Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Правовая природа процессуальных форм защиты публичного интереса 11
1 Интерес, защита права и интереса, процессуальная форма - как общеправовые категории 11
2 Публичный интерес как правовая категория 38
3 Система процессуальных форм защиты, их взаимодействие 73
Глава 2 Общетеоретические характеристики процессуальных форм защиты публичного интереса 93
1 Виды и особенности процессуальных форм защиты публичного интереса 93
2 Субъекты процессуальных форм защиты публичного интереса 137
Глава 3 Перспективы развития системы процессуальных форм защиты в отечественной правовой системе 161
1 Современное состояние системы процессуальных форм защиты в отечественной правовой системе 161
2 Тенденции и перспективы развития системы процессуальных форм защиты в отечественной правовой системе 178
Заключение 187
Список использованной литературы... 189
- Интерес, защита права и интереса, процессуальная форма - как общеправовые категории
- Публичный интерес как правовая категория
- Виды и особенности процессуальных форм защиты публичного интереса
- Современное состояние системы процессуальных форм защиты в отечественной правовой системе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость исследования процессуальных форм защиты публичных интересов в российском праве вызвана существенными изменениями, происходящими во всех сферах жизни: экономической, политической, правовой, моральной. Современное общество столкнулось со значительным ростом нарушений субъективньк прав и законных интересов граждан, юридических лиц. Несмотря на то, что в Конституции РФ 1993 года, а также в ряде других нормативных актах каждому гарантируется защита прав и интересов, тем не менее, реальная защита зависит не только от закрепления в законе возможности их защиты в случае нарушения, но и от того, в какой процессуальной форме эта защита будет осуществлена.
Несмотря на разработанность таких основных понятий как защита права, способы защиты права и других, вопрос о процессуальных формах защиты остается неизученным до сих пор. К основным и актуальным проблемам общей теории права на сегодняшний день относится выработка общей концепции защиты публичного, общественного интереса, которая, бесспорно, отличается от традиционной формы защиты индивидуального, частного интереса. К сожалению, принятые новые процессуальные кодексы, не отразили новых процессуальных форм защиты, в том числе закрепление процессуальных форм зашиты применительно к публичному интересу - не является адекватным. На сегодняшний день ни законодательство, ни практика не выработали простого и четкого порядка защиты групповых, коллективных, публичных, общественных интересов.
Это, безусловно, - самостоятельная проблема теории юридического процесса. Все исследования в праве направлены на изучение конкретных правовых возможностей защиты прав и интересов отдельных лиц. В российской юридической науке ощущается недостаток работ, которые раскрывали бы содержание публичных интересов с общетеоретических
4 позиций. Весьма своевременным является анализ современного состояния системы процессуальных форм защиты публичного интереса. Цель при этом - выявить основные проблемы в развитии данного феномена, а также наметить пути совершенствования нормативного регулирования в области осуществления защиты публичного интереса.
Степень разработанности темы исследования. Исследование проблемы защиты публичного интереса - это комплекс вопросов, связанных с защитой не индивидуального, а группового, коллективного, общественного интереса. Отсутствие необходимых исследований в области процессуальных форм защиты публичного интереса становится фактическим препятствием на пути создания необходимых условий для надлежащей защиты прав и интересов лиц в нашем обществе. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью разработок в области защиты публичных интересов и обусловили выбор диссертационного исследования.
Для обоснования сформулированных в диссертации положений использовались труды правоведов, философов и социологов, а также материалы о защите публичных интересов, опубликованные в периодической печати.
Теоретическую составили труды таких ученых, как С.С. Алексеева,
М.И. Брагинского, С.Н. Братусь, В.К. Боброва, В.В. Болговой,
Е.В. Васьковского, В.П. Грибанова, Р.Е. Гукасян, А.А. Добровольского,
И.А. Жеруолис, В.М. Жуйкова, А.Н. Кожухарь, Е.Г. Лукьяновой, О.С.
Иоффе, А.Ф. Клейнман, А.В. Малько, Н.И. Матузова, СВ. Михайлова, В.Н.
Протасова, В.Ф. Попондопуло, Н.А. Рассахатской, В.А. Рязановского, Е.В.
Салогубовой, Т.В. Сахновой, Ю.А. Тихомирова, К.Ю. Тотьева, А.А.
Павлушиной, М.С. Шакарян, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечиной, Т.Б.
Шубиной; а также специальные исследования в области процессуальных форм защиты публичных интересов Г.О. Аболонина, Ф.Н. Багаутдинова, Н.С. Батаевой, М.И. Васильевой, Е.Р. Зайцевой, А.В. Кряжкова, В.В. Яркова,
5 А.Я. Курбатова, В.Д. Мазаева, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, И.В. Решетниковой, Л.В. Тумановой, Е.Е. Уксусовой и др.
Объектом исследования является институт защиты публичных, общественных интересов и его процессуальные формы в отечественной правовой системе.
Предметом исследования является соответствующий объекту исследования нормативно-правовой материал и судебная практика.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является выявление закономерностей, анализ наиболее важных, дискуссионных аспектов проблемы защиты публичных интересов, осмысление предмета защиты, определение системы процессуальных форм защиты публичного интереса в российском праве, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательного закрепления процессуальных форм защиты публичных интересов, а также формулирование предложений по совершенствованию их системы.
Эта цель достигается посредством решения следующих взаимосвязанных задач:
определение общетеоретических категорий «защита», «процессуальная форма», «публичный интерес»;
разработка научной классификации процессуальных форм защиты;
рассмотрение видов и особенностей процессуальных форм защиты публичного интереса в российском праве;
выявление возможностей совершенствования системы процессуальных форм защиты публичных интересов.
Методологическая база и методы исследования.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность таких общенаучных методов исследования, как анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индукция, дедукция. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-
юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный и другие методы познания.
Эмпирическую базу исследования составили: российские нормативные правовые акты, материалы судебной практики, связанные с проблематикой исследования, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым комплексным исследованием процессуальных форм защиты публичных интересов в российском праве, в которой выработаны понятие и признаки публичных интересов, рассмотрены виды и особенности процессуальных форм защиты публичных интересов.
Положения, выносимые на защиту. Исследование выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Публичный интерес - объективная категория, направленная на
сознаваемый и желаемый результат, благо, пользу общества, сохранение и
развитие его субъектов, содержанием которой является потребность,
носящая социальный характер, а формой выражения - общественное
отношение. Публичные интересы формируются во всех сферах жизни
общества: экономической, политической, социальной и духовной.
2. Публичный и государственный интерес, интерес субъекта федерации,
муниципального образования - различные понятия, однако имеющие общую
сферу действия. В них не включается ведомственный интерес, интерес
государства, муниципального образования как собственника имущества и
др. Публичный интерес может носить внутригосударственный,
межгосударственный, межнациональный характер.
3. Публичные интересы, являясь объективной категорией, либо существуют,
либо нет: противоречащих публичных интересов быть не может. В
противном случае, можно говорить, что те или иные нормы законов не
соответствуют общественным интересам.
4. Понятие общественного интереса - наиболее близкое правовой категории
публичного интереса. Общественные интересы находятся в сфере
общественных отношений, публичные - в сфере правовых отношений, т.е.
общественные интересы, перенесенные в правое поле, становятся
публичными интересами.
5. Публичные интересы могут вытекать, как из частно-правовых, так и
публично-правовых отношений. Соотношение деления публичного и
частного интереса не совпадает с соотношением деления частного и
публичного права, с разделением пары «государство и гражданского
общество».
6. Защита законного интереса в отличие от защиты субъективного права не
может подразумевать собой восстановление законного интереса.
Категория защиты в процессуальном смысле соотносится с процессуальной формой, которая, в свою очередь, не должна отождествляться с отраслями процесса. Процессуальная форма - частное, разъединяющее, а не объединяющее понятие в общепроцессуальном качестве, а именно, составляющая часть юридического процесса - общая форма создания и реализации права, которая по содержанию может быть по-разному наполнена.
По материальному критерию, характеру защищаемых интересов, процессуальные формы защиты можно разделить на: процессуальные формы защиты публичного интереса, процессуальные формы защиты частного интереса, процессуальные формы защиты частно-публичного интереса.
9. По процессуальному критерию, т.е. по защищаемым субъектам, можно
выделить: процессуальные формы защиты индивидуальных лиц, большого
персонифицированного круга лиц, большого неперсонифицированного
круга, лиц, государственных интересов. По субъектам, осуществляющим
защиту, можно выделить: государственную процессуальную форму
(прокурорскую, антимонопольную и др.), негосударственную
(общественную процессуальную форму, самозащиту и др.)
К процессуальным видам форм защиты публичного интереса можно отнести: защиту неопределенного круга лиц, групповую, косвенную форму защиты, индивидуальную защиту, когда лицо, по тем или иным уважительным причинам не в состоянии защитить себя, участие заседателей, самозащиту и др.
Процессуальные формы защиты публичного интереса характеризуется особым субъектным составом лиц, участвующих в деле, поскольку в этой ситуации защита приобретает публичное, общественное значение. Правом на защиту публичного интереса могут обладать как субъекты «особого участия» группа лиц, прокурор, государственные органы (в случаях прямо предусмотренных законом), общественные объединения и др. лица,
12. Процессуальные формы защиты публичных интересов имеют
непосредственное практическое выражение: выход на проблему выделения
видов производств в юрисдикционном процессе.
Достоверность полученных результатов обусловлена
репрезентативностью источниковой базы исследования, которая отвечает современному уровню научного знания, а также использованием современной методологии и методов исследования, строгой аргументированностью научных положений и выводов, презентацией основных результатов перед научным сообществом.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные выводы, обобщения вносят определенный вклад в развитие теории государства и права. В работе предпринимается попытка в современных условиях исследовать правовые возможности защиты публичных интересов субъектов в условиях, когда такие интересы нарушаются, либо создается реальная угроза их нарушения. Такой подход позволил автору провести комплексное исследование, определить особенности реализации публичных интересов в российском праве, проанализировать особенности отдельных процессуальных форм защиты публичного интереса. В ходе исследования
9 затрагивались многие актуальные вопросы российской юриспруденции, в результате чего, была сформулирована собственная позиция автора по таким проблемам как содержание понятий «защита права», «публичный интерес», «процессуальная форма» и т.д. Предложена классификация процессуальных форм защиты прав и интересов, названы виды процессуальных форм защиты публичного интереса.
Практическая ценность работы заключается в том, что, во-первых, результаты данного исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по многим проблемам теории государства и права, и, во-вторых, ряд положений по совершенствованию законодательства и правоприменения, высказанных автором в диссертации, могут быть использованы в юридической практике. Многие теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов «Теория государства и права», «Проблемы общей теории права», «Философия права».
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных статьях; изложены в докладах на международных и всероссийских, внутривузовских конференциях, в частности на международной конференции «Частноправовые проблемы взаимодействия материального и процессуального права» в Ульяновском государственном университете (октябрь 2006г.), на всероссийской конференции «Реформа публичной власти в современной России» в Саратовском филиале института государства и права РАН (декабрь 2006г.) и др. Положения диссертационного исследования использованы в учебном процессе Института права Самарского государственного экономического университета в рамках преподавания курса «Гражданское процессуальное право России», спецкурса «Арбитражные споры». Достоверность выводов, полученных в ходе диссертационного исследования, его основных научных положений подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы,
10 полученными автором в Палате адвокатов Самарской области, в юридическом агентстве ООО «Ремедиум», в Самарском государственном экономическом университете.
Структура диссертации. Работа обусловлена научной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Интерес, защита права и интереса, процессуальная форма - как общеправовые категории
Понятие с философских позиций представляется формой отражения мира путем языкового обобщения предметов и явлений под общим названием, термином. Выделение классов предметов и обобщение этих предметов в понятия является необходимым условием познания научных законов. В понятиях концентрируются накапливаемые наукой знания. Всякое понятие есть абстракция, что создает видимость отхода от действительности. На самом деле формирование понятия есть выделение и изучение существенных сторон ее. Любая единица конкретного может быть с большей полнотой описана при помощи совокупности понятий, отражающих различные ее стороны . Категория по существу есть ничто иное, как понятие, но только более общее, отражающее наиболее общие и существенные свойства, формы упорядочивания нашего опыта по И. Канту2.
И.Д. Андреев отмечал: «Есть понятия, которые отражают основные свойства сравнительно небольшого класса предметов. В этом смысле мы можем их назвать частными понятиями. Но есть и такие понятия, в которых выражены существенные свойства, связи, отношения, принадлежащие всем или почти всем предметам, явлениям, изучаемым данной наукой. Такие наиболее общие понятия называются категориями»3. При этом, следует подчеркнуть, что правовые категории способствуют объединению правовых знаний, расчлененных в специальных юридических науках, позволяют рассматривать правовую форму общественной жизни с единой, общей позиции, теоретически воссоздать ее общую картину и тем самым содействовать целостности познавательной деятельности во всех отраслях юридической науки4.
Прежде чем проанализировать понятие и виды процессуальных форм защиты прав и интересов, обратимся к основополагающей категории изучаемых нами конструкций процессуальных форм защиты публичных интересов - а именно, «защите прав». Защита права - многозначная категория в теории права. Защита права возможна только в государствах с развитой правовой системой, хорошо организованной системой государственных органов. В правовой науке существует множество подходов к пониманию этой категории. Особое внимание заслуживает диссертационное исследование В.В. Болговой, в котором автор обстоятельно анализирует всевозможные точки зрения относительно осмысления «защиты права» :
Так, ряд ученых отождествляет защиту права с моментом охраны права. Н.И. Матузов пишет: «Вообще охрана и защита субъективного права и охраняемого законом интереса - не одно и то же: охраняются они постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм, и эти понятия не совпадают»6. Данная точка зрения отражает только часть понимания категории защиты, полностью не раскрывая ее содержание.
Другой подход: понимание категорий защита и охрана как тождественных явлений, представляющих собой систему правового регулирования общественных отношений, которая предотвращает правонарушения, а в случае их совершения устанавливает ответственность за допущенное правонарушение . Так, по мнению Г.Я. Стоякина, защита гражданских прав гарантируется правоохранительной деятельностью государства. Издавая нормативные акты, оно не только закрепляет и регулирует определенные общественные отношения, но и обеспечивает их защиту, которая осуществляется не только применением санкции в случае правонарушений, но и путем нормативного установления возможности защиты при отсутствии правонарушения . В данном случае понятие защиты раскрывается в широком смысле. К нему добавляется правомерное регулирование общественных отношений.
Третий подход к пониманию категории защиты права; защита и охрана права являются синонимами и представляют собой применение к нарушителю санкций. Так, по мнению О.С. Иоффе правовое регулирование заключается в определении прав и обязанностей участников регулируемых общественных отношений, а правовая охрана означает применение санкций к правонарушителю. При этом автор под правовой охраной понимает категорию защиты9.
В то же время в законодательстве термины охрана права и защита права понимаются по-разному. Так, в статье 2 УК РФ10 в качестве задач указаны охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений. Также в статье 2 Семейного Кодекса РФ отмечено, что семейные права охраняются законом. Изложенное свидетельствует о том, что для осуществления субъективных прав законодательством устанавливается определенный режим правового регулирования.
Напротив, в статье 15 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»12 отмечено, что защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом применение способов защиты связано с нарушением прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Все вышеуказанные точки зрения рассматриваются авторами применительно к концепции правоохранительных правоотношений (деление правовых норм на регулятивные и правоохранительные)13. Данное положение нашло свое признание в юридической науке. Регулятивные отношения составляют содержание охраны права, а охранительные -содержание защиты .
Четвертая точка зрения - защита права как совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется восстановление нарушенных прав и законных интересов в случае их нарушения, либо предотвращается угроза их нарушения (В.П. Грибанов)15. Однако в этом случае, также как и в первом, автором не раскрывается правовая природа категории защиты права.
Пятый подход: В.П. Воложанин отмечает, что защита права -реализация субъективного права, независимо от воли обязанного лица в установленном законом порядке . В данном понимании защита права связана со всеми случаями реализации права.
Шестой подход: защита - обеспечение исполнения права (Б.Н. Мезрин)17. В данном случае одни категории подменяются на существующие и используемые в праве другие.
Седьмой: защита права - совокупность норм, определяющих формы, способы и сроки восстановления нарушенных прав и интересов, ограждение их от нарушений в будущем ; система средств, направленных на предупреждение правонарушений и устранение их последствий19. Такое понятие также не отражает самой сути правовой категории защиты права.
Наиболее близкой нам представляется следующая позиция: защита права - деятельность управомоченных лиц и органов по реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов в случае, когда эти права и интересы оспариваются либо нарушаются (Г.П. Арефьев, В.В. Болгова, В.М. Ведяхин, Ю.К. Осипов, Т.Б. Шубина) . Эта позиция авторов, на наш взгляд, полнее раскрывает основание, правовую природу защиты права.
Так, по мнению В.В. Болговой, защита субъективного права представляет собой особый вид правомерной деятельности по применению способов защиты. Термин защита права рассматривается в тесной связи с категорией способ защиты либо как процесс применения способа защиты, либо как результат его применения. В свою очередь, способ защиты рассматривается как правовое средство, применяемое за совершение противоправного деяния либо за нарушение субъективного права и (или) законного интереса, в пределах и формах, допускаемых законом .
Публичный интерес как правовая категория
Одним из основных направлений развития общей теории права является выявление общих закономерностей функционирования процессуальных правил и норм94. Одним из общих институтов как юрисдикционного процесса, так и позитивных процедур юридического процесса95, является институт защиты публичного, общественного интереса. Для того чтобы раскрыть процессуальные особенности форм защиты публичного интереса, необходимо уяснить само понимание публичного интереса, его характерные черты.
Категория публичного интереса используется как в теории права, так и в отечественном законодательстве, правоприменительной практике сравнительно недавно. Актуальность исследования публичного интереса как правовой категории связана с проблемой защиты не частного, индивидуального интереса, а коллективного, группового, иными словами -общественного, публичного интереса.
Следует сказать, что в разные исторические периоды под публичным интересом в той или иной степени понимались: общий интерес, общая воля, общее благо, общественный интерес, государственный интерес и др. Эти понятия стали объектом изучения таких наук как социология, история политических и правовых учений, философия права, теория государства и права, теория процессуального права.
Понятие общее благо (bomrai commune) сформировалось в средние века. Впервые оно встречается у Сенеки, однако до этого по существу разрабатывалась древнегреческими авторами (например, Демокритом, Платоном, Аристотелем), потом Цицероном, римскими юристами. Идея общего блага была развита в трудах ученых средневековья и нового времени, (например, Фомы Аквинского, Гуго Гроция, Жан Жак Руссо, Томаса Пейна, Гегеля, Бердяева и др.).
У Аристотеля, Цицерона, Сенеки, стоиков понятие «общее благо» основывается на концепции естественного права. По мнению авторов, благо всех и благо каждого - это одно и то же. Общее благо полагается на принципах права (свобода, равенство в правосубъектности, единство правопорядка, правовая основа государства и законов) и правовой справедливости. Общее благо включает в себя различные интересы, притязания различных субъектов в той мере, в какой они соответствуют общей правовой норме. Выразителем общего интереса, общего блага становится государство. Так, общественный интерес отождествляется с общим благом, который проявляется в функционировании государства.
Жан Жак Руссо затронул проблему общественного интереса, «общей воли», с позиции обоснования и защиты принципа народного суверенитета. По его мнению, в основе общественного договора и правомочий формируемого суверенитета лежит общая воля. Руссо при этом подчеркивал отличие общей воли от воли всех: первая имеет в виду общие интересы, вторая - интересы индивидуальные и представляет собой лишь сумму интересов частных лиц. Но, - пишет автор, - отбросьте из этих изъявлений, воли, взаимно уничтожающиеся крайности; в результате сложения оставшихся расхождений получится общая воля . Понятие общей воли у автора синонимично понятию общественного интереса. Различие воли всех и общей воли автор связывает с соотношением типа гражданское общество -государство. В то же время автор не предусматривает каких-либо гарантий защиты прав индивидов во взаимоотношениях с государственной властью. В понимании Руссо у государства не может быть интересов, которые бы противоречили общим интересам, общественным.
В 17-18 веке либерально настроенные круги европейского общества считали, что чрезмерное попечение властей о «благе» подданных сковывает инициативу и самостоятельность человека, снижает социальную активность людей, притупляет чувство гражданской ответственности за все происходящее и стимулирует настроения иждивенчества, ведет к нравственному перерождению личности.
Кант выделял общее понятие «благо государства», под которым не следует понимать благо граждан и их счастье, ибо счастье может быть скорее и лучше достигнуто в естественном состоянии или при деспотическом строительстве. Под благом государства автор понимает состояние наибольшей согласованности Конституции с принципами права . Отсюда, по мнению автора, на государстве не должно быть бремени забот о материальной обеспеченности граждан, об удовлетворении их социальных и культурных нужд, об их труде, здоровье, просвещении и др.
Гегель различал гражданское общество и государство. Общество рассматривается как момент государства. По мнению автора, в государстве, достигается тождество особенного и всеобщего, нравственность получает свою объективность и действительность как органическая целостность .
Бердяев отмечал, что всякое государство по природе своей явление двусмысленное - оно имеет положительную миссию (ненапрасное, провидениальное» значение) и вместе с тем эту самую миссию оно «извращает греховной похотью власти и всякой неправдой»99. Автор негативно относится к государству, критикует его, однако признает некоторую его ценность, необходимость. Он противопоставляет государство и гражданское общество. Тем самым автор различает понятие государственный интерес и интерес общественный, при этом государство частично отображает общественные, интересы.
Таким образом, осветив некоторые взгляды философов на понимание интереса, направленного на общее благо, мы пришли к выводу, что интерес к проблеме понимания общественного интереса, общего блага существовал с древних времен. В то же время до сих пор не сложилось единого понимания, что является общим благом, волей, общественным интересом, однако все вышеуказанные точки зрения актуальны и необходимы для правильного осознания категории публичного интереса в современных условиях.
Еще в Древней Греции различался процесс государственный и частный. Начать государственный процесс мог любой гражданин или его законный представитель по делам, в которых затрагивались интересы государства, а также интересы отдельного лица, пострадавшего от нарушения государственных законов. В таком процессе обвинитель не получал никакой выгоды даже в случае выигрыша процесса и присуждения штрафа, который поступал в доход государства. В случае, если обвинение не подтверждалось, обвинитель подвергался штрафу. В случае троекратного повторения неудачных обвинений - обвинитель лишался права возбуждать обвинение. Однако выдвинув обвинение, обвинитель обязан был довести до конца государственный процесс, в противном случае, на него также мог быть наложен штраф. Частный процесс возникал, если были нарушены личные интересы, при этом, частный процесс мог быть прекращен на любой стадии процесса, без последствий для лица, предъявившего требование .
Виды и особенности процессуальных форм защиты публичного интереса
«Коллективная форма реализации, при которой непосредственно затрагиваются общественные интересы - здесь может идти речь только о процедурно-процессуальной форме реализации, так как отсутствие процедур, правил может привести к невозможности реализации прав граждан» . Данное утверждение непосредственным образом касается процессуальных форм защиты публичного интереса в российском праве. Многие авторы по-разному понимают структуру, элементы, особенности процессуальных форм.
Так, ИЛ. Галаган различает внутреннее и внешнее выражение процессуальной формы . К внутреннему содержанию автор относит: а) специфику самих нормативных процессуальных актов (норм), являющихся базой данной процессуальной формы, основой ее существования, функционирования и регулирующего воздействия; б) специфику содержания субъективных прав и обязанностей участников данной процессуальной деятельности, характер связи между ними; в) саму фактическую деятельность субъектов по осуществлению своих прав и обязанностей на различных стадиях процесса.
Внешнее выражение процессуальной формы, по мнению того же автора составляют: а) последовательность и постадийность развития процессуальной деятельности, установления и закрепления доказательств по делу; в) меры процессуального обеспечения (принуждения) и процедуры их применения в ходе процессуальной деятельности; г) процессуальные акты, в которых закрепляются результаты процессуальной деятельности, процедуры и сроки составления, принятия и реализации этих актов.
В свою очередь, Н.А. Рассахатская выделяет следующие элементы процессуальной формы (процессуально-процедурной формы) в общих чертах: состав лиц, участвующих в деле; характер совершаемых действий; последовательность их осуществления; сроки, правовые санкции .
Мы будем придерживаться в общих чертах изложенной выше структуры для характеристики процессуальных форм защиты публичных интересов. Рассмотрим особенности этих процессуальных форм защиты применительно к юрисдикционному процессу, поскольку именно в этом виде юридического процесса защищаются права и законные интересы лиц в полном понимании категории «защиты».
В предыдущем параграфе мы выделили процессуальные формы по процессуальному критерию, т.е. по защищаемым субъектам, на процессуальные формы защиты индивидуальных лиц; большого персонифицированного круга лиц; неперсонифицированного круга лиц; государственных интересов и т.п.;
К процессуальным формам зашиты публичного интереса, на наш взгляд, относятся: защита неопределенного круга лиц в рамках защиты широкого неперсонифицированного круга лиц; групповая защита (в том числе косвенная форма защиты) в рамках защиты широкого персонифицированного круга лиц; процессуальная форма надлежащей защиты прав лица, которое по тем или иным причинам не в состоянии себя защитить самостоятельно в рамках процессуальной формы защиты индивидуального лица, защита публичного интереса в рамках процессуальной формы защиты государственных интересов и др.
О том, что процессуальная форма защиты неопределенного круга лиц относится к защите публично-правового интереса, отмечали еще Г.О. Аболонин209, А.А. Павлушина.
Понимание исков в защиту общественного интереса, исков в защиту интересов неопределенного круга лиц, является комплексным, материально-процессуальным. Как мы в свое время отмечали «индивидуальным (личным) может быть обращение за защитой интереса, вытекающего из публичного права, административного, например, правоотношения. В процессуальном смысле это обращение за защитой частного интереса» и соответственно наоборот.
К спорам, затрагивающим публичный интерес, в правовой науке относят, например, банкротство градообразующего предприятия, возникновение угрозы, связанной с невыпуском социально-значимой для определенного региона или всей страны продукции, возможность нарушения нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, вероятность экологических катастроф, крупных социальных конфликтов .
Термины «публичный интерес» и «интерес неопределенного круга лиц» соотносятся между собой как материально-правовое и процессуально-правовое понятия . Если публичный интерес - понятие материального права, означающее что, то или иное правоотношение лежит в области небезразличной обществу - в сфере публичного права, то правовой институт защиты прав неопределенного круга лиц - категория, присущая исключительно процессуальному праву. Она определяет лишь специфику процессуальной формы защиты (например, вид процессуального обращения и судопроизводства).
Что же касается осмысления формы защиты неопределенного круга лиц, В.В. Ярков отмечает: «Отсутствие частно-правовых способов защиты больших групп привело к тому, что данная проблема, как обычно бывает в России приобрела публичный характер... граждане были вынуждены апеллировать к государству, во-первых, в силу своего сложившегося менталитета, и, во-вторых, ввиду отсутствия частно-правовых способов защиты их интересов, адекватно отвечающих характеру правонарушения и стимулирующих их на самостоятельное решение своих проблем через судебную систему».
Само по себе сочетание «неопределенный круг лиц» означает, что защите подлежит право или интерес не индивидуального, частного субъекта права, а неперсонифицированного, неассоциативного круга лиц - т.е. общественного, публичного интереса.
Таким образом, неопределенный круг лиц - это количественно не установленный, но предположительно многочисленный состав потенциальных истцов (заявителей), не позволяющий привлечь к участию в процессе всех пострадавших или могущих пострадать от действий, бездействия, решений, актов одного и того же лица, объединенных общностью предмета и основания предъявляемых требований, который в то же время и остается неопределенным и на момент окончания рассмотрения дела.
Под общностью интересов следует понимать - совпадение требований потенциальных истцов (заявителей, потерпевших) и основания иска (заявления), а также тождество фактов, подлежащих доказыванию .
Неопределенность круга лиц не означает, что это группа лиц. Термин «групповой», на наш взгляд, является неудачным и ни в какой степени, не относящимся к процессуальной форме защиты неопределенного круга лиц, поскольку при групповой форме защите подлежит четко очерченный, индивидуализированный круг субъектов. В связи с этим также, на наш взгляд, не актуально обозначение иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц как публичного группового иска (заявления) . В связи с этим, нельзя согласиться с авторами, которые утверждают, что защита неопределенного круга лиц - это разновидность групповых исков и с теми, кто полагает, что групповые иски - разновидность процессуальной формы защиты неопределенного круга лиц.
Современное состояние системы процессуальных форм защиты в отечественной правовой системе
Современное состояние системы процессуальных форм защиты публичного интереса в отечественном праве можно оценить следующим образом. Необходимо констатировать, к огромному сожалению, что ни в теории права, ни в законодательстве РФ не сложилась полноценная система процессуальных форм защиты публичных интересов. В ряде нормативных актов они описываются разными терминами и категориями. Данные процессуальные формы находятся на стадии становления и развития. В конечном счете, можно утверждать, что полноценно система процессуальных форм в отечественном законодательстве не выражена и сводится к отдельным своим проявлениям, не систематизированно упоминающихся в законодательстве.
Проиведем обзор таких упоминаний и попытаемся определить перспективу упорядочения их законодателем. В основном в отечественном законодательстве вместо защиты публичных интересов используется термин защита государственных и общественных интересов. Например, в Налоговом кодексе (ст. 333.36) 52, Бюджетном кодексе (ст. 61.1)35, Федеральном Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 28)354, Федеральном Законе «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (ст. 14)355, а также в ряде других нормативных актов. Такая терминология пришла в современное законодательство из советского права. На наш взгляд, это обозначение не является удачным, поскольку подразумевает противопоставление интересов государства и общества.
Полагаем использование правовой категории публичного интереса более приемлемой. В свою очередь, термин публичный интерес встречается на законодательном уровне только в Арбитражном процессуальном кодексе РФ и Федеральном Законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» . В иных нормативно-правовых актах правовая категория публичного интереса практически не упоминается. Эта правовая категория довольно активно используется в постановлениях Европейского суда по правам человека, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, особенно в контексте соблюдения баланса частных и публичных интересов, при этом не раскрываясь. Это свидетельствует о том, что ни в науке, ни в законодательстве не сложилось единого понимания правовой категории публичного интереса, равно как и системы процессуальных форм защиты публичных интересов.
В статье 53 АПК РФ указано, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. В статье 304 АПК РФ отмечено среди оснований для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.
Однако само понятие публичного интереса ни в действующем законодательстве, ни в постановлениях Пленума Верховного суда, Высшего Арбитражного Суда, Конституционного Суда не раскрываются.
Из смысла судебной практики под защитой публичных интересов следует понимать защиту интересов неопределенного круга лиц как одну из ее разновидностей (оспаривание нормативных правовых актов, защита прав вкладчиков так называемых проблемных банков , акционеров открытого акционерного общества, прав в сфере безопасного проведения строительных работ и т.д.) а также иные публичные интересы. Что относится к иным публичным интересам остается практически неясным и не раскрытым как юрисдикционными органами, так и законодателем.
В юрисдикционном процессе защита публичных интересов в основном отождествляется с процессуальной конструкцией защиты прав неопределенного круга лиц, которая не разграничивается ни с групповой, косвенной, а также иными формами защиты публичных интересов в российском праве.
Ряд авторов под процессуальной формой защиты публичных интересов понимает, рассмотрение дел в рамках производства по делам из публичных правоотношений. В частности, Л.В. Туманова относит к ним дела по избирательным спорам, признание забастовки незаконной, дела о защите информационных отношений, о лишении родительских прав, о признании договора недействительным как противоречащим основам правопорядка и нравственности . И это помимо тех дел, которые перечислены в действующем ГПК РФ.
В свою очередь ЮЛ.Попова относит все дела, рассматриваемые в рамках производства по делам из публичных и иных правоотношений, также как и Туманова Л.В., к делам о защите публичных интересов: разрешение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, о защите публичных интересов, прав, свобод граждан по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих .
Согласно пункту 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г. № 2 предусмотрено, что подраздел 3 (главы 23-26) ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Далее указано, что содержащиеся в главе 25 ГПК РФ правила в отличие от ГПК РСФСР и Закона, не допускают возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений, действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений, общественных объединений, которые рассматриваются по правилам искового производства. Верховный суд определил субъектов, участвующих в производстве по делам, из публичных правоотношений, и обобщенно указал на подведомственные судопроизводству объекты (предметы).
На наш взгляд, в рамках процессуальных форм защиты публичных интересов могут рассматриваться дела об оспаривании решений, действий (бездействия) не только государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также иных органов, в том числе коммерческих. А именно, в случае, если такие решения затрагивают широкий, неопределенный круг лиц. Например, издание коммерческим банком незаконного решения о взимании дополнительных расходов с клиентов.
На сегодняшний день, исследуемые нами процессуальные формы защиты публичных интересов не вписываются в рамки производства, вытекающего из публичных правоотношений. В рамка этого производства могут присутствовать процессуальные формы защиты публичного интереса.
Процессуальные формы защиты публичных интересов предусмотрены в уголовном процессе, хотя прямо и не названы. Защита публичного интереса проявилась в выделении таких видов следствия и обвинения как частно-публичное и публичное в зависимости от степени тяжести совершенных преступлений, их общественной опасности. К сожалению, УК РФ не раскрывает понятий «общественная опасность», «характер» и «степень общественной опасности». Наиболее полно данная категория исследована В.В. Мальцевым . Следует согласиться с автором, что к признакам общественной опасности должны относиться вид, характер объекта посягательства, тяжесть причиненного вреда, форма вины, мотивация, способ совершения правонарушения, использование должностного положения и т.д., т.е. целый круг факторов, который в законе четко определить невозможно и нужно учитывать их в полной совокупности лишь при квалификации правонарушения и назначении наказания.363.
Набольшее отражение в действующем законодательстве получило закрепление процессуальной возможности защиты интересов неопределенного круга лиц как разновидности процессуальной формы защиты публичных интересов.
