Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие законодательства о референдуме в зарубежных странах и России 16
1.1 Непосредственная демократия и теоретические основы референдума 16
1.2 История развития законодательства о референдуме в зарубежных странах 37
1.3. Референдум в истории России 49
1.4. Виды референдумов 59
Глава 2. Референдумный процесс: его стадии и правовое регулирование
2.1. Источники референ думного процесса в России 90
2.2. Референдум как процесс правотворчества 98
2.3. Институт референдума, его основные элементы 103
Глава 3. Референдум в законодательстве
- Непосредственная демократия и теоретические основы референдума
- Референдум в истории России
- Источники референ думного процесса в России
- Институт референдума, его основные элементы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие правовой системы в Российской Федерации, ее государственности, строительство социального, правового и демократического государства неизбежно обязывают теоретиков и практиков проявлять огромный интерес к проблемам непосредственного участия народа в решении наиболее важнейших вопросов жизни государства. Такой формой проявления волеизъявления народа является институт референдума, который в последнее время приобретает большое значение для процессов демократизации общества и формирования правового государства.
Изучение института референдума - одна из актуальных задач не только отечественных наук, а именно: теории права и государства, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права, но и аналогичных учебных дисциплинах зарубежных государств.
Институт референдума имеет давнюю историю. Многие, в том числе и современные теоретики, склонны утверждать, что идея его восходит к французскому философу Ж.-Ж. Руссо и его последователям, в произведениях которых народ выступал в качестве учредителя всей, выражаясь современным языком, политической системы (на основе теории общественного договора), источника власти, высшего законодателя и судьи. И его решения, воплощающие в себе «общую волю», являются, по Руссо, верховными и неоспоримыми.
Основываясь от учения Руссо и, преодолевая его антропологию, великий немецкий философ И. Кант1 создал концепцию государства как чис- 1 См. Философия Канта и современность- М.:, «Наука», 1974 С. 184-209. то правовой организации, центральным местом в которой стало учение о человеке существе свободном, разумном и моральном. По И. Кашу, «гражданское состояние» основано на следующих априорных принципах:!) свобода каждого члена как человека; 2) равенство его с каждым другим как подданного; 3) самостоятельность каждого члена общности как гражданина.
Развивая эту мысль, следует отметить, что любой человек в гражданском обществе наделен равными правами участия в политической жизни общества, и, следовательно, имеет суверенное право на индивидуальный политический выбор.
Такая интерпретация человеческой сущности - основа буржуазно-либеральной политической теории, подвергшей серьезнейшей трансформации теорию демократии Руссо.
Интерес к референдуму как институту непосредственной демократии возник в России в конце XIX - начале XX вв., когда либеральные правоведы и обществоведы поставили, хотя и в неявной форме, перед русским обществом вопрос о замене или, по крайней мере, существенной трансформации самодержавия новым государственным строем. Этим либеральная политико-правовая наука в России обязана М. М. Ковалевскому, П. И. Новгород-цеву, С. А. Котляревскому, Э. Э. Понтовичу. Ряд других не менее известных либеральных теоретиков таких как Б. А. Кистяковский, Н. М. Корку-нов, А. И. Васильчиков, Б. Н. Чичерин, предприняли попытку проанализировать институт референдума в том виде, в каком он сложился в тот период на Западе.
Либерализм, по-своему специфически воспринявший и интерпретировавший кантовские идеи, был склонен рассматривать народ в качестве самостоятельной творческой политической силы. Поэтому либералы проблему всевластия народа переводили в плоскость взаимоотношений индивида и государства, утверждая при этом приоритет личности над государством и право личности формировать свою собственную позицию по отношению к гражданскому обществу и государству.
В силу этого классическая основа референдума - народный суверенитет, «общая воля»- оказалась существеннейшим образом поколебленной. Легитимация решений, принятых на референдуме, связывалась уже не с состоянием «общей воли», а с чисто арифметическими показателями - подсчетом голосов «за» и «против».
Свой взгляд на референдум продемонстрировала и политическая мысль в лице К. Маркса, Ф. Энгельса, К. Каутского, а также адептов этого учения в России - прежде всего Г. В. Плеханова и В. И. Ленина. Причем, у последнего позиция в отношении института референдума часто менялась, но суть ее сводилась не к формальному анализу этого политико-правового института, а к выявлению его содержательной социально-классовой сущности. Референдум формирует суверенную волю народа, а «воля, если она государственная, должна быть выражена как закон... Референдум и служит тем особым механизмом, который придает воле народа государственный характер, выступает как своеобразный закон о принятии, либо отклонения вынесенного на референдум законопроекта».2
В.И.Ленин* Противоречивая позиция. //Поли собр. соч.-Т.32,
Вместе с тем референдум, с точки зрения русских марксистов, является актом огромного политического значения: с его помощью народ непосредственно выступает как верховный законодатель, санкционирующий важнейшие общеобязательные правовые нормы.
Однако наибольшее развитие исследование института референдума приобрело, как на Западе, так и в СССР и России в послереволюционный период
Цель и задачи исследования. Несмотря на наличие весьма обширной научной литературы по данной теме, в основном по вопросам демократии, в частности, непосредственной демократии, монографические, фундаментальные работы по проблемам референдума и Qro роли в законодательстве России недостаточно представлены. В настоящее время теоретически не освоена и практика подготовки, проведения и подведения итогов референдумов в Российской Федерации. Не подверглись до сих пор глубокому анализу и законодательные акты, принятые в России и посвященные общефедеральным и местным референдумам, таким, как Федеральный Конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., а также Федеральный закон « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года.
Не исследована роль референдума в качестве одного из институтов социально-правового государства.
С учетом вышеизложенного целями настоящего исследования являются: формулирование теоретических положений о референдуме, история его развития в зарубежных странах и в России; сравнительный анализ современного законодательства о референдуме в зарубежных государствах и в России; роль референдума как института правового государства; изучение действующего законодательства о референдуме, сопоставление в сравнительно-правовом аспекте положений федерального законодательства России и зарубежных стран, анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, а также актов органов местного самоуправления современной России и зарубежных стран; выявление общего и особенного в развитии различных уровней законодательства о референдуме, пробелов в правовом регулировании данных вопросов, разработка предложений о путях дальнейшего совершенствования законодательства о референдуме.
Методологическая основа работы. Новое правовое мышление предполагает отказ от классового и партийного подхода к изучению института референдума. В данном исследовании мы стремились руководствоваться следующими требованиями: (1) научная объективность, которая проявилось как в отборе источников, так и в состоянии института референдума и определении его места в правовых системах различных государств мира. Основываясь (2) на цивилизационном подходе, диссертант сделал попытку дать анализ современного правопонимания института референдума как в зарубежных государствах, так и в России. Исследуя эволюцию и современное состояние института референдума, он подходит с точки зрения (3) сущест- вования общечеловеческих ценностей, основанных на идеях человеческой справедливости и свободы.
Хронологические рамки исследования охватывают в основном период Х1Х-ХХв.в., который характеризовался глубиной и масштабностью обновления социальной инфраструктуры, сменой общественного строя и восстановление утраченного суверенитета России. Именно в эти годы произошла переоценка роли референдума не в формальном, а в практическом плане, что нашло свое отражение в привлечении народных масс для участия в референдуме. Однако для выявления причинно-следственной связи развития института референдума, как в России, так и в зарубежных странах авторам иногда приходилось выходить за указанные хронологические рамки.
Большое значение в теоретическом обосновании института референдума имеют работы зарубежных ученых А. Ангелова, А.В. Дайси ? Р Драго Р?Л. Дюги,, Дж. Зиммермана, Б. Спасова, К. Хессе ,.К.В. Цветанова и других.3
Среди советских и российских ученых-правоведов немаловажная роль в изучении института референдума принадлежит трудам СЛ. Авакьяна, ВВ. Альхименко, М.В. Баглая, В.А. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витру-ка, Б.Н. Габричидзе, П.С Грацианского, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, В. Т. Кабышева, В.Ф. Котока, В.П. Казимирчука, В.В. Комаровой, А.Е. Козловой, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Р.Б. Круглова, Б.С. Крылова, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкина, СВ.
Ангелов А.э Спасов Б Государственное право Народной республики Болгарии - М.э 1962. Дайсн А.В Основы государственного права Англии. М, 1908. Дроги Р. Административная наука-М.,1982. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М.? 1908. Зиммерман Дж. Прямая демократия в США: опыт и проблемы.//Вестник Московского университета. -1991- № 5. Прело М. Конституционное право Франции- М., 1957. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. Цветанов КВ. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе- М.? 1992.
Полениной, Р.А. Сафарова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, Туманова В.А. О.А. Хазовой, В.Е. Чиркина.4
Институт референдума не может быть исследован в отрыве от всего комплекса форм непосредственной демократии, поэтому важное значение в выяснении роли референдума как одного из важнейших ее институтов имеют работы Г.В. Барабашева, AT. Мурашина, И.М. Степанова, Н.П. Фарберова, К.Ф. Шеремета.5
Работа написана на основе анализа широкого круга нормативно-правовых источников как отечественных, так и зарубежных. Изучены также «Альхименко BJB. Правовое воспитание молодого поколения- М., 1985. Баглай MB., Га- бричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.- М.,1996. Васильев
В.Н. Прямая демократия: опыт Калифорнии// Государство и право.- 1994- №1. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе- М, 1979. Грацианский ПС. Политическая наука во Франции- М.1975. Дмитриев.Ю А, Комарова В.В. Референдум в системе народовластия.- М, 1995, Иванченко А.В. Союз серпа и молота- М.? 1987. Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России.- Саратов., 1993. Казимирчук В Л. Право и методы его изучения.- МЛ965. Комарова В.В. Референдум в системе народовластия Российской Федерации.-М, 1995. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии.-М., 1964. Кутафин G.E. Местные органы и народнохозяйственное планирование.-ML, 1976. Круглова Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии.- М.,1998. Крылова Б.С. Современная Бельгия: центральные органы власти. М, 1972. Аппарат государственного управления современной Франции.-М., 1982. Лейбо Ю.И. Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария.- М.? 1984. Лучин ВО. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа// Советское государство и право- 1986.- №12. Мальцев Г.В. Советское государство и личность.- М71969. Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии// Вестник МГУ. -1991.- № 6. Поленина СВ. Развитие представительной демократии в условиях формирования правового государства- М., 1992. Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства.// Советское государство и пра-во.-1963.-№ 6. Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе 1989-1990 г.г.- М.? 1991. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения: Институт сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.-М- 1996. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты: (Динамика развития). Российская академия наук.- М., 1992. Туманов В.А. Современное буржуазное государственное право: Критические очерки.- М. 1987. Хазова О.А. Референдум о разводе в Италии: политические и правовые аспекты. - Избирательные системы и партии в буржуазном государстве.-М., 1979. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения-М. 5 1994. 5Барабашев Г.В. Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР- М., 1984. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа.-Киев.,1989. Степанов Н.М. Формы непосредственной демократии: Политическая организация Советского общества.-М.,1967 Фарбе-ровН.П. Демократия развитого социалистического общества.- М., 1975. труды отечественных теоретиков по проблемам конституционного права, государственности в условиях современной России.
Автор изучил работы, зарубежных ученых посвященные институту референдума, поскольку данная форма непосредственной демократии получила широкое распространение в ряде европейских государств, в частности, Австрии, Испании, Италии, Франции, Швейцарии, а также в ряде штатов США.
Методы исследования. При проведении данного исследования автором были использованы как общенаучные, так и основные методы правового исследования.
Общенаучные методы необходимы при рассмотрении исследования, так как они применимы во всех науках и рассчитаны на решение задач, возникающих в познавательно-исследовательской деятельности. Все они касаются существенных моментов этой деятельности, но масштабность их неодинакова. Одни из них выступают в качестве конкретных познавательных средств на эмпирическом уровне (наблюдение, анализ, описание и т.д.), а другие связаны с решением более широких познавательных задач (например, соотношение исторического и логического, моделирование и т.д.).
Исторический и логический методы. Общеизвестно, что эти общенаучные методы в познавательной деятельности выступают в своем диалектическом единстве и противоположности. Объективная онтологическая основа исторического и логического методов в научном познании - функционирование и развитие объектов реальности во времени, пространстве и в форме соответствующей последовательности. Всякая реальность на любом этапе своего существования, с одной стороны, обнаруживает себя как определенная данность, а с другой - имеет собственную историю возникновения, развития и исчезновения. Это делает необходимым изучение объек- тивной реальности и синхронно и диахроннно, т.е. в пространственном и временном выражении, что и прослеживается в изучении института референдума. В этом случае логический метод позволяет раскрыть движение исследуемого объекта преимущественно в пространстве (« по горизонтали»), а исторический метод показывает движение объекта в интервалах времени (« по вертикали»). В аспекте содержательном, исторический метод раскрывает конкретный мир явления, а логический - внутреннее содержание.
При проведении данного исследования автор использовал и широко применяемые в современной науке цивилизационный и системные подходы.
Из числа основных общеправовых методов, являющихся специально-научными методами, в данном исследовании были использованы сравнительно-правовой, генетический, конкретно-социологический, типологический , формально-юридический , статистический и другие.
Общеизвестно, что генетический метод относится к числу наиболее распространенных в подобных исследованиях. Содержание его применения состоит в последовательном раскрытии свойств, функций и изменений правовой реальности в процессе ее исторического движения, что позволяет в наибольшей мере приблизиться к воспроизведению реальной истории объекта. Генетический метод позволил в данном исследовании выявить причинно-следственные связи и закономерности развития теоретических понятий и истории референдума в бывшем СССР, в современной России и в зарубежных странах.
Сравнительно-правовой метод, традиционно используемый в теоретических науках - самый широко распространенный метод научного познания в зарубежном и отечественном правоведении, так как без сравнения не возможно провести ни одно научное исследование. Объективной основой сравнения является государственно-правовое развитие, котороя представляет собой повторяющийся, внутриобусловенный, закономерный процесс. Многие его явления тождественны или сходны своим внутренним содержанием и могут отличаться лишь пространственной или временной вариацией форм, а одни и те же или сходные формы могут выражать разное содержание. Поэтому в процессе сравнения теоретических понятий института референдума и истории его развития открывается возможность объяснения и раскрытия сущности рассматриваемых явлений. Именно в этом и есть основное познавательное значение сравнения как метода научного познания.
Конкретно-социологический метод -исследование рассматриваемой темы не на уровне абстрактных категорий, а на базе конкретных фактов. Социологический метод исследования включает в себя такие способы, как анализ статистических данных и различного рода документов, социально-правовой эксперимент, опросы населения и другие. По справедливому утверждению известного французского социолога Жана Карбонье, « метод социологов индуктивен и фактологичен: этнографические описания, статистический анализ и другие эмпирические исследования».6
Социологический метод, как и сравнительный, применяется исключительно широко в правовой сфере. Используя его, мы выявляем состояние общественных отношений и соответственно потребность в юридических нормах или их изменении, эффективность законодательных и правоприменительных актов, целесообразность тех или иных юридических процедур и действий юрисдикционных органов.
Предметом формально-юридического метода является то, что право изучает категории, определения, признаки, структуру, конструкцию, юри- 6 Карбонье Ж. Юридическая социология- М., 1986- С.37. дическую технику. Один из основателей нормативистской школы права Г.Кельзен писал, « что учение о праве называется « чистым» потому, что оно занимается одним только правом и « очищает » познаваемый предмет от всего, что не есть право в строгом смысле».
Формально-юридический метод среди других специальных методов можно с наибольшим основанием назвать частным, поскольку он применяется только при изучении права.
Типологический метод, положенный в основу изучения данного исследования, имеет свою объективную основу, которая выражается в том, что, с одной стороны, понятие и история референдума различаются, но, с другой - они тесно взаимосвязаны.
При исследовании темы диссертации был использован получающий все большее распространение в последние годы системный метод. Его применение обусловлено необходимостью углубления правовых исследований с точки зрения раскрытия внутренних механизмов функционирования и развития правовой реальности. Системный характер правового развития института референдума означает, что все события, ситуации и процессы не только казуально обусловлены и имеют причинно-следственную связь, но и функционально связаны.
Научная новизна исследования представляет собой комплексный анализ существующих теоретических понятий природы референдума, его ис-
Кельзен Г- Чистое учение о праве// Чистое учение о праве ГКельзена. Вып.1. М, 1987 торическои роли в процессе непосредственного участия населения в решении наиболее важных вопросов жизни государства.
В диссертации формулируются и выносятся на защиту следующие положения:
Референдум в качестве института непосредственной демократии и высшего выражения воли народа обладает большими возможностями как средство разрешения конфликтов между различными ветвями власти.
Теоретический анализ понятия референдума позволяет в рамках современной правовой доктрины сделать обобщающий вывод о различных подходах ученых-теоретиков к рассматриваемой проблеме.
Историко-правовые аспекты данного исследования показывают, насколько важна роль референдума при осуществлении непосредственного участия населения в решении наиболее актуальных вопросов государственно-правовой действительности.
Анализ действующего Федерального конституционного закона РФ « О референдуме в » 1995 г. нуждается в доработках, так как остается спорным вопрос о юридических приемах подготовки и проведения референдума, в связи с чем вносятся конкретные предложения по совершенствованию законодательства референдумного процесса в России.
Изучение института референдума дает основание выделить его, исходя из правовой значимости в самостоятельный ин- статут государственного права, а в дальнейшем и в самостоятельную отрасль - референдумное право.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в научных исследованиях, связанных с изучением теоретических и исторических аспектов института референдума; при совершенствовании стадий правового регулирования проведения референдума в России и повышения эффективности его применения; в учебном и воспитательном процессе с целью повышения правовых знаний и правовой культуры сотрудников правоохранительных органов; в процессе преподавания теории права и государства, истории государства и права России и зарубежных стран, истории правовых и политических учений, конституционного права; для разработки курса, подготовки учебных программ, учебно-методических пособий по теории права и государства, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права в юридических ВУЗах.
Учитывая многоплановость данной темы и определив круг исследуемых вопросов, автор не претендует на полное и исчерпывающее их освещение.
Апробация результатов диссертационного исследования. Материалы исследования нашли свое отражение: в опубликованных статьях; использованы в учебно-воспитательном процессе Ставропольского филиала Краснодарского юридического института МВД РФ, Ставропольского государственного университета, Ставропольского го-ударственного технического университета.
Непосредственная демократия и теоретические основы референдума
Конституция РФ, провозглашая и закрепляя единственным источником власти многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.8
Данное положение дает основание полагать о смешении приоритетов форм осуществления народом государственной власти в пользу непосредственной демократии и возрастании роли референдума в качестве наиболее яркой ее формы.
В отечественной литературе не сложилось единого мнения в понимании содержания понятия непосредственной демократии. Следует отметить, что наибольшее распространение получило определение, данное Н.П. Фар-беровым, понимавшим под непосредственной демократией социалистического общества «инициативу и самодеятельность народных масс в управлении государством, их непосредственное волеизъявление при выработке и принятии государственных решений, а также прямое участие в проведении этих решений и осуществлении народного контроля».9
Ряд сходных определений дали в свое время В.Ф. Коток, Р.А.Сафаров, Г.Х. Шахназаров. Последний понимает под непосредственной демократией порядок, при котором решения принимаются на основе прямого и конкретного волеизъявления всех граждан.10
В свою очередь В.Т. Кабышев считает, что прямое народовластие -это непосредственное участие граждан в осуществлении власти при выработке, принятии и реализации государственных решений.11
Характерными чертами непосредственной демократии, как показывает анализ научной литратуры, являются прямое волеизъявление граждан, единство воли и субъекта ее выражения, особый круг субъектов политических решений, субъектов права ее выражения, участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени.12
Право на непосредственное волеизъявление предоставляется каждому гражданину, обладающему правоспособностью, на основании гражданства, проживания на соответствующей территории, членства в общественной организации, достигшему определенного возраста. В принятии решений посредством институтов непосредственной демократии могут участвовать лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии, в котором данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в его проведении.13
По нашему мнению, следует согласиться с точкой зрения В.В. Комаровой, полагающей, что непосредственная демократия « представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении».14
Н.П. Фарберов, исследуя вопрос о непосредственной демократии, указывал на такие ее формы как «совещания трудящихся по вопросам государственного управления, отчетность депутатов и должностных лиц перед трудящимися, наказы избирателей, местные опросы населения, сельские сходы, народные собрания, рабочий контроль над производством, всенародные обсуждения важнейших законопроектов».15
Г.Х. Шахназаров назвал лишь простейшие и высшие формы непосредственной демократии: голосование и референдум.16
На наш взгляд, при определении понятия форм непосредственной демократии следует исходить из того, что прямое правление связано исключительно с осуществлением государственной власти, и поэтому к формам прямого правления следует отнести референдум, выборы, общие собрания населения, хотя последняя форма еще не нашла практической реализации. В настоящее время несомненным признаком непосредственной демократии являются также сопоставление воли народа и формируемого им органа власти.
По мнению В.В. Комаровой, к формам непосредственной демократии следует также отнести митинги, шествия, демонстрации, пикетирования. Хотя, на наш взгляд, данное положение является спорным, так как в этом отражено право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи, которые являются особым проявлением фундаментального конституционного положения о свободе публичного изъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического, гражданского общества. Кроме того, к комплексным ее формам автор относит народную инициативу, деятельность политических партий, отзыв народного представителя.
Референдум в истории России
Референдум как институт государственного строительства является важнейшим проявлением непосредственной демократии народа, отвечающий потребностям политического развития современного российского общества. Институт референдума в России имеет свою собственную, хотя и относительно короткую историю развития и его осуществления на практике в нашей стране.
До февраля 1917 года, в условиях монархии в России, референдумы на практике не осуществлялись, а теоретическая сторона участия народных масс в процессе правотворчества была почти не разработана. Однако его вопросы рассматривались в трудах либеральных правоведов - М. М. Ковалевского, П. И. Новгородцева С. А. Котляревского, Э. Э. Понтовича, а также не менее известных либеральных теоретиков, таких как, Б. А. Кистяков-ский, Н. М. Коркунов, А. И. Васильчиков, Б. Н. Чичерин, К. М. Тахтарев. Они предприняли попытку проанализировать институт референдума в том виде, в каком он сложился в тот период на Западе.
Октябрьский переворот 1917 года в России и установление большевистского режима в какой-то степени дал толчок для формального установления института референдума для решения, прежде всего, международных задач.
В ходе Брестских переговоров 1918 года для определения границ между Германией и Советской Россией делегация последней потребовала народного голосования.
Проведение свободного референдума предусматривал декрет СНК от 11 января 1918 г. о «Турецкой Армении».
Предполагался свободный опрос населения в Печенге и согласно Со-ветско-Финскому договору от 1 марта 1918 года.68 Кроме того, по условиям договора 1921 г. между Россией и Польшей предусматривался местный плебисцит для определения границ «в натуре». Однако проведен он был лишь в 1939 году. Последующие политические процессы не позволили реализовать участие граждан в непосредственном обсуждении наиболее важных вопросов жизни государства.
После Конституции СССР 1924 года, которая в основном закрепляла основы большевистской диктатуры, где не было не единого слова о непосредственном участии народа в решении наиболее важных вопросов политической жизни страны принята так называемая Сталинская Конституция 1936 года. В ней провозглашалась обязанность Президиума Верховного Совета СССР проводить «всенародный опрос» (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из республик (ст.49.п. «г»), и это дало повод ученым-теоретикам разрабатывать данный вопрос в многочисленных публикациях.
Исходя из того, что Конституция 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос (ст. 49), нельзя согласиться с авторами, которые утверждают, что не было попыток его проведения в СССР69. Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения), проведение его в нашей стране действительно не осуществлялось.
Делались конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток - еще задолго до принятия новой Конституции СССР 1977 года - обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме70. В начале 1970 года данную концепцию развил В. Т Кабышев.
В принятой Конституции СССР 1977 г. ст.5 предусматривала две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизм применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования.
Реализация данного конституционного положения, равно как и других аналогичных положений, предполагала издание и развитие специального конституционного или обычного закона.
Поначалу предполагалось определить порядок их проведения в едином законодательном акте. С этой целью 12 декабря 1977 года Президиум Верховного Совета СССР принял пятилетний план организации работ по приведению законодательства Союза СССР в соответствие с Конституцией СССР, отнеся его реализацию на 1982 год. Подготовка его значительно затянулась, и лишь 30 июня 1987 года Верховный Совет СССР принял Закон СССР «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни». Однако в этом законе раздел о порядке проведения референдума отсутствовал.
Источники референ думного процесса в России
С момента вступления в силу Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 19 октября 1995 г. утратили свою силу ряд законодательных актов РСФСР, а именно: Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР», а также Постановление Верховного Совета РСФСР от 16 октября 1990 года «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О референдуме РСФСР».108
В настоящее время институт референдума законодательно закреплен как в Конституции России, так и в Законе «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 года, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г, а также в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года.
В Конституции РФ 1993 г. говорится о референдуме как о высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами (ч. 3 ст. 3). В главе о конституционных поправках и пересмотре Конституции предусмотрена возможность референдума для принятия новой Конституции (ч. 3 ст. 135). Правда, в тексте данной статьи употребляется термин «всенародное голосование». В свою очередь ст.1 Федерального Конституционного Закона РФ «О референдуме Российской Федерации» 1995 года, принятого в развитии Конституции РФ, определяет референдум в качестве «всенародного голосования граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения». Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа». Законодательная и правоприменительная практика позволяют определить целый ряд источников, которые, по нашему мнению, могут выделить институт референдума из отрасли конституционного права в самостоятельную отрасль - референдумное право Российской Федерации. К их числу относятся: -Конституция Российской Федерации, конституции республик, уставы других субъектов РФ; -Федеральный Конституционный Закон, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления; - указы и распоряжения Президента Российской Федерации, нормативные акты глав субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований; - постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - постановления Конституционного Суда Российской Федерации, других судебных органов; - опубликование результатов референдума Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.109 Предполагаемое референдумное право РФ? по нашему мнению, должно включать в себя нормы конституционного, административного, муниципального, избирательного и уголовного права. Такой широкий круг источников обусловлен, во-первых, самой Конституцией, предусматривающей в ст.ст. 71-73 определенный круг вопросов, входящих в исключительную компетенцию федерации, во-вторых, наличием вопросов, входящих в сферу совместного ведения федерации и ее субъектов, и, наконец, вопросов, находящихся в ведении субъектов федерации.
Следует учесть при этом, что между федеральным центром и рядом субъектов федерации заключены договоры о разграничении полномочий, что во многом обусловливает сферу проведения региональных и местных референдумов.
Необходимо подчеркнуть отсутствие в России централизованного федерального закона, регламентирующего принципы проведения местного референдума, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства о референдуме.
Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральный закон РФ от 22 апреля 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» хотя и предусматривают институт местного референдума, но порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений в соответствии со ст. 22 закона должен устанавливаться уставами муниципальных образований110.
В настоящее время достаточно энергично развиваются законодательные акты о референдуме, принятые в 1992-1999 гг. в ряде субъектов Российской Федерации, в частности, в Якутии, Чувашии, Ставропольском крае, Волгоградской, Тверской, Тюменской, Архангельской, Пермской и других областях. При этом в ряде названных областей - Тверской, Тюменской, Архангельской - приняты еще и законы о местном референдуме.
Заметим, что возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов111.
Еще одним актом, регулирующим вопросы проведения региональных и местных референдумов, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.112
Институт референдума, его основные элементы
В отличие от предшествующих отечественных конституций, Конституция РФ 1993 г. не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (ст. 3) как высшее и непосредственное выражение воли народа.
Логическое развитие этого положения закрепляется во второй главе Конституции РФ «Основы конституционного строя», определяющих правовой статус человека и гражданина в Российской Федерации.
Впервые в российской правовой практике закрепляется право граждан на участие в референдуме.128
Институт референдума - сложное по составу образование и механизм реализации образующих его норм включает значительное количество стадий и этапов. В этой связи представляется необходимым рассмотреть вопрос об объекте и субъекте правового регулирования референдумов.
Поскольку целью проведения референдума является выявление воли установленного числа граждан по тому или иному вопросу, то основным этапом этой процедуры следует считать голосование.
Под объектом правового регулирования на этапе голосования в ходе референдума большинство авторов понимают предмет референдума, то есть перечень вопросов, выносимых на голосование.
Мировой законодательной практике известны три теоретические предпосылки при обозначении предмета референдума, а именно: 1) любой вопрос, признаваемый важным теми, кто вправе инициировать референдум; 2) перечень вопросов, требующих решения путем референдума; 3) перечень вопросов, решение которых не может быть вынесено на референдум.
До принятия закона о референдуме в отечественной литературе было широко распространено мнение, что объектом референдума может быть любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума
По этому же пути, в сущности, развивалось уже несуществующее советское законодательство о референдуме. В частности, союзный закон определял референдум как «способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни»330, Утратил свою юридическую силу закон РСФСР 1990 г., который расширял предмет референдума, вводя формулу «решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни Республики»133. Необходимо подчеркнуть в этой связи, что подобная неопределенная формула оставляла для органа, полномочного назначать референдум, использовать широкие возможности принятая политических и правовых решений.
В действующем Федеральном Конституционном Законе «О референдуме в РФ», в отличие от предыдущего законодательства, оказался частично измененным предмет референдума, однако сохранена довольно расплывчатая формулировка «по другим вопросам государственного значения».
Другая группа авторов, анализируя предмет референдума, придерживается мнения, что закон должен прямо закреплять перечень вопросов, требующих обязательного решения исключительно в ходе референдума, сетуя на то, что «перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума, достаточно широк».132
Российский законодатель, определяя предмет референдума, последовательно придерживается принципа народного суверенитета, формулируя одновременно перечень вопросов, не могущих стать предметом референдума. Он создал определенную систему материально-правовых норм, регулирующих вопросы предмета референдума.
Так, в соответствии со ст. 3 Федерального Конституционного Закона
« О референдуме РФ» от 10 октября 1995 года, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.
Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, составляли содержание рассмотренных ранее союзного и двух российских законов о референдуме. Так, на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: 1) изменение статуса субъектов Российской Федерации; 2) досрочное прекращение или продление срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочное формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо отсрочка таких выборов (формирования); 3) принятие и изменение федерального бюджета, исполнение и изменение внутренних финансовых обязательств государства; 4) введение, изменение и отмена федеральных налогов и сборов, а также освобождение от их уплаты; 5) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 6) амнистии и помилования.
