Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации вопросы теории
1.1. Основные категории и принципы регионального правотворчества
1.2. Особенности правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации на примере Краснодарского края
Глава 2. Особенности юридической природы краевых, областных уставов
2.1. Роль краевых, областных уставов в правовом оформлении статуса краев, областей как субъектов Российской Федерации
2.2. Значение краевых, областных уставов для разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
2.3. Правовая охрана уставов краев, областей 104
Глава 3. Основные направления формирования и развития текущего законодательства в Краснодарском крае
3.1. Проблемы правового регулирования организации и деятельности законодательной власти в Краснодарском крае
3.2. Особенности краевого законодательства о государственной и муниципальной службе
3.3. Перспективы развития краевой нормативно-правовой базы местного самоуправления
Заключение 166
Список использованных источников 170
- Основные категории и принципы регионального правотворчества
- Особенности правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации на примере Краснодарского края
- Роль краевых, областных уставов в правовом оформлении статуса краев, областей как субъектов Российской Федерации
- Проблемы правового регулирования организации и деятельности законодательной власти в Краснодарском крае
Введение к работе
Актуальность темы. Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями Российского государства и его правовой системы. Идет активный процесс оформления России как демократического суверенного государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей, как федерации концептуально обновленного типа. Наблюдаются кардинальные перемены во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В таких условиях важно обеспечить гармоничное взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов, поддерживая становление их самостоятельности и сохраняя целостность и неделимость всего государства.
Происходящие перемены не могли обойти стороной правотворческие процессы. Заново формируется федеральное законодательство, идет становление механизма регионального1 правотворчества. Поток законов, принимаемых субъектами России, стремительно нарастает. Если сегодня в некоторых субъектах их число доходит до нескольких сотен, то впереди не исключается перспектива появления тысяч новых законов и иных нормативных актов.
В федеративном государстве правотворческая деятельность, наряду с традиционными характеристиками, имеет свои особенности. Она отличается многосубъектностью, многослойностью, сложностью структуры. Одним из составляющих ее элементов является региональное правотворчество. Необходимость его существования в нашей
1 Термины «регионы», «региональный» используются в данной работе исключительно при характеристике правовых и иных явлений, ограниченных рамками территории субъекта РФ. В литературе наблюдается более разносторонний подход в применении данных терминов. См., к примеру: Левакин И.А. «О современной российской юридической регионологии» // Государство и право. 1997. №10. С.59-64.
стране продиктована тем, что каждому субъекту России предоставлено
% конституционное право иметь свое законодательство. Качество по-
следнего предопределяется состоянием правотворческой деятельно-
* сти субъекта, напрямую зависит от степени ее урегулированности и ор-
ганизованности, от знания и понимания региональными органами и депутатами парламентов существа, содержания и технологий правотворческой деятельности.
Основную задачу правотворчества можно сформулировать как создание, обновление и совершенствование регионального законодательства. В ходе ее решения принимаются новые нормы, изменяются уже существующие, упраздняются устаревшие. Процесс этот диалектически объективен. В принципах, формах правотворчества проявляется социальное назначение и сущность законодательства каждого
ц субъекта нашего государства. Главным его результатом считается по-
* явление новых нормативных правовых актов как источников права.
Неотъемлемой чертой современного облика регионов являются процессы внедрения обновленных институтов представительной и непосредственной демократии. В последние годы к информации о проходящих повсеместно выборах приковано внимание политиков, политологов, социологов, юристов. Избирательная кампания в стране фактически приобрела характер перманентной. Многие правовые нормы, регламентирующие эти процессы, уже получили одобрение на практике и доказали свою состоятельность. Однако по-прежнему не утихают споры по поводу их способности адаптировать психологию и сознание
*' людей к новым условиям и формам волеизъявления властвующего
субъекта.
ш В регионах уже накоплен достаточно богатый и разнообразный
опыт по внедрению таких институтов демократии, как референдум, ме-
стное самоуправление, народная инициатива, представительные органы. Его изучение позволит обосновать закономерности и специфику внедрения вышеуказанных институтов, особенности их правовой регламентации нормативными актами субъектов Российской Федерации. В их оценке имеют место разногласия, являющиеся движущим мотивом любого процесса познания и важным аргументом актуальности темы исследования.
Предметом особого внимания должны стать основные направления формирования регионального законодательства и подзаконных актов, определение приоритетных сфер правового регулирования в регионах, установление строгой соподчиненности многочисленных нормативных правовых актов. Прежде всего предстоит основательно исследовать юридическую природу уставов краев, областей, их особенности в разных субъектах России, роль и значение в укреплении государственно-правового статуса этих субъектов, влияние на их содержание разного рода факторов объективного и субъективного характера.
В связи с изложенным исследование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, выявление, анализ и обобщение ее тенденций и проблем, возникающих на региональном уровне, представляется достаточно важным и актуальным. Острота проблем регионального правотворчества становится еще более ощутимой в условиях проводимой в стране конституционно-правовой реформы, самой крупномасштабной за всю историю Российского государства. В ней сфокусирован сложный комплекс вопросов, требующих научного изучения и объяснения. Их проблематика охватывает реализацию права субъектов России на свое законодательство, роль в этом процессе новых региональных парламентов, несоответствие региональных нормативных правовых актов Федеральной Конституции и законодательству
России и целый ряд других моментов. Важным вопросом для регионального правотворчества является установление объема и пределов правового регулирования по предметам совместного с федерацией ведения, обеспечение самостоятельного правового регулирования по предметам их исключительного ведения. Растущая потребность в правовой регламентации объясняет стремление субъектов более полно и планомерно охватывать законодательным регулированием важнейшие сферы развития регионов: экономическую, социальную, экологическую и иные. На региональном уровне ведется активная разработка правотворческих технологий, методик подготовки и оформления нормативных правовых актов, их типологии. Разрабатываются и реализуются программы законодательной деятельности республик, краев, областей и других субъектов. Особенно сложным для регионов является выбор объектов правового регулирования в рамках совместной компетенции. Это сказалось на процессе разработки и принятия уставных норм краев, областей, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых активно в последние два года между органами государственной власти России и ее субъектов.
Имеются определенные недостатки в разработке и принятии ре- ч гиональных нормативных правовых актов. Нередко субъекты в своих поисках оптимальных моделей действуют методом проб и ошибок, примерно 25 процентов принимаемых законов - это законы о внесении изменений и дополнений в ранее принятые. Встречаются случаи дефектности форм и содержания нормативных актов, что сказывается на качестве их применения. Нужно отметить, что на все процессы регионального правотворчества оказывают влияние факторы политического, экономического, организационного характера, к примеру, сохраняющаяся динамичность системы органов государственной власти и мест-
ного самоуправления субъектов России, нерешенность ряда концептуальных позиций в этих вопросах.
Все процессы регионального правотворчества требуют к себе внимания юридической науки, а многие вопросы становления региональных правовых систем нуждаются в первоочередном решении.
Таким образом, существует настоятельная потребность всестороннего осмысления накопленного опыта правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, их законодательных и исполнительных органов, систематизации и структурирования отношений, возникающих в процессе подготовки, рассмотрения, принятия и введения в действие нормативных актов регионального уровня. Все это необходимо сделать на основе современных достижений юридической науки, учитывая, что проблемы регионального правотворчества еще не стали предметом серьезных научных изысканий. Сделаны лишь первые шаги в освоении указанной проблематики. Эти положения и предопределяют актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость обращения к работам теоретиков права, государствоведов, админист-ративистов, а также к трудам философов, социологов, политологов и
ДР-
Проблемам правотворчества в целом или отдельным особенностям регионального правотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Г.В.Атаманчука, В.К.Бабаева, В.М.Баранова, П.П.Баранова, Д.Н.Бахраха, А.М.Васильева, Н.А.Власенко, А.Б.Венгерова, О.А.Гаврилова, Ю.И.Гревцова, С.Б.Глушаченко, В.Б.Исакова, В.Н.Карташова, Т.В.Кашаниной, Д.А.Керимова, Н.П.Кол-даевой, В.Н.Кудрявцева, В.Л.Кулапова, В.В.Лазарева, О.Э.Лейста,
Р.З.Лившица, Е.И.Лукашевой, Е.А.Лукьяновой, И.П.Малиновой, А.В.Ма-лько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, Н.А.Михалевой, А.В.Мицкевича, Л.А.Морозовой, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, В.Н.Протасова, Т.Н.Радько, М.М.Рассолова, В.П.Сальникова, И.Н.Сенякина, С.П.Синха, В.Н.Синюкова, Л.И.Спиридонова, Ю.А.Тихомирова, Л.Б.Тиуновой, Б.Н.Топорнина, А.Ф.Черданцева.
Отдельные вопросы регионального правотворчества исследованы в работах и статьях С.А.Авакьяна, Н.А.Бобровой, В.И.Васильева, А.Вешнякова, И.В.Гранкина, Е.А.Данилова, И.А.Дубова, С.А.Зенкина, В.А.Кряжкова, А.А.Кененова, В.Н.Лысенко, С.И.Некрасова, Ж.И.Овсе-пян, В.В.Оксамытного, И.А.Умновой, Т.Г.Чернобеля, А.Шарова.
Однако следует отметить, что данная тема в части ее специальной проблематики еще не получила широкого освещения в российской правовой литературе, в данном направлении делаются лишь первые шаги. Это положение объясняется тем, что институт регионального правотворчества относится к числу сравнительно молодых, идет интенсивный поиск путей его становления и развития, отличается повышенной динамичностью и сама система органов власти в регионах, осуществляющих правотворческую функцию.
Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в юридической литературе обусловили выбор темы диссертации.
Объектом исследования настоящей работы является правовая система Российского государства.
Предмет исследования составляет практическая деятельность правотворческих органов субъектов Российской Федерации, осуществляемая непосредственно по подготовке, рассмотрению, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, организационно-правовые и функциональные аспекты этой деятельности, а также от-
ношения, возникающие между различными субъектами - участниками правотворческих процедур. Кроме этого, в поле зрения автора находились те сферы общественных отношений, которые урегулированы региональными нормативными актами, с целью установления эффективности и качества последних, а также отношения, которые планируется подвергнуть правовому закреплению в проектах нормативных актов, разрабатываемых в соответствии с планами правотворческой деятельности органов государственной власти конкретных субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Региональное правотворчество сориентировано на специфику субъектного состава Российской Федерации и осуществляется с учетом особенностей каждого конкретного субъекта: республики, края, области, федерального города, автономного образования. В силу этого модели правотворческой деятельности и системы нормативных правовых актов отдельных субъектов отличаются друг от друга. С учетом этого целью данного исследования является:
сопоставление различных моделей организации правотворческой деятельности на основе познания правотворческих технологий, специфики правового регулирования процессов нормообразования, возможностей и требований применения юридической терминологии в ходе создания региональных нормативных правовых актов;
на основе проведенного сравнительного анализа выявление общих закономерностей становления регионального правотворчества и его особенностей, имеющих место в отдельных субъектах.
Достижение указанных целей обеспечивается в ходе решения следующих конкретных задач:
во-первых, исследование основных категорий и принципов регионального правотворчества как теоретических понятий и на их основе установление особенностей правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации;
во-вторых, изучение природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и обоснование их принципиальных отличий, соотношения друг с другом и федеральными актами;
в-третьих, выявление особенностей юридической природы краевых, областных уставов, их роли и значения в правовом оформлении статуса краев, областей как субъектов России, а также в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
в-четвертых, обоснование основных направлений формирования и развития текущего законодательства в Краснодарском крае, прежде всего в сфере регулирования представительной и непосредственной демократии, местного самоуправления, государственной и муниципальной службы.
Решение поставленных задач непосредственно связано с необходимостью выработки конкретных практических и научных рекомендаций по обозначенной проблематике.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и зарубежных ученых (юристов, историков, политологов), обширная нормативно-правовая база. В диссертации использованы нормативные правовые акты отдельных республик, Алтайского, Краснодарского, Ставропольского краев, Свердловской, Ленинградской, Иркутской и других областей, Москвы, Санкт-Петербурга - всего 52 субъектов России. Большое внимание уделено аналитическим обзорам по проблемам регионального правотворчества и деятельности региональных парламентов.
Достаточно большую группу источников составляют научные, на-
ф учно-популярные статьи, материалы региональных и всероссийских
конференций, семинаров. Работа выполнена также на основе личного
* опыта соискателя.
Методологическая основа исследования. При написании работы использовались как общенаучные методы познания - диалектический, системный, социологический, так и вытекающие из общих частно-научные методы: метод сравнительного правоведения, исторический, структурно-функциональный, нормативно-логический, технико-юридический, лингвистический.
Их применение позволило автору исследовать объекты целостно и всесторонне в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Общенаучные методы использовались при рассмотрении и ана-
лизе основных понятий и принципов регионального правотворчества,
* раскрытия его содержания.
Анализ системы нормативных правовых актов субъектов и основных направлений формирования регионального правотворчества проводился с помощью специальных методов: сравнительного, исторического, нормативно-логического.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что впервые на монографическом уровне в юридической науке предпринята попытка исследования и определения теоретических основ регионального правотворчества, основных направлений
* формирования и развития уставного и текущего законодательства та
ких субъектов Российской Федерации, как края, области. В рамках это
го общего тезиса в работе обоснованы следующие положения:
1. Появление в правовой системе России нового элемента - ре-
ф гионального правотворчества приводит к необходимости теоретиче
ской разработки его современной концепции и особой системы катего-
* рий и понятий, которыми оперирует практика краевого, областного пра-
вотворчества. В работе представлен анализ важнейших понятий, определены критерии их систематизации, обоснованы новые принципы регионального правотворчества.
В современной юридической литературе исследование регионального правотворчества ограничивается рамками одного-двух субъектов. В данной работе представлен анализ нормативных правовых актов 52 субъектов Российской Федерации, что позволяет говорить о комплексном характере исследования.
Институт правовой охраны краевых, областных уставов находится в стадии становления, работы по исследованию конституционного контроля на региональном уровне отсутствуют. В связи с этим в диссертации обобщен первый имеющийся опыт в этих вопросах и сделаны соответствующие выводы и предложения.
Современное состояние нормативной правовой базы регионального правотворчества предлагает достаточно широкий перечень форм и способов участия в его осуществлении различных субъектов. В работе проведено структурирование предмета правового регулирования региональных нормативных актов, закрепляющих правотворческую деятельность, показан сложный характер и процессуальная обособленность деятельности отдельных субъектов.
Анализ регионального законодательства, регламентирующего правотворческую деятельность, позволяет определить иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, критерии их классификации и виды, их особенности.
!
6. Механизм осуществления совместных полномочий России и ее
% субъектов в сфере правотворчества находится еще в стадии становле-
ния. Региональные акты не всегда полностью соответствуют феде-
* ральным нормам, но в условиях отсутствия федеральных законов со
храняется необходимость иметь региональные нормативные акты,
! восполняющие эти пробелы.
і 7. Особое место в региональном правотворчестве занимают
краевые, областные уставы. Они отличаются своей юридической при
родой, местом в системе регионального законодательства, ролью в оп
ределении статуса края, области как субъекта Российской Федерации.
І 8. С принятием Федерального Конституционного закона «О су-
5 дебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 г. открывается но-
! вый этап формирования конституционного правосудия, одной из задач
І* которого является осуществление деятельности по обеспечению пра-
р вильного применения конституционных, уставных норм, организации
системы органов конституционного контроля на региональном уровне.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные выводы и положения в определенной мере развивают и дополняют соответствующие разделы теории права и государства и конституционного права России.
Практическое значение диссертации определяется прежде всего новизной поставленных проблем, степенью их разработанности, потребностями субъектов правотворческой деятельности в разработках подобного рода. Это позволило автору использовать результаты сво-
его исследования в нормотворческой деятельности органов государст
венной власти и местного самоуправления Краснодарского края, в чте-
і^ нии курса теории права и государства, конституционного права России-
ской Федерации для студентов и слушателей, депутатов представи-
% тельных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения дис-
* сертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного ис-
следования, а также в выступлениях диссертанта на международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.), на региональных научных конференциях, зональных семинарах, круглых столах, использовались при
! подготовке заключений по законопроектам, по проектам уставов и дру-
гих нормативных актов, были использованы при проведении парламентских слушаний в Законодательном Собрании Краснодарского края,
| в работе всех его комитетов при обсуждении вопросов законодатель-
ства края, при подготовке и проведении парламентских слушаний, про-
к* водимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Фе-
дерации по вопросам налогового кодекса.
Результаты использовались при проведении совместного заседания комитетов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея и Законодательного Собрания Краснодарского края по проблемам определения правового статуса Краснодарского водохранилища.
| Автор принимал активное участие в разработке проектов уставов
49 муниципальных образований Краснодарского края.
Основные категории и принципы регионального правотворчества
Важную роль в характеристике правотворчества играют основные теоретические категории и понятия, посредством которых возможно его познание, совершенствование, повышение эффективности. Эти категории образуют определенную взаимосвязанную систему, выстраиваются в ряды, имеют философское обоснование, по-разному описаны в литературе, базируются на принципах понятийной определенности.
Четко отобранный и логически отработанный понятийный аппарат составляет одно из первостепенных условий качества будущего нормативного акта. Конкретная система понятий придает нормам правового акта логически завершенный смысл, демонстрирует логическую культуру поведения законодателя, обеспечивает воплощение в правовых предписаниях идей и убеждений, отражающих реальную действительность.
Базовый уровень правовых категорий представлен в Основном Законе государства - Конституции Российской Федерации 1993 года. Понятия, сформулированные в ней или вытекающие из нее, продолжают свое дальнейшее развитие и движение в иных нормативных актах: в федеральных и региональных.
В связи с этим, в практике регионального правотворчества стало правилом в каждом законе или ином нормативном правовом акте формировать статьи, в которых даются определения важнейших понятий, используемых в данном правовом документе. При этом источниками определений могут быть общепринятые научные комментарии, теоретические труды ученых, обобщения практиков. В таких статьях могут быть использованы два вида понятий: обыденные, неправовые и специально сконструированные для данного закона. Подчиняясь общелогическим требованиям смыслового моделирования, эти определения устраняют возможную двойственность в применении отдельных категорий, обеспечивают однозначность предлагаемых в законе формулировок. Требования смысловой однозначности предъявляются к правовым понятиям с древнейших времен и являются незыблемыми.
И тем не менее, одной из проблем, обсуждаемых сегодня на страницах печати, становится проблема многозначности употребляемых понятий, нечеткости формулировок, смысловой расплывчатости. Таким «грехом» страдает и региональное, и федеральное законодательство. Более 2000 определений приведены в различных законах, и среди них обнаруживаются понятия, которые имеют от 4 до 8 значений1. Опасность обозначенной проблемы состоит в том, что постепенно происходит засорение официальной юридической терминологии пуб-\ лично-газетными фразами, внешне эффектными, но юридически некорректными. Это снижает качество нормативно-правовых актов, эффективность их применения, может повлечь нарушение прав и свобод личности. Появляется угроза утраты контроля над системностью юридических терминов и понятий. В связи с этим представляется заслуживающим поддержки и внимания предложение В.Б.Исакова о необходимости «стандартизации и унификации используемой терминологии»2. Следует учитывать, что правовые категории - это первостепенные средства выражения государственно-правовой действительности, а их связь с философией позволяет признать методологическое значение понятий, используемых в правотворческой деятельности.
Наукой выработан арсенал устоявшихся терминов и правовых категорий, составляющих теоретическую основу правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В их числе такие понятия, как правотворчество и законотворчество, формы и способы правотворческой деятельности, виды правотворчества, его содержание и принципы, стадии и субъекты правотворческого процесса, статус и полномочия последних и т.д.
Все они отражают систему общественных отношений, обеспечивают выражение в принимаемых нормативных актах социально-экономических и политических закономерностей, социальных интересов, создание таких юридических норм, которые необходимы для эффективного регулирования поведения людей. Они выступают особыми средствами выражения официальной государственной информации и обеспечивают ее передачу в рамках правотворческого процесса. Демократические начала последнего предопределяют активное участие в нем различных субъектов: политических партий, демократических движений, общественных объединений, предпринимательских структур. Сегодня созданы условия для проявления народной инициативы, для широкого обсуждения проектов законов, для проведения в них тех или иных коллективных интересов.
В основном правотворческая деятельность в регионах страны базируется на общефедеральном понятийном аппарате, приспосабливая его к своим региональным условиям. Вместе с тем обнаруживаются примеры создания и внедрения новой терминологии.1 Следовательно, система научных категорий и принципов, определение теоретических понятий, используемых при характеристике регионального правотворчества, имеют свои особенности и закономерности. Задача состоит в том, чтобы показать взаимосвязь применения в региональном правотворчестве общеустоявшихся терминов и формирования своих местных понятий.
Особенности правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации на примере Краснодарского края
Основываясь на изложенных выше положениях, можно констатировать, что в характеристике правотворческого процесса просматриваются два подхода. Первый - традиционный, при котором дается разъяснение понятия правотворчества, его стадий, описываются субъекты правотворческой деятельности, совершаемые ими процедурные действия, правила выполнения таких действий, их итоги, принимаемые решения и т.д. Второй подход предполагает выявление особенностей исследуемого явления, их анализ со всеми вытекающими из него выводами. Именно такой подход и послужит основой для достижения поставленных целей исследования.
Особенности правотворческого процесса в субъектах России можно условно разделить на две категории: общие, т.е. типичные для большинства регионов, и частные, обнаруживаемые только в отдельных из них. Кроме этого, целесообразно различать особенности по предметному содержанию, функциональным характеристикам правотворческой деятельности, по ее субъектам. Можно обозначить особенности, обусловленные региональной, этно-политической спецификой, статусным состоянием субъектов и другими факторами.
Одним из первых к исследованию актов субъектов России обратился профессор Ю.А.Тихомиров. Он обратил внимание на два главных требования, которые должны учитываться при осуществлении региональной правотворческой деятельности. Это системность регионального законодательства и недопустимость изменения границ и объема правотворчества субъектов России1. Можно сказать, что в основном края, области стремятся к выполнению указанных требований, отступление от них приводит к разного рода сложностям. Однако вышеперечисленные критерии, отличаясь объективностью, с неизбежностью порождают особенности правотворчества в субъектах. С учетом сказанного можно обозначить особенности позитивного характера и оценивать их достоинства, и особенности, отрицательно влияющие на процесс становления правотворчества и правовой системы краев, областей и других субъектов России.
Базой для выявления особенностей служит прежде всего состояние правового регулирования правотворческого процесса на региональном уровне. В субъектах Российской Федерации уже сложился определенный стереотип правовой основы правотворческой деятельности. В каждом из них разработан и действует комплекс нормативных правовых актов разной юридической силы, объединенных общими целями и задачами. Среди них законодательные и подзаконные акты, акты, содержащие нормы материального и процессуального права, основные принципы и процедурные правила и т.д.1
Их общий обзор представляется целесообразным дать на примере актов Краснодарского края. За годы работы первого профессионального, постоянно действующего парламента - Законодательного Собрания края разработан, принят и действует целый комплекс правовых документов, регламентирующих правотворческий процесс1.
Система нормативно-правовых актов края, порядок их принятия и действия регламентируется прежде всего Уставом Краснодарского края в редакции от 18 июля 1997 года.
Положения этого документа закладывают основные принципы нормотворческой деятельности, выступают основой будущих законодательных актов края. Раздел III Устава Краснодарского края полностью посвящен законодательству. В нем рассматриваются понятие и система законодательства края, устанавливаются основные условия принятия, вступления в силу и действия законов края, а также их толкование.
Устав края развивает положение ст.7б Конституции Российской Федерации о праве ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, в дополнение к законодательству Российской Федерации или самостоятельно. При этом основное требование, которое Устав предъявляет к краевому законодательству, состоит в том, что оно не должно противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Более подробно правотворческая деятельность в крае, в том числе и соотношение между краевым и федеральным законодательством, регламентируется Законом «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»1. В соответствии со статьей 8 данного Закона Законодательное Собрание края осуществляет правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в соответствии с принятыми федеральными законами и в пределах своей компетенции. До принятия соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Законодательное Собрание края вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральных законов по предметам совместного ведения нормативные правовые акты края приводятся в соответствие с федеральными законами. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Краснодарского края, принятым вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Краснодарского края, действует нормативный правовой акт края. Упомянутый Закон устанавливает, что нормативные правовые акты края принимаются в установленном порядке краевым референдумом либо правотворческим органом края в соответствии с его компетенцией.
Роль краевых, областных уставов в правовом оформлении статуса краев, областей как субъектов Российской Федерации
Особое место в правовой системе России занимают такие нормативные правовые акты краев, областей, как уставы, возможность существования которых появилась с подписанием Федеративного договора 1992 года и принятием Конституции 1993 года.
Статус края, области определяется Конституцией Российской Федерации и уставами соответствующих субъектов, принимаемыми их законодательными органами1. Устав края, области - это основной закон края, области, устанавливающий их статус как субъекта Российской Федерации. В их общей характеристике принципиальными представляются вопросы о предмете уставного регулирования, о порядке их принятия, способах внесения в них изменений, об их правовой защите и $ роли в правовом оформлении статуса краев, областей как субъектов России. Имеющаяся практика свидетельствует о том, что в решении этих вопросов имеют место общие тенденции и особенности. В своих поисках края, области опираются не только на собственный опыт, т.е. опыт субъектов России, но и обращаются также к зарубежным моделям, к примеру Германии, США, Канады и др. Большинство уставов принято на основе Конституции 1993 года, а уставы, разработайные до 1993 г., приведены в соответствие с ней. Все они отличаются своей индивидуальностью, учитывают региональные особенности.
Юридическую природу уставов и законодательства краев, областей еще предстоит обстоятельно изучать, анализировать и объяснять. Но уже сегодня с уверенностью можно сказать, что предмет уставов в основном сформировался1. Он включает общественные отношения, прежде всего характеризующие положение данных субъектов в составе Российской Федерации, их важнейшие права и приоритеты, связанные с их статусом, принципиальные вопросы организации государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также взаимоотношения между органами различных ветвей власти, вопросы непосредственного участия граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправления.
Следует отметить интересную позицию В.Н.Лысенко, высказанную в связи с характеристикой предмета уставов. По его мнению, уставное законотворчество осуществляется по трем основным направлениям: во-первых, закрепление основ государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, закрепление в уставах основ общественного и государственного устройства; в-третьих, в уставах закрепляются не только полномочия и предметы ведения соответствующих субъектов, но и порядок их реализации.
В связи с названными направлениями автор определяет, что предметом уставного регулирования должны стать в числе всех остальных вопросы правового положения человека и гражданина1. Трудно согласиться с такой позицией, поскольку мы полагаем, что вопросы правового положения личности должны быть унифицированы в нормах федерального ранга в соответствии с международными стандартами в области прав человека и такими важнейшими принципами, как приоритет общечеловеческих ценностей, примат норм международного права, равноправие и др. Представляется, что именно по этому пути пошли многие субъекты России, формируя предмет своего уставного регулирования.
Особое место в предмете уставов занимают вопросы законодательства краев, областей: в соответствующих разделах устанавливается система законодательства этих субъектов, основы процедуры принятия. Предметом правового регулирования уставов стали отношения собственности, т.е. отношения, характеризующие экономическую основу жизнеобеспечения края, области, основу его финансового, бюджетного устройства, его хозяйственной деятельности, а также вопросы административно-территориального устройства краев, областей, организации местного самоуправления2.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности законодательной власти в Краснодарском крае
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ноябре 1994 года эти конституционные положения были реализованы в Краснодарском крае. Путем свободных выборов был образован представительный орган государственной власти - Законодательное Собрание Краснодарского края.
Законодательное Собрание Краснодарского края с момента образования и в своей повседневной практической работе следует неукоснительно демократическим принципам, обеспечивая утверждение и развитие способов и форм народовластия. Законодательное регулирование представительной власти в Краснодарском крае в настоящее время осуществляется целым рядом нормативных правовых актов края, важнейшими из которых являются: Устав Краснодарского края в редакции от 18.07.97; Закон «О Законодательном Собрании Краснодарского края» от 07.06.951; Закон «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» от 30.09.971; Временный регламент Законодательного Собрания Краснодарского края от 25.01.952; Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края» от 24.04.953; Закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» от 06.06.954 и другие.
Правовое регулирование деятельности Законодательного Собрания края осуществляется по определенным направлениям: во-первых, это нормы, обеспечивающие внутриорганизационные и внутрифунк-циональные связи; во-вторых, нормы, оказывающие влияние на формирование системы регионального законодательства, обеспечивающие его институционализацию; в-третьих, нормы, обеспечивающие внешние функциональные связи органа законодательной власти. Каждый из этих блоков имеет свою внутреннюю структуру. К примеру, в первом из них можно назвать нормы, определяющие порядок распределения мест и руководящих постов в парламенте; нормы, определяющие статус депутатов и их объединений; нормы - процедурные правила. Все вместе они определяют статус Законодательного Собрания, его компетенцию и порядок работы.
По Закону «О Законодательном Собрании Краснодарского края» и в соответствии с Уставом Краснодарского края Законодательное Собрание Краснодарского края является постоянно действующим законодательным и представительным органом государственной власти края1.
На основании полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации, Законодательное Собрание Краснодарского края осуществляет: правовое (законодательное) регулирование по вопросам ведения края, а также по вопросам совместного ведения Российской Федерации и края; контроль за исполнением законов Российской Федерации и края; взаимодействие между законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления; привлечение населения, общественных объединений к управлению краем2.
Перечисленные положения формируют представление об основных функциях органа законодательной власти края. Все эти вопросы представляется возможным сгруппировать по блокам.
Первый блок составляют вопросы прежде всего организационного порядка, то есть избрание и освобождение от должности председателя Законодательного Собрания, его заместителей, образование и упразднение постоянных комитетов и комиссий, утверждение регламента, положений о постоянных комитетах и комиссии Законодательного Собрания, досрочное прекращение полномочий депутатов и другие вопросы.
Второй блок вопросов связан с законодательной инициативой в федеральных органах власти, внесением предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, принятием Устава Краснодарского края, внесением в него изменений и дополнений, с разработкой и принятием краевых законов.
Третий блок объединяет вопросы определения межрегиональной политики, утверждения планов и программ социально-экономического развития края, рассмотрения и утверждения бюджета края и отчета о его исполнении. Здесь же достаточно большой перечень вопросов собственности, налогов, сборов, пошлин, тарифов и соответствующих льгот.
