Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика проблемы
1 Дети как особая категория граждан России 13
2 Правовой статус ребёнка по российскому законодательству 38
3 Правосубъектность ребёнка в Российской Федерации 66
4 Понятие субъективного права, законного интереса и их защиты -- 98
ГЛАВА II. Формы защиты субъективных прав и законных интересов детей
1 Судебная форма защиты - 119
2 Ювенальная юстиция 134
3 Административная форма защиты прав несовершеннолетних - 161
4 Деятельность уполномоченных по правам человека по защите прав детей - 180
5 Деятельность неправительственных организаций по защите прав детей - 190
6 Международные механизмы защиты прав детей -- 198
Библиография
- Дети как особая категория граждан России
- Правовой статус ребёнка по российскому законодательству
- Административная форма защиты прав несовершеннолетних
- Деятельность уполномоченных по правам человека по защите прав детей
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный этап развития человечества характеризуется признанием прав человека в качестве высшей социальной ценности . Соответственно одной из приоритетных задач, стоящих сегодня перед мировым сообществом, является надлежащее обеспечение и защита указанных прав от всяких нарушений.
При этом особое значение придаётся защите прав и законных интересов наименее защищенной категории населения, каковой являются дети. По словам Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, «Сегодня, лучше, чем когда-либо, мы осознаём, что строительство более светлого будущего начинается с детей -с обеспечения их здоровья, образования, безопасности и окружения их любовью» .
Российская Федерация, взявшая на себя обязательства уделять первостепенное внимание правам детей, их выживанию, защите и развитию3, на деле оказывается не в состоянии эффективно выполнять эту задачу. В Альтернативном докладе для Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, подготовленном российскими НПО по теме «Общий социально-экономический кризис семьи и детства в Российской Федерации, его причины и пути преодоления», указывается на повсеместное и «хроническое» невыполнение Россией базовых рекомендаций Комитетов ООН, касающихся защиты прав и законных интересов детей4.
1 См.: ст.1 Устава ООН 1945г., ст.2 Конституции РФ 1993г.
2 См.: Ежегодный доклад ЮНИСЕФ за 2002г.//
аг02 en.pdf, at 2.// 12 марта 2004г.
См.: Декларацию ООН прав ребёнка 1959г., Конвенцию ООН о правах ребёнка 1989г., Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990г.// Справочная правовая система ГАРАНТ. Версия 5.5.d.
См.: doc //15 мая 2004г.
Нарушения прав детей приобрели масштаб национальной катастрофы. По словам уполномоченного по правам ребёнка в г. Москве, «сейчас в России какую сферу ни возьми, везде нарушаются права ребёнка... Мы столкнулись с чудовищным парадоксом: детей приходится защищать от их же защитников» . При этом речь идёт не только «о нарушениях прав действием, но об их нарушении непозволительным бездействием государственных органов, когда ребёнку или семье, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, обратиться за помощью некуда»".
Беспомощность государственного аппарата, пожалуй, наиболее отчётливо проявилась во время трагических событий в г. Беслане в сентябре 2004г., когда соответствующие государственные органы и структуры оказались неспособны защитить самое основное право ребёнка - право на жизнь. Гибель сотен детей в результате террористической акции поставила под вопрос существование всей сложившейся государственно-правовой системы, функционирование которой вызывает неуклонное снижение численности населения страны .
Российское политическое руководство демонстрирует понимание всей остроты рассматриваемой проблемы. Так, например, ещё в 1999 году Президент РФ, заявляя об основных направлениях политики РФ, отметил: «Отношение к вопросам детства — лакмусовая бумажка всей социальной политики государства. ... И сегодня, как никогда, нужна конкретная программа действий, выполнение которой определит морально-нравственную планку страны,
См.: МастыкинаИ. Проблемы зашиты прав детей в России// II26 июля 2004г.
См.: Альтшулер Б. О соблюдении прав детей в Российской Федерации. Доклад на конференции «Гражданское общество и власть», Москва, 19 февраля 2002г.// hltp:// II12 января 2004г.
См.: Обращение Президента РФ Путина В.В. к народу РФ 4 сентября 2004г.// httpV/presidentkremlin ш/арреагс/2004/09/04/1752 tvne63374 7632Q.shtml II10 сентября 2004г.
программа, которая должна объединить усилия всех государственных органов и общественных организаций» .
Однако громкие политические заявления не воплощаются в реальные дела. Общественные отношения с участием детей регулируются весьма объёмным массивом законодательства, которое в целом не выполняет свою функцию эффективной защиты прав и законных интересов детей.
Многочисленными изъянами страдает также и правоприменительная деятельность разнообразных властных структур, призванных защищать права ребёнка. Драматизм ситуации таков, что его можно выразить следующим образом: рано говорить «ребёнок в государстве» (употребляя эти термины как понятия, одно из которых включает в себя другое); «ребёнок и государство» как не имеющие ничего общего между собой категории - вот наиболее корректное их соотношение2.
Таким образом, в сегодняшних условиях приходится констатировать отсутствие эффективной системы защиты прав и законных интересов ребёнка. Особую роль в этой связи приобретает вопрос о формах такой защиты, поскольку именно они характеризуют сущность различных механизмов защиты прав и законных интересов детей, а также систему связей между этими механизмами.
Анализ отдельных форм защиты прав и законных интересов детей достаточно активно проводится в рамках отраслевых юридических наук (гражданское право, трудовое право, семейное право и др.). Что же касается комплексных общетеоретических исследований данной темы, обобщения существующего исторического, в том числе, зарубежного, опыта и выработки на этой основе необходимых рекомендаций по совершенствованию
См.: Послание Президента РФ от 30 марта 1999г. "Россия на рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации).// Российская газета- 1999г. - 31 марта.
См.: Маркелова Е. Дети и государство или дети и государстве?// Известия. - 2004. -10 июня.
соответствующих механизмов, а в целом — всей системы зашиты прав детей и их законных интересов, то таких работ по существу нет, если не считать публикаций по отдельным аспектам проблемы.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа
работы. Проблемой прав человека, правового статуса личности (в советский
период и в настоящее время) занимались и занимаются многие российские
учёные: С.С. Алексеев, В.Д. Ардашкин, А.Г. Бережнов, Н.С. Бондарь,
Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева,
С.А. Комаров, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, В.Ф. Мазаев, Г.В. Мальцев,
Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.А. Патюлин, И.В. Ростовщиков,
Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев и др.
Кроме того, различные вопросы и аспекты прав личности так или иначе затрагиваются в трудах практически всех теоретиков права, а также, как уже говорилось, представителей отраслевых дисциплин.
Что касается прав ребёнка, детей, защиты их законных интересов, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В.И, Абрамов, А.С. Автономов, Б. Альтшулер, В.В. Бойцова, Н.Е. Борисова, О.В. Бутько, О. Ведерникова, О.Х. Галимов, А. Головань, Н.В. Кравчук, Р. Максудов, В.Г. Мельникова, Э.Б. Мельникова, Е.Н. Микитова, М.В. Немытина, A.M. Нечаева, Н.Л. Хананашвили.
Весомый вклад в разработку теоретических проблем, связанных с международно-правовым статусом ребёнка и защитой прав детей на международном уровне, внесли такие зарубежные исследователи, как: СМ. Брукс, Ж. Ван Буэрен, Ян Виллемс, У. Килкелли, Н.Е. Уолкер, В.Р. Фернекес, Д. Фоттрелл, Б.С. Эдмондс.
Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ правового положения детей в Российской Федерации, форм защиты их субъективных прав и законных интересов, а также
разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование этих форм.
В соответствии с указанной целью были определены следующие задачи, отражающие основные идеи и аспекты исследования:
дать общую характеристику социального положения детей в Российской Федерации и выделить основные сферы, в которых происходит нарушение их прав и законных интересов, установить причины этих нарушений;
определить правовой статус ребёнка в соответствии с действующим российским законодательством, раскрыть его содержание, признаки, структурные элементы, виды, гарантии;
критически проанализировать действующие нормативные акты, регулирующие правовое положение детей в Российской Федерации, и практику их применения;
рассмотреть применительно к современным условиям основные элементы и особенности правосубъектности ребёнка, осветить существующие дискуссионные вопросы, касающиеся его правоспособности, значения института эмансипации, проблемы реализации различных видов дееспособности;
уяснить соотношение понятий «субъективное право», «законный интерес», «охраняемый законом интерес», «защита права и законного интереса», «форма защиты субъективного права и законного интереса» и иных смежных категорий;
выработать собственную точку зрения о выделении основных форм защиты прав ребёнка в Российской Федерации, дать исторический обзор их функционирования, определив степень эффективности;
обосновать необходимость воссоздания в России системы ювенальной юстиции, изучив опыт её функционирования в России и за рубежом;
охарактеризовать систему органов власти, призванных осуществлять защиту прав и законных интересов ребёнка, указать на имеющиеся недостатки этой системы, перечислить принципы, согласно которым она должна действовать;
исследовать вопрос о роли и месте института омбудсмана среди органов, обеспечивающих защиту прав несовершеннолетних;
показать значение неправительственных (некоммерческих) организаций в системе защиты прав и законных интересов детей;
раскрыть соотношение российской и международной систем защиты прав детей;
на основании полученных результатов сформулировать предложения по совершенствованию форм и методов защиты прав и законных интересов детей.
Перечисленные выше (в виде задач) ключевые положения, выводы, идеи, авторские позиции, теоретические обобщения и выносятся на защиту. Защите подлежат также и иные концептуальные моменты, содержащиеся, в частности, в разделе о новизне, а в конечном счёте - диссертация в целом.
Объект исследования составили общественные отношения, связанные с реализацией прав и законных интересов детей, а предмет — теоретические и практические вопросы защиты субъективных прав и законных интересов ребёнка как специального субъекта российского права, а также вопросы эффективности форм, в которые эта защита облечена в соответствии с действующим законодательством.
Нормативной базой диссертации послужили между народные правовые акты, в частности, акты Комитета ООН по правам ребёнка, Европейской Комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека, некоторые правовые акты дореволюционной России, СССР, РСФСР, Конституция РФ, соответствующие российские законы и подзаконные акты федерального и регионального уровней, а также правовые акты Верховного
Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, доклады Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам ребёнка в субъектах РФ. Кроме того, в диссертации были проанализированы некоторые решения судебных органов СШЛ.
Эмпирическую базу работы составила практическая деятельность различных международных, государственных и общественных структур: 1) ООН и её подразделений; 2) судебных органов Совета Европы; 3) Президента РФ; 4) палат Федерального Собрания РФ; 5) Правительства РФ и его структурных подразделений; 6) Верховного Суда РФ; 7) органов прокуратуры; 8) Уполномоченного по правам человека в РФ; 9) уполномоченных но правам человека и уполномоченных по правам ребёнка в субъектах РФ; 10) органов государственной власти субъектов РФ; 11) органов местного самоуправления; 12) международных и российских неправительственных организаций. Кроме того, изучению были подвергнуты публикации в различных средствах массовой информации.
Методологическая основа диссертации. Автор использовал соответствующие законы диалектики, а также такие общенаучные и частные методы, как анализ и синтез, формально-логический, социологический, функциональный, статистический, системно-структурный, историко-правовой и сравнительно-правовой.
Научная новизна исследовании заключается в том, что впервые была предпринята попытка дать комплексный, общетеоретический анализ различных форм защиты субъективных прав и законных интересов детей в Российской Федерации. Опираясь на соответствующие источники международного права, действующее российское законодательство, практическую деятельность властных органов по его применению, а также существующие наработки учёных, проведя сравнительный анализ правовых статусов ребёнка в России и СШЛ, автор выявил наиболее типичные и распространённые недостатки
функционирующей в стране системы защиты прав детей и указал основные направления её совершенствования.
Сформулированные выводы и положения касаются необходимости приведения отечественного законодательства и правоприменительной практики в соответствие с международными стандартами в области защиты прав детей, внесения дополнений и поправок в Конституцию РФ и отраслевое законодательство.
В работе делаются выводы о необходимости реорганизации всей системы государственных и муниципальных органов, занимающихся проблемами ребёнка. Предлагается, в частности, дополнить систему государственного и муниципального контроля за соблюдением прав несовершеннолетних такой составляющей, как общественный контроль, который предполагает участие независимых наблюдателей.
Наряду с рекомендациями общего характера автор обращает внимание на целесообразность принятия конкретных мер по улучшению ситуации: например, учреждение федерального и регионального советов по проблемам детства, создание во всех субъектах Российской Федерации специализированных центров усыновления и центров социально-психологической помощи ребёнку и семье, а также введение института Уполномоченного по правам ребёнка как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Кроме того, диссертант обосновывает необходимость принятия ряда федеральных законов, таких как: «Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» (в части введения ювенапьных судов), «Об общих принципах организации и деятельности Уполномоченного по правам ребёнка в субъекте РФ», «Об основах системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями».
Научное и практическое значение работы. Проведённое исследование
вносит, по мнению автора, определённый вклад в развитие общей теории правового положения личности. Анализ проблем правового статуса ребёнка, его субъективных прав, законных интересов и форм их защиты обогащает в известной мере современную науку новыми знаниями, которые могут способствовать активизации дальнейших исследований в этой области.
Материалы диссертации уже применяются автором в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий со студентами. Круг учебных дисциплин, в рамках которых эти материалы могут быть использованы, включает в себя «теорию государства и права», «международную защиту прав человека», «уголовно-процессуальное право», «правоохранительные органы».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась по главам и в целом на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. Основные теоретические выводы, сделанные в исследовании, были изложены в опубликованных работах автора. С некоторыми тезисами соискатель выступал на научно-практических конференциях, таких как: «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения» (Саратовская государственная академия права, октябрь 2001 г.) и «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы» (Саратовская государственная академия права, май 2003г.).
Кроме того, обучаясь по магистерской программе в течение 2003-2004 учебного года в Школе права университета Нотр Дам (University of Notre Dame) (США), автор выполнил магистерскую диссертацию по теме «Защита прав ребёнка: международная и российская системы» (Protection of the Rights of the Child: International and Domestic Russian Systems), а также курсовую работу по теме «Сравнительный анализ правовых статусов ребёнка в США и России» (Comparative Analysis of the Legal Status of the Child in the USA and in Russia).
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих десять параграфов, и библиографии.
Дети как особая категория граждан России
Начиная рассмотрение вопросов, связанных с защитой прав детей, необходимо прежде всего дать в качестве основы для дальнейшего научного анализа общую социально-правовую характеристику положения дел с детьми в стране. Такая характеристика, на конкретных примерах, цифрах и фактах, нужна для лучшего видения проблем, связанных с реализацией прав детей, и поиска оптимальных способов их разрешения юридическими средствами. Именно в этом заключается цель данного параграфа.
Кризисное состояние современного российского общества больше всего отражается на самой слабой и беззащитной категории населения - детях. Многочисленные публикации в средствах массовой информации и научной литературе о нарушениях прав детей свидетельствуют, безо всяких преувеличений, о настоящей национальной катастрофе. Последняя носит комплексный, затяжной характер и проявляется во множестве ситуаций, описание которых во всей их полноте выходит за рамки настоящего исследования.
Представляется, что для целей данной работы имеет смысл дать анализ лишь самых насущных проблем, связанных с реализацией прав детей. Подобный анализ, на наш взгляд, должен, во-первых, носить системный характер, т.е. охватывать весь комплекс проблем, которые в совокупности показывали бы характер и масштаб рассматриваемой ситуации; и, во-вторых, затрагивать только такие вопросы, которые могут быть (хотя бы отчасти) разрешены юридическими средствами.
Сложность и многоаспектность предмета исследования затрудняют вычленение наиболее существенных моментов, заслуживающих пристального внимания. Системный анализ информации, исходящей за последние несколько лет из различных источников (таких, как органы государственной власти и местного самоуправления, средства массовой информации, неправительственные организации), позволяет придти к выводу о наличии следующих основных проблемных аспектов в сфере защиты прав детей: а) состояние здоровья детей; б) детская наркомания; в) образование; г) трудовая занятость подростков; д) положение детей сирот; е) детская безнадзорность; ж) правонарушения несовершеннолетних.
Рассмотрим каждую из этих проблем в отдельности. При этом мы будем использовать, главным образом, сообщения авторитетных отечественных и зарубежных правозащитных организаций (поскольку исходящая от них информация в этой области, как правило, наиболее достоверна), а также официальные статистические данные и иные источники.
Предварительно отметим, что по данным на начало 2003 года в России насчитывалось немногим более 31 млн. детей. С 1990 года детской население России уменьшилось на 10 млн. человек. Через десять лет, по прогнозу демографов, оно сократится ещё на 5 млн.1
Состояние здоровья детей. Основные источники законодательства, регулирующего отношения с участием ребёнка, уделяют охране здоровья детей первостепенное внимание.
Так, Конвенция ООН о правах ребёнка 1989г. обязывает государств-участников обеспечивать «в максимально возмооїсной степени выживание и здоровое развитие ребенка» (ч.2 ст.6). ч.1 ст.25 закрепляет «право ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья».
В свою очередь, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"1 в ст. 10 обязывает органы исполнительной власти осуществлять мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, а также «по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию...» (ч.1 ст.14).
Как видим, на нормативном уровне право ребёнка на здоровое развитие и охрану здоровья зафиксировано. Однако, к сожалению, на практике это право повсеместно нарушается.
Инфраструктура служб здравоохранения. К сожалению, в настоящее время приходится констатировать, что система органов, оказывающих медицинскую помощь населению, не соответствует реальным потребностям в этом.
Комитет ООН по правам ребёнка при рассмотрении 2-го государственного периодического доклада РФ специально выразил обеспокоенность ухудшением инфраструктуры и служб здравоохранения2.
Данный процесс был вызван, главным образом, проблемами экономического характера, которые дали о себе знать в результате распада СССР. Если в 1972г. Всемирная организация здравоохранения назвала СССР лучшей страной мира по организации системы первичной медицинской помощи, то в настоящее время качество медицинского обслуживания снизилось во много раз. Об этом говорится в докладе Центра демографии и экологии промышленного прогнозирования РАН3.
Наряду с общим процессом ухудшения инфраструктуры медицинских учреждений, наблюдается и существенная дифференциация в уровне медицинской помощи в зависимости от региона; вследствие этого множество детей лишено необходимого медицинского обслуживания . Причём уровень медицинского обслуживания снижается не только в качественном, но и в количественном плане: так, за период с 2001г. по 2003г. было закрыто свыше двух тысяч детских больниц, поликлиник и родильных домов".
Финансирование. Большинство нормативных актов и федеральных программ, касающихся детей, не выполняются главным образом из-за недофинансирования. Так, в 1998 году на реализацию мероприятий медицинских разделов федеральных целевых программ, входящих в президентскую программу "Дети России", Минздраву было выделено: - по программе "Дети- инвалиды" - 13 млн. рублей, что составило 9,8% от предусмотренных лимитов на 1998 год; - по программе "Безопасное материнство" - 1,6 млн. рублей, что составило 5,6% от предусмотренных лимитов на 1998 год3. Более того, те суммы, которые рассчитываются к выплате, год от года постепенно снижаются. Так, в 2002 году было сокращено финансирование программы «Дети России» на 14%, «Дети — инвалиды» - на 16% и «Дети - сироты» - на 6%4.
Правовой статус ребёнка по российскому законодательству
Исследование юридических проблем защиты прав детей наиболее уместно начинать с рассмотрения правового статуса ребёнка, поскольку данная категория отражает положение субъекта в системе правовых отношений, набор закреплённых за ним прав и обязанностей, а это — главный показатель юридической защищённости его интересов.
Начнём с общего понятия правового статуса. Под ним в науке принято понимать юридически закреплённое положение личности в обществе .
Анализ правового статуса человека позволяет получить представление о значении и роли, которую он играет в обществе, о тех возможностях, которыми он может реально воспользоваться для реализации своих интересов. Кроме того, категория правового статуса отражает характер взаимоотношений между личностью и другими индивидами, между личностью и государством. Последнее обстоятельство позволяет дать оценку существующему государственно-правовому и политическому режиму.
Правовой статус является юридическим выражением социального (фактического) статуса личности. Эти категории соотносятся как целое и часть, из чего, однако, не следует, что правовой статус всегда следует во времени за статусом социальным. Бывает и так, что законодатель создаёт правовую конструкцию, которая лишь затем наполняется реальным содержанием.
Сердцевиной, ядром категории «правовой статус» являются основные права и обязанности личности, закреплённые в Конституции РФ. Именно они характеризуют степень свободы индивида во взаимоотношениях с государством и иными субъектами. Что касается других элементов правового статуса, то многие авторы приводят различные их перечни . На наш взгляд, среди основных структурных элементов правового статуса следует назвать следующие: а) субъективные права и юридические обязанности; б) правосубъектность; в) законные интересы; г) гражданство; д) юридическая ответственность; е) правовые принципы; ж) правоотношения общего типа; з) юридические гарантии прав и обязанностей.
В науке предпринимались попытки ввести два понятия правового статуса - в узком и широком смысле2, а также разграничить категории «правовой статус» и «правовое положение» , однако эти тенденции не возобладали.
Высказывалось также достаточно интересное предложение различать два состояния, из которых складывается правовой статус: а) праводинамическое (совокупность принадлежащих данному лицу субъективных прав и соответствующих им обязанностей (как элементов правоотношений)) и б) правостатическое (совокупность гражданства и правосубъектности).
Общепринятой является классификация правового статуса на три вида (соотносящихся как общее, особенное и единичное): общий для всех правовой статус гражданина; специальный (родовой) статус определённых групп граждан (пенсионеров, военнослужащих, студентов и т.д.); индивидуальный (частный) статус конкретных лиц5.
Правовой статус ребёнка является одной из разновидностей специального (родового) статуса. Объединяя в себе набор специфических признаков, он характеризует правовое положение интересующей нас группы субъектов -детей.
Для описания специального правового статуса некоторые учёные используют категорию «правовой модус»1. На их взгляд, обогащая сравнительно бедный понятийный аппарат, этот термин является более удачным и удобным для научного оборота. Думается, что использование этой категории все же излишне, поскольку оно затрудняет восприятие проблемы и само по себе не добавляет ничего нового к раскрытию сущности исследуемого явления.
В науке высказана точка зрения, согласно которой специфика специального правового статуса выражается, помимо прочего, в том, что он включает в себя особый элемент - специальную правоспособность". На наш взгляд, данное утверждение не в полной мере соответствует действительности. Анализ правоспособности ребёнка будет дан чуть ниже, здесь же отметим, что никакой специальной правоспособностью (отличной от общей правоспособности гражданина) дети не обладают.
Начать анализ специального правового статуса ребёнка представляется целесообразным с определения соотношения между несколькими смежными понятиями, используемыми законодателем для обозначения рассматриваемой социальной группы.
Предварительно отметим, что отечественная психология исходит из следующей возрастной периодизации: младенческий возраст (от рождения до одного года); раннее детство (от года до 3 лет); дошкольный возраст (от 3 до 6-7 лет); младший школьный возраст (от шести-семи до 11-12 лет); подростковый возраст (от 11 -12 до 14-15 лет); ранний юношеский возраст (от 14-15 до 17-18 лет).
Понятие ребёнка сформулировано в ст.1 Конвенции ООН о правах ребёнка: «Для целей настоящей Конвенции ребёнком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребёнку, он не достигает совершеннолетия ранее».
Российское законодательство также даёт понятие ребёнка - в ч.І ст.54 Семейного кодекса РФ: «ребёнком признаётся лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия)» и в ст.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: «ребёнок - лицо до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия) ».
Отсюда можно сделать вывод, что формально понятия «ребёнок» и «несовершеннолетний» тождественны. В то же время, по наблюдениям некоторых учёных, понятие «ребёнок» более ёмкое по своему содержанию, чем понятие «несовершеннолетний». Так, проф. А.С. Автономов отмечает: «Если первое понятие содержит характеристику весьма важного этапа жизни человека, то последнее акцентирует внимание прежде всего на отсутствии у человека определенного качества, а именно - на том, что лицо не достигло определенного возрастного рубежа» . Исходя из этого понятие "несовершеннолетний" применяют преимущественно в уголовном праве и гражданском праве (т. е. соответствующем законодательстве, в рамках которого существенное значение имеет такой формальный аспект, как возраст). В других же отраслях права, таких, например, как конституционное или семейное право, в первую очередь используется термин "ребенок".
Что касается термина «дети», то он употребляется в двух смыслах:
1) для обозначения несовершеннолетних; при этом термин «дети» употребляется либо самостоятельно, либо в сочетании со словом «несовершеннолетние» (см., напр., ч.2 ст.24 СК РФ: «5 случае, если отсутствует соглашение между супругами по вопросам, указанным в пункте I настоящей статьи, а также в случае, если установлено, что данное соглашение нарушает интересы детей или одного из супругов, суд обязан: определить, с кем из родителей будут проживать несовершеннолетние дети после развода...»).
2) для обозначения совершеннолетних; при этом используется словосочетание «совершеннолетние дети» (напр., ч.1 ст. 87 СК РФ: «Трудоспособные совершеннолетние дети обязаны содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них»).
Очевидно, что в первом смысле термин «дети» тождественен терминам «ребёнок» и «несовершеннолетний». Соответственно, мы будем употреблять все три термина в одном и том же значении.
Административная форма защиты прав несовершеннолетних
Понимая под «защитой прав и законных интересов детей» весь спектр обеспечительных и охранительных мер, направленных не только на восстановление нарушенных прав, но и на недопущение их нарушения, можно утверждать, что административная форма защиты прав детей является основной, первичной формой защиты. Ведь именно разнообразные органы исполнительной власти осуществляют непосредственные меры по реализации всевозможных интересов ребёнка, направленные на его устойчивое развитие в ситуации, исключающей воздействие негативных факторов окружающей действительности.
Отметим, что практически с самого начала проводящихся в стране реформ, ещё в 1992 году, Президент РФ (лицо, определяющее основные направления внешней и внутренней политики государства) признал приоритетной проблему защиты, а также выживания и развития детей . Подобное отношение к проблеме продолжало оставаться неизменным на протяжении многих лет.
Так, например, в 1999 году Президент РФ, заявляя об основных направлениях политики РФ, отметил: «Отношение к вопросам детства -лакмусовая бумажка всей социальной политики государства. --.И сегодня, как никогда, нужна конкретная программа действий, выполнение которой определит морально-нравственную планку страны, программа, которая должна объединить усилия всех государственных органов и общественных орган изации»".
Проследим, в какой же мере сложившаяся на сегодняшний день система защиты прав детей соответствует поставленным политическим задачам.
Прежде всего, представляется необходимым перечислить те органы, которые занимаются проблемами несовершеннолетних (а, значит, и их защитой - напрямую или косвенно). Систему этих органов можно поделить на два блока: правоохранительный и социальный3,
К правоохранительному блоку относятся: а) органы внутренних дел; б) учреждения и органы Министерства юстиции РФ, исполняющие уголовные наказания; в) прокуратура (отделы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних).
К социальному блоку относятся: а) Президент РФ; б) Правительство РФ; в) Министерство образования РФ (школы, спецшколы, спец. ПТУ); г) Министерство здравоохранения РФ; д) Министерство труда и социального развития РФ; е) Министерство культуры РФ; ж) Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму; з) администрации субъектов РФ; и) органы местного самоуправления (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, различные учреждения социальной помощи и социального обслуживания).
Защиту прав ребёнка можно понимать и в более узком смысле. Так, Федеральный Закон от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 1 в чЛ ст.2 предусматривает, что обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних является одной из основных задач по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В целях реализации этой задачи ст,4 Закона перечисляет органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые и составляют костяк системы органов исполнительной власти, занимающейся защитой прав несовершеннолетних.
В эту систему входят; а) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (стЛ 1 Закона); б) органы управления социальной защитой населения2 (ст.ст. 12, 13 Закона); в) органы управления образованием (стЛ4, 15 Закона); г) органы опеки и попечительства (стЛб Закона); д) органы по делам молодёжи (ст. 17 Закона); е) органы управления здравоохранением1 (ст. 18 Закона); ж) органы службы занятости (ст.19 Закона); з) органы внутренних дел (ст.ст. 20-23 Закона).
Кроме того, в качестве «других органов, осуществляющих меры но профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Закон называет: и) органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма (ч. 1 ст.24 Закона); к) уголовно-исполнительные инспекции (ч.2 ст-24 Закона) и л) федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба3 (ч.З ст.24 Закона).
Как видно, система органов, призванных защищать права ребёнка, весьма разветвлена и включает в себя немало учреждений с различными предметами и методами деятельности. Разумеется, цели настоящего исследования не включают подробный анализ работы каждого из них. Наша задача - оценить работу системы защиты детей в целом.
К сожалению» такая оценка в современных условиях не может быть удовлетворительной. Достаточно обратиться к первому параграфу первой: главы настоящей работы, чтобы понять, что деятельность российского государства по защите прав детей никак не соответствует требованиям ситуации. Безнадзорность, социальное сиротство, широкое распространение детской наркомании, травматизм в результате насилия в семье и т.п., - всё это есть результат отсутствия правильно организованной системы защиты прав детей («правильно организованной» - значит обязательно включающей механизмы выявления и неотвратимого привлечения к ответственности виновных в нарушениях прав)1.
В чём же заключаются основные причины такого положения дел? На этот вопрос отвечают многие исследователи, и в целом их мнения совпадают.
Например, в Альтернативном докладе для Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, подготовленным российскими НПО по теме «Общий социально-экономический кризис семьи и детства в Российской Федерации, его причины и пути преодоления»" указывается на повсеместное (за редкими позитивными исключениями) отсутствие необходимой активной социальной работы с неблагополучными детьми и семьями, недостаточную развитость «инфраструктуры семейного устройства» детей-сирот и «хроническое» невыполнение Россией базовых рекомендаций Комитетов ООН.
В другом авторитетном документе - заключении Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в РФ от 29 января 2002г. по теме «Первоочередные меры по защите прав детей и детства в РФ»3 основными причинами малой эффективности многообразных усилий различных ведомств и государственных учреждений, работающих в сфере детства, называются: а) ведомственная ограниченность и межведомственная разобщённость; б) отсутствие организационно-методических системных подходов в реализации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений, так и в подготовке кадров; в) отсутствие профилактической направленности в работе с детским населением и семьёй; основные силы брошены нате или иные формы коррекции - медицинской, воспитательной, социальной и т.д., что малопродуктивно и экономически нецелесообразно, но выгодно ведомствам, которые, как это ни парадоксально звучит, объективно заинтересованы в пополнении контингентов дезадаптированных детей, что оправдывает всё новые и новые финансовые запросы для развития коррекционной системы; г) отсутствие реально действующей и целесообразно организованной реабилитационной системы; д) отсутствие широкой и рационально организованной поддержки общественных инициатив, деятельности негосударственных организаций, а в общем плане — непринятие участия гражданского общества в защите детства и семьи; е) субъективизм в выборе негосударственных организаций для сотрудничества с государственным ведомством.
Важно также отметить, что значительные препятствия существованию-эффективной системы защиты прав детей создают расхождения между «теорией» и «практикой» (правовой нормой и её реализацией). Так, по выражению известного правозащитника Б, Альтшулера, «тремя соснами», в которых «блуждает» сегодня, никак не находя выхода, российское базовое законодательство по детям и семье и российская практика, являются опека, соцзащита и КДН (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав). Поясним, в чём заключается суть проблем.
Деятельность уполномоченных по правам человека по защите прав детей
Уполномоченный по правам человека (омбудсман1) - сравнительно новый институт для российской правовой системы. Его возникновение в субъектах РФ, а затем и на федеральном уровне" было обусловлено повышением внимания общественности к проблемам прав человека и их защиты, а также явной недостаточностью существующих форм защиты.
Место омбудсмана в системе органов, призванных осуществлять защиту прав и законных интересов, весьма специфично: как правило, это самостоятельный государственный орган, профессионально занимающийся защитой прав человека, однако не имеющий властных распорядительных полномочий. Эффективность его деятельности во многом определяется авторитетом лица, занимающего этот пост, а также достаточно высоким уровнем правосознания властных органов и должностных лиц, с которыми ему приходится работать,
Роль омбудсмана во многом зависит от характера политического режима. В странах с развитой демократией омбудсман преимущественно занимается осуществлением контрольных функций над деятельностью органов государственной власти, В тех же странах, где демократия пребывает в нестабильном состоянии, и механизм разделения властей недостаточно эффективен, омбудсман делает акцент в своей деятельности на более абстрактную задачу - необходимость развития и защиты основных прав и свобод .
Как правило, должность омбудсмана учреждается представительным органом власти, что обеспечивает относительную самостоятельность этой фигуры и независимость в отношениях с органами исполнительной власти. Кроме того, факт утверждения омбудсмана парламентом повышает авторитетность рекомендаций, которые омбудсман даёт в своей работе, поскольку они выражают собой некую форму парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти3. В то же время, существуют и так называемые «исполнительные» омбудсманы, которые назначаются органом исполнительной власти и осуществляют внутренний контроль за работой административного аппарата.
Традиционно омбудсманы занимаются неопределённо широким кругом проблем, в том числе, правами наиболее уязвимых категорий населения и в. частности - детей. Уполномоченный по правам человека в РФ не является исключением3. Однако, как показывает зарубежный и российский опыт, функции омбудсмана и процедуры их реализации наиболее эффективны тогда, когда у омбудсмана появляется специализация, в нашем случае — по защите прав детей1.
Важно отметить, что необходимость формирования института Уполномоченного по правам ребёнка как на федеральном, так и на региональном уровнях, была отмечена в Заключительных замечаниях Комитета ООН по нравам ребёнка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребёнка".
Кроме того, обязательства по созданию таких национальных органов содержатся в Декларации и Плане действий «Мир, пригодный для жизни детей» (п.31)3. С инициативами о введении этого института неоднократно выступали депутаты высших органов представительной власти РФ4, общественные организации5 и сам Уполномоченный по правам человека в РФ6.
С 1998 года Министерством труда и социальной зашиты совместно с ЮНИСЕФ провидится пилотный проект по введению должности уполномоченного по правам ребёнка в отдельных субъектах РФ, По состоянию на 1 февраля 2003 года было учреждено 12 постов Уполномоченных па уровне субъектов РФ и 3 - на уровне муниципального образования , Порядок назначения и статус Уполномоченных различен. В большинстве случаев они являются «исполнительными» омбудсманами, т.е. включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в некоторых субъектах были приняты законы об Уполномоченном по правам ребёнка, и в этих субъектах Уполномоченные назначаются на должность законодательным органом или с его согласия, что обеспечивает большую независимость омбудсманов от органов исполнительной власти и повышает эффективность их работы.
Почти шестилетний опыт функционирования в России региональных уполномоченных по правам ребёнка показал, что их существование в современных условиях оправдано и отнюдь не дублирует другие, уже действующие структуры, защищающие права детей .
Дело в том, что, во-первых, введение института Уполномоченного по правам ребёнка в определённой мере решает проблему низкой степени координации и согласованности многочисленных ведомств, занимающимися проблемами детей3, и, во-вторых, как выразилась первый Уполномоченный по гражданским правам Польши Ева Лентовска, «Одной законности могут служить много слуг - каждый так, как он способен, как он умеет и может - не мешая друг другу, уважая взаимно сферы деятельности друг друга и не перехватывая успехов друг друга, а взаимодействуя друг с другом в нахождении путей к достижению успехов» ,
Примечательно, что в некоторых случаях такая простая «системная» мера, как учреждение поста Уполномоченного по правам ребёнка сразу давала зримый позитивный эффект. Например, назначенный летом 2001 года Уполномоченный по правам детей Чеченской республики Олег Габа впервые провёл учет сирот Чеченской республики - жертв войны, которые только после этого стали получать причитающиеся им пособия2.
Масштабы деятельности уполномоченных по правам ребёнка можно представить на основании следующих цифр: только в 2002 году Уполномоченному по правам ребёнка в Санкт-Петербурге поступило 1453 устньгх и 192 письменных обращения, в которых содержалось 1854 вопроса по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребёнка Калужской области в 2002 году было принято более 800 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 300 обращений. К Уполномоченному по правам ребёнка Волгоградской области в 2002 году обратилось более 300 человек, кроме того, им дано около 700 устных консультаций по телефону. Ежегодно к Уполномоченному по правам ребёнка в Новгородской области обращается до 600 человек3.
