управления России XVIII - нач. XX вв. В диссертации даны новые оценки построения финансовой системы Российского государства. При формулировании основных положений диссертант сосредоточил внимание на положительных сторонах финансового управления, что позволило ему сделать вывод о правильности построения финансового аппарата, который отвечал интересам государства и общества м чей опыт должен быть учтен в современной практике государственного строительства.
Автор осветил роль государства в жизни общества, его участие в экономических и социальных отношениях, с современных позиций обратил внимание на то, что, эволюционный путь развития общества и государства на основе учета традиций является залогом успеха преобразований.
В диссертации показано, что прочность и стабильность страны в огромной степени зависят от союза общества и государства. Государственная поддержка различных негосударственных структур обеспечивает эффективность их функционирования, усиливает авторитет государства и доверие к нему.
Диссертант ввел в научный оборот ряд доктринальных положений, попытался на основе исследования сформулировать концепцию путей развития Российского государства. Введенная в диссертации концепция автора основывается на проведенном анализе дореволюционной научной
литературы, взглядах и оценках историков, экономистов, правоведов на современное им государство и право, на законодательных источниках.
Выносимые на защиту научно-практические результаты проведенного исследования заключаются в следующем:
- финансы, материальные средства являются главным условием
существования любого государства, они представляют собой ту среду, в
которой возможна его жизнедеятельность;
формирование государственного управления всегда и в настоящее время основано на построении финансовой системы. Перестройка государственного аппарата, как правило, связана с распределением и перераспределением финансовых полномочий;
о важности финансовой сферы государства свидетельствует тот факт, что финансовые потоки всегда контролировались высшими органами государственной власти. По существу даже вопрос о разделении властей напрямую связан с возможностью управления финансовыми потоками, с принятием кардинальных решений по финансовым вопросам, с контролем над финансами;1
Российское государство несло в себе элементы, присущие странам с восточным типом управления. Это предопределило строение финансовой системы, наличие разветвленного финансового аппарата, который обеспечивал функционирование всей государственной машины.
Этот вопрос хорошо раскрыт в работе Баренбойма П. 3000 тысячи лет доктрине разделения властей. Там на примере США обосновывается положение о том, что стремление управлять финансами и породило необходимость разделения властей.
Следовательно, финансовая система России явилась реализацией потребностей абсолютистского государства;
- абсолютистское государства, каковым являлась Россия, стремилось
охватить все вопросы, связанные с жизнью общества, его благополучием,
безопасностью его членов. Выполнение обширных задач должно
обеспечиваться материальными средствами, наличием устойчивого,
эффективного финансового аппарата;
- все нити финансового управления сосредоточивались в руках
монарха. Он принимал окончательные решения по финансовым вопросам,
утверждал бюджет. Министр финансов входил с докладом непосредственно к
Императору. Это имело не только отрицательные стороны, которые впрочем,
были налицо, но и значительно сокращало путь от принятого решения до его
реального исполнения, что можно отнести к положительным сторонам;
- делается попытка доказать, что жесткая централизованная власть не
может быть охарактеризована исключительно с отрицательной стороны.
Если такая власть сложилась в стране, как это имело место в России, значит,
это было продиктовано объективными причинами;
показывается, что путь реформ для государственно-правовой системы - это лучший, если не единственно правильный вариант её развития. Реформа - это изменение, переустройство какой-либо стороны общественной или государственной жизни, не уничтожающее основ её структуры. К реформам правительство прибегает в двух основных случаях. Во-первых, когда становится очевидной нежизнеспособность государственного аппарата, отдельных его частей или всего социального образования. Во-вторых, когда перед правительством стоит задача достижения максимального результата в какой-либо общественной или государственной сфере. Например, налоговая
реформа Петра I была направлена на существенное увеличение поступления в бюджет денежных потоков, ввиду проведения военной кампании.
Крайне радикальные, революционные меры, какую бы благую цель они не преследовали, по своей природе несут разрушение. Поэтому путь реформ представляется единственно разумным способом изменений. В царской России находились люди, которые осознавали необходимость реформ и брали на себя их разработку и проведение. Эти реформы подтачивали абсолютистские устои. В начале XX в. процесс разрушения самодержавия стал необратим.
- показывается, что процесс демократизации ведет к тому, финансы
становятся объектом борьбы между различными политическими силами.
Пример тому бюджетные баталии Государственной Думы.
на основе исторического исследования делается вывод о необходимых принципах построения финансового аппарата, который должен строится таким образом, чтобы не удовлетворять сиюминутным потребностям, а обеспечивать стабильность и прочность государства. Он должен быть инструментом проведения возможных реформ, сам, при этом, не повергаясь коренной реорганизации;
формирование аппарата финансового управления происходило эволюционным путем. Российское государство вело поиск принципов построения финансового аппарата, постепенно пришло к необходимости введения министерского начала в государственном управлении. Поэтому возникновение министерств явилось логическим завершением поисков приемлемой системы управления;
- обосновывается вывод, что построение и функционирование аппарата
финансового управления является одним из условий относительно
благополучного финансового состояния государства. При этом не
последнюю роль играет субъективный фактор. Нередко от личности министра зависело проведение мероприятий, имеющих общегосударственное финансовое значение;
показывается, что финансовое управление не ограничивается деятельностью собственно финансовых органов. Финансы обеспечивают жизнедеятельность государства, направляются на удовлетворение различных общественных нужд. Поэтому всегда необходимо предоставление определенных финансовых полномочий органам общей компетенции;
делается вывод о том, что в государстве абсолютистского типа проведение экономических реформ и переход к рыночным отношениям возможен только под патронажем государства, что является основой успеха такого перехода. Союз государства и рыночных структур, в частности банков способен обеспечить плавный и максимально безболезненный переход к рыночной экономике. Этот опыт важен и в настоящее время.
на исторических примерах, в частности на примере Крестьянского банка обосновывается компромиссный характер природы государства. В силу своей сущности оно представляет интересы всех своих граждан, осознавая, что их благополучие - это основа его прочности и жизнедеятельности. Только государства имеет возможность и способно предпринять шаги, которые были бы направлены на улучшение материального состояния всех слоев населения;
показывается роль органов самоуправления в финансовой системе российского государства, делается вывод о необходимости предоставления им ограниченных финансовых полномочий. Поскольку Россия традиционно являлась страной гуверментализма, то эффективное функционирование
органов самоуправления, успешное выполнение ими финансовых задач возможно только в союзе и взаимодействии с органами государства;
исследование органов государственного контроля позволило сделать вывод о его месте и роли в государственном управлении. Будучи государством абсолютистского типа, Россия до начала XX в. не имела парламентского контроля над финансами. Государственный контроль был поставлен на службу монарху. Но, не имея реальной власти над финансами и располагая таким же статусом, что и другие министерства, контроль, несмотря на реформы в его структуре, не был в состоянии реально повлиять на финансовую деятельность государственных органов;
обосновывается, что налоговая система России была построена на относительно рациональных началах. С одной стороны она не была разорительна для населения: лицензионная и акцизная системы не препятствовали развитию предпринимательства. С другой стороны, она обеспечивала поступление доходов в казну. При этом государство избегало, насколько позволяла ситуация, повышения налогов. При введении нового налога отменялся старый. В целом, налоговая система России работала эффективно;
- исследуется развитие русского финансового права. Экономические
решения облекаются в правовую форму. Поэтому изменения в экономике
способны вызвать к жизни новые нормы и отрасли права. Возникновение и
развитие финансового права в России явилось ответом на запросы
экономической и социальной обстановки;
- дается понятие предмета и формулируются задачи финансового права. Раскрываются его истоки и эволюция. Показывается роль финансового права в регулировании экономических процессов в государстве.
"" !"!"PU!5 "!?U !
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Настоящее диссертационное исследование имеет своим результатом получение новых данных и формулирование научных положений и выводов.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке положений о характере государственного строя России рассматриваемого периода с точки зрения финансового управления, выявление специфики российской государственности, исследование взаимосвязи между государственными традициями Российского государства и финансовой структурой России, анализ форм и методов управления финансами, правовых основ кредитной системы, исследование главных категорий русского финансового права.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса истории государства и права, конституционного права, финансового права, а также в ряде специальных курсов.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что и обобщенный в ней материал может быть использован при подготовке нормативных актов по финансовому управлению, по основам налоговой системы, организации сбора и распределения налогового бремени, по банковской деятельности, а также в целом по совершенствованию государственного механизма, разработке форм и методов государственного управления.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта:
- научные статьи в научных и научно-практических сборниках Москвы, Воронежа, Владивостока, журналах Правоведение, Вестник воронежского университета;
- положения диссертации были апробированы при чтении лекций и проведении семинарских занятий в Воронежском государственном университете;
в докладах на научных и научно-практических конференциях - в Воронежском государственном университете, при обсуждении диссертации на кафедре теории и истории государства и права и административного и финансового права в мае 2000 года.
Источниковая база исследования. Основной базой работы над диссертацией явились нормативные акты. Исследование законодательной основы финансовой системы составило одну из главных задач настоящей работы.
Нормативно-правовые акты можно разделить на законодательные источники, которые учреждали или ликвидировали государственные органы, вводили или упраздняли должностных лиц, устанавливали их полномочия и сферу деятельности и акты управления, раскрывающие и уточняющие положения закона. Обе группы источников представлены в Полном собрании законов, Своде законов, Архиве Государственного совета, Сборнике Русского исторического общества. В диссертации использовались различные издания Свода законов - 1832, 1857, 1893, 1901 годов. Обширный законодательный материал представлен в сборнике «Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сост Чистяков О.И., Кутьина Г.А. М. 1995».
При характеристике правового состояния финансовых органов большое значение имеют такие нормативные акты, как «Табель о рангах», «О штате коллегий и времени открытия оных», «О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов и других отраслей хозяйства»; «О должности фискалов»; «Учреждение для управления губерний». Кроме того, в Архиве Государственного совета имеются законодательные источники, регулирующие частные вопросы.
Исследование финансовых полномочий государственных органов основывается на таких законодательных актах как «Учреждение Государственного совета» 1810, 1901, 1906 гг., «Учреждение Правительствующего Сената», «Общее учреждение министерств», «Учреждение Министерства финансов», «Учреждение Комитета министров», «Образование государственного контроля», «Учреждение Государственного контроля», «Устав государственного банка», Свод основных законов, «Учреждение Государственной Думы», «Положение о выборах в Государственную Думу», «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов росписью предусмотренных» 1906 г., «Учреждение управления акцизными сборами». Перечисленные законодательные акты непосредственно регулируют функционирование государственного механизма. То есть здесь представлены законы, определяющие структуру, основные полномочия и порядок работы высших государственных органов, в том числе определены их финансовые полномочия. К ним примыкает «Устав о государственной службе», которым определены некоторые расходные статьи бюджета, а именно жалование государственным чиновникам, назначение пенсий. Кроме того, этот акт определял порядок приема на службу. К законодательным источникам можно отнести бюджеты Российской Империи, которые именовались государственной росписью доходов и расходов. С 1862 г. они публиковались для всеобщего обозрения. Росписи вырабатывались в стенах Министерства финансов. Ознакомиться с бюджетами разных лет можно в ежегоднике «Всеподданнейших докладов Министерства финансов о государственной росписи доходов и расходов» СПб. 1871- 1906.
Для исследования и характеристики местных органов финансового управления важнейшее значение имеет второй том Свода законов. Там представлены законы, определяющие правовой статус, полномочия и порядок функционирования местных органов власти и управления -
губернатора, губернского правления, казенной палаты, казначейства, полиции, их финансовой компетенции.
Отдельную группу законодательных источников составляет налоговое законодательство. Эти акты определяют перечень налогов и сборов, содержат в себе процедурное регламентирование их собирания. Важность этих актов в исследовании компетенции финансовых органов состоит в том, что они раскрывают полномочия этих последних в динамике, то есть определяют порядок действий финансовых учреждений, закрепляют процедуру разрешения споров и конфликтов. Таким нормативным актам относятся «Устав о прямых налогах», «Устав о питейном сборе», «Устав о табачном сборе», «Правила об акцизе с сахара, осветительных нефтяных масел и с зажигательных спичек и о продаже фосфора», «Устав о сборе за право торговли и других промыслов» «Устав о гербовом сборе», «Устав о пошлинах с имуществ, переходящих безвозмездными способами», «Устав о крепостных пошлинах». Эти источники содержатся в Т.5 Свода законов российской империи. Их изучение позволяет выявит основные черты финансовой системы России.
Необходимо указать такие источники, как «Монетный устав», «Горный устав», «Устав о соли», «Лесной устав», «Устав о казенных оброчных статьях», «Устав путей сообщения», «Железнодорожный устав», «Почтовый устав», «Паспортный устав». Все эти уставы содержат в себе разрешение многих финансовых вопросов, касающихся регулирования финансовых полномочий отдельных органов.
Определенное внимание в работе уделяется деятельности судебных органов, их взаимоотношениям с местными финансовыми учреждениями и их должностными лицами. В связи с этим в диссертации использовались такие источники, как Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства. Эти уставы содержатся в Своде законов, а также в Материалах по Судебной реформе, изданных в 1864 г. Эти Материалы состоят из 74-х томов и содержат
интереснейшие сведения о Судебной реформе 1864 г. Кроме того, в работе использовалось «Уложение о наказаниях». Суд, особенно после 1864 г. являлся органом, где разрешались спорные дела о налогах, о наложении взысканий, осуществлялось привлечение к ответственности за финансовые правонарушения.
Наконец, отдельную группу составляют законодательные источники, регламентировавшие деятельность земских учреждений, в том числе их финансовые полномочия. К таки источникам относится «Положение о земских учреждениях» 1864 и 1890 г., «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях», «Устав о земских повинностях».
Не только законы регулировали деятельность органов финансового управления. Регламентация содержалась в актах финансового управления. К таковым следует отнести Положения, Инструкции, разъяснения. Наиболее значимыми для написания диссертации явились следующие: «Положение о податных инспекторах и их помощниках 1899 г.», «Мнение Государственного совета об учреждении новых должностей податных инспекторов» 1891 г., циркуляр Министерства финансов «Об участии Государственного контроля в проверке и о некоторых изменениях в доставляемой акцизными управлениями в контрольные палаты отчетности» 1870 г., «Инструкция Министерства финансов от 18 ноября 1882 г. в разъяснение и дополнение Устава о табачном сборе», «Инструкция в разъяснение и дополнение Высочайше утвержденных 12 мая 1881 г. Временных правил об акцизе с сахару». Использовались другие акты, касающихся отдельных вопросов деятельности финансовых органов. Инструкции, Разъяснения и другие нормативные акты публиковались в периодических изданиях Министерства финансов: «Вестнике финансов, промышленности и торговли» и «Указателе правительственных распоряжений по Министерству финансов». В «Вестнике» и «Указателе» печаталось текущее законодательство по экономике и финансам, имелись
различные отделы, давался обзор практики деятельности финансовых органов и должностных лиц финансовых ведомств, сведения и приемах, перемещениях, увольнениях. Кроме этих изданий, выходили неофициальные сборники распоряжений и инструкций, которые включали в себя материалы, собранные за несколько лет. В числе наиболее значимых из них следует назвать: Пестов А. Собрание законов, принадлежавших в наставление уездным казначеям как отправлять возложенные на них обязанности М. 1803.; Он же Собрание законов об управлении питейными сборами в России. СПб. 1825.; Сборник исторических материалов, извлеченных из архива С.Е.И.В. канцелярии под ред. Н. Дубровина. СПб. 1890.; Недошивин А. Справочная книга для податных инспекторов и их помощников. СПб. 1902.; Соколов СИ. Акцизные уставы СПб., 1891.; Дмитриев Н.А. Справочная книга для служащих в Казенных палатах и казначействах. СПб., 1910, Он же. Справочный указатель законоположений и разъяснений по всем родам деятельности Казенных палат, Казначеев и Податных инспекторов. Киев. 1909. Всего же к 1910 году было более издано 4-х тысяч циркуляров и 85 разного рода положений.
К этой же группе источников относятся «Отчеты Государственного совета», «Отчеты Крестьянского банка», которые были использованы в диссертации. Они содержали законоположения, инструкции о частных финансовых вопросах, а также отражение хода их обсуждений.
Общая картина финансовой системы не могла быть полной без изучения судебной практики. Вырабатывалась определенная практика при разрешении гражданских и уголовных дел, связанных с финансовым управлением. Жизнь оказывалась богаче, чем законы, положения, инструкции, изложенные на бумаге. Поэтому появились пробелы, восполнять которые пришлось судебным органам как местного, так и центрального уровня. Для облегчения работы финансовых и судебных органов издавались сборники с практикой рассмотрения отдельных категорий дел, которые и использовались в работе над диссертацией. К ним следует отнести такие как
«Акцизные и таможенные нарушения. Свод нарушений с позднейшими узаконениями и разъяснениями Правительствующего Сената», составленный А.В. Кенигсоном, изданный в Ташкенте в 1912; «Кассационная практика по делам об акцизных нарушениях » А. Фон-Резона, СПб., 1914 г.; Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 со всеми относящимися к нему узаконениям и судебно- правовыми разъяснениями. СПб., 1900; Тютрюмов И.М. Устав гражданского судопроизводства. С комментариями и разъяснениями в двух тома. Пг. 1916,
Помимо официальных источников, на которых основывается диссертационное исследование, следует иметь ввиду неофициальные или частные, изучение и использование которых, также необходимо для уяснения финансовой системы России. XIX - нач. XX в. К ним относятся проекты, переписка, записки, воспоминания. Среди наиболее значимых проектов укажем те, автором которых являлся М.М. Сперанский. Это его знаменитый «План финансов», «Проект уложения законов». Всего более 20-ти проектов изложены в Сборнике «Проекты и записки». М. 1961. Был изучен и фонд М.М. Сперанского, в частности «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» (ОР РНБ). Ф. 731, ед. хр. 52). Были изучены проекты М.А. Балугьянского, который явился автором записки «Об учреждении управления в губерниях. Рассуждения об учреждении губерний» (РНБ, ф. 637, ед. хр. 21., проекты, выработанные Комитетом 6 декабря 1826 года, опубликованные в Сборнике Императорского исторического общества за 1890 г. Т. 30, в «Русском Вестнике» за март-апрель 1895 г., записка известного государственного деятеля начала ХГХ в. СР. Воронцова «О внутреннем управлении России», опубликованная в «Русском Архиве» за 1881 г. и записка А.П. Шувалова, содержавшая проект Манифеста об учреждении Заемного и Эмиссионного банков // Архив Государственного Совета. Т.1. СПб., 1869.
Использовалась переписка государственных деятелей по вопросам финансового управления, например, записки Екатерины II, её письма к
генерал-прокурору А.А. Вяземском, опубликованные в «Русском Архиве» за 1865 г.
Большой интерес представляют доклады и записки государственных деятелей и экономистов, опубликованные в Архиве Государственного совета и Архиве С.Е.И.В. канцелярии под ред. Н. Дубровина. СПб. 1890. Это документы Н.С. Мордвинова, А.А. Вяземского, М.Х. Рейтерна и др.
Привлекался архивный материал. Это уже упомянутые архивы М.М. Сперанского и М.А Балугьянского, хранящиеся Российской Национальной библиотеке, местные фонды. В частности использованы фонды Государственного архива Воронежской области: фонды Казенной палаты, Казначейства, Губернского правления, Губернской управы (Ф. И-18; Ф. 20, Ф. 21, ф.23). В архивных документах содержится деловая переписка между учреждениями и должностными лицами, сведения о финансовом обращении в Воронежской губернии, сведения о штатном расписании и кадровом составе государственных учреждений.
Отдельную группу источников составляют воспоминания. Они крайне важны тем, что их авторы были непосредственными участниками многих событий. Так, в своих воспоминаниях СЮ. Витте описывает проведение денежной реформы, введение монополии на продажу спиртных напитков. В.Н. Коковцев большую часть своих воспоминаний посвятил бюджетной работе министерства финансов, взаимоотношениям с Государственной Думой. Были изучены также воспоминания государственного деятеля начала XX в. П.Н. Милюкова, который оценивает современников - П. А. Столыпина, В.Н. Коковцева, СЮ. Витте и др. Заслуживают внимания известные воспоминания А.В. Никитенко, воспоминания участника земского движения Н.В. Фирсова, где описываются портреты деятелей эпохи реформ 60-70-х гг. XIX в.
Группу источников составляют публикации исследуемого периода. Во-первых, публицистика: статьи, заметки, написанные как отклик на происходившие события. Они были опубликованы в «Вестнике финансов.
Промышленности и торговли», «Русском Вестнике», «Отечественных записках». Во-вторых, научно-публицистическая литература, также отзывавшаяся на злобу дня. Например, Витте СЮ. Самодержавие и земство. Штутгарт. 1903. Эта записка выходила под другими наименованиями -«Объяснения Министра финансов на записку Министра внутренних дел о политическом значении земских учреждений». СПб. Б.г. и «По поводу непреложности законов нашей экономической жизни». СПб. 1905. Кроме того, в качестве научно-публицистических источников следует назвать работы Н.Х. Весселя 2Наша новая финансовая политика». СПб. 1896.; И.Х Озерова «Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и государственный контроль». М. 1907.; Струве П. «К характеристике нашего бюджетного права // в сб. Вопросы хозяйства и бюджетного права». Вып. I. СПб. 1907.; Мигулин П. П. Воз2рождение России. Экономические этюды и новые проекты». Харьков. 1910.
Изучена научная литература по финансовому праву, то есть концепции русских ученых по теории финансового права и финансового управления. Наиболее значимыми являются работы В.А. Лебедева, И.И. Янжула, И.Х. Озерова, И.И. Патлаевского, Э.Н. Берендтса, А.И. Кранихфельда, М. Капустина, Д. Львова, В, П. Безобразова. Использованы труды К. Маркса, Ф. Энгельса, СЮ. Витте, Л. Штейна, И. Тарасова, А. Романовича-Славатинского, А. Вагнера, Pay. Литература имеет двойную ценность: теоретическую и историческую. Первая имеет значение для теории финансового права. В названных сочинениях отражены достижения финансово-правовой науки, экономической теории, государственного права. Вторая состоит в том, они позволяют воспроизвести финансовую систему России XIX- нач. XX вв., то есть служат историческим материалом.
Историография исследования.
При рассмотрении проблем связанных с функционированием финансовой системы России периода XIX-XX вв. сложно дать однозначную оценку степени разработанности данной темы. С одной стороны финансы,
финансовая система не были обойдены внимание ученых - юристов, историков, экономистов. Имеется достаточное количество работ, где, так или иначе, рассматриваются вопросы финансового управления России. Вместе с тем само по себе финансовое управление, работа финансового аппарата не были предметом отдельного, углубленного исследования.
Раскрывая историографию проблемы, следует сказать о работах по
русскому финансовому праву. Начиная с 60-х гг. XIX в. интерес к этой
отрасли постоянно возрастал, появились замечательные сочинения русских
правоведов. Немалое внимание в них уделяется финансовому управлению. К
таким относятся работы В.А. Лебедева, В.П. Безобразова, Д. Львова, Э.Н.
Берендтса, СИ. Иловайского СЮ. Витте, И.Х. Озерова, И.И. Янжула, И.И.
Патлаевского, И. И. Тарасова.2 Указанные издания представляют собой
сочинения по финансовому праву. В них рассматривается предмет
финансового права, система налогообложения в России, история её
становления и современные им проблемы, дается сравнение с налогами
зарубежных государств. Немало место занимает финансовое управление. Но
функционирование финансового аппарата рассматривалось ими в числе
прочих проблем, и это рассмотрение носило скорее описательный, нежели
исследовательский характер. Перечислялись существовавшие
государственные органы, описывалась их компетенция. Исключением, пожалуй, является двухтомный труд И.Х Озерова «Основы финансовой науки. Курс лекций, читанных в Московском университете». М. 1905. Он исследует роль и место финансовых органов в системе государственного аппарата, определяет их правовой статус. Тем не менее, и в его работе финансовый аппарат не является основным предметом научных разработок.
2 Лебедев В.А. Финансовое право. СПб. 1889. В 2-х тт. Безобразов В. П. Финансовое право СПб. 1878, Львов Д. Курс финансового права. Казань. 1887. БерендтсЭ.Н. Русское финансовое право. СПб. 1914. Витте СЮ. Конспект лекций о народном хозяйстве. СПб. 1912., Озеров Основные черты науки финансового права. СПб. Б.г. И.Х. Янжул И.И. Финансовое право. М. 1885. Иловайский СИ. учебник финансового права. Одесса. 1893. Тарасов И. Очерк науки финансового права. Ярославль. 1883.
Наконец, следует отметить широко известную работу П.Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого». Главной рассматриваемой проблемой является история бюджета. Под этим углом зрения раскрываются вопросы организации финансового аппарата.
Ко второй группе изданий можно отнести сочинения, раскрывающие деятельность и структуру отдельных учреждений в системе финансовых органов. Большую известность получило юбилейное издание Министерство финансов 1802-1902. СПб 1902., посвященное столетию образования этого министерства. Оно содержит подробный обзор этого учреждения: его образование, этапы развития и основные направления деятельности. Работа имеет более исторический и экономический характер, нежели правовой. Детально рассматриваются финансовые операции министерства, его работа по проведению денежных реформ, даются цифровые данные. В общем, и целом, в данном издании содержится своеобразный отчет о финансовой политике государства и деятельности министерства финансов как проводника этой политики. Издание является официальным, что и обусловливает его назначение и цель. Схожий характер имеют такие издания как «Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра III (1881-1894). СПб. 1896»; «Департамент окладных сборов 1866 - 15.IV. - 1913. СПб. 1913 ». Научный интерес их заключается в том, они являются ценнейшим источником информации о деятельности министерства и помогают составить достаточно полное представление о формах и методах финансового управления. Они не ограничиваются характеристикой работы одного высшего ведомства, а раскрывают деятельность всех органов, подчинявшихся министерству финансов. В силу официального характера этого издания, в нем замалчиваются неудачи или ошибки, то есть односторонне оценивается работа финансового аппарата.
В литературе предметом научного интереса являлась деятельность Государственного контроля, которому посвящена монография В. А.
Саковича.3 Он рассматривает становление финансового контроля в России. В работе дается исторический обзор контроля, опыт подобных учреждений в странах Западной Европы. Подробно раскрываются методы работы контрольных органов, кассовая система. Сочинение имеет научно-практический, обобщающий характер.
Существует официальное издание, посвященное государственному контролю: «Государственный контроль 1811- 1911. СПб. 1911»; «Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование Императора Александра III 1881-1894. СПб. 1901». О деятельности Министерства финансов рассказывается в работах А.Д. Билимовича и Н.Х Весселя.4 Они содержат фактические сведения о работе министерства и носят информационно-практический характер.
Среди работ, посвященных исследованию деятельности отдельных учреждений, в том числе финансовых нельзя обойти вниманием фундаментальные труды СМ. Середонина и В.Г. Щеглова. Сочинение СМ. Середонина раскрывает историю Комитета министров, начиная со времени его возникновения. Сфера полномочий комитета была очень обширна, среди которых главное место занимали финансы. В работе говорится об образовании Комитета министров, о выделении из его состава особого Комитета финансов, подробно описывается работа этих органов в области бюджета. Автор приводит множество фактов решения Комитетом министров финансовых дел.
В труде В. Г. Щеглова делается исторический обзор возникновения, эволюции, основных полномочий и практической деятельности Государственного совета. Он показывает способы, методы управления финансами со стороны Государственного совета, описывает постоянно
3 Сакович В. А. Государственный контроль в России. СПб. 1896.
4 Билимович А.Д. Министерство финансов 1802-1902. Киев. 1903.;
Вессель Н.Х Наша новая финансовая деятельность (1892-1894). СПб. 1894.
5 Середонин с.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров в 2-х
тт. СПб. 1902.; Щеглов В.Г. Государственный совет России в первый век его образования и деятельности. Ярославль. 1903.
возникавшие противоречия между Государственным советом с одной стороны и Комитетом министров и министерствами с другой.
К следующей группе работ можно следует те, которые посвящены системному обзору российских финансов. Большую известность получили сочинения И. Блеха, Д. Толстого, Ю.А. Гагеймейстера.6 Так. И. Блех определяет перечень финансовых учреждений, выясняет время их существования, круг их задач. Однако длительный исторический период рассмотрения и отсутствие анализа делает работу поверхностной. У Д. Толстого, Ю.А. Гагеймейстера также наблюдается попытка восстановить систему финансовых органов. Но для этих работ свойственен скорее описательный, а не исследовательский характер. Некоторую схожесть с указанными сочинениями имеет работа М.Д. Чечулина, исследовавшего русские финансы XVIII столетия. Она носит характер научной компиляции. Какие-либо обоснованные выводы в ней отсутствуют.
К четвертой группе работ, которые, так или иначе, затрагивают вопросы финансового управления, следует отнести сочинения по истории русского права. В первую очередь необходимо отметить работы выдающегося русского правоведа А. Градовского, известного своими либеральными взглядами. Им свойственен глубокий анализ исторического развития русских государственных учреждений, в том числе финансовых органов. Он подробно рассматривает процесс становления министерской системы управления, раскрывает причины перехода от коллегий к министерствам..
Историю финансовой системы затрагивают в своих работах видные историки русского права М.Ф. Владимирский-Буданов, И. Малиновский, А.Н. Филипов. Её анализ дается в ходе рассмотрения общей истории
6 Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в их
историческом развитии. СПб. 1895.; Д. Толстой История финансовых
учреждений России. СПб. 1848.; Гагеймейстер Ю.А. Розыскания о финансах
Древней Руси. СПб. 1833
7 Градовский А. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-
прокуроры. СПб. 1866. Он же. История русского права. СПб. 1877.
развития государственно-правовой системы России. К подобного рода сочинениям относится труд П.Н. Милюкова. Он детально рассматривает становление централизованной власти, становление налоговой системы, финансового аппарата. Его исследование помогает выработать общие воззрения на формирование финансовых органов, уяснить их место в системе государственного механизма. Однако, несмотря на огромную значимость работ указанных авторов, следует все же отметить, что в них финансовый аппарат рассматривается лишь в контексте исследования государственных органов.
В эту же группу работ входит коллективная монография «Развитие русского права в первой половине ХГХ в.».9 В ней, помимо исследования государственного строя России первой половины XIX в. и отдельных отраслей права, дана характеристика развития русской юриспруденции , её основные направления развития, цели и задачи правовой науки. В 1999 году вышло пятитомное издание «Антология мировой правовой мысли», четвертый том которой посвящен русской правовой мысли.10
В отдельную группу работ следует выделить сочинения, по теории государства и права и государственному праву. Изучение финансового управления невозможно без изучения теоретических принципов государственности и государственного механизма, иначе такое исследование будет лишено научности. В период 50-70 гг. XIX в. в России получили известность австрийского ученого Л. Штейна.11 Он исследует государство: его сущность и роль в жизни общества, немало уделяет места управлению и самоуправления. Эта работа способна оказать большую помощь при
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев. 1909.
Малиновский И. Лекции по истории русского права. Варшава. 1914.
Филипов А.Н. История русского права. М. 1905.
Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб. 1904.
Развитие русского права в первой половине ХГХ в. М. 1994/
Ред. Скрипилев Е.А.
0 Антология мировой правовой мысли/ ред Скрипилев Е.А. М. 1999. Т.4.
1 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы
и законодательства Франции, Англии, Германии. СПб. 1857.
изучении деятельности финансовых органов, которая подчиняется законам функционирования государственного аппарата. Русский правовед И. Тарасов посвятил отдельное сочинение исследованию взглядов Л. Штейна. Интересна работа А. Романовича-Славатинского.13 Она имеет теоретический характер и исследует основы русской государственности. Определенный интерес для изучения истории и принципов построения государственного механизма России имеют сочинения М.А. Корфа. Э. Берендтса.14
К этой группе работ также можно отнести исследования, в которых рассматривается деятельность местных органов власти. Местное финансовое управление еще меньше, чем центральное, являлось предметом научных исследований. Тем не менее, имеются работы, посвященные работе местной администрации. К таковым относится исследование И. Блинова15, где рассматривается институт губернаторов, в том числе их финансовые полномочия. Заслуживают внимания труды И.М. Страховского, А. Лохвицкого.16 Авторы дают обзор деятельности местных губернских учреждений, в том числе и финансовой, описывают экономическое состояние губернии. Исследование губернских финансов является лишь частью поставленной перед ними научной задачи. Финансовые учреждения по существу лишь перечисляются, но анализ их структуры, полномочий, практики работы отсутствуют.
Тарасов И. Основные положения Л. Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении. Киев. 1871.
13 Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского
государственного права по методу историко-догматическому. В трех томах.
Киев. 1872.
14 Берендтс Э. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб. 1912.
Корф М.А. Административная юстиция в России. В двух томах. СПб. 1906
15 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб. 1905.
16 Страховский И.М. Губернское устройство. Правительственные учреждения.
СПб. 1913.
Лохвицкий А.Г. Губерния, её земские правительственные учреждения. СПб. 1864.
Большое внимание русская литература уделяла рассмотрению финансовых полномочий земских учреждений. Исключительно финансам земства посвящена работа В.А. Лебедева.17 Но основные акценты в ней он расставляет на характеристике налоговой системы и порядку взимания налогов. Тем не менее, он касается деятельности казенных палат и казначейств, финансовых полномочий органов общественного самоуправления. Нельзя обойти вниманием сочинение Б. Веселовского.18 Предметом его исследования является образование, эволюция земских учреждений, практика их работы, взаимоотношения с местными органами власти. Будучи активным сторонником укрепления деятельности земских учреждений, он настаивает на расширении их самостоятельности, в том числе на предоставлении им возможно широких финансовых полномочий. Финансовая деятельность земств рассматривает автором в контексте исследования их работы в целом. Схожими с сочинение Б. Веселовского являются работы и других авторов - Ю. Скалона, И.П. Белоконского.19 СЮ. Витте, издав результаты своей полемики с министром внутренних дел Горемыкиным,20 выступил как сторонник монархическо - централизаторских взглядов на развитие русской государственности, указав, что в России отсутствует почва для самоуправления. Взгляды Витте подверглись острой критике.21
Большое внимание земским финансам уделяет И.Х. Озеров.22 В частности, он критикует тот порядок взаимоотношений, который сложился между земскими начальниками и податными инспекторами, высказывает предложения по устранению подобных недостатков.
17 Лебедев В.А. Земские повинности и местные налоги В кн. Сборник
государственных знаний. В двух томах. СПб. 1875.
18 Веселовский Б. История земства за сорок лет. СПб. 1906.
19 Скалой Ю. Земские вопросы. Очерки и обозрения. М. 1882.
Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов н/д. 1906.
20 Витте Самодержавие и земство. Штутгарт. 1903.
21 Струве П. Предисловие к кн. Витте СЮ. Самодержавие и земство. Штутгарт.
1903.
22 Озеров И.Х Основы финансовой науки. Курс лекций, читанных в московском
Кредитная система России, так же как и другие животрепещущие вопросы, не была оставлена в стороне русской литературой. Несомненный интерес представляют работы П.П. Мигулина и А.Гурьева.23 Они практически целиком посвящены истории русских государственных банков, рассмотрению условий и процессу их возникновения, функционирования, особенностям их взаимоотношений с государством и разными слоями населения. Делается попытка установить причины неразвитости банковской системы. Такой характер имеет работа Д.Д. Батюшкова. Все эти авторы критикуют засилье государства в банковской сфере, выступают за упразднение государственной опеки над банками.
Говоря о разработке в литературе вопросов банков и банковской деятельности, следует упомянуть издания, посвященные Государственному банку, Дворянскому земельному и Крестьянскому поземельному банкам. Структура, правовой статус, принципы и основные направления деятельности государственного банка довольно подробно изложены в работах В. Судейкина и Н.И. Арефы.25 История развития Дворянского банка содержится в официальном издании «Государственный Дворянский банк. СПб. 1910». Деятельность Крестьянского поземельного банка рассматривалась в работах А.Ф. Макарова, А.Б. Красика., А. Скалона.26 В них содержится оценка деятельности Крестьянского банка, характеризуется его роль в перераспределении земли. В целом, авторы положительно оценивая
университете. Вып. 1-2. М. 1902.
Мигулин П.П. Наша банковская политика (1729-1903). Харьков. 1904. Он же
Возрождение России. Экономические этюды и новые проекты. Харьков
1910. Гурьев А. Очерки развития кредитных учреждений. СПб. 1904. Он же.
Денежное обращение в России в ХГХ в. столетии. СПб. 1903.
Батюшков Д.Д. Банки, их значение, историческое развитие, счетоводство.
Владикавказ. 1904.
Судейкин В. Государственный банк. СПб. 1909.
Арефа Н.И. Устав Государственного банка. СПб. 1904.
' Макаров А.Ф. Банки и кредитные учреждения. СПб. 1913.
Красик А.Б. Крестьянский банк и его деятельность. 1883-1905. Юрьев. 1905.
Скалой А. Крестьянский банк и его недоимщики. СПб .1883.
деятельность Крестьянского банка, указывали на необходимость тесного его сотрудничества с государством.
Большое значение для изучения финансовой системы имеют работы, посвященные финансовым деятелям рассматриваемой эпохи. К таким относятся сочинения Р.И. Сементковского, А.Н. Куломзина и др.
История финансов является частью общей истории России. Поэтому вопросы финансовой организации рассматриваются в трудах по общей истории. Так, вопросы финансового управления в значительной степени отражены в трудах Н.М. Карамзина, Н. И. Костомарова, В.О. Ключевского.28 Повествуя о русской истории, они характеризовали государственный строй России, частью которого являлся финансовый аппарат, они давали также картину финансового состояния России на различных отрезках времени. Кроме этих фундаментальных трудов, большой интерес представляют сочинения А. Брикнера, М.В. Клочкова,29 где в числе других рассматривается финансовая деятельность Екатерины II и Павла I.
Так же как и в предшествующие годы, в советский период финансовый аппарат не был специальным предметом исследования ученых - юристов и историков. Тем не менее, финансовые вопросы получили отражение. А.П. Погребинский30 проводит глубокое исследование финансовых институтов дореволюционной России, рассматривает деятельность финансовых органов, денежные и иные реформы, проводимые в России в рассматриваемый период. Фундаментальный характер имеет труд СМ. Троицкого,31 который
Сементковский Р.И. Е.Ф. Канкрин, его жизнь и деятельность. СПб. 1895. Куломзин А.Н. Рейтери В.Г. бар. Нолкен. Рейтери М. X. Биографический очерк. СПб. 1910.
28 Карамзин Н.М. История государства российского. М. 1993. В 3-х тт.
Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях её главнейших деятелей.
М. Ключевский В.О. Курс русской истории в 9-й тт. М. 1989.
29 Брикнер А. История Екатерины П. СПб. 1869.
Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности Павла I. Пг. 1916.
30 Погребинский А.П. Очерки по истории финансов дореволюционной России.
М. 1954.
31 Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство. М. 1974. Он же
Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII в. М. 1966.
исследует государственный строй России, стремится выявить сущность и особенности абсолютизма в России, особенности финансовой системы абсолютной монархии. Нельзя также обойти вниманием труды П.Л. Зайончковского, Н.П. Ерошкина.32
В 90-е годы в литературе наблюдалось повышение интереса к финансовым проблемам. Вопросами финансов и финансового управления, в большей мере финансовым контролем занимается А.А. Ялбулганов. Проблемы кредитной системы дореволюционной России рассматривает СБ. Коваленко. В 1998 г. был издан обширный труд А.Ф. Смирнова, где исследуется история создания Государственной Думы Российской Империи, её успехи и неудачи. Много внимания уделяется финансовым вопросам, которые приходилось решать Думе, что в особенности относится к государственному бюджету.
Большой интерес представляет исследование А. Корелина и С. Степанова.36 Эта совместная работа посвящена выдающемуся государственному деятелю СЮ. Витте.
В завершение следует указать на труды иностранных авторов. Французский ученый А. Леруа-Болье37 свою научную деятельность посвятил исследованию общественного и государственного строя России. Он анализирует основы государственного строя и финансовой политики
32 Зайончковский Правительственный аппарат самодержавной России.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. М. 1983. Трощинский Финансы Древней Руси.
33 Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской
армии в XIX - нач. XX вв. (Историко-правовое исследование) М. 1999. Он же
Финансовый контроль в Российской армии ХГХ -нач. XX в: организационно-
правовые реформы. СПб. 1998.
34 Коваленко СБ. Кредитная инфраструктура сельского хозяйства времен
царской России. Саратов, 1998.
35 Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи (1906-1917). М.
1998.
36 Корелин А. Степанов С. СЮ. Витте - финансист, политик, дипломат. М. 1998.
Leroi-Baulieu A. L Empire des Tsars et les russes. Paris. 1898.
абсолютизма. Кроме него, можно отметить сочинения Лоренца Штейна, уже упомянутого выше Г. Шторха, Pay, А. Вагнера, Бастабля.
Финансовое управление Московской Руси
В эпоху Древней Руси не существовало четкой системы финансовых учреждений. На раннем периоде становления русской государственности управление имело дворцово-вотчинный характер, который был свойственен и западным протогогосударственным образованиям. Начальники дворцовых служб, князя - казначеи, дворецкие, чашники, стольники одновременно являлись государственными чиновниками. Князь судил, собирал подати, вел войны, налаживал дипломатические связи. Люди князя были не просто его личными слугами, но и выполняли функции государственного управления.40 В составе княжеских служб стали выделяться структуры, имеющие сугубо государственный характер. Важнейшие государственные функции - финансовая, военная дипломатическая - находились в ведомстве особых «дворцовых», «разрядных» и «посольских» дьяков, которым эти дела были «приказаны». Необходимые подати или дань собирали сами князья, опираясь на военную силу своей дружины. Иногда эти полномочия передавались органам или должностным лицам, стоящим во главе области, подлежащей налогообложению. В других случаях центральная власть посылала своих представителей для сбора дани. Налогооблагаемой единицей являлась какая-либо территория. Центр устанавливал размер суммы, которая должна поступить от той или иной местности, а уже на местах определяли самостоятельно, кто будет непосредственным плательщиком, а также чего и сколько он должен выплачивать. Сборщики дани, как правило, выходили на места в сопровождении вооруженных отрядов, имели в своем распоряжении штат помощников. Каждому сборщику назначался определенный округ, который они не покидали до сбора всей суммы и сами объезжали все города и села. Сборщики получали содержание от местных жителей и поэтому длительное пребывание на одном месте было весьма обременительно и являлось своеобразным стимулом для скорейшей выплаты дани. В определенных случаях сбор, податей поручался местным властям и это воспринималось как льгота.
Формирование системы органов финансового управления происходило в XV - XVII вв. После объединения Руси вокруг Москвы структура государственного управления претерпела определенные изменения. Правительство Ивана Ш, Василия III, присоединяя какую-либо область, переводило в Москву центральные учреждения этих областей. Эти изменения носили, скорее, количественный, а не качественный характер. Принципиальную реорганизацию государственного аппарата провел Иван IV. Дворцовыми делами стал заниматься Большой дворец, а практически все функции государственного управления сосредоточивались в Большом приходе. Его компетенция распространялась на всю территорию России, что вызывало осложнения в работе. Поэтому Большой приход был разделен на четыре четверти, во главе каждой стоял дьяк. К четвертям приписывались главные русские города - Владимир, Галич, Новгород, Устюг. Четверти стали носит названия городов.44 Реформа Ивана IV была продиктована потребностями финансового управления. Главное назначение четвертей состояло во взимании налогов. Вся их организация имела финансовый характер, поэтому можно говорить о них как об органах финансового управления. На высшем уровне финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой - коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. В XVII в. сформировалась система приказов. Они не являлись в полном смысле центральными органами так как, кроме функций центрального управления, они управляли провинцией, решали вопросы функционирования царского двора. Вообще трудно было представить себе нечто более бессистемное, чем приказы. Это видно уже из самих наименований и соответственно полномочий. Приведем названия некоторых приказов, функционирующих при царе Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.) : Приказ Большого дворца, Приказ тайных дел - эти приказы находились в непосредственном распоряжении царя; Стрелецкий приказ, Приказ нижегородская четверть - управлял новгородской областью, Приказ городская четверть - ведал такими городами как Ростов, Ярославль, Кострома; Монастырский приказ, Хлебный приказ; Приказ Малой России -ведал делами Украины, Каменный приказ - управлял теми областями, где открывали белый камень и делали известь; Земский приказ - занимался делами Москвы и ее жителей. Все эти приказы так или иначе занимались финансовыми вопросами. Относительно специализированными учреждениями можно назвать Приказ большой казны. Источником поступления денежных средств являлись черносошенные крестьяне северо-востока страны. Войско - этот основной потребитель средств, содержалось на юге. Поэтому стояла задача концентрации денежных ресурсов в одном учреждении, «слить деньги в одну кассу».
Высшие государственные органы общей компетенции в системе финансовых отношений
При многих положительных сторонах деятельности системы органов государственного управления в XVIII в., в их построении и функционировании имелись серьезные недостатки, о которых говорилось в предыдущем параграфе. Распределение обязанностей между ними было лишено четкости, отсутствовал строго определенный круг полномочий. Такая картина наблюдалась как на центральном, так и на местном уровнях. В начале XIX в. коллегии находились буквально в хаотическом состоянии, так, что «трудно было найти место или лицо, действительно ответственное за положение каждой отрасли».110 Перед правительством стояла задача реорганизации системы государственного управления. Одной из мер, предпринятых в этом отношении явилось учреждение Государственного Совета - высшего законосовещательного органа при Императоре. В своем становлении он прошел два этапа. Впервые этот орган был учрежден 30 марта 1801 г. под названием Непременного Совета, и последующие девять лет он действовал на основании «Наказа », утвержденного Императором. С момента образования Совета, в его задачу входило обсуждение законопроектов, перед тем как их должен подписать Император. На этом его функции ограничивались, права же законодательной инициативы Непременный Совет не имел. Представители либеральных аристократических кругов, участники будущих реформ - граф В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, князь А.К. Чарторыйский, граф П.А. Строганов, отнеслись к учреждению Непременного Совета отрицательно, считая его «детищем консервативной партии, выступающей против реформ».111 Тем не менее идея создания коллегиального органа, который бы влиял на законодательный процесс и тем самым хотя бы в какой-то мере сдерживал самодержавную власть, занимала умы прогрессивных людей того времени. М.М. Сперанский в период 1805-1810 гг. представил ряд проектов по реорганизации органов государственного управления. В их основе лежит идея ограничения самодержавия. В своем «Проекте уложения законов»112, характеризуя современный ему общественный и государственный строй, Сперанский указывал на «поголовное рабство и деспотию», которые охватывали все сферы жизни общества, все слои населения. «Я бы желал, чтобы кто-нибудь показал различие между зависимостью крестьян от помещиков и дворян от Государя ... не все ли то право имеет Государь на своих помещиков, какое имеют помещики на крестьян. Я нахожу в России два состояния: рабы государевы и рабы помещичьи. Первые называются свободными только по отношению ко вторым, действительно же свободных людей нет, кроме нищих и философов».113 Мечтая об изменениях, Сперанский писал о возможном внедрении в Россию принципа разделения властей, которое представлял следующим образом : «Государственная дума занимается обсуждением законов. Сенат - судом, а Министерство -управлением». На Государственный Совет он возлагал «объединение всего высшего управления, особенно содействие монарху в обсуждении и утверждении законов».114 Конечно, намерения Сперанского по реорганизации государственного управления в то время реализоваться не могли вследствие сильнейших монархических традиций в России, но он убеждал Александра I провести реформу Непременного Совета, доказывая., что «невозможно остаться такому «безгласному, произвольному, неопределенному учреждению, каковым является Непременный Совет».115 Будущий Государственный совет Сперанский рассматривал как орган, наделенный рядом законодательных полномочий, как учреждение, на обсуждение которого должны представляться все важнейшие государственные дела. Он считал, что учреждение Государственного Совета будет способствовать устранению беспорядка в управлении и смешения властей. Однако и в этом планам Сперанского не дано было воплотиться в жизнь. Государственный Совет стал исключительно законосовещательным учреждением, зависящим от монарха. Вся власть, все ее ветви сосредоточивались в руках Императора, опирающегося на разветвленный бюрократический аппарат. Тем не менее Государственный Совет не стал рядовым государственным органом. Он давал свои заключения по законопроектам в форме официальных «мнений», не считаться с которыми Император не мог.
Финансовое право - нормативная база финансового управления: понятие и ошеделение предмета, основньш источники, литература
В предыдупщх главах мы рассматривали систему субъектов финансового управления. Данная глава посвящена характеристике нормативно-правовой базы функционирования финансовых органов. Такой базой стало финансовое право.
Предметом финансового права является финансовая деятельность государства, то есть «разновидность государственной деятельности, конечной целью которой является покрытие государственных затрат», она «является в известной мере идеальным образом тем, к чему стремится деятельность государства».473 Конечная цель разделяется на две промежуточных задачи: «во-первых, сбор государством денежных средств в свои финансовые фонды, во-вторых, использование средств для своих государственных задач».474
Финансы являются одним из средств, обеспечивающих деятельность государства. Они представляют собой важный инструмент государственной политики, поэтому должны подвергаться особой регламентации. Гибкость и оборотоспособность финансов, а также необходимость защиты от злоупотреблений, повлекли оформление их движения в специальных юридических нормах. Они позволяют обеспечить сохранность средств, определить направление их движения, использовать строго по целевому назначению. Долгое время такой отрасли как финансовое право не существовало. Изучением финансов занималась политическая экономия и выделившаяся из нее финансовая наука. Права и полномочия государственных органов по сбору, хранению и распоряжению финансами являлись предметом государственного и административного права. Финансовое право обеспечило правовое регулирование финансовой деятельности государства Поэтому в финансовом праве неизбежно столкновение двух аспектов - экономического и юридического. С этих позиций рассматривали финансовое право русские правоведы.
По сравнению с другими юридическими науками финансовое право развивалось довольно слабо как в России так и в Западной Европе. Исследуя причины такого положения, известный теоретик финансового права И.И. Янжул выделяет из них следующие. 1. Несовершенство научного метода. «В тех случаях, когда финансовая наука составляла лишь часть науки о народном хозяйстве, как у англичан, она подлежала той же самой абстрактной дедуктивной выработке своих начал, как и политическая экономия, и все те упреки, которые делались классической школе экономистов за непрактичность её выводов, за несогласие их с явлениями действительности жизни, целиком применяются к финансовым положениям, выработанным тем же путем». Финансовое право упрекали в том, что абстрактность её выводов вела к законодательным ошибкам. От этого сама наука могла показаться ложной и ненужной.476 2. Влияние практики. Увидев на практике в одной стране пользу какого-либо нововведения, ученые делали вывод о его универсальности, не обращая внимания на внешние условия и сопутствующие обстоятельства.. Так Л. Штейн, исследовав хорошие результаты введения государственной монополии на производство и реализацию табачной продукции в Австрии, сделал поспешное заключение, что монополия есть вообще наилучший способ увеличения государственных доходов.
3. Молодость науки. Финансовое право являлось тогда самой молодой юридической наукой. Финансовая наука могла насчитать тогда двести лет, а финансовое право много меньше, так как оно начало оформляться в конце XVIII- нач. XIX вв. Требовалось время, чтобы эта отрасль превратилась в полном смысле отраслевую юридическую науку.478
Русское финансовое право стало развиваться с начала 70-х гг. XIX в. Развивавшаяся экономика требовала научных разработок, теоретических обоснований, практических советов. Если ранее при относительной простоте государственного управления экономикой еще можно было управлять финансами эмпирическим путем, то переход к свободному рыночному хозяйству, усложнение экономических отношений вызвало к жизни науку, цель которой состояла в том, чтобы дать правовое оформление финансовым отношениям и деятельности финансового аппарата. Обращение к теории стало необходимостью, тогда как отрицание или пренебрежение данными науки грозило привести к отрицательным практическим результатам. Это обусловило повышенный интерес к наукам, связанным с экономикой и государством и, в частности, к финансовому праву. С развитием экономики и финансовых отношений усиливалось правовое регулирование финансовой сферы, усложнилась финансовая деятельность государства. Во второй половине XIX в. увеличилось количество норм, регулирующих отношения по взиманию налогов, произведению расходов. Нормативному оформлению подвергся порядок составления государственного бюджета. Увеличение числа норм привело к возникновению самостоятельной отрасли права -финансовому праву. В связи с этим, при изучении финансового управления необходимо обратиться к характеристике финансового права 70-90-х гг. XIX в.: уяснению его содержания, определению, выявлению стоящих перед ним задач, основных источников, обзору финансовой литературы того периода.
